פרק 1: מבוא
בחודשים האחרונים אנו עדים לעיסוק נרחב בתקשורת בסוגיות של "היום שאחרי", כשכולם מתכוונים לענייני ביטחון ומדיניות. משום-מה, הדיון בהיבט הכלכלי של "היום שאחרי" נדחק לקרן זווית על אף שברור שכלכלה איתנה היא נדבך הכרחי לביטחון הצבאי והלאומי: ניהול ראוי של המשק הוא חלק אינטגרלי של ניהול המלחמה; ניהול כושל יהפוך את האירוע הביטחוני למשבר כלכלי. כפי שיוסבר בהמשך, הנטל הכלכלי של מלחמת "חרבות הברזל" הוא עצום, ולכן ניהול כלכלי כושל עלול להביא את המשק הישראלי למשבר כלכלי עמוק שיימשך שנים. העיתוי הוא חשוב: ההיסטוריה הכלכלית מלמדת שחולף זמן בין ניהול כלכלי כושל לבין הופעת תוצאותיו - כשמתברר השבר, לרוב קברניטיה של המדיניות הכושלת כבר מזמן אינם בשטח.
רבים מהכלכלנים הוותיקים זוכרים את ימי "העשור האבוד" - התקופה של 4-5 שנים אחרי מלחמת יום הכיפורים שבה שקעה ישראל לתוך משבר כלכלי קשה. המשבר התבטא בקיפאון בצמיחה, אבטלה גבוהה, ומשברים בענפים יצרניים כתעשייה, חקלאות ובנייה, ובענפים פיננסיים כבנקאות, שוק ההון ועוד. בניגוד לדעה המקובלת, "העשור האבוד" לא נוצר בגלל העלייה החדה בהוצאות הביטחון לאחר המלחמה, אלא בגלל מדיניות כלכלית שגויה.
ישנם קווי דמיון משותפים לתקופה שאחרי המלחמה של אוקטובר 1973 והתקופה שאחרי המלחמה של אוקטובר 2023. בשני המקרים אירעה עלייה חדה ופרמננטית בהוצאות הביטחון ובהוצאות הציבוריות האזרחיות, ושניהם לוו באירועים חיצוניים שהייתה להם השפעה כלכלית שלילית - משבר האנרגיה ב-1973, והתייקרויות של דלק, דגנים ומחירי ההובלה הימית ב-2023 בעקבות מלחמת אוקראינה. בשני המקרים ריחף על המשק איום כלכלי שנבע מאילוץ חיצוני: בשנות ה-70' היו אלה יתרות המט"ח של המדינה שאזלו במהירות, וכיום - ההאטה בענפי ההיי-טק והתלות הגדולה של המשק בהם שמאיימת על יכולת המשק להשיג צמיחה ולעניין משקיעים זרים.
נקודת המוצא - מצב המשק בסוף 2022
בעשור שבין 2010 לבין 2022 (להוציא תקופת הקורונה) נהנה המשק הישראלי מצמיחה מתמדת ועלייה ברמת החיים. חל גידול משמעותי בהשקעות וביצוא, והגירעון בתקציב המדינה הצטמצם והלך עד לאיפוסו המוחלט. התוצר לנפש עלה בשנים 2021-2022 בשיעור ריאלי מצטבר של מעל 11%. משקלו של סקטור ההיי-טק מסך היצוא של סחורות ושירותים עמד בשנת 2022 על 49%, ומכלל יצוא השירותים - 56%. ההשקעות בענפי ההיי-טק בישראל היוו 4% מסך ההשקעה העולמית בהיי-טק, שיעור שגבוה פי עשרה ממשקלה של ישראל בתוצר העולמי (על-פי דוח בנק ישראל לשנת 2022). ההיי-טק הישראלי הביא להשקעות זרות בהיקף נרחב וביחד עם הגידול ביצוא השוטף הביא לגידול מהיר של יתרות המט"ח של המשק. אלו הגיעו בשנת 2022 לכ-200 מיליארד דולר - פי 2.5 מרמתן עשור קודם לכן.
תפנית כלכלית ב-2023
במהלך שנת 2023 - עוד בטרם החלה המלחמה - התחוללה תפנית שלילית בתוואי ההתפתחות של המשק. לתפנית היו שתי סיבות – חיצונית ופנימית. החיצונית - האטה עולמית בענפי הטכנולוגיה, שנגרמה בין היתר על-ידי המלחמה באירופה שבעקבותיה נוצרו לחצים אינפלציוניים וכיווץ מוניטרי. בגלל משקלו הדומיננטי של ההיי-טק בכלכלת ישראל ובשל התלות של כלכלת ישראל בכלכלה העולמית, החל גל של התייקרויות במשק ונוצרו סימני האטה ראשוניים בקצב הצמיחה. הסיבה הפנימית - הרפורמה המשטרית שהממשלה נקטה בה מיד עם כינונה. זו, ביחד עם מדיניות כלכלית חסרת אחריות, הביאו לירידה באמון המשקיעים וחברות הדירוג במשק הישראלי. כתוצאה, נפגעו ההשקעות הזרות ועלתה תפיסת הסיכון הבינלאומית של המשק הישראלי כפי שהיא נמדדת בתשואה על אג"ח ממשלת ישראל יחסית לזו על אג"ח של ממשלת ארה"ב. מינואר עד יולי 2023 עלה מדד נאסדאק בכ-35% בעוד שהבורסה בתל אביב עלתה רק ב 4%. בתקציב המדינה של 2023 (טרם המלחמה) חלה הידרדרות בניהול הגירעון, מעודף של 9.9 מיליארד שקלים ב-2022 לגירעון מתוכנן של 16.9 מיליארד שקלים ב-2023 כפי שתוכנן במרץ 2023.
האתגר הכלכלי
הגידול העצום של הוצאות הביטחון הישירות שגרמה מלחמת "חרבות הברזל", והעובדה שמתחזקת ההערכה שסד"כ צה"ל הנוכחי וגודלו של תקציב הביטחון אינם מספיקים כדי לענות על צרכיה הביטחוניים של ישראל, משמעותם שהנטל הביטחוני שיושת על המשק צפוי לגדול משמעותית ולטווח הארוך: אין מדובר בחריגה חד-פעמית של תקציב הביטחון מהתוואי הקבוע, חריגה שיש למצוא דרך לממנה, אלא מדובר בתוספת קבועה לבסיס התקציב. זהו אתגר שלא חווינו כמותו מזה חמישה עשורים, ואנו חייבים לעמוד בו בהצלחה מבלי לשקוע למשבר כלכלי מתמשך. הצלחה תיחשב, בהקשר זה, להשיב את המשק לפסי צמיחה מהירה וליציבות כלכלית תוך התמודדות עם האתגר של קיום תקציב ביטחון גדול יותר לאורך שנים.
מעבר לבעיות שיצרה המלחמה, המשק סוחב על גבו "חטוטרת" של בעיות מבניות שממשלות ישראל בעשור האחרון נמנעו מלטפל בהן. למשל, אי-הסימטריה בין משקלו של המגזר החרדי באוכלוסייה (כ-12%) למשקלו בשוק העבודה (6-7%) והפער בין המטען ההשכלתי-מקצועי של מגזר זה לבין צרכי משק מודרני, או היעדר תכנון של חלופות חדשות לריכוז אוכלוסין, יצירת שטחי תעסוקה אלטרנטיביים, רפורמות במבנה משרדי הממשלה ובמספר השרים, בתחבורה הציבורית, במערכות החינוך והבריאות, שיקום רמת השירותים לציבור והבראת הסקטור הציבורי בישראל.
כשם שתוכנית הייצוב של 1985 חשפה "מצבורים של פוטנציאל כלכלי" שהתבטאו בצמיחה מואצת בשנים שלאחר-מכן, כך עשויות רפורמות מבניות לסייע גם כיום בתחום הצמיחה והתעסוקה. בינתיים, המשק נתון בסכנה כפולה: מחד גיסא, אי-אמון גובר של השווקים הבינלאומיים במשק הישראלי שילך ויפגע בציבור הרחב, ומאידך - החמצת הזדמנויות של ההיי-טק הישראלי מול הגיאות הצפויה בשוק הטכנולוגיה העולמית.
איזו ממשלה?
כותבי מסמך זה ערים לבעייתיות של הגשת הצעה למדיניות כלכלית בזמן שמלחמת "חרבות הברזל" נמשכת ללא אופק ברור וקיימת עדיין האפשרות שהיא תימשך זמן רב ואולי אף תתגלגל למלחמה איזורית. במצב העניינים הנוכחי, אין משמעות להערכה נקודתית של עלותה הישירה של המלחמה ולא להערכת הגידול הנדרש של תקציבי הביטחון של השנים הבאות. מעבר לכך, הממשלה הנוכחית מהססת, ככל הנראה מסיבות פוליטיות, לקיים דיון כלכלי יסודי ובמסגרתו לקבוע תקציב לשנת 2025. תחת זאת מכחישה הממשלה את חומרת המשבר המתהווה ומדחיקה את עוצמת הבעיות.
לפיכך, המסמך הזה איננו מוגש לממשלה הנוכחית - שאיננה מעוניינת להקשיב ולא לטפל כראוי בבעיות המשק בעת הזאת. אנו מניחים שבשלב כלשהו תוחלף הממשלה הנוכחית והממשלה החדשה תביא לסיום המלחמה ותחתור להנהגת מדיניות כלכלית ראויה. היעד הכלכלי-חברתי של הממשלה החדשה יהיה להתמודד עם המשבר הכלכלי באופן שיהיה אחראי ותואם את טובת המשק. יעד חשוב זה יושג על-ידי בניית תוכנית כלכלית שתשיב את המשק במהרה לתוואי של צמיחה יציבה.
אל הממשלה הבאה ולמועד כהונתה - מכוון מסמך זה.
מבנה הסידרה
בגלל היריעה הרחבה שלו, חולק מסמך זה לפרקים והוא יפורסם בבלוג זה בשש רשימות עוקבות. הפרק השני יוקדש להערכת המחיר הכלכלי של מלחמת "חרבות הברזל", לרבות ההשלכות ארוכות-הטווח. הפרק השלישי יסכם את פרשת "העשור האבוד" שלאחר מלחמת יום הכיפורים ויציע לקחים שרלוונטיים למדיניות כלכלית לטיפול באתגר הנוכחי. הפרק הרביעי יציע ניתוח אסטרטגי מקוצר של המשק הישראלי שיוכל לסייע בגיבוש תוכנית כלכלית אפקטיבית על בסיס יתרונותיו של המשק וההזדמנויות העומדות בפניו. הפרק החמישי יציג עקרונות לתוכנית כלכלית שמטרתה להתמודד עם האתגר העצום שיצרה המלחמה. הפרק השישי והאחרון יסכם את המסמך, יציע דגשים, ויציע רפורמות נוספות שחשוב להנהיג ברקע התוכנית הכלכלית.
*דוד בועז היה בעבר הממונה על התקציבים במשרד האוצר. דוב מישור היה בעבר מנכ"ל משרד המסחר והתעשייה. רשימה זו היא הראשונה בסידרה של 6 רשימות שעניינה גיבוש תוכנית כלכלית למשק הישראלי לשנים הבאות
קראתי בשקיקה את הפרק הראשון ומחכה לפרקים הבאים. הרשימה אמורה לשמש מצע לממשלה הבאה כשתוחלף. למרות שאני אופטימי בדרך כלל יש לי חשש כבד שהנזק שייגרם למשק עד שהממשלה תוחלף (אם תוחלף) יהיה כבד כל כך שייקח שנים לצאת מהבור שאליו אנחנו נופלים. אינני מאותם אנשים שדוחים הכנת תוכניות מכיוון שאין להם את כל הנתונים לפתור את כל הבעיות שיצוצו. לכן אני חושב שהתוכנית שלכם תוכל להוות בסיס לתוכניות עתידיות כאשר התנאים ישתנו. אני רק לא אופטימי שמשהו יקשיב לכם.
השבמחקתודה. קיבלתי גם תגובה (טלפונית) הפוכה משלך: שהטון של הרשימה פסימי מידי, ושאם הממשלה תתחלף והמלחמה תסתיים בזמן הקרוב (חודשים?) - מהירות ההחלמה של המשק תהיה מיידית והנזק ארוך הטווח יהיה שולי
מחקכמובן שהרשימה מקצועית. אני ממתין באופטימיות לארועים הצפויים
השבמחק