רשימת אורח: כלכלת ישראל לקראת "היום שאחרי" (5) - דוד בועז, דוב מישור ודורון נחמני*

 פרק 5: מדיניות פיסקלית ל"יום שאחרי"

הקדמה

כפי שהצגנו בפרקים הקודמים, תמונת המשק בשנת 2023 הייתה מורכבת: מחד, נקודת פתיחה טובה בסוף 2022 בזכות פעילות ערה של ענפי ההיי-טק ומצב נוח של מאזן התשלומים; מאידך, הקשיים והאתגרים שהתפתחו ב-2023, הן בעקבות היוזמה הפוליטית לשינויים משטריים ואי-השקט שהיא יצרה בציבור הישראלי, שעורר חששות אצל משקיעים, והן בגלל הציפיות להתפתחויות כלכליות קשות לאור המלחמה שהחלה באוקטובר 2023. 

המשקולת הכלכלית הכבדה של המלחמה משליכה על מה שצפוי למשק ב-2024 ואילך. ניתן היה לצפות מהממשלה שתכין תוכנית פעולה שתתמודד עם קשיי המשק, אבל במקום זאת אנו עדים לחידלון: למדיניות תקציבית שמתעלמת מהאתגרים השוטפים ומעצימה בכך את חומרת הבעייה, ולהתחמקות גלויה מהצורך להכין תקציב לשנת 2024. המחשבה שמדיניות של אינרציה בניהול התקציב - "טייס אוטומטי" - היא פיתרון לגיטימי - היא אשלייה מסוכנת. למודי ניסיון מהמיתון הארוך אליו נקלע המשק בעקבות מלחמת יום הכיפורים, אנו יודעים: ככל שדוחים את ההתמודדות עם הקשיים - כן מחריפה עוצמתם. אנו סבורים, לכן, שהתנהלותה הכלכלית של הממשלה הנוכחית היא חסרת-אחריות ומסכנת את עתידו של המשק. המשך המצב הפוליטי הנוכחי עלול להביא לנסיגה כלכלית חמורה ולהעמקת אי-האמון מצד שוקי ההון, משקיעים זרים, מוסדות פיננסיים בינלאומיים וחברות הדירוג בניהול המדיניות הכלכלית של ישראל. זו איננה הצהרה פוליטית בעלמא: בעולם הכלכלי הפתוח של ימינו שבו המשק תלוי מאוד בסקטור ההיי-טק, ביצוא ובהשקעות מחו"ל - מידת האמון או חוסר-האמון שרוחשים השווקים הבינלאומיים להנהגה ולביצועיה היא גורם קריטי.

תיכנון ראוי של המדיניות הכלכלית וקביעת היעדים והמהלכים הנדרשים קשורים, באופן טבעי, במצב הביטחוני-פוליטי-מדיני שישרור "ביום שאחרי". איננו תולים תקווה בממשלה הנוכחית: את הצעתנו למדיניות כלכלית אנו משרטטים תחת ההנחה שהממשלה הנוכחית תתחלף, שתחול רגיעה והתייצבות בסטטוס הביטחוני-פוליטי-מדיני של מדינת ישראל, ושייווצר קשב לדיון כלכלי מקצועי.  

אילוצי התקציב העיקריים

את אילוצי תקציב 2025 והשלכותיו עד סוף העשור ניתן להציג בארבעה נושאים עיקריים:

1. תקציב הביטחון: בסיס מוסכם להוצאות הביטחוניות הישירות והעקיפות שישרור מ-2025 ואילך

2. תקציב הוצאות והשקעות רב-שנתי לשיקום אזורי הצפון והדרום

3. הוצאה אזרחית: קביעה רב-שנתית בתחומים חשובים של הוצאה אזרחית חיונית 

4. ניהול פיסקלי: קביעת סדרי עדיפויות תוך הקפדה על גודל הגירעון והחוב, בדגש על שיקום יכולת הצמיחה של המשק

מיתאר כללי לתקציב 2025 - הקריטיות של גודל הגירעון 

על בסיס נתוני הרבעון הראשון שכבר התפרסמו, התמ"ג של 2024 יגיע להערכתנו לכ-2,085 מיליארד שקל. אנו מעריכים שהתמ"ג של 2025 יהיה גבוה ממנו נומינלית ב-7.5-8%, כלומר כ-2,250 מיליארד שקלים. נתון זה חשוב כי הוא מאפשר לנו לחלץ את גודלו של הגירעון התקציבי הסביר לשנת 2025. הגירעון הממשלתי במונחי תוצר עומד ב-12 החודשים האחרונים (לפי אומדני משרד האוצר) על 8.1 אחוזים. על בסיס זה הערכתנו היא שעד דצמבר 2024 לא יחרוג הגירעון מרמה של 7.0 אחוזים, כי הזינוק בגירעון התרחש בעיקר ברבעון האחרון של 2023 וברבעון הראשון של 2024. הואיל ויחס החוב לתוצר בישראל הוא נמוך יחסית בהשוואה בינלאומית (כ-60% לפני המלחמה), ניתן לומר שיש לישראל במובן זה "כרית ביטחון". לכשתיכון בישראל ממשלה חדשה ואמינה בנושאי מימשל, ביטחון וכלכלה תוכל ישראל להערכתנו לצלוח את 2025 עם שיעור גירעון של 6 אחוזי תוצר - כ-135 מיליארד שקלים. 

גירעון כזה הוא אמנם גבוה, אך אנו גורסים שהוא אפשרי בגלל שלוש סיבות:  א. קיומה של  "כרית הביטחון" (יחס נמוך יחסית של חוב לתוצר בתקופה שטרם המלחמה);  ב. חלק ניכר מהתוספת התקציבית הוא חד-פעמי, כמו ההשקעות בשיקום הצפון והדרום, שסביר לממנן בהלוואות;  ג. גורמים פיננסיים בינלאומיים מייחסים חשיבות לא רק להיקף הגירעון אלא גם למגמתו על פני זמן. 

חשוב לחדד את עניין הריבית והחשש מפני עלייה חדה שלה בעקבות גירעון בלתי-נשלט: המשמעות לשוק ההון בכלל ולכספי הפנסיה והגמל של כלל האזרחים בפרט היא הרסנית. הצורך במימון גירעון גדול יותר יהיה כרוך בעלייה של שיעור הריבית שהממשלה תיאלץ לשלם, הן על חוב קיים והן על חוב חדש. מכאן הדרך למפולת בשוק אגרות החוב בפרט ובשוק ההון בכלל עלולה להיות קצרה. שוק ההון מטבעו בנוי על אמון המשקיעים  ולכן חיוני לשמור על גודל גירעון מרוסן. 

צמיחה, ככל שתהיה, תובל על-ידי שלושה "מנועים": התאוששות סקטור ההיי-טק, שהוא כידוע קטר הצמיחה העיקרי של ישראל, פעולות שיקום יזומות של ישובי הדרום והצפון, ורפורמות כלכליות מעודדות צמיחה, למשל בשוק העבודה. כך תושג צמיחה מהירה שתוביל להגדלת גביית המיסים ותקטין את היחס שבין הגירעון לתוצר. 

מקורות אפשריים לכיסוי "הבור" התקציבי

גביית מיסים

בהינתן שיעורי המס הנוכחיים ובהנחה של צמיחה בקצב נומינלי של כ-8 אחוזים לשנה אפשר להעריך גידול של כ-10 אחוזים בגביית המיסים (גביית מיסים איננה ליניארית - היא גדלה מהר יותר מגידול ההכנסות בגלל התקדמות לשיעורי מס גבוהים יותר). בתקציב 2024 שאושר בפברואר האחרון אומדן ההכנסות ממיסים עמד על 423 מיליארד שקלים, והאומדן המעודכן ליוני 2024 הוא 436 מיליארד. הערכתנו היא שב-2025 ניתן יהיה להגיע להכנסות ממיסים בסדר גודל של 475 מיליארד שקלים, זאת עוד לפני שיוכנסו שינויים בחוקי המיסים הקיימים.

העלאת שיעור מע"מ

אנו מציעים להעלות את שיעור המע"מ מ-17% ל-19% למשך שנה אחת, שאחריה ישוב שיעור המע"מ לרמתו הנוכחית. העלאת שיעור המע"מ תניב בשנת 2025 תוספת הכנסות נטו משוערת של 12 מיליארד שקלים. המלצה זו שונה מהתכנון הממשלתי שפורסם, על העלאת המע"מ ל-18% בלבד. 

תקציבים מגזריים וקואליציוניים

על פי הפרסומים, היקף תקציבים אלה הגיע ב-2024 לכ-14 מיליארד שקל. הערכתנו היא שניתן יהיה לקצץ ב-2025 לפחות 80% מסכום זה, דהיינו כ-11 מיליארד שקלים. עמדה זו הינה שמרנית ביחס לצרכים הדחופים של המשק לאור האיום הכלכלי החמור בעקבות המלחמה וכשלי המדיניות הכלכלית עד כה. 

אין בהצעה זו פירוט של כלל הסעיפים התקציביים שיש לקצץ בהם בעת הזאת, אך ברור שבמקביל לקיצוץ התקציבים הקואליציוניים יש לקצץ סעיפים המהווים ביזבוז משווע, כגון מספר משרדי ממשלה, מספר השרים, הוצאות ראוותניות, טיפוח מקורבים במיליארדים, ועוד.  

דיבידנדים מחברות ממשלתיות

מדובר בשתי חברות ממשלתיות ביטחוניות גדולות שתידרשנה להגדיל דיבידנד לממשלה של קרוב ל-2 מיליארד שקלים.

סיכום

כאמור, הערכת הגירעון שלנו לשנת 2025 עומדת על 135 מיליארד שקלים, תחת ההנחות שפירטנו לעיל. הצירוף של גירעון זה עם גביית המיסים שצוינה קודם ועם הקיצוץ התקציבי המוצע בכספים הקואליציוניים ואחרים והעלאת שיעור המע"מ, תאפשר לקבוע לשנת 2025 מסגרת תקציב של כ-630 מיליארד שקלים. מהם שולי הטעות בהערכות אלה? תלוי בהתממשות ההנחות כגון המצב הביטחוני שישרור, שינויים פוליטיים שיתחוללו, ועוד. סטייה מהותית לרעה עלולה להיגרם על-ידי עלייה ניכרת של עלות המימון של החוב הממשלתי, עם השלכות שליליות בתחום תקציב המדינה, תגובות של שוקי ההון ושל המשקיעים ונתונים מאכזבים של צמיחה ותעסוקה.   

לא ניכנס כאן לפירוט החלוקה של התקציב לסעיפים השונים. ההחלטות הסופיות על גודל התקציבים האזרחיים תוכלנה להתקבל רק לאחר שיוגדרו תקציב הביטחון ותקציבי השיקום לצפון ולדרום. יחד עם זאת ובאופן בלתי תלוי באילוצי התקציב יש לטפל לפחות בשני תחומים. תחום החינוך הוא התחום האזרחי הגדול ביותר (תקציב החינוך הוא כ-84 מיליארד שקל בשנת 2024) וניתן לעשות בו רבות גם ללא גידול תקציבי משמעותי. לשם כך, יש לארגן מחדש את פעילות משרד החינוך עפ"י שני עקרונות עיקריים: האחד - תיקצוב תלמידים לפי מפתח אחיד לתלמיד, ללא קשר למגזר אליו הוא שייך; השני - מתן עדיפות תקציבית לבתי ספר באשכולות סוציו-אקונומיים נמוכים, ללא קשר למגזר. יישום שני העקרונות יביא לייעול משמעותי של פעילות המשרד בתוספת תקציבית שולית.

התחום השני הוא שיש להנהיג בו רפורמות באופן דחוף הוא תחום הבריאות. היצע שירותי הבריאות בישראל נחות משמעותית מהמקובל במדינות ההתייחסות שלנו (OECD), ומה שמדאיג היא מגמת הירידה בהיצע שירותי הבריאות עקב מחסור חריף בכוח אדם מיומן - בעיקר רופאים וכוח עזר רפואי - ועקב היעדר ציוד רפואי נדרש. לא יהיה מנוס מהרחבה ניכרת של תקציב הבריאות כדי למנוע את קריסת המערכת.

המדיניות הפיסקלית הנדרשת ביום שאחרי צריכה להיות בעלת מאפיינים דומים לאלו של תוכנית הייצוב של 1985. ההחלטות צריכות להתקבל בראייה רחבה וארוכת טווח לשם החזרת המשק לתוואי של צמיחה ותעסוקה. הממשלה תצטרך לסייע לענפי המשק ולבתי העסק שנפגעו, שיצטרכו לעמוד על רגליהם בתוך תקופה לא-ארוכה ולבנות תוכניות שיקום וצמיחה. הצלחת התוכנית תהיה תלויה במידת האמון של הציבור בממשלה ובתמיכתו בתוכנית.

התוויית תוכנית פיסקלית נכונה ונועזת, עם שינויים נדרשים ורפורמות הכרחיות, עם קיצוץ בתקציבים שאינם משרתים את המשק, עם העלאת מסים מאוזנת ועם ניהול הגון וישר-דרך של ראשי המדיניות הכלכלית, מתוך דאגה לציבור הרחב ומתוך עידוד צמיחה כלכלית במקום תיקצוב הטבות למקורבים - תהיה תלויה גם בתגובות החיצוניות למדיניות החדשה. מניסיוננו אנו יודעים שממשלת ישראל תזכה לתמיכה ועידוד של המוסדות הפיננסיים הבינלאומיים ושל המשקיעים הזרים אם התוכנית תהיה נכונה, אמיצה ומשרתת את טובת המשק.

כשהמרגלים הבאישו את ריחה של ארץ כנען באוזני בני ישראל, טען מולם כלב בן יפונה "עלה נעלה כי יכול נוכל". גם היום יפה כוחה של אימרה זו. 

*דוד בועז היה בעבר הממונה על התקציבים במשרד האוצר. דוב מישור היה בעבר מנכ"ל משרד המסחר והתעשייה. רשימה זו היא החמישית בסידרה של 6 רשימות שעניינה גיבוש תוכנית כלכלית למשק הישראלי לשנים הבאות