הוויכוח על הגירעון התקציבי

מה הודיע ראש הממשלה?

ראש הממשלה הודיע בשבוע שעבר על החלטה כלכלית שקיבל. על רקע התחזיות על גידול צפוי של הגירעון הממשלתי בשנים הקרובות, ולנוכח ויכוח ציבורי שכבר החל להתלהט, אם על הממשלה להתמודד עם הגידול המסתמן של הגירעון ע"י הגדלת המיסים או ע"י הקטנת ההוצאות - הוא הודיע שבחר בדרך שלישית: לא להגדיל את המיסים ולא להקטין את ההוצאות, אלא לאפשר גידול של הגירעון הממשלתי מ- 1.5% ל-3% מהתוצר. המשמעות המספרית היא הגדלה של הגירעון מכ-15 מיליארד לכ-30 מיליארד ש"ח. מאחר שתקרת הגירעון הממשלתי נקבעה בשעתו (2010) בחוק - גם ההחלטה לשנות את תקרת הגירעון מחייבת חקיקה של הכנסת.

לא מדובר רק בשינוי נקודתי לגבי שנת 2013. החוק הקיים קבע תוואי יורד לגירעון: בשנת 2013 הוא היה צריך שלא לעלות על 1.5% מהתוצר, ובשנת 2014 - על 1.0%. מטרת חוק זה הייתה לגרום להתכנסות הדרגתית של הגירעון לרמה של 0%, ושל החוב הלאומי ל-60% מהתוצר, כמקובל במדינות החברות באיחוד האירופי. השינוי המדובר דוחה את הקץ: תקרת הגירעון המוצעת לשנים הקרובות תוגדל, תוואי ההתכנסות ייקבע מחדש, והמשק יגיע לגירעון של 1.5% מהתוצר רק בסוף העשור - שש-שבע שנות דחייה. 

קצת "מבוא לכלכלה"

ככלל, ממשלות אמורות לממן את הוצאותיהן ע"י גביית מיסים. מעבר לראייה התקציבית הפשוטה (תקבולים מול תשלומים), ישנו היגיון כלכלי: הממשלה, לצורך ייצור שירותיה, מחרימה משאבים ריאליים מהמשק הפרטי (כוח אדם, מוצרים); כדי שתוכל לקבל משאבים אלו לידיה הסקטור הפרטי צריך לוותר עליהם; הדרך לגרום לוויתור זה היא גביית מיסים, שכן מיסוי מותיר את משקי הבית עם פחות הכנסה פנויה, והם נאלצים בהתאם לוותר על צריכה פרטית. במודל פשטני זה אנו רואים שיותר צריכה ציבורית (שירותי ממשלה) פירושו פחות צריכה פרטית.

לא תמיד ממשלות מממנות את הוצאותיהן מגביית מיסים. היסטורית, צרכים חד-פעמיים חריגים (בדרך כלל מימון מלחמות) הביאו ליצירת גירעון ממשלתי. הממשלה מממנת אז את הוצאותיה באמצעות הלוואות מהציבור. אלא שמה שהיה מכשיר למימון של צרכים חריגים - הפך במהלך השנים לשיטה מקובלת: ממשלות מממנות חלק מהוצאותיהן באמצעות הגדלת החוב. במשך השנים נוצרו גם הסברים שונים לגבי יעילותה הכלכלית של שיטה זו ואולי גם לגבי מוסריותה.

הבעיה של מימון גרעוני היא שחוב יוצר נטל תקציבי לשנים הבאות: התחייבות לתשלום של ריבית והחזר קרן. משום כך, גידול היחס שבין החוב לתוצר (או לתקציב) יוצר בעיה תקציבית מתגברת. גם הרווח-לכאורה שנוצר מהגירעון (אי הצורך להכביד את המיסוי) הוא קצר-טווח: את הגירעון של היום צריך להחזיר בעתיד. כי זאת יש להבין: מימון ע"י חוב שקול לדחיית המיסוי מהשנה הנוכחית לשנים הבאות. אז אפשר אמנם להגדיל את החוב משנה לשנה מבלי להגדיל את משקלו היחסי (כלומר: כל עוד הוא אינו גדל בקצב מהיר יותר מהתוצר), אבל מדובר בצורך לנהל היטב את התקציב: מימון ע"י הגדלת החוב לא מספק לנו תשובת-פלא להגדלת הוצאות הממשלה.

העולם של שוקי הון פרטיים מגביר את האילוץ על מימון גירעון באמצעות הגדלת חוב: אם שוקי ההון סבורים שמדינה מסוימת יוצרת גירעון מוגזם ומגדילה את חובה מעבר ליכולתה הברורה לעמוד בנטל התשלומים, או אפילו אם היא מגלה סימנים להתנהלות כזו - התגובה תהיה ירידת מחירי האג"ח של ממשלה זו וגידול נגזר של שיעורי התשואה על החוב. כך קיים למעשה שוט בינלאומי פרטי על ממשלות להימנע מהגדלה חריגה של החוב. הדוגמא של יוון מדגימה את עוצמתו של שוט זה: ההנהגה היוונית ניסתה להתחמק מהצלפת השוט ע"י "טיפול" בנתונים הכלכליים המתפרסמים. מעבר לפעולת השווקים, במקרה של מדינות האיחוד האירופי אף קיימת הסכמה חוזית של המדינות החברות להגביל את החוב במונחי תוצר. הסכמה זו נובעת מהכרה כללית שיציבותה הפיננסית של מדינה נחלשת ככל שגדל החוב שלה.

בעצם, מדוע יש בכלל חוב? הרי ניתן היה לכאורה להגדיר כיעד מצב של פירעון מלא של החובות? ישנם מספר נימוקים מקובלים לתועלת שצומחת למשק מחוב ממשלתי: הקטנת שיעורי המיסוי, אמצעי לייצוב המשק ומניעת הצורך לשינויים חדים בהוצאות בתגובה לשינויים בהכנסות ממיסוי (ראה השפעות מחזוריות), אספקת אפיק חיסכון ארוך-טווח וחסר סיכון למשקי בית, הטלת חלק מהנטל הכרוך בהשקעות ממשלתיות בתשתית על הדור העתידי (שיישא בהחזר, מאחר שהוא זה שייהנה גם מפירות ההשקעה) ועוד. אבל גם אם יש סיבות לנחיצות חוב ממשלתי - יש מחיר להגדלתו מעבר לרף מסוים. לכן בעצם מדובר בחיפוש של שביל הזהב.

כללי התנהגות בסביבה כלכלית בעייתית

עד כאן עסקנו במציאות שלווה, שבה העולם יציב ואנו בוחרים תוואי לעצמנו משיקולים של אופטימיזציה. אלא שלעיתים, וזהו המצב כיום, העולם אינו יציב. כללי ההתנהגות צריכים לקחת בחשבון את אי-היציבות ואת הסיכון.

מה משתנה במה שראינו עד כאן? כאשר חלה ירידה מחזורית בפעילות, נפגע מייד צד ההכנסות ממיסוי. פגיעה זו נובעת מכך שההכנסות ממיסוי הן פונקציה של רמת הפעילות במשק. צד ההוצאות הוא באפיו קבוע ומושפע פחות ממחזור העסקים, ולכן האטה כלכלית יוצרת גידול אוטומטי בגירעון. אם הממשלה מגיבה להאטה בהגדלת הוצאות (גידול תשלומי אבטלה, הפניית תקציבים להאצת פעילויות מסוימות כמו השקעות בתשתית) - הגירעון גדל כתוצאה משילוב של השניים.

מה עושים - זה טוב או רע? הכלכלנים מתייחסים לתופעה זו כאל תופעה חיובית: "המייצבים האוטומטיים". הם רואים בירידת תקבולי המיסים בתקופות האטה כלכלית מכשיר אוטומטי להקלת נטל המס על הסקטור הפרטי, שיש בה כדי לשכך את חומרת המכה הנובעת מאותה האטה. משום כך הכלכלנים אינם מתייחסים לגירעון הממשלה כפשוטו, אלא מחשבים גודל שהם מכנים גירעון מותאם למחזור: זהו אותו גירעון שהיה מתקיים לולא ההאטה הכלכלית. בהתאם, הסטייה בפועל, שנובעת ממחזור העסקים - פחות מעניינת אותם.

התוצאה היא, לכן, שהאטה מחזורית מגדילה את הגירעון ומאיצה את קצב גידול החוב. זהו המצב הרווח בכלכלות המערב כיום, והוא מועצם ע"י הצעדים הכבירים שהממשלות עושות בארבע השנים האחרונות כדי להציל את המערכות הפיננסיות באמצעות הקלות מוניטריות.

מהי ההשלכה של מצב זה? בעולם לא יציב, עם איומים בסדרי הגודל הנוכחי, יש לנקוט במשנה זהירות. אנו עלולים למצוא את עצמנו במצב של משבר פיננסי עולמי, ואז יש חשיבות למצב שבו אנו נכנסים למשבר - עם נתונים כלכליים טובים, או לחילופין עם נתונים המעידים על קושי להתמודד עם ההתפתחויות. כפי שאנו רואים כיום, שוקי הון עצבניים אינם סלחניים למשקים החשודים בחוסר יציבות. זהו רגע נכון, לכן, "להתלבש חם" לקראת סערה אפשרית. הקפדנות של בנק ישראל, כפי שעולה מהתבטאויות של מנהלי הבנק המרכזי, משקפת גישה זו.

אזהרה לקורא

גם אם אתם קוראים סקירות כלכליות ומשתתפים בימי עיון כדי להבין את המצב הכלכלי העולמי ולשפר את יכולתכם לקבל החלטות נבונות - כדאי לכם להתאים ציפיות. כלכלה הוא מדע רך: למרות שהוא משופע במודלים מתמטיים ובשיטות אמידה סטטיסטיות מורכבות, הוא מתקשה לייצר תשובות כמותיות. ריבוי התחזיות המתפרסמות משקף צורך - לא יכולת. בניגוד לפיסיקאים, שיכולים לאמוד את הדקה שבה עצם שמיימי מסוים יחלוף בינינו לבין השמש - הכלכלנים לא באמת יודעים לחזות את שיעור האינפלציה או את שער האירו מול הדולר בשנה הקרובה. מה שנשאר הוא ניווט זהיר בלילה חשוך, וחלק מהחושך נובע מכך שסערה כמו זו שאנו נתונים בתוכה כיום עוד לא קרתה לנו בעבר. אין לנו מפות ניווט טובות. רק הערכות כלליות על כיווני תנועה סבירים.

מה קורה בישראל?

המשק הישראלי צלח את ארבע השנים האחרונות בהצלחה יתירה, יחסית. בגלל הצלחת-יתר של יחצ"ני הקברניטים הכלכליים נדמה היה לנו שכלל אין בעיה. אבל היא ישנה, גם אם היא הגיעה לתודעתנו במפתיע.

שילוב של מדיניות הקלות במיסוי, התחייבויות להגדלת הוצאה ממשלתית (בין השאר במענה לדרישות המחאה החברתית) והאטה כלכלית (ויותר מזה: טעות בתחזית ההכנסות ממיסים בשנת 2012), גרם לכך שבתקציב הממשלה נפער "חור". "חור" זה נפער כבר לגבי 2012, שבה צפוי גירעון של מעבר ל-5% מהתוצר, אבל הוא משפיע גם על השנים הקרובות. קשה קצת להבין, בגלל ריבוי הדיאלקטים הנהוג בישראל ("אוצרית", "בנק ישראלית", "למסית" וכו'), מהו גודלו המדויק של ה"חור", אבל מדובר ככל הנראה בבעייה תקציבית כבדה. אין מדובר בבעייה פרמננטית, מבנית, שירשנו מהעבר - זהו "חור" חדש. בשנת 2008 היה תקציב הממשלה בכלל מאוזן. 

אז מה ניתן לעשות? האפשרות לטפל ב"חור" מתחלקת לשלוש דרכים שאינן מוציאות זו את זו: 1) להקטין את תקציב ההוצאות; 2) להגדיל את ההכנסות ממיסים, למשל ע"י העלאת שיעור המע"מ ושיעור המס השולי על ההכנסה; 3) לאפשר גידול של הגירעון התקציבי.

אין פתרון נכון-תורתית לבעייה זו. לכל פתרון יש יתרונות וחסרונות. בעלי תפקידים שונים מציעים, שלא במפתיע, פתרונות העולים בקנה אחד עם אינטרסים הנובעים מתפקידיהם. מאחר שאין פיתרון "נכון" - ההחלטה נתונה לדרג הפוליטי. וטוב שכך: גם את התוצאות נדרוש מידם.

ראש הממשלה יתקשה לסגת מהבטחות שנתן נוכח המחאה החברתית של 2011. גם הדיבורים על קיצוץ בביטחון נראים קצת לא מבוססים על רקע ההתפתחויות השליליות בזירה המזרח-תיכונית: מספיק שנזכור שכל התלקחות ביטחונית בדרום מלווה מייד בדרישה ציבורית כלפי מערכת הביטחון להרחיב ולהאיץ את הכיסוי ע"י "כיפת ברזל" ואת המיגון והמיקלוט. סיפורי "ההתייעלות" של הסקטור הממשלתי כמקור לחיסכון תקציבי - אינם רלוונטיים לבעייה תקציבית מיידית. בכך נגמר, בערך, הסיכוי לטפל ב"חור" התקציבי באמצעות קיצוץ ההוצאות. סעיף המיסוי נראה אולי יותר מבטיח - העלאה של שיעור המע"מ, ביטול הפטורים ממס לקרנות השתלמות, העלאת שיעור המס על הכנסות גבוהות במיוחד, העלאת שיעור מס החברות - אבל גם כאן מדובר במהלך כ"כ קשה פוליטית וכ"כ מסוכן ומסובך לביצוע לקראת שנת בחירות שיש ספק לגבי היתכנותו. נותר לכן הפיתרון של גידול הגירעון.

ההכרזה של ראש הממשלה גונתה מייד מכל עבר. כל מי שרוצה דיור בר-השגה, חינוך חינם, הגדלת התמיכה במערכת הבריאות, העלאת השכר הציבורי, שמירה על הפנסיה, שמירה על הטבות למגזר החרדי, הקלות במיסוי לסקטור הפרטי, הגדלת תקציב הביטחון - כולם רוצים לקבל הכל חינם: אפילו בלי הגדלת הגירעון.

אז זהו, שאי-אפשר. והכרזת ראש הממשלה באה להעמיד מראה בפנינו: התייחסתי לכל מה שביקשתם, והנה התוצאה. כי יש בעיה אמיתית שחייבים להכיר בה: הצרכים מחייבים גידול בהוצאה, וההאטה הכלכלית יוצרת חולשה בהכנסות, והמצב הכלכלי העולמי נפיץ ויכולות להיות לו תוצאות שליליות על ישראל. ואין קסמים שניתן לבצע כדי להעלים את הבעיה. וגם הרעיון שמעלה נגיד בנק ישראל להגביל את הגירעון הממשלתי ב- 2.5% (במקום 3.0%, כהצעת משרד האוצר) אינו מהווה באמת התמודדות עם הבעיה. הבעייה קיימת, והיא אמיתית. ומה שקבע ראש הממשלה אינו פתרון בלתי אחראי, או התחמקות מקבלת אחריות: זהו פיתרון אפשרי. לאט-לאט נתרגל אליו, ואז אולי גם ניזכר ששר הביטחון ניסה כבר בשנה שעברה להציע פיתרון זה של הגדלת הגירעון כתשובה לצורך ליישב את דרישות המחאה החברתית עם צרכי הביטחון. 

ומה בכל זאת?

זה הרגע לומר דברים בנימה הפוכה לזו שננקטה עד כאן. ראשית, אנחנו לא רואים את ההכרעה האמיתית. מדובר במהלך מוקדם של הכרזות. אפשר לנחש שהגירעון התקציבי שיאושר בכנסת לא יהיה כפי שאנו שומעים היום. עוד לא הוצגה הצעת תקציב, ועוד לא החל המשא ומתן הפוליטי על חלוקת הנטל. לכן מוקדם מידי לנקוט בעמדות צדקניות על בעיית הגירעון. אנחנו רק בשלב התיאוריה.

יותר מכך: הגירעון בפועל - זה שיתקבל לאחר שגם המציאות תקבל זכות דיבור - יהיה שונה לחלוטין. הוא ישקף את ההתפתחויות הכלכליות (ואולי הביטחוניות) שיתרחשו בפועל מעכשיו ועד לסוף 2013.

לנו נותר רק לעקוב אחר ההתפתחויות. להבין שמימון גרעוני הוא רק פיתרון זמני: הוא דוחה את המיסוי לתקופה מאוחרת יותר, אבל בינתיים הוא מרע את מצבו של המשק מבחינת פגיעות למשברים כלכליים. לכן הוא פוגע בעוצמתו של המשק הישראלי וביכולתו למשוך משקיעים והשקעות זרים. הוא גם פוגע, בעקיפין, בעצמאות ישראל. זה לא אומר שזהו פיתרון רע - זה רק אומר שכמו כל פיתרון, יש לו מחיר. לכן צריך להבין את השאלות ואת התשובות שאנו שומעים. להתייחס לדילמות ולא לפרסונות. לדרוש מההנהגה שקיפות, ולדרוש מהתקשורת דיווח ענייני ומקצועי - לא סיסמאות, טשטוש הנושאים וליבוי היצרים.