מהי באמת חשיבותו של המהלך לקביעת הגירעון התקציבי?

מה קורה?

התבשרנו בימים האחרונים על החלטתו-לכאורה של שר האוצר לחזור בו מהתכנית הכלכלית הנמרצת להקטנת הגירעון שפרטיה נדונו בתקשורת, שכללה העלאות מיסים וקיצוץ תקציבים. במקום זאת - כך נאמר - החליט שר האוצר על חבילת צעדים פחות "אתגרית". משמעות ההחלטה היא, כנראה, שהגירעון הממשלתי יתקרב בשנת 2013 לכ-5 אחוזי תוצר. השיבה למסלול סביר יותר נדחית בכך לשנת 2014.

הסיבה שנתנה התקשורת להחלטה זו היא ששר האוצר נוכח בשבועות האחרונים שניסיון להתמודד עם הגירעון לשנת 2013 הוא כמעט חסר-תקווה (רוב הסעיפים התקציביים לשנת 2013 כבר אינם ניתנים לשינוי), בעוד שהוא עלול לגרור את השר החדש לעימותים קשים עם גורמים שונים במשק, לרבות כאלו שמזוהים כתומכי מפלגתו. יאיר לפיד, לדברי התקשורת, שכמעט בן-לילה החליטה לשטום אותו ולזלזל בו, אינו בנוי לעימותים כאלו: הוא רוצה להיות נחמד עם כולם.

גם העיתונאים שיודעים מראש ששר האוצר החדש אינו מוכשר למשימה (ראו רשימה מיום 24.4.2013: "מדוע קבלת הפנים הצוננת לשר האוצר החדש?"), מוצאים טיעונים לקולת העונש. אחרי הכל, לא מדובר בבעיה שנוצרה בשל מחדל אישי שלו, אלא בפצצה שהשאירו לו קודמיו, אלו שמעולם לא נלאו מליטול לעצמם קרדיט על ניהול מדיניות כלכלית מבריקה, והשאירו לו שותפיהם ליצירת הבעיה, מצופי-הטפלון, הממשיכים לכהן במשרד האוצר ובבנק ישראל, אלו שהצליחו באורח פלא לעבור בזריזות מספסל הנאשמים לעמדת השופט. מובן מאליו  גם שהעיתוי הוא מאוחר: שנת 2013 כבר כמעט מאחורינו מבחינה תקציבית. ברור גם שהצעדים נראים קשים-פוליטית, בעיקר כשאין במשק אווירה של משבר כלכלי שהייתה מסייעת לנקיטה בצעדים לא-פופולריים.

אבל כל אלו הם רק טיעונים לקולת העונש. יאיר לפיד "אשם". מה שמסתמן לפי הדיווחים הוא נקיטה במדיניות "מרוככת", גידול של הגירעון המתוכנן לכ-5 אחוזי תוצר, ודחייה של שלב הפחתת הגירעון.

מהי הבעיה הכלכלית?

בשל שילוב של נסיבות, הגירעון הממשלתי לשנת 2012 - שהיה מתוכנן לעמוד על כ-2 אחוזי תוצר - קפץ במפתיע ל-4.2 אחוזי תוצר. לא מדובר כאן באסון, בוודאי לא כשמשווים למדינות אחרות במערב, אבל בהחלט מדובר בבעיה שיש להתייחס אליה בהקדם. היא מעידה על מעידה של המנהיגות הכלכלית: גם העובדה שלא ראינו מראש את הבעיה מתקרבת, וגם העובדה שלא השכלנו להתמודד איתה (החלטה להקדים את הבחירות הכלליות אינה התמודדות - היא התחכמות פוליטית צינית שכמעט עלתה לראש הממשלה במשרתו).

אולי למרבה ההפתעה של חלק מהקוראים, התיאוריה הכלכלית אינה "סגורה" על השפעת גודלו של הגירעון הממשלתי על המשק. כלכלנים בכל העולם נחלקים כיום לשני מחנות: אלו שמאמינים שלאור המיתון הכלכלי והאיום של גלישה לשפל שומה על הממשלות להגדיל את הגירעונות הממשלתיים ולנקוט בצעדים מוניטריים מרחיבים, ולעומתם אלו שחוששים שהגירעונות הממשלתיים העצומים יביאו בעתיד לחידוש האינפלציה ולמשברים פיננסיים. הדים מקומיים של ויכוח מקצועי זה נשמעו בישראל סביב השאלה כיצד להיענות לדרישות המחאה החברתית של קיץ 2011: להרחיב את התקציבים החברתיים ע"י הגדלת הגירעון השוטף (דעות שהושמעו ע"י כלכלנים המזוהים עם האג'נדה החברתית וע"י מפלגת העבודה), או לשמור בקפדנות על הגירעון ולהתנות כל גידול בהוצאה החברתית בצימצום הוצאות הביטחון (ראו עמדות של ועדת טרכטנברג ושל בנק ישראל).

הביטחון העצמי של אלו הדוגלים בהקפדה על גירעון ממשלתי נמוך (ובעיקר על חוב לאומי נמוך) נסדק בחודש האחרון, כשאחד הנדבכים החשובים של עמדה זו - מחקר היסטורי מקיף שהתפרסם בשנת 2009 ע"י הכלכלנים המפורסמים קנת רוגוף וכרמן ריינהארט מאוניברסיטת הרווארד, שהציג אמפירית את חשיבותה של שמירה על גודל החוב הלאומי כדי להבטיח את קצב הצמיחה של המשק - התערער כשהסתבר שחלק מהמסקנות הכמותיות שהציגו החוקרים היו מבוססות על טעות מוזרה בניתוח הסטטיסטי. אז אם אין באמת מספר קדוש, מיהם אותם כלכלנים-אדוקים הזועקים בתקשורת על חשיבות גודל זה או אחר של הגירעון? אני משאיר את התשובה לקורא.

אז מהי הבעיה הכלכלית האמיתית?

העובדה שאין מספר קדוש אינה פוטרת אותנו משמירה על גודלם של הגירעון הממשלתי ושל החוב הלאומי, ממש כפי שהעובדה שנישוק מזוזות אינו מצווה מדאורייתא אינה פוטרת אותנו מעשרת הדיברות: מתחת לפולחן יש מהות. השאלה לכן יורדת מרמה של עיסוק בקודש לרמה של חולין: ניהול מדיניות כלכלית. וכאן אני מציע להתייחס לשלושה ממדים.

המימד הראשון הוא מה שאולי נכנה המימד היח"צני. אנו חיים כיום בעולם של שוקי הון גלובליים ותנועות הון חופשיות. בעולם כזה קיימת חשיבות לדרך שבה ישראל והמדיניות הכלכלית שלה מצטיירות. אירוע של גידול בלתי-צפוי של הגירעון הממשלתי מדליק נורה אדומה; התמונה מקבלת גוון שלילי יותר כאשר מתברר לאלו שעוקבים אחר המשק הישראלי שמדובר בעצם בסיכון של אובדן שליטה: הממשלה אינה מצליחה, מסיבות פוליטיות, לאזור כוח כדי לטפל בגירעון ומכריזה על בחירות כלליות, וגם הממשלה החדשה מראה סימנים של חולשה בהשתלטות על הבעיה. כעת כבר לא עוסקים בדקויות אם הגירעון "הנכון" הוא 2.75% או 3.5% - מתחילים אולי לאבד שליטה על המצב. במצב כזה גם ההבטחה שבשנת 2014 הנושא יטופל - כבר נראית בלתי אמינה - אולי הרחקת עדות. הבעיה בהקשר זה היא שהתערערות האמון בחוסנה של הכלכלה הישראלית תתבטא בשוק ההון (פגיעה בדירוג הבינלאומי של ישראל, זרימת הון כלפי חוץ, פיחות השקל) ועלולה להביא לפגיעה במשק; מין נבואה שמגשימה את עצמה.

המימד השני הוא אי-הוודאות של הכלכלה העולמית. כבר למדנו על בשרנו שתקציב שהניח גירעון של 2 אחוזי תוצר סבל מהתפתחויות כלכליות בלתי צפויות שעמדו - להערכת הכלכלנים (עוד במהלך 2012) - כמעט להכפיל אותו. משום כך ננקטו עוד באמצע השנה צעדים כלכליים שנועדו לקזז חלק מהגידול הצפוי בגירעון. וגם צעדים אלו לא הספיקו, והגירעון צמח שוב מעבר לתחזיות. רק בדיעבד גילינו את גודל החריגה. אנו רואים אפוא שאנו פועלים בסביבה שבה יש אי-ודאות לגבי הדרך שבה יתפתחו הדברים. בסביבה כזו מסוכן להשאיר גרעון צפוי של 5% - הוא עלול לחרוג מכך; בסביבה כזו אין הרבה אמינות להתחייבות לחזור בשנה הבאה (2014) לגירעון קטן יותר: ייתכן שמי שמתחייב כאן מתכוון לטוב, אבלו מדבר על דברים שמחוץ לשליטתו. ועוד לא דיברנו על האפשרות של חידוש עימות צבאי כזה או אחר במזה"ת. במצב כזה היה צורך לנוע יותר בזהירות; במונחים כלכליים המסקנה היא שצריך לצאת לדרך עם גירעון תקציבי מתוכנן קטן יותר.

המימד השלישי נוגע למצב הכלכלי בעולם. לפי התחזיות הממסדיות הבינלאומיות, המשק האמריקני נמצא בתהליך איטי-מהצפוי של התאוששות. לעומתו, האיחוד האירופי נמצא בכלל במיתון כלכלי מתמשך. המשמעות היא שאיננו נמצאים בסביבה מבטיחה להמשך הצמיחה של המשק הישראלי. אם נוסיף לכך את החששות ליציבות המערכת הפיננסית הבינלאומית - מדובר בסביבה כלכלית מסוכנת. בסביבה כזו היה רצוי לנוע בצורה זהירה יותר, כלומר עם גירעון מתוכנן קטן יותר. מה שהטנקיסטים מכנים "מדפים סגורים".

אבל יש גם בעיה יותר חשובה

אפשר היה אמנם להסתפק כאן בניתוח הכלכלי, אבל להערכתי כשמדובר בהחלטות על תקציב הממשלה לשנת 2013 מדובר בשאלה יותר חשובה מזו הכלכלית: מדובר בשאלה המנהיגותית.

יאיר לפיד הוא מנהיג פוליטי חדש. הוא מעורר סקרנות לגבי טיבו. הוא נטל על עצמו, באומץ, תפקיד המחייב קבלת החלטות קשוחות, וזאת במציאות של מיני-משבר שהורישו לו קודמיו. זהו המבחן שלו, בעיקר כשחושבים שייתכן שבתוך שנתיים נחזור לבחירות מחדש והפעם הוא יישפט לא על תקווה עירומה - אלא על ביצועים. אז אמנם ייתכן שיאיר לפיד הוא מקבל החלטות קר-רוח, אבל בינתיים הציבור אינו יודע על כך. זהו רגע מבחן - כולם מצפים להפגנת המנהיגות.

תמיד השנה הראשונה של מנהיג פוליטי נחשבת למצב האידיאלי להשאיר את חותמו, לשנות כיוון. המיני-משבר הכלכלי מדגיש עוד יותר את ייחודיותו של המצב. אין זה אמנם משבר, ולא מצב המחייב החלטות באמת קשות מבחינה מקצועית, אבל זוהי אולי הזדמנות להוכיח מנהיגות פוליטית. לוותר על הרגע הזה - זו אולי החמצה. מה גם שמדובר במשחק בין קבוצות אינטרסים, שכולן עוקבות אחרי השר החדש, אומדות את כוחו ומתכננות  את המשך המאבק הסקטוריאלי. לכן זהו הזמן לעשות מעשה: לא להסתתר בבור של הפצצה שהשאירו לו קודמיו, לא להשתמש בטיעונים המקלים לעונש (ויש כאלו), ולא לקוות שבשנה הבאה תהיה קונסטלציה פוליטית או כלכלית נוחה יותר להשיק מדיניות כלכלית חדשה (אולי לא תהיה). כמו שאמר הגנרל האמריקני תיאודור רוזוולט, שהונחת עם אנשיו בחוף נורמנדי במיקום מוטעה: "המלחמה מתחילה מכאן".

וישנו אולי עוד נימוק, צדדי. בשבועות הקרובים צפוי להתמנות נגיד חדש לבנק ישראל. עמדתו של הנגיד היוצא ידועה לציבור, ומעמדו הציבורי החזק הופך אותו למשענת חשובה לצורך נקיטה בצעדים המתבקשים. מי יהיה הנגיד הבא? אולי הוא יהיה תלוי יותר בדעת אלו שימנו אותו ובעל משקל קל יותר בעימות המתבקש על קיצוץ הגירעון? זוהי אולי סיבה נוספת שלא להחמיץ את ההזדמנות ולחזור למדיניות כלכלית אחראית.