עיסקאות "20/80" - האם על בנק ישראל להתערב בשוק המשכנתאות?

 

ה"פריסייל" הופך לשיטה הנפוצה לרכישת דירות מיזמים

לפני כחצי-שנה פירסמתי בבלוג זה רשימה שעסקה בהתפשטותו המהירה בשנתיים האחרונות של הנוהג לרכוש דירות מיזמים בשלבים מוקדמים מאד של הבנייה בהתבסס על דחייה משמעותית של התשלום (ראו: ה"פרי-סייל" כאופנה - עולם חדש של סיכונים פיננסיים בשוק הדיור, כאן). בעבר, רוכשי דירות חדשות שעדיין נמצאות בשלבי בנייה נדרשו לשלם בעת ההתקשרות עם היזם סכום ראשוני והתחייבו להשלים בהדרגה את מלוא התשלום עד למועד השלמת הבנייה. התשלומים תוכננו בהסתמך על התקדמות הבנייה, ולוח התשלומים נקבע מראש. לא עוד: בשנים האחרונות מאפשרים היזמים לרוכשי הדירות להקטין משמעותית את התשלום הראשון (אפילו עד 5% ממחיר הדירה) ולדחות את יתרת התשלום כולה למועד האיכלוס. עיסקת הרכישה מתבצעת לכן בשני תשלומים נבדלים: תשלום קטן בעת חתימה על הסכם הרכישה, ותשלום גדול במועד קבלת המפתח לדירה.

שיטת המכירה הזו, שכונתה בעבר "פריסייל" (PRESALE), איננה חדשה בישראל, אבל בשנתיים האחרונות היא הפכה משיטת מכירה חריגה לנוהג נפוץ. גם בעבר, יזמים נהגו למכור חלק מהדירות המתוכננות כבר בשלב מוקדם מאד של הבנייה (לרוב אפילו לפני שהחלה), אלא שמדובר היה אז בניסוי שוק - מכירת חלק מצומצם מאד של הדירות בפרויקט, בתיאום עם הבנקים המלווים את הפרויקט, כדרך "לבחון את טמפרטורת המים": לאשש את ההנחות המוקדמות של הבנק והיזם לגבי מידת האטרקטיביות הצפויה של הפרויקט ולהוכיח ליזמים ולבנקים שהתחזיות לגבי מחירי הדירות ששימשו את הצדדים לצורך הערכת הפרויקט ורווחיותו הן אמנם מציאותיות. בעיסקאות "פריסייל" אלו נקבע הסדר תשלומים ייחודי, שונה מזה שנקבע לגבי הרוכשים "הרגילים": הרוכשים נדרשו בדרך-כלל לשלם רק 20% ממחיר הדירה במועד חתימת החוזה, ואת שאר התשלום (80%) - רק במועד קבלת המפתח לדירה. מדובר היה בעיסקאות לטווח ארוך במיוחד (לפעמים אפילו 4-5 שנים בין החתימה על הסכם המכירה לבין מועד קבלת הדירה). רוב רוכשי הדירות בשיטה זו לא היו משקי-בית רגילים, כאלו שמבקשים לרכוש דירה למורת מגורים עצמיים, אלא משקיעים, שצורת העיסקה הזו נבחרה על-ידם כדי להשיא את התשואה על השקעתם, והדגש בה הוא הימור על עליית מחירי הדירות. השינוי העיקרי שקרה במהלך השנים הוא, לכן, שמה שבעבר היה סוג של "בלון ניסוי" ליזמים ולבנקים - הפך לשיטה הנפוצה למכירת דירות חדשות.

מה גרם לשינוי?

הרקע לשינוי של צורת ההתקשרות של משקי בית עם יזמים הוא כפול: ראשית - האצת ההתייקרות של מחירי הדירות על רקע הריבית הנמוכה שפיתתה משקיעים להצטרף למעגל רוכשי הדירות ויצרה רושם שמדובר בהימור חסר-סיכון; שנית - העלייה הדרמטית בשנתיים האחרונות של הריבית על הלוואות משכנתא, שהרחיקה את רכישת הדירה מהישג ידם של משקי-בית רבים וגרמה לירידה של הביקוש לרכישת דירות. סחרור מחירי הדירות שנמשך למעלה מעשור הפך את שוק הדירות לרולטה לאומית וגרם להצטברות מלאי ניכר של דירות בידי משקיעים. התייקרות המשכנתאות גרמה למצוקת מימון אצל רוכשי דירות, ולכן נולד הפתרון של דחיית תשלומים. בנק ישראל החל להעלות את הריבית המוניטרית לקראת אמצע 2022, והריבית עלתה בתוך כשנה בשיעור דרמטי ובעקבותיה ריבית ה"פריים", התשואה לפידיון בשוק האג"ח והריבית הקבועה על הלוואות משכנתא. התייקרות המשכנתאות גרמה מצידה להתכווצות הביקוש לדירות, להאטה בקצב המכירה של דירות ולעלייה לא מתוכננת ומדאיגה במלאי הדירות הלא-מכורות שבידי היזמים.

האטת קצב המכירה של דירות חשפה את היזמים לקשיי נזילות ולחשש מפני קריסה פיננסית. יזמים נמנעים מלהגיב למיתון הביקוש בדרך של הפחתת מחיר: חששם הוא שהפחתת מחירים שכזו תאותת לרוכשים הפוטנציאליים שהמוכרים נקלעו למצוקה, ולכן שיכולת המיקוח של הרוכשים הפוטנציאליים השתפרה. חשיבה כזו עלולה להניע את הקונים לעכב את הרכישה כדי להפעיל לחץ על היזמים להוריד מחירים, מה שעלול להחמיר את המיתון. משום כך, היזמים מנסים להמריץ את הביקוש על-ידי יצירת הפחתות-מחיר סמויות (מתן הטבות נלוות לרוכשי הדירות במקום הפחתת מחירים מפורשת). הכלי העיקרי שבו השתמשו היזמים להמריץ את רכישת הדירות הוא הרחבת השימוש בשיטת ה"פריסייל". המהלך הזה נחל הצלחה, ונראה שהיזמים הצליחו להתמודד עם האיום של מיתון הביקוש: הכותרות בתקשורת מדווחות על גידול במספר העיסקאות ואפילו על התייקרות מחירי הדירות למרות איום של האטה מצד הביקוש. בדרך, שיטת ה"פריסייל" הפכה לדרך נפוצה לרכישת דירות הנמצאות בשלבי בנייה (היא מכונה לרוב "שיטת 20/80" או "שיטת 10/90". על התופעה ראו הסבר בדוח היציבות הפיננסית של בנק ישראל למחצית הראשונה של 2024, כאן. לפי הדיווח של בנק ישראל, ההלוואות המתבססות על דחיית תשלומים מהוות כבר למעלה מ-15% מההלוואות החדשות; אני מעריך לכן שהן מהוות כשליש מההלוואות לרכישת דירות חדשות. זוהי הערכה נמוכה משמעותית מזו שמצוטטת ב"דה-מרקר" בעקבות דיון של "פורום שווי הוגן" שנערך בנושא באוניברסיטת רייכמן - 70-80% - ראו את המאמר של מיכאל רוכוורגר כאן ואת הנייר של "פורום שווי הוגן" כאן). 

מה נותנת העיסקה לשני הצדדים?

מבצעי דחיית התשלומים מאפשרים לרוכשי הדירות "לחתום" על הסכמים לרכישת דירות בהתבסס על תשלום קטן יחסית ממקורותיהם העצמיים וכמעט ללא התחייבות תזרימית לתקופה של מספר שנים. טכנית, כלולה בעיסקה כזו גם הלוואת "בלון" (הלוואה לתקופת-ביניים שהתזרים בגינה איננו כולל החזרי-קרן. בדיווחים של בנק ישראל היא נקראת "בולט" - Bullet) שניתנת לרוכש הדירה כשתשלומי הריבית משולמים על-ידי היזם. התוצאה מבחינת רוכש הדירה היא שהוא "נעל" את מחיר הדירה שרכש למשך תקופה ארוכה למרות ששילם ליזם רק חלק קטן ממחירה. הוא נהנה בכך ממלוא עליית המחיר של הדירה שרכש, ובנוסף: רכישת הדירה איננה מטילה עליו נטל תזרימי שוטף. מבחינת היזם, התוצאה היא כפולה: ראשית - הוא הצליח למכור את הדירה למרות שייתכן שהוא טרם החל בתהליך הבנייה; שנית - הוא יכול להקטין את עלויות המימון שלו כיון שמדובר בהלוואת משכנתא שהיא זולה יותר מאשראי קבלני רגיל. 

מאחר שבתהליך הבנייה הארוך היזם עלול לחוות התייקרות של עלויות הבנייה - קיים נוהג שמגדר סיכון זה של היזם בכך שיתרת החוב של הרוכש צמודה למדד עלויות הבנייה. נוהג זה איננו קשיח: כשהיזם נתקל בקושי לשווק דירות הוא עשוי לוותר לרוכש, במסגרת המשא-ומתן, על חלק מהפרשי ההצמדה. יש עדויות לכך שזהו נוהג לא נדיר בשנה האחרונה. אחת ההשלכות הצדדיות של שיטת סיבסוד זו על-ידי היזם היא שמחיר הדירה המדווח לשלטונות המס (ודרכם ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה) מתרוקן מתוכן: עלות הדירה האמיתית עבור הרוכש איננה משקפת רק את המחיר החוזי (המוחזק מלאכותית גבוה) אלא גם את ערך ההטבות הגלומות בסיבסוד שקיבל מהיזם. עלות זו איננה נמדדת בדיווח לשלטונות המס.

מהי המשמעות האפשרית של האופנה החדשה?

מבצעי דחיית התשלומים מספקים לרוכש הדירה דרגות-חופש שלא היו לו בעבר. הוא יכול לרכוש דירה גם כאשר הוא מתגורר בשכירות, ללא צורך להיקלע לנטל תשלומים כפול. הוא יכול לרכוש דירה חדשה בלא שהוא נדרש למכור את דירתו הקיימת ובכך ליהנות מתשואה מוגדלת בגין עליית מחירי הדירות בעזרת המינוף הפיננסי: רווחי הון גם על הדירה החדשה שרכש וגם על דירתו הקיימת; זהו פיתוי משמעותי בתקופה שבה מחירי הדירות עולים בקצב שנתי של 15-20%. הוא יכול לרכוש דירה למטרות השקעה בלא שיידרש להעמיד מחצית ממחירה ממקורות עצמיים (דרישה רגולטורית הקיימת לגבי רוכשי דירה נוספת המבקשים אשראי בנקאי). ולבסוף - הוא יכול להתייחס לעיסקה כאל סוג של קניית אופציה לדירה (הוא יכול למכור את הדירה לקראת מועד קבלת המפתח וליהנות מעליית מחירה בלא שנדרש להשלים את מלוא עלותה).

מהו הסיכון הפיננסי שאליו נחשף רוכש הדירה הנוקט בשיטה זו של דחיית תשלומים? אם הוא מתכנן לממן את רכישת הדירה על-ידי מכירת הנכס הקיים כעבור תקופה (דחיית המכירה של דירתו הקיימת) - הוא מסתכן בכך שמחירי הדירות ירדו במהלך התקופה ואז התמורה שתתקבל ממכירת הנכס הקיים לא תספיק לפרעון החוב (שבדרך כלל צמוד כאמור למדד תשומות הבנייה). אם הוא מתכנן לממן את פרעון החוב על-ידי נטילת הלוואת משכנתא בעתיד (במועד האיכלוס) - הוא עלול לגלות שהכנסתו נפגעה במהלך השנים ואיתה נכונות הבנק להעמיד לו את ההלוואה הנדרשת, או שהריבית על הלוואת המשכנתא התייקרה עד כדי כך שהוא איננו יכול לעמוד בנטל התשלומים הנגזר מההלוואה. הוא לא יצליח להשלים את העיסקה שתכנן.

היזם נחשף בתורו לסיכון שרוכשי הדירות לא יצליחו לפרוע את חובם בסיום הבנייה ולקבל לידיהם את הדירות, אם בגלל ירידת מחירי הדירות, פגיעה ביכולתם לקבל הלוואות מהבנק או עלייה משמעותית של ריבית המשכנתאות. הבנק, בתורו, נחשף גם הוא לסיכון שהרוכשים לא יעמדו בהתחייבויותיהם ושהיזם ייקלע בעקבות כך לקשיים פיננסיים. 

עולה מכאן שייתכן שהפתרון היצירתי של היזמים שאיפשר להם להתמודד בהצלחה עם ירידת הביקוש לדירות איננו מסלק את הסיכון האמיתי שנוצר, שזהו רק פתרון זמני, ספציפי לבעיית היזם, שיוצר חשיפה לסיכון מערכתי. התרחיש המסוכן למערכת הפיננסית הוא שילוב אפשרי של מיתון כלכלי (שיפגע בהכנסות משקי הבית ויקשה עליהם להשלים את התחייבויותיהם ליזמים), ירידת מחירי דירות (שתיצור "בור" בתוכניות המימון של משפרי דיור) ועלייה של ריבית המשכנתאות (שתקטין את יכולות המימון של משקי בית בגלל פגיעה ביכולתם לשרת את החוב שתכננו לקחת על עצמם). אם הביקוש הממותן לרכישת דירות, שבזכות שיטת ה"פריסייל" נתן איתות מטעה של חיוניות, ישוב אמנם להיות נמוך - יסתבר לנו שהסימנים החיוביים שמתפרסמים לגבי התחדשות הביקוש ועליית המחירים הם מוטעים, והענף לא נמצא על קרקע מוצקה. מה שמסתמן הוא שההצלחה להתמודד עם ירידת הביקוש איננה שלמה: המערכת הפיננסית כולה "התחממה" בשל כך והיא נמצאת ברמת סיכון גבוהה יותר.

שקט לפני הסערה?

מהאמור לעיל עולה שייתכן שאנחנו מצויים כיום במעגל קסמים מתעתע, שביסודו נמצא שיווי משקל רופף. זהו סוג של "משחק פירמידה" שבו בעלי דירות נהנים מרווחי-הון כל עוד נמצאים קונים חדשים שמוכנים להצטרף למעגל בעלי הדירות תמורת תשלום שהולך וגדל מסיבוב לסיבוב. ואכן, מחירי הדירות ממשיכים לעלות (לפחות לכאורה, בהינתן בעיות המדידה האמורות) וכולנו נרגעים ומתרגלים לחשוב שמחירי הדירות עולים בגלל חוקי טבע כלשהם - לא כתוצאה מהתפתחויות כלכליות. החולשה של מצב זה (והעובדה שכל המשתתפים העלו את סכומי ההימור שלהם) היא בכך שהוא פגיע לזעזוע שיוציא את המערכת משיווי-משקל: אם מחירי הדירות יפסיקו לעלות לתקופה מסויימת או אף ירדו (מיתון כלכלי?) - יהיו משקיעים שינסו לפרוש מהמעגל (הם הרי הצטרפו אליו רק בגלל ציפיותיהם להפקת רווחי-הון - הם אינם מפיקים שירותי דיור). ניסיונם זה עלול להחריף את התנודה המחזורית. ורוכשי דירות בשיטת ה"פריסייל", שנכנסו בהמוניהם ל"פוזיציה" פיננסית מסוכנת כדי להשיא רווחים - ייקלעו אז לקשיי מימון ועלולים לקלוע את המערכת הפיננסית כולה למשבר. הנזק העיקרי, כמו תמיד במשברים פיננסיים, ייגרם כשהציבור יעוט על פתחי היציאה כדי "לחתוך הפסדים".

מה תפקידו של הרגולטור במצב הנוכחי?

האם זה אומר שהרגולטור צריך להתערב ישירות בשוק המשכנתאות ולאסור על עיסקאות "פריסייל"? אני סבור שלא. תפקידו של הרגולטור הפיננסי איננו להגן על יחידים אלא על יציבות המערכת הפיננסית. כך, הוא איננו אמור להגביל עיסקאות "פריסייל" ממש כפי שאיננו אמור להגביל את שיעורי המימון בהלוואות משכנתא ולא לקבוע סייגים לתמהיל המשכנתאות של פרטים (הוא עושה את שניהם, למרבה הצער). הוא גם איננו אמור לקבוע לבנקים קריטריונים נוקשים למתן אשראי (הוא עושה זאת, למרבה הצער). במקום זאת, תפקידו הוא להשגיח שהמערכת הפיננסית מנהלת את הסיכונים הפיננסיים כיאות: שהיא מודעת לסיכונים, אומדת אותם, מנטרת אותם, מתמחרת אותם, מגדרת אותם, ומדווחת עליהם בשקיפות לבעלי עניין. אם אמנם כל השחקנים המוסדיים מנהלים את סיכוניהם הפיננסיים לשביעות רצונו של הרגולטור - אין סיבה להתערבות פרטנית שלו בעיסקאות: שמשקי הבית יפעלו לפי מיטב שיפוטם הכלכלי וללא התערבות מגבילה של הרגולטור בזכויות הפרט שלהם. השכר והעונש הוא שלהם. אם הוא חושש שאין לציבור כלים להעריך סיכונים ולקבל החלטות פיננסיות נבונות - הוא יכול להתבטא בתקשורת, להזהיר, לשדל. אין זה מתפקידו להפקיע ממשקי הבית את זכות ההחלטה ולהחליט במקומם.

דירוג אשראי של לווים והבעייה האתית

 

על profiling של מגישי בקשה להלוואת משכנתא

כשאתם מגישים בקשה להלוואת משכנתא, על המלווה לקבל שתי החלטות:

(1 אם להעמיד לכם את ההלוואה שביקשתם

2) באיזה מחיר (=שיעור ריבית) להעמיד אותה

אם הלווה החליט להעמיד לכם את ההלוואה שביקשתם, המחיר (ריבית) שהוא יקבע להלוואה אמור לשקף שני רכיבים נפרדים: האחד – את מחיר השוק של הכסף, לרבות כיסוי העלות תפעולית של ביצוע ההלוואה ושל ניהולה בעתיד; השני – את פרמיית הסיכון של ההלוואה. בעוד שהרכיב הראשון הוא כללי וזהה לכל ההלוואות (בהינתן תקופת ההלוואה) – הרכיב השני הוא ספציפי לעיסקה: הסיכון שהמלווה לא יקבל את מלוא כספו בחזרה משתנה מעיסקה לעיסקה ותלוי במאפייני הסיכון שלה. לכן פרמיית הסיכון שונה מעיסקה לעיסקה, ושני לווים שיגישו בקשה (באותו יום ולאותו סכום הלוואה) עלולים למצוא שהריבית שנקבעה לכל אחד מהם שונה.

מה גורם להבדל בגובה הסיכון בין הלוואות? התשובה היא הבדלים במאפייני הסיכון שלהן. המאפיינים הנפוצים הם היחס שבין נטל התשלום החודשי לבין הכנסותיו של הלווה, שיעור המימון (היחס שבין גודל ההלוואה לערך הנכס הנרכש ומשמש לה כבטוחה), ופרופיל הסיכון האישי של הלווה. המטרה של המלווה היא להעריך מראש את סיכון האשראי הכרוך בכל הלוואה מבוקשת ולתרגם אותו לפרמיית סיכון שנתית (%) שתושת על הלווה. אנו נדרשים, אפוא, לבנות אלגוריתם שיתרגם את מאפייני הסיכון של ההלוואה המבוקשת לגודל יחיד, מבוטא באחוזים, שנוכל להוסיפו לריבית על ההלוואה. כיצד נקבע את האלגוריתם? מיהם המשתנים (מאפייני הסיכון) שכלולים בו, ומהי מידת הסיכון שהם משקפים?

ככלל, אנחנו יכולים לקבוע קריטריונים בהסתמך על מה שנראה בעינינו כ"שכל ישר" (Common Sense), או, לחילופין, לבנות אלגוריתם המתבסס על כושר ניבוי סטטיסטי של חדלות-פירעון. אלו שתי גישות שונות לחלוטין: בראשונה, אנחנו קובעים כללים המשקפים תפיסות ערכיות המקובלות עלינו (לדוגמא: הלווה הוא בעל הכנסה כלכלית יציבה, הלווה הוא בעל היסטוריית אשראי חיובית, נטל התשלום השוטף שיחול על הלווה בשל ההלוואה לא יעלה על אחוז מסוים מהכנסתו, ועוד); בשנייה, אנחנו משאירים את קביעת האלגוריתם בידי הניתוח הסטטיסטי: המשתנים שנכנסים בחישוב פרמיית הסיכון ומשקלם היחסי ייקבעו חישובית, במודל שמנבא בצורה הטובה ביותר (אמפירית) את תופעת חדלות-הפירעון.

התוצר של שתי גישות חליפיות אלו הוא שונה. הגישה הראשונה נשענת בדרך-כלל על קריטריונים קשיחים, נהלים, תנאי-סף וסמכויות אשראי היררכיות המאפשרות גמישות בהינתן אישור של רמה ניהולית גבוהה יותר (מנהל בכיר, ועדת אשראי וכו'), והתוצר שלה הוא בעיקר ההחלטה אם להעמיד את האשראי המבוקש. הגישה השנייה יכולה להיות גמישה יותר (היא מתרגמת סיכון לערך מספרי ולכן איננה ממוקדת בשאלה אם להעמיד את האשראי אלא בשאלה של תימחור הסיכון), והיא יעילה יותר תפעולית.

היסטורית, עד לשנת 1990 הבנקים למשכנתאות בישראל העמידו הלוואות לדיור בעיקר מכספי המדינה. מטרת המדינה לא הייתה להפיק רווח מימוני מהאשראי אלא לסייע לקבוצות אוכלוסייה מסוימות ("זכאים" - חסרי דיור, לרבות עולים חדשים וזוגות צעירים, ומשפרי דיור על רקע של תנאי דיור צפופים) להגיע לדיור מתאים לצרכיהם בבעלות עצמית. זה אומר שהקריטריונים למתן אשראי לא התייחסו לסיכון האשראי אלא התמקדו במידת ההזדקקות של הפונים לסיוע ממשלתי. התפתחות המשכנתאות הפרטיות בתחילת שנות ה-90' יצרה שינוי חשוב: היא חייבה את הבנקים לפתח מערכות (פרטיות) להערכת סיכוני אשראי. זה התחיל במערכות 'מבוססות-שכל-ישר' (קריטריונים קשיחים, תנאי-סף, סמכויות אשראי היררכיות), ובהמשך פותחו בבנקים מערכות ממוחשבות מבוססות-אלגוריתם. כיום יש לכל בנק מערכת פרטית להערכת סיכון אשראי. במקביל, יש לבנקים 'שאריות ארכיאולוגיות' של תנאי-סף, נהלים פנימיים ומידרג היררכי של סמכויות אישור.

הדילמה האתית:  המרחב הצר שבין profiling לבין אפליה

כשבנק מבסס את הערכת הסיכון שלו על מודל סטטיסטי פרטי (אלגוריתם) שבבעלותו עלולות להיווצר בעיות שנוגעות למישור האתי. ייתכן, לדוגמא, שבין המשתנים שקובעים את פרמיית הסיכון במודל של הבנק יש כאלו שנוגעים לצבע העור של הלווה, לעדה שאליה הוא שייך, להשתייכות הדתית שלו, לרמת ההשכלה שלו, למצבו המשפחתי, ליישוב בו הוא מתגורר, למצבו הבריאותי, ועוד. זה אולי נראה סביר למעריך הסיכונים להשתמש בכל פיסת מידע על הלקוח כדי לשפר את מידת הדיוק של הניבוי הסטטיסטי של המודל, אבל זה איננו כך מנקודת מבט חברתית: המכשיר שמשמש את הבנק לקבוע את פרמיית הסיכון עלול לשמש מכשיר לסימון ואפליה שיטתיים של קבוצות אוכלוסייה. כך, ייתכן שעולים חדשים יצטרכו לשלם ריבית גבוהה יותר מתושבים ותיקים, ערבים מיהודים, להט"בים מ'סטרייטים', בעלי השכלה אקדמית מבעלי השכלה אחרת, יוצאי מרוקו מיוצאי מרכז אירופה, זקנים מצעירים, וכן הלאה. לכן, על-אף שהשימוש באלגוריתם נראה כהישענות תמימה על מכשיר אובייקטיבי שמשמש את הבנק לדירוג ספציפי של סיכוני אשראי – הוא עלול לפגוע בזכויות הבסיסיות של הפרט, "לסמן" קבוצות אוכלוסייה ובכך אולי להפלות אותן לרעה. לכן, גופים שעניינם שמירה על זכויות הפרט צריכים לנטר את השימוש הבנקאי באלגוריתמים כדי להבטיח שהוא לא יפגע שיטתית בזכויות של מבקשי הלוואה.

הבעיה האתית הזו הטרידה לאורך השנים את המחוקק האמריקני (המודלים הראשונים לדירוג לווים פותחו, למיטב ידיעתי, בארה"ב). ההתנגחות המתמדת בין צרכי המלווים להעריך פרופיל סיכון של הלווים לבין המאמץ לשמור על זכויות הפרט ולמנוע תופעה גורפת של אפליה כלפי קבוצות אוכלוסייה (Redlining) הביאה לתוצאות חשובות: האלגוריתם האמריקני איננו מתייחס למאפיינים אישיים של הלווה אלא אך ורק לנתונים על התנהגותו הפיננסית בעבר (Credit History). כתוצאה מהערכת פרופיל הסיכון של הלווה האלגוריתם מספק לו ציון כמותי (Credit Score), וציון זה "שקוף" ללווה לפי חוק.

בניגוד לניסיון האמריקני, נושא דירוג הלווים הוא עדיין נושא "צעיר" בישראל. משום כך אנו פוגשים בישראל שימוש במודלים פרטיים שאינם "שקופים" (מגיש הבקשה איננו יודע את דירוג האשראי שקיבל), וחופש פעולה למלווים להשתמש גם במשתנים שעלולים "לסמן" קבוצות אוכלוסייה שלמות ובכך להפלות אותן לרעה לעומת קבוצות אוכלוסייה אחרות. עדיף היה לכולנו לקצר את "עקום הלמידה" על-ידי יישום כמה תובנות אמריקניות ולחסוך מעצמנו את הדרך הארוכה של עתירות לבג"צ (לדוגמא - נגד המפקח על הבנקים) על כך שהמלווים משתמשים במודלים שפוגעים בזכויות הפרט וגורמים בכך אולי עוול לקבוצות אוכלוסייה שלמות.

הדילמה האתית מתחדדת נוכח האפשרות הסבירה שמודלים (אלגוריתמים) סטטיסטיים של הערכות סיכון (ובפרט דירוג לווים) יוחלפו בעתיד הקרוב במודלים מונחי בינה מלאכותית (AI). בעוד שבפיתוח מודלים סטטיסטיים עכשוויים החוקרים הם שקבעו את סט המשתנים שישמשו את האלגוריתם בחישוב ההסתברות לחדלות-פירעון – אפשר לחשוב על מודלים מונחי בינה מלאכותית שיעשו שימוש במערכות נתונים נרחבות ביותר לצורך ניבוי, לרבות אינפורמציה שמקורה ברשתות החברתיות. רמת הדיוק של האלגוריתמים תהיה בוודאי גבוהה משמעותית והיא תאפשר כנראה להקטין את פרמיית הסיכון של הלווה, אבל בדרך תירמס זכותו של הלווה לפרטיות והיכולת להבטיח שהשימוש באלגוריתם איננו גורם לאפליה של קבוצות אוכלוסייה.

האם חוב המשכנתאות הגואה מהווה איום על יציבותה של המערכת הפיננסית?

 

השיחה המעניינת המתקיימת על רקע הנתונים לכאורה-דרמטיים של התייקרות מחירי הדירות והגידול המתמשך של חוב המשכנתאות המצרפי היא השיחה על יציבות המערכת הפיננסית. יותר מדויק: על האיום-לכאורה של הגאות המתמשכת בשוקי הדיור והמשכנתאות על יציבותה של המערכת הפיננסית. בשם אותה דאגה נזרקים לחלל-האוויר מידי חודש נתונים על גודלו של חוב המשכנתאות המצרפי, על גודל הלוואת המשכנתא הממוצעת, על משקל הלוואות המשכנתא ששיעור המימון בהן גבוה, וכדומה. הנתונים מדווחים בחשיבות מרובה, כאילו יש להם משמעות ברורה, מובנת מאליה.

אין להם. הלוואת משכנתא ששיעור המימון שלה הוא 60% איננה "משכנתא בשיעור מינוף גבוה" (ניסוח המיוחס לבנק ישראל) בשום מדינה בעולם. חוב המשכנתאות המצרפי בישראל, זה שתופח ועולה כבר למעלה מעשור, מתקרב בסה"כ לשליש מגודל התוצר המקומי הגולמי - יחס נמוך בהשוואה בינלאומית. העובדה שהגודל הממוצע של הלוואת משכנתא מטפס בהתמדה איננה סיבה לקימוט מצח אקדמי - זוהי תוצאה מתבקשת של עליית מחירי הדירות. אם בכלל, העובדה הראויה לציון היא שבחודש יוני 2022 רק 46% מההלוואות לרכישת דיור היו בשיעור מימון הגבוה מ-60%: זה אומר שבמדינה הפורחת הזו, "מעצמת ההיי-טק" הגאה, רוב משקי הבית נדרשים עדיין לממן לפחות מחצית מעלות הרכישה של דירה ממקורות עצמיים(!). ולמרות כל אלו, אנו מופצצים בנתונים סתמיים על גידול האשראי כאילו מקופל בהם מסר חשוב - אפילו התראה - על התגברות הסיכון ליציבותה של המערכת הפיננסית. ואם זה לא מספיק מוזר, שימו לב שאפילו דוח היציבות הפיננסית למחצית הראשונה של 2022 שפירסם בנק ישראל לאחרונה אינו מציין שחוב המשכנתאות התופח הוא בעיניו סיבה לדאגה יציבותית. אז מה בעצם הסיפור? מניין הדאגה?

ברשימה שפרסם מיכאל רוכוורגר ("דה-מרקר") בתחילת החודש הוא מדווח כי "המפקח על הבנקים … שוקל להטיל מגבלות שונות על הבנקים בכל הקשור למתן משכנתאות לרכישת דירות מיד ראשונה. … המפקח על הבנקים מודאג במיוחד משילוב של שני גורמים נפרדים - העלייה בשיעור המינוף (היחס בין גובה המשכנתא לשווי הדירה הנרכשת); והגידול ביחס החזר המשכנתא החודשי של המשפחה מתוך סך ההכנסה. … [המפקח] חושש מהטלת מגבלות שבסופו של דבר יכבידו עוד יותר על רוכשי דירות מיד ראשונה, בעיקר לאור העלייה במספר גופי האשראי החוץ בנקאיים שאינם כפופים למגבלות בנק ישראל. גופים אלה, שמקורות המימון שלהם יקרים יותר מעלות גיוס הפיקדונות של הבנקים, מציעים לרוכשי דירות הלוואות משלימות להון עצמי, על פי רוב בריביות גבוהות בהרבה ביחס לבנקים" (ראו כאן).

נניח לרגע שהמפקח על הבנקים חף מאינטרסים זרים ומציניות, תופס את עצמו באמת 'כמבוגר האחראי', והוא רואה 'כתובת על הקיר'. ניתן להבין מדבריו שהאינדיקטור הדומיננטי למידת סיכון האשראי בתיק המשכנתאות הבנקאי הוא משקל ההלוואות ששיעור המימון בהן הוא גבוה (הלוואות במינוף גבוה - לדברי המפקח - הן אלו ששיעור המימון בהן עולה על 60%).  לכן המפקח עוקב בדאגה אחר העלייה המתמשכת ביחס שבין הלוואות אלה לסך הלוואות המשכנתא החדשות. והתקשורת מהדהדת דאגה זו.

יש לי מחלוקת עם תפיסה זו של סיכון אשראי. ההתייחסות לשיעור המימון כאינדיקטור הדומיננטי לכימות סיכון האשראי לא רק שהיא מוטעית - היא מתעלמת מהיכולת שנבנתה בעשורים האחרונים להעריך את פרופיל הסיכון של הלווה באמצעים אנליטיים המתבססים על גורמי סיכון. מודלים מתקדמים להערכת סיכוני לווה פותחו בכל העולם, והם אפשרו לגורמים פיננסיים לבנות בהצלחה תיקי אשראי. מודלים כאלו תמכו בצמיחת האשראי הצרכני בכלל (לרבות כרטיסי אשראי) והאשראי לדיור בפרט. מהו, אם כן, התפקיד של שעבוד זכויות הלווה בנכס לטובת המלווה (משכנתא)? במציאות שבה מופעלים מודלים סטטיסטיים אמינים, התפקיד של המשכנתא (= שעבוד הדירה למלווה כבטוחה לפירעון החוב במקרה של חדלות-פירעון) מצטמצם להגנה נוספת ("קו שני", במונחים צבאיים), זו שתידרש אם חלה טעות בהערכת סיכון הלווה. זכרו גם שקו ההגנה הראשון של המלווה - זה המתבסס על הערכת הסיכון של הלווה - בא לביטוי בפרמיית סיכון שמחושבת כך שתפצה אותו בגין הסיכון הדיפרנציאלי. לכן, ברוב העולם מקובל ששיעור המימון גבוה מ-60% (כפי שניתן להבין כאן, הוא גם יכול להיות גבוה מ-100%!). מובן לכן שהיכולת להעריך סיכוני אשראי ולתמחר אותם (איכות המודלים) היא שם המשחק של מלווים ומקור היתרון האסטרטגי שלהם. מפתיע לכן שהרגולטור, שאמור היה להכתיב שיפור מתמיד של איכות המודלים שבידי הבנקים - מטיף במקום זאת לשימוש באינדיקטור ארכאי, כמעט מכני, כמו שיעור המימון. ובכלל: מה פשר ההתמקדות העיקשת בשיעור המימון כשאנו נמצאים במדינה שבה יש למלווה יכולת להיפרע מהלווה (במקרה של חדלות-פירעון) גם מעבר למימוש הדירה הנרכשת (Recourse)?

אין לי תשובה ברורה לשאלה מה מניע את ההוראה הרגולטורית. התמחותם העיקרית של בנקים היא ניהול סיכוני אשראי, ולמרבה הפלא הם אינם חוששים מהלוואות משכנתא ששיעור המימון בהן עולה על 60%. אילו חששו - הם היו מגבילים בעצמם את גודל ההלוואות, או לחילופין מתמחרים הלוואות כאלו בריבית גבוהה יותר שתפצה אותם על הסיכון הנוסף. האפשרות השנייה מצביעה אפילו על אפשרות שנטילת סיכוני אשראי מוגדלים על-ידי בנק מסוים (כמו גם מלווה שאיננו בנק) איננה מהווה אינדיקציה לאי-הבנה או להתנהלות שגויה אלא להחלטה מושכלת של המלווה להגדיל את החשיפה לסיכונים כדרך להגדלת הרווחיות. אם זהו המניע להחלטה להעמיד אשראי ללווה - מה טעם בהתערבותו של המפקח על הבנקים? לא מדובר במקרה זה על הבנת-יתר של המפקח בנושאי סיכון אשראי אלא על מניעת פעילות עסקית לגיטימית של בנקים.

ברור לבנקים כבר מזמן שהוראות המפקח על הבנקים בישראל (המגבלות הללו אינן קיימות במדינות אחרות) שנקבעו לפני קרוב לעשור אינן מתיישבות עם המציאות. הן נקבעו בשעתו כדי לסייע לממשלה לצנן את שוק הדיור המתלהט. לכן הבנקים אינם מצייתים לרוח הוראות המפקח אלא מציעים לרוכשי הדירות הלוואות משלימות להלוואת המשכנתא, לרוב - הלוואות צרכניות. אלו הן, מעשה, הלוואות עוקפות-רגולציה. דוח היציבות הפיננסית למחצית הראשונה של 2022 מגלה כי "כ-15% מהמשכנתאות נלקחות יחד עם הלוואה צרכנית סמוכה ללקיחת המשכנתא" (ראו כאן). ואמנם, באותה רשימה ציטט מיכאל רוכוורגר בנקאי בכיר: "המטרה שלנו היא לתת משכנתאות ללקוחות שיוכלו להחזיר אותן, … חשוב להבין שהבנקים אינם מתעלמים מעליית הריביות ומחירי הדירות ואינם מחכים להוראות רגולטוריות חדשות. כבר זמן רב שהם עושים מבחנים פנימיים ומנתחים כיצד יוכלו נוטלי המשכנתאות לעמוד בתשלומי המשכנתא בתרחישי קיצון. אם הם מזהים חשש, הם מסרבים לבקשת המשכנתא או מציעים ללקוח להקטין את גובהה ולפרוס אותה לתקופה ארוכה יותר" (ראו כאן). מה צריך יותר? ומי זקוק כאן להתערבות רגולטורית?

ומילה אחרונה על התייחסות המפקח על הבנקים לגידול בתופעת אשראי לדיור שניתן על-ידי גורמים חוץ-בנקאיים. אשראי חוץ-בנקאי איננו מנוהל על-ידי גורמי-שוק נאיביים. ייתכן שגורמים אלו זיהו הזדמנות עסקית: תחום אשראי כמעט חסר-סיכון (ראו את השיעורים הנמוכים של כשל-אשראי בתחום המשכנתאות), שבו קיימת בישראל תחרות מועטה (שלושה בנקים מחזיקים בכ-80% מהשוק), ומפקח על הבנקים שמונע מהם לפעול בחלק מהשוק ויוצר בכך הזדמנות תחרותית להתבססותם של מלווים שאינם כפופים לרגולציה הבנקאית (תופעה שנקראת "ארביטראז' רגולטורי"). ייתכן שהם ינצלו את ההזדמנות וייכנסו לשוק המשכנתאות. זה יהיה טוב לכולנו בטווח הארוך: יותר תחרות על הלקוחות, שיפור השירות, והגדלת האפשרות של משקי בית דלי-הון להיכנס לשוק הדיור בבעלות. 

על רקע שינוי המגמה הכלכלית: הזדמנות לביטול המגבלה הרגולטורית על שיעורי המימון

 

שינוי המגמה הכלכלית

האינדיקטורים השונים מצביעים על האפשרות שאנחנו נמצאים מזה כמה חודשים במצב של שינוי מגמה כלכלית. היחלשות הביקוש העולמי, ניצנים של תהליך אינפלציה, חסמים בשרשרת האספקה הבינלאומית שגרמו לצווארי בקבוק בשווקים שונים ולהתייקרויות נקודתיות חריגות, העלאת שיעור הריבית על ידי הבנקים המרכזיים - כל אלו מבשרים על כך שהעולם נמצא בעיצומו של שינוי מגמה כלכלית: האטת הפעילות המשקית, ירידת הביקוש להשקעות, ירידת מחירי נכסים. התקשורת העולמית מדווחת על חזרתה של ה'סטגפלציה' - התופעה של שילוב אינפלציה עם מיתון כלכלי - לאחר ארבעה עשורים. לא בטוח, אבל תחושת השינוי מורגשת באוויר.

שינוי המגמה הזה יגיע בהכרח גם לישראל. שוקי הנכסים הפיננסיים, כדרכם, זריזים יותר: הם כבר הגיבו בירידות הנמשכות מאז תחילת השנה. התקשורת - לעולם עוסקת בניסוח כותרות אטרקטיביות - מנסה להעריך עד כמה ההתפתחויות השליליות בשווקים הפיננסיים והעלאת הריבית על-ידי בנק ישראל יגרמו לעצירת הדהירה של השנים האחרונות של מגזר ההיי-טק בישראל, שבו יוזמה תוססת נפגשת עם שוק הון הרפתקן. 

המפנה יגיע גם לשוק הדיור. הוא יופעל אולי על-ידי עליית הריבית בשוק המשכנתאות שתרסן את הביקוש לרכישת דירות. בהמשך צפוי שנחווה האטה של קצב התייקרות הדירות (ואולי אף ירידת מחירים). האטה זו יכולה כשלעצמה להגביר את ירידת הביקוש לרכישת דירות, בעיקר הביקוש הספקולטיבי, ולירידת הביקוש להלוואות משכנתא, דרך ההשפעה על ציפיות הציבור לגבי מחירי הדירות: כשם שעליית מחירי הדירות משכה משקיעים לרכישת דירות - ירידת מחירי דירות יכולה להרחיק אותם.

שינוי המגמה בשוק רכישת הדירות ובשוק המשכנתאות יכול להוות הזדמנות לרגולטור להנהיג מספר רפורמות בשוק המשכנתאות הישראלי. הרפורמות הללו באות לתקן עיוותים ומגבלות שהונהגו בזמנים אחרים, כשהרגולטור חשב שיש מקום להתערבות מצידו כדי לצנן את הביקוש לרכישת דיור ולנטילת משכנתאות, או להקטין את חשיפת הלווים והבנקים לסיכונים. ברשימה זו נתייחס להצעה הראשונה: ביטול התקרות הרגולטוריות על שיעורי המימון.

הצעה: ביטול התקרות הרגולטוריות על שיעורי מימון

בשנת 2012 החליט בנק ישראל להטיל מגבלות על גודל החוב שיכולים משקי בית ליטול על עצמם לצורך רכישת דירה. הוא קבע שהבנקים יוכלו להעמיד למשקי בית הלוואה שגודלה לא יעלה על 75% ממחיר הרכישה של הדירה במקרה של חסרי-דירה, 70% במקרה של משפרי-דיור ו-50% במקרה של רוכשי דירה נוספת (ראו את הוראה 329 (מגבלות למתן הלוואות לדיור) מתוך "ניהול בנקאי תקין"). התערבות זו של הרגולטור היוותה תקדים בישראל (גובה ההלוואה ושיעור המימון היו נתונים תמיד לשיקולי הבנקים ולהחלטות אשראי ספציפיות-למקרה). היא גם חריגה ומצמצמת ביחס לנהוג במדינות אחרות. הוראה ייחודית זו נבעה מתחושת בנק ישראל שעליו להתמודד ישירות עם הגאות המתמשכת בשוק הדיור באותן שנים ועם עליית מחירי הדירות, באמצעות הטלת מגבלות קשיחות על מתן אשראי שיצמצמו אותו.

הטלת מגבלות כמותיות-ספציפיות על מתן אשראי איננה מדיניות מקובלת מצד רגולטור. החלטה על גובה האשראי שבנק מוכן להעמיד למימון עסקה בודדת אמורה להישען על הערכה ספציפית של הבנק לגבי סיכון האשראי הגלום באותה עסקה, על המידה שבה תמחור האשראי (כלומר: שיעור הריבית בהלוואה) מגלם בתוכו את סיכון האשראי, ועל שיקולים אפשריים נוספים של הבנק. ואמנם, הדרישה הרגולטורית שקדמה להתערבות זו של בנק ישראל נגעה רק לעצם ניהול הסיכונים והגדרת מדיניות אשראי על-ידי דירקטוריון הבנק - היא לא נקבה במגבלות רגולטוריות כמותיות. 

קביעת מגבלות כמותיות אינה דרך נכונה להתמודד עם סיכוני אשראי. כל הלוואה היא מקרה שונה: ייתכן שמדובר בלווה איכותי, ייתכן שמדובר בהלוואה שלוח הסילוקין שלה איננו סטנדרטי (המימון כולל, לדוגמא, הלוואת גישור משמעותית), וייתכן שהבנק מעריך שהדירה האמורה תיהנה מעליית מחירים משמעותית בשנים הקרובות (לדוגמא: מדובר באזור גיאוגרפי שלהערכת הבנק צפוי להתפתח מעבר לממוצע). כשמדובר ברוכשי דירות נוספות ("משקיעים"), המגבלה הכמותית נראית אף יותר בעייתית: מדובר בדרך-כלל במשקי בית מבוססים שלהם היסטוריית אשראי טובה ונכסים נוספים, מדובר אולי בשוק הנמצא בעיצומה של גאות ושבו מגבלה של 50% על שיעור המימון היא נמוכה מאד, ומדובר בשוק המשכנתאות הישראלי שבו ההלוואות לדיור הן recourse, כלומר הבנק יכול לרדת לנכסים אחרים (לא רק אלו המשועבדים להלוואה) של הלווה במקרה של חדלות-פירעון.

המדיניות של הטלת מגבלות אשראי רגולטוריות כמותיות מסבה נזק. בנקים מתמחים בהערכת סיכוני אשראי ובתמחורם; הם מתפרנסים מניהול סיכוני אשראי. קביעה אחידה של תקרות היא שרירותית, מתעלמת ממקצועיותו של הבנק ואף פוגעת בפרנסתו בכך שהיא מונעת ממנו אפשרות ליטול סיכונים מחושבים תמורת גביית פרמיה מתאימה. היא פוגעת כמובן גם באותם רוכשי דירות שההון העצמי שהם יכולים להעמיד לעסקת הרכישה אינו מספק (לדעת הרגולטור - הבנק היה אולי מוכן לממן את העסקה) והם נאלצים לוותר על רכישת דירה או לרכוש דירה במחיר נמוך יותר. 

מה שנראה אולי כהוראה פשוטה - איננו באמת כזה. המתעניינים יכולים לעקוב אחר חילופי השאלות והתשובות שהיו בין הבנקים לרגולטור: החיים האמיתיים (כפי שהם עולים משאלות הבנקים) מגוונים ומסובכים מכדי שניתן יהיה לפתור אותם בעזרת כללים פשטניים מסוג המגבלות הכמותיות שקבע הרגולטור. גם האמצעים שבהם נקטו הבנקים והלווים לאורך השנים כדי לעקוף את הוראות הרגולטור (בעיקר שימוש באשראי צרכני משלים לרכישת הדירה) מלמדים שהמעורבים בעסקה לא חשו שהמינוף הפיננסי של העסקה הוא מוגזם או מסוכן. נוסיף על כך את העובדה שהרגולטור איננו יודע באמת להגדיר שיעור מימון מסוכן, כזה שמעליו הלווה והבנק נקלעים לסיכון מוגזם - אין לרגולטור לא ניסיון בניהול אשראי ולא מודל סטטיסטי שאיכותו עולה על זו של הבנקים הפרטיים. לכן, מדובר למעשה בקביעה שרירותית: לא ראיתי עד היום מחקר בסיסי שצוטט על-ידי בנק ישראל כאסמכתא להוראות של 2012. אז מדוע בנק ישראל עשה זאת? מדובר בתחושת חירום שהתעוררה על רקע החשש מהתפתחותה של "בועת נדל"ן" וברצון של בנק ישראל לפעול בצורה נחרצת שתשפיע על התנהגות רוכשי הדירות.

גם אם ניתן להבין את מניעיו של בנק ישראל באותה עת, הוא היה צריך להתייחס למגבלות האשראי שקבע ב-2012 כאל הוראת שעה, שבאה לענות על צורך שהתעורר בעבר - לא כהוראה שתוקפה בלתי מוגבל. עברו עשר שנים, וההוראה ההיא לא השתנתה: היא הפכה לחוק-טבע. במהלך התקופה, בנק ישראל היה צריך לחפש הזדמנות מתאימה לבטל את המגבלות הרגולטוריות הללו ולאפשר לשוק המשכנתאות לחזור להתמודדות תחרותית המבוססת על הערכת הסיכון של הבנקים. זה היה המצב בעבר, והבנקים נמצאים כיום במקום טוב יותר מבחינת הכלים הממוחשבים שעומדים לרשותם לצורך הערכת סיכוני אשראי. בנק ישראל היה יכול להסתפק בתקינה הבינלאומית ("הוראות באזל") שממילא מטפלת בנושא ניהול הסיכונים על-ידי קביעת עקרונות בינלאומיים מחייבים להקצאת הון כפונקציה ישירה של סיכון האשראי. אין צורך להוסיף על כך הוראות מנהליות שרירותיות.

ביטול המגבלות שקבע הרגולטור ב-2012 צריך להיות יעד. הוא יאפשר לחסרי-דיור שאין ברשותם הון עצמי המגיע ל-25% ממחיר דירה - להצטרף גם הם למעגל רוכשי הדירות. במקום להיות מודרים מהמעגל הם יידרשו כנראה לשלם לבנק ריבית גבוהה יותר, אם אמנם הבנק יעריך שסיכון האשראי בעסקה הוא גבוה. כך עובד שוק חופשי. זהו פתרון שיתאים למשקי בית שלא עומד לרשותם הון עצמי מספיק אבל יש להם יכולת לעמוד בתשלומי משכנתא. ואם המדינה חפצה לסייע לחסרי-דיור השייכים לשכבות מוחלשות להגיע גם הם לבעלות על דיור מבלי לשלם ריביות גבוהות - זה יחייב אותנו לבנות (מחדש) מערך סיוע ממשלתי. אבל זהו נושא לרשימה נפרדת.

תמ"א 38: עד מתי יימשך נשף המסכות?

 

בגלל מיקומה על מפגש של לוחות טקטוניים - הלוח הערבי והלוח האפריקאי - ישראל חשופה לסיכון גבוה-יחסית של רעש אדמה (ראו לדוגמה כאן). הגיאולוגים טוענים, לכן, שרעש אדמה קטלני הוא רק שאלה של זמן. מפה של אזורי הסיכון (ראו לדוגמה כאן) מעלה שהאזורים המסוכנים ביותר בישראל מצויים לאורך השבר הסורי-אפריקני, עם שלוחה בעמק בית-שאן לכיוון עמק יזרעאל והר הכרמל. רעש אדמה הוא אירוע מיידי; מה שניתן לעשות מראש כדי להקטין את הנזק בחיי אדם וברכוש שייגרם בהתרחש רעש כזה הוא חיזוק מבנים (מבני מגורים ומבני ציבור) כדי להגביר את עמידותם. לפיכך אימצה הממשלה בשנת 1975 תקן בנייה חדש המתאים להתמודדות עם רעש אדמה (תקן 413. ראו לדוגמה כאן). תקן זה הפך למחייב לגבי תכנון מבנים חדשים בשנת 1980.

בעקבות רעידת האדמה שהתרחשה ב-1999 בתורכיה, רעידה שהמחישה פעם נוספת את פגיעותה של כל מדינה להרס העצום העלול להיגרם מרעידת אדמה, החליטה הממשלה להיערך לאפשרות של רעידת אדמה חזקה בישראל. ועדת שרים להיערכות לרעידות אדמה הקימה גוף מטה - "ועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה" - ובו נציגים של משרדי ממשלה, פיקוד העורף, גופי חירום, מכוני מחקר וארגונים אזרחיים. מטרתו של גוף המטה לעסוק "בתיאום ובקרה על פעולות כלל משרדי הממשלה, גופי החירום ומכוני המחקר, במכלול סוגיות ההיערכות להתרחשותה של רעידת אדמה חזקה בישראל" (ראו, לדוגמה, כאן). אחד התוצרים של עבודת הצוות הוא קביעת "תרחיש הייחוס הלאומי" - הקביעה מול איזה איום אנו מתמודדים. לפי תרחיש הייחוס שאומץ על ישראל להיערך לרעש אדמה בעוצמה 7.5 בסולם ריכטר שמוקדו בבית שאן. רעש זה צפוי לגרום הרס של 10,000 מבנים, ו-20,000 מבנים נוספים צפויים לנזקים כבדים. מספר ההרוגים הצפוי הוא 6,000, ויידרש פינוי של 377,000 איש מבתיהם (ראו כאן).

הבעייה הראשונה שזוהתה הייתה מלאי המבנים הקיים שאיננו עומד בתקן החדש - מבנים שנבנו לפני שתקן הבנייה החדש הפך למחייב (כלומר: חלק ניכר מהמבנים שנבנו לפני 1980). מבנים אלו דורשים חיזוק כדי לצמצם את הנזק בחיי אדם וברכוש. בעוד שלגבי מבני ציבור האחריות לחיזוק היא על הסקטור הציבורי - השאלה הייתה כיצד לגרום לבעלי הדירות הפרטיות לקחת על עצמם את היוזמה לחיזוק המבנים. למרות שהאינטרס לדאוג לשלמות רכושם היה אמור כשלעצמו לגרום לבעלי הדירות ליטול על עצמם יוזמה לחיזוק המבנים - החשש היה שהם לא ימהרו לפעול. כדי להמריץ אותם לפעול הוחלט להציע לבעלי הדירות "גזר": ליצור תמריץ כלכלי שיגרום להם ליזום מהלכים של חיזוק מבנה. 

התמריץ שנבחר הוא הענקת זכויות בנייה נוספות לבעלי דירות שייענו להצעה וקביעת מסלול מקוצר לקבלת רישוי למימוש זכויות הבנייה הללו. בעלי הדירות ישתמשו - כך נקבע - בחלק מתוספת זכויות הבנייה להגדלת שטח דירותיהם, וימכרו את החלק האחר ליזמים פרטיים שיוכלו להוסיף קומות למבנים המחוזקים. התמורה שתתקבל ממכירת זכויות הבנייה ליזמים תשמש למימון חיזוקו של המבנה, השבחתו והרחבת שטחי הדירות. למעשה, זהו סוג של "עיסקת קומבינציה" שבה בעל הקרקע מעביר זכויות בנייה ליזם ומקבל בתמורה שטח מבונה. בשנת 2005 פורסמה ברוח זו תכנית מיתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38. ראו לדוגמה כאן). בהדרגה, בעלי דירות נענו לתמריץ שהוצע להם במסגרת תמ"א 38, הצטרפו לתוכנית והחלו לחזק את מבני המגורים באמצעות התקשרות עם יזמים. היזמים דאגו לחיזוק הבניינים, לתוספת שטח מגורים מגורים (ממ"ד), לשיפוץ חיצוני של הבניין, לבניית מעליות ולבניית חנייה תת-קרקעית. בתמורה, הם קיבלו את זכויות הבנייה שתורגמו לתוספת קומות ויחידות דיור לבניין.

ההצטרפות לתוכנית לא הייתה מפוזרת גיאוגרפית בצורה אקראית. זה אינו מפתיע: בעוד עלויות החיזוק, השיפוץ ותוספות הבנייה אינן מושפעות ממיקום גיאוגרפי - מחירי הקרקע (ולכן היכולת ליהנות מהטבות התוכנית) משתנים ממקום למקום. תמ"א 38 הייתה כדאית לבעלי הדירות רק במוקדי הביקוש: רק באזורים בהם מחירי הדירות (למ"ר) מספיק גבוהים כדי שהתמורה שיקבל היזם ממכירת הדירות הנוספות תכסה את עלויות החיזוק וההרחבה. 

מאחר שקצב ההצטרפות של בעלי דירות לתוכנית היה מזערי בשנים הראשונות, יזם משרד הבינוי והשיכון מחקר שמטרתו לבדוק מה מעכב את ההצטרפות לתוכנית תמ"א 38 וכיצד ניתן להרחיב את ההשתתפות על ידי תוספת של זכויות בנייה יחסית להצעה המקורית. דוח שהוגש למשרד הבינוי והשיכון בשנת 2010 - "קביעת עקרונות למדרוג תוספת זכויות בנייה כתמריץ לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה במסגרת תמ"א 38" (ראו לדוגמה כאן) - העריך באיזו מידה שיפור ההטבות הניתנות לבעלי דירות יכול להרחיב את פוטנציאל הדירות שתצטרפנה לתוכנית. להערכת כותבי הדוח, היקף הדירות שצריכות להיכלל בתכנית תמ"א 38 היה 810 אלף, אבל מבנה התמריצים שנכלל בנוסח התוכנית המקורי היה אטרקטיבי רק לגבי כ-100 אלף דירות, כולן ממוקמות במרכז הארץ. הפעלת התוכנית המקורית היתה אמורה להוסיף כ-30 אלף דירות חדשות למלאי הדיור (כלומר: תוספת של 30 אלף דירות שתימכרנה בשוק החופשי תממן את חיזוקן של 100 אלף דירות). כדי להרחיב את היקף התוכנית הציעו כותבי הדוח להגדיל משמעותית את ההטבות. לפי הערכותיהם (ראו שם) הגדלת ההטבות תגדיל את מספר הדירות שחיזוקן יהיה כדאי לבעלי הדירות פי ארבע, לכ-400 אלף, ומקביל תתווספנה גם כ-130 אלף דירות חדשות בקומות העליונות (החדשות) של הבניינים המחוזקים. ראוי לציין שגם בהינתן ההטבות המוגדלות שהציעו כותבי הדוח לכלול בתמ"א 38 (ובהנחה שבעלי הדירות אמנם ינצלו הטבות אלו), חיזוק הדירות יקיף לכל היותר מחצית ממלאי הדירות הזקוקות לחיזוק: כותבי הדוח העריכו שישנו מלאי של כ-400 אלף דירות המצויות מחוץ לאזורי הביקוש ושמנגנון ההטבות של תמ"א 38 לא יספיק כדי להפוך את חיזוקן לכדאי עבור בעלי הדירות. 

כמה בעיות נוצרו אם כך בעולם של תמ"א 38: האחת, שיטת התמריץ שנבחרה אפקטיבית רק באזורי ביקוש, בהם מחירי הדירות גבוהים - לא באזורי הפריפריה. בעלי דירות באזורי הביקוש זכו בכך להשבחה של דירותיהם - חיזוק מבנה, הגדלת שטח הדירה על-ידי תוספת מרחב מוגן דירתי, תוספת מרפסות, שיפוץ חיצוני, תוספת חנייה מתחת לבניין, תוספת מעליות - ללא תמורה מצידם. לעומתם, בעלי דירות מחוץ לאזורי הביקוש אינם יכולים ליהנות מההטבות המוצעות בתוכנית בגלל מחירי הקרקע הנמוכים. בעייה שנייה היא שדווקא דירות הנמצאות באזורים המועדים לפורענות במקרה של רעש אדמה ושהיו צריכות להיות במוקד המדיניות - נמצאות מחוץ לאזורי הביקוש ולכן מנגנון התמרוץ שבבסיס תוכנית תמ"א 38 אינו אפקטיבי לגביהן. התוצאה היא שמה שתוכנן במקור כתוכנית הדגל הלאומית להתמודדות עם סיכוני רעש אדמה לא השיג את מטרתו אבל הפך שלא לצורך לתוכנית שרירותית להתחדשות עירונית. אם תרצו: תוכנית תמ"א 38 הפכה לתוכנית להשבחת נדל"ן באזורי הביקוש על-חשבון המדינה. התוכנית אינה רלוונטית לדירות המצויות באזורי הסיכון, שהיו צריכות להיות היעד העיקרי שלה. למעלה משני עשורים לאחר שממשלת ישראל נזעקה לפעול למציאת דרך לחיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה - טרם ננקטו צעדים אפקטיביים באזורי הסיכון. וישנה בעייה נוספת: ההתחדשות העירונית שיצרה תמ"א 38 היא עיוות - ציפוף המגורים באזורי הביקוש נעשה בצורה ספורדית, נטולת זיקה לתכנון עירוני כולל, ואינו מלווה בהשבחה מקבילה נדרשת של התשתיות הציבוריות.

על רקע חגיגת הנדל"ן הנמשכת שיצרה תוכנית תמ"א 38 (שהתפתחה במשך הזמן, להגברת כוח המשיכה שלה, לתוכנית אינדיבידואלית של פינוי-בינוי) לטובת חלק מהציבור, והוויכוח הציבורי על המשך הפעלתה - אנחנו מאבדים זמן יקר: רעש האדמה שלקראתו היינו אמורים להיערך איננו ממתין שנמצא פתרון אופטימלי, ומאות אלפי דירות בישראל נמצאות בסיכון גבוה מההכרחי ללא שננקטים צעדים להפחתת הנזק הצפוי בהתרחש אסון. הגישה העקרונית שאומצה בתוכנית - "חלוקת גזרים" לבעלי דירות כדי שיסכימו להיכלל בה - אינה אפקטיבית, היא מיותרת, והיא אינה מוצדקת חברתית. לגבי אפקטיביות: לפי דוח של מינהל התכנון לגבי העשור הראשון להפעלת התוכנית (ראו כאן) הוגשו במצטבר 4,800 בקשות להיתר בנייה, מהן אושרו 2,700. ניתנו 1,370 היתרי בנייה בהם נכללות 27,400 יחידות דיור, מהן 12,700 דירות לחיזוק ו-14,700 דירות חדשות להוספה. את 12,700 ההיתרים לחיזוק דירות שניתנו במשך עשור יש להשוות לגודל הבעייה - 810 אלף דירות לפי ההערכה המקורית - כדי להבין שנעשה מעט מידי כדי לקדם את הרעה, וכמובן שלא באזורי הסיכון. לגבי מיותרות: העלות הישירה של חיזוק מבנים - אילו באמת התמקדנו בכך - היא קטנה יחסית, ופעולת החיזוק עצמה יכלה להתבצע במהירות מבלי להמציא מבנה תמריצים מורכב שיגרור אחריו פעילות מורכבת שכולה ממוקדת בהשבחת נדל"ן. כך, לדוגמה, ההערכה המקובלת היא שעלות החיזוק עצמו אינה עולה על 50 אלף ש"ח לדירה. לגבי השאלה החברתית: קשה לחשוב על הצדקה לתוכנית היוצרת השבחה ללא תמורה על-ידי חלוקה של זכויות בנייה והמפלה לטובה בעלי דירות באזורי הביקוש.

ההיגיון הבסיסי של "סחר-חליפין" - חלוקת אחוזי בנייה לבעלי דירות כדי שנשיג "חינם" את חיזוק המבנים - הוא לקוי, מחמיץ את אזורי הסיכון ומנוגד לכל תכנון אורבני ארוך-טווח. זהו אותו גמל מפורסם מהבדיחה - המצאה של בירוקרט, סוג של אלכימיה שמנסה ליצור יש מאין. אלא שממש לא מדובר במהלך שאין לו עלות כלכלית - יש למהלך זה עלויות, וה'משקפיים' היחידים בהם הוא נראה חסר-עלות הם ה'משקפיים' של תקציב המדינה: זהו מהלך חוץ-תקציבי וזהו כנראה סוד קסמו הכוזב. במקום לנקוט במהלך מעוות, מסורבל ולא אפקטיבי, אפשר היה להגדיר תוכנית לאומית של חיזוק מבנים "רזה" (אין צורך להוסיף קומות לבניינים רק כדי לחזקם), עם מסלול אישורים מהיר, ובמידת הצורך להעמיד לבעלי הדירות מסגרת אשראי מוכוון לצורך מימון. במקום "לשחד" את בעלי הדירות כדי שיואילו להצטרף לתוכנית, ובהינתן ששאלת המימון יכולה להיפתר על-ידי קרן ממשלתית - אפשר היה לחייב את בעלי הדירות להשתתף בתוכנית החיזוק. גם חברות הביטוח יכלו (לטובתן) שלא לבטח דירות שאינן עומדות בתקן 413 ואינן מחוזקות כנגד סיכוני רעש אדמה. 

מדוע הלוואת המשכנתא שלכם יקרה מזו של חבריכם?

 

אתם שוקלים לרכוש דירה, ופניתם לבנק כדי לברר לגבי האפשרות ליטול הלוואת משכנתא. קיבלתם הצעה מיועץ המשכנתאות של הבנק. סיפרתם לחברים שרוכשים גם הם דירה ופנו לאותו בנק (ובאותו מועד), והסתבר שהלוואת המשכנתא שאושרה לכם יקרה מזו שאושרה לחברים שלכם. מה יכולה להיות הסיבה לכך?

חיפוש בדרך האלימינציה

האפשרות הראשונה היא שלא מדובר באותו מוצר פיננסי: אתם משווים תפוחים ואגסים. אולי פריסת המשכנתא שלכם היא ל-30 שנה ושל חבריכם ל-20 שנה? אולי אתם משווים הלוואה בריבית קבועה להלוואה בריבית משתנה? אולי אתם משווים הלוואה שקלית להלוואה צמודת-מדד? לכן, נוודא תחילה שאנו משווים מחירים של אותו מוצר פיננסי. אם עשינו זאת ועדיין מדובר בהצעות מחיר שונות - נמשיך לחפש את הסיבה להפרש.

האפשרות השנייה היא ששיעור המימון שאתם מבקשים גבוה משל חבריכם. כאשר שיעור המימון גבוה יותר, כלומר שהחלק של עלות הרכישה שאתם מממנים ממקורותיכם העצמיים ('הון עצמי') נמוך יותר - הבנק רואה עצמו חשוף לסיכון אשראי גבוה יותר. לכן בידקו: אם שיעור המימון דומה בשתי ההלוואות - לא זו סיבת ההפרש. נמשיך לחפש.

האפשרות השלישית היא שהבנק מעריך הערכה שונה את סיכון האשראי שלכם ושל חבריכם. ייתכן  שהיחס בין נטל התשלומים הצפוי בגין ההלוואה לבין הכנסותיכם גבוה יותר, או שיש מאפיין אחר (תעסוקתי, משפחתי) שמבדיל אתכם מחבריכם. כי זאת יש להבין: כאשר אתם מגישים בקשה לקבלת הלוואה, הבנק אומד את סיכון האשראי הגלום בהלוואה שביקשתם - הוא מעריך את "פרופיל הסיכון" שלכם. יש לבנק אלגוריתם ממוחשב שפיתח לגבי הקשר הסטטיסטי בין מאפייני הלווה לבין ההסתברות שהוא לא יעמוד בתשלומי המשכנתא. בעזרת אלגוריתם זה הבנק מנסה להעריך את ההסתברות שלא תצליחו לעמוד בתשלומי המשכנתא והוא ייאלץ לממש את הביטחונות המשועבדים להבטחת פירעון החוב. הוא עושה זאת בהסתמך על מאפייני הסיכון שלכם.

קיבלתם, אפוא, תשובה: אם מדובר באותו מוצר פיננסי (סוג הלוואה) ובאותו שיעור מימון - ההפרש בין שיעור הריבית שהוצע לכם לבין זה שהוצע לחבריכם נובע כנראה מכך שפרופיל הסיכון שלכם יותר גבוה. לכן נרגעתם: זו איננה טעות, לא קיפוח, לא שרירות לב של הבנק - הפרש הריבית בין ההצעות משקף רק הבדלים בפרופיל הסיכון. זה נראה לכם רציונלי, לגיטימי, אפילו הוגן. אבל חכו רגע: ייתכן שאתם טועים.

מניין לכם שהפרש הריבית נובע מהבדלים בפרופיל הסיכון?

לאחר ששללנו את שתי האפשרויות הראשונות, ייחסנו את ההפרש בשיעור הריבית להבדלים בסיכון האשראי. אולי אפילו קיבלנו חיזוק להבנה זו מדברי יועץ המשכנתאות של הבנק: מה לעשות שחבריכם הם שותפים במשרד עורכי-דין מצליח ואתם זכיינים של בית קפה? אבל רגע: מניין לנו שהפרש הריביות מוסבר על-ידי סיכון? האם יש לנו דרך ישירה לצפות בפרופיל הסיכון שלנו ולאמת שאכן הפרש הריבית משקף הבדלים בסיכון? ואולי יש בהפרש הריבית גורם נוסף שאיננו ידוע לנו?

האלגוריתם הבנקאי שמחשב את 'פרופיל הסיכון' שלנו איננו גלוי לנו. גם פרמיית הסיכון הנגזרת מפרופיל זה (התוספת לשיעור הריבית שהבנק משית עלינו בגין סיכון אשראי) איננה גלויה לנו. עולה לכן שאלה: אם אמנם הפרש הריבית נובע כולו מהבדלים בפרמיית הסיכון - מדוע הבנק איננו מציג לנו זאת? מדובר הרי בעלות אמיתית, מדידה, ספציפית לנו, והבנק היה יכול לחשוף אותה בפנינו ולרכוש בכך את אמוננו - אז מדוע הוא איננו עושה זאת? מה הבנק מרוויח מחוסר השקיפות? 

מסתבר שחשדתם בצדק: הבדלי הסיכון אינם המקור היחיד להפרש הריבית בינכם לבין חבריכם - יש כאן גם רווח, והבנק איננו מעוניין לחשוף זאת בפניכם.

אז מה באמת קובע את הריבית בהלוואה שלכם?

עכשיו משהו מתבהר לכם. אילו הפרשי ריבית היו תוצאה רק של הבדלים בסיכון האשראי - הבנק היה יכול לפרט עבורכם כיצד הוא חישב את שיעור הריבית בהלוואה שלכם: הכל היה אז גלוי, מנומק, אובייקטיבי. העובדה שהבנק מנהל מולכם משא-ומתן על שיעור הריבית, שהוא "משפר" את הצעתו (לפעמים בתגובה לכך שהצגתם לו הצעה של בנק מתחרה) - מעידה על כך שהתהליך איננו מכני, איננו תוצאה הכרחית של חישוב אוביקטיבי: יש בו אלמנט של משא-ומתן, של "משיכת חבל" בינכם לבין הבנק, של "שיטת מצליח" מצד הבנק. אם אינכם מבינים זאת, או אם אינכם משקיעים מאמץ מתאים במשא-ומתן מול הבנק - נגזר עליכם לשלם ריבית גבוהה יותר בהלוואה שלכם.

עכשיו התשובה לשאלה מדוע הריבית בהלוואה שלכם גבוהה יותר מאשר של חבריכם נראית פחות "מדעית", מנומקת או הוגנת: ייתכן שאתם משלמים יותר כי אתם מצליחים פחות במיקוח מול הבנק. כל עוד הרכיב המהווה פרמיית סיכון איננו נחשף - אינכם באמת יודעים. 

אבל מי אתם, הלווים שהצליחו פחות במשא-ומתן מול הבנק, אלו הנדרשים לשלם ריבית גבוהה יותר - רפי-שכל? חלשי-אופי? חסרי ביטחון עצמי? האם ניתן לאפיין אתכם? אני סבור שכן: אני סבור שמדובר בקבוצות אוכלוסיה מוחלשות, כאלו שאינן "מקושרות". מדובר באוכלוסיות מיעוטים, בעולים חדשים, בעשירוני הכנסה נמוכים, במאותגרי אוריינות פיננסית.

מדובר באפליית מחיר (ריבית). אפלייה זו מוסווית על-ידי האשלייה שהפרשים בשיעורי ריבית בין לווים מקורם בהבדלים בפרופיל הסיכון שלהם. בהעדר שקיפות, איננו יודעים באמת איזה חלק מריבית ההלוואה שלנו נובע מפרופיל הסיכון שלנו ואיזה מעמידה מוחלשת שלנו מול הבנק. אבל באיזה עולם תיתכן אפליית מחיר זו? היא תיתכן רק בעולם לא-תחרותי, בעולם של ריכוזיות בנקאית (מיעוט מוכרים), בעולם של מחסור באינפורמציה מצידם של הלווים. בעולם תחרותי יותר, שבו קיימת אינפורמציה ובו נלחמים המלווים על כל לקוח - לא יכלה להתקיים אפלייה זו.

תארו לכם עולם אחר

הבנקים - כך עולה מהדברים לעיל - חזקים על חלשים. זה קורה פעמיים: פעם אחת כשבעלי פרופיל הסיכון הבעייתי נדרשים לשלם פרמיית סיכון גבוהה יותר, ופעם שנייה כשהבנקים קובעים להם שיעורי ריבית מעבר למה שנגזר מפרמיית הסיכון, סתם כי הם יכולים. תארו לכם שרשות התחרות הייתה דורשת מהבנקים לחשוף בפני לקוחותיהם את פרמיית הסיכון שהם חישבו בכל בקשה להלוואה על בסיס פרופיל הסיכון של הלווה. לו זה קרה, הלווה יכול היה להבין עד כמה העובדה ששיעור הריבית בהלוואה שלו גבוה מזה של חבריו היא תוצאה אובייקטיבית של פרופיל הסיכון שלו. זה היה כנראה מוביל לכך שהבנקים היו נדרשים לחשוף את המשתנים, הנוסחאות והנתונים בהם הם השתמשו כדי לקבוע את פרופיל הסיכון של כל לווה. זה היה מעמת את האלגוריתמים בהם משתמשים הבנקים עם נושא זכויות האזרח, כדי לוודא שאין באלגוריתמים אלו כדי לפגוע בזכויות האזרח של הלווים או כדי להפלות בין לווים על בסיס מאפיין שאיננו ביטוי מובהק-סטטיסטית של סיכון.

אבל ישנו גם שלב נוסף. תארו לכם שהממשלה הייתה לוקחת על עצמה את ביטוח האשראי של ההלוואות לחסרי דיור. זה לא היה חייב להיעשות בחינם, אלא בתמורה לפרמיית סיכון אחידה שתחול לגבי כלל ההלוואות לחסרי דיור. התוצאה של ביטוח אשראי ממשלתי היא שלא תהיה עוד עילה להפרש בין שיעורי הריבית בהלוואות: לווים חסרי-דיור שיהיו כלולים בתכנית זו ייהנו כולם משיעור ריבית אחיד בהלוואת המשכנתא, בתנאי שמדובר באותו מוצר פיננסי. זה יכול להיות הבסיס לתכנית סיוע ממשלתית חדשה, רחבה, שתבטיח ללווים חסרי-דיור גישה להלוואות במחיר אחיד. זו הייתה התחלה של יישום העיקרון של 'הזדמנות שווה'.

מדוע בנק ישראל מכתיב לבנקים קריטריונים למתן הלוואות לדיור?

 

איך הפך בנק ישראל לבעל הבית של שוק המשכנתאות?

שוק המשכנתאות בישראל נשלט כיום כמעט בלעדית על-ידי שלושה בנקים מסחריים. זה איננו המצב הנהוג בשאר העולם. זה גם איננו המצב ששרר בישראל בעבר: השחקנים העיקריים בשוק המשכנתאות היו גופים חצי-בנקאיים (שנקראו בשם המטעה "הבנקים למשכנתאות"), שהרישיון הבנקאי שניתן להם הוגבל להעמדת אשראי לדיור מכספי המדינה ומפיקדונות של מתווכים פיננסיים ("המוסדיים"), כשבצידם פעלו מספר חברות ביטוח שעסקו רק במתן אשראי פרטי. תשעה בנקים כאלו פעלו בישראל בשנות ה-90', והם נעלמו בהדרגה מהזירה: הם נסגרו ("בנק כרמל"), הפכו לבנקים מסחריים ("בנק ירושלים") או נרכשו על-ידי תאגידים בנקאיים ומוזגו (בהדרגה) לתוכם. גם חברות הביטוח השונות חיסלו את פעילותן בשוק המשכנתאות (למעט "כלל ביטוח"). לכאורה, מדובר בהתפתחות אבולוציונית - השתלטות מוטציה מוצלחת, המתמודדת טוב יותר עם המציאות; אני מעריך שהסיפור שונה לגמרי, והוא קשור לכוחם המופלג של התאגידים הבנקאיים ולוואקום מנהיגותי בסקטור הציבורי (ראו בהמשך). בכל מקרה, התוצאה של התפתחות זו של שני העשורים האחרונים היא ריכוזיות קיצונית בשוק המשכנתאות. בעטיה, התחרות על לקוחות היא מינימלית, והביטוי הבולט הוא רמת שירות נמוכה וריבית (מירווח פיננסי) גבוהה מהמתחייב. הרוח הגבית מצד בנק ישראל למיזוגי בנקים מסחריים לאורך התקופה החמיר עוד יותר את הריכוזיות ואת הפגיעה בלווים. 

ישנה עוד תופעת-לוואי מוזרה: בנק ישראל, שאחראי - בין שאר תפקידיו - גם לרגולציה הבנקאית (בישראל, המפקח על הבנקים הוא אגף של הבנק המרכזי), החל להתייחס לשוק המשכנתאות כאילו זהו מרחב האחריות שלו. זה אולי נראה פרט סתמי, אבל הוא איננו כזה: בכל מדינה, שוק המשכנתאות הוא נדבך קריטי במערכת הפיננסית הפרטית, וכלי רב-עוצמה של המדיניות הממשלתית בתחום הדיור. המדינה יכולה ואף אמורה להכתיב את מאפייניו ודרך פעולתו בכפוף לראייה כלכלית וחברתית כוללת ולהגדרה ברורה של מדיניות דיור, והיא אכן עשתה זאת לכל אורך ההיסטוריה של המשק הישראלי. בשלב כלשהו, המדינה "התקפלה": בגלל ואקום בהנהגה הפוליטית של ישראל, שוק המשכנתאות 'יובש', הופקר והושאר ללא בעל-בית. משרד השיכון (בשמותיו המתחלפים) ויתר על אחריותו ההיסטורית לספק פתרונות-דיור בבעלות להמוני ישראל. הוא הצטמצם למשרד אינטרסים הדואג בעיקר לקבוצות אוכלוסיה שוליות. הסיוע הממשלתי הנוכחי לרכישת דיור ראשון בישראל הוא צל עלוב של מכשיר עוצמתי ליישום מדיניות-דיור שפעל כאן בעבר וסייע לאורך השנים למרבית חסרי-הדיור להגיע לדירה בבעלותם. שוק המשכנתאות עבר הפרטה, הפך לריכוזי, ובהיסח הדעת הופקר לשיגיונותיו של בנק ישראל שאין לו שום עניין או שליחות במרחב זה מעבר לדאגה ליציבותם של הבנקים. למשקי הבית - אין עוד פטרון. שוק הדיור הפך בהתאם למגרש משחקים לגיטימי של משקיעים מחפשי תשואה. המגמה התגברה ככל שצנחו שיעורי הריבית ומשקי בית מבוססים אצו להסיט את תיק ההשקעות שלהם מהאפיקים הפיננסיים לשוק הדיור. אין פלא, לכן, ששיעור משקי הבית שמתגוררים בדירה בבעלותם צונח בשנים האחרונות, כשמנגד שיעור משקי הבית המחזיקים בבעלותם יותר מדירת מגורים אחת עולה בהתמדה.

ומה עשה "בעל הבית החדש" בשוק המשכנתאות?

בהיותו בעל הבית, הרגיש בנק ישראל שזו זכותו ןאף חובתו להתערב בשוק המשכנתאות על רקע המשבר הפיננסי העולמי והחשש שמא גלי ההדף שלו יגיעו למשק הישראלי. מעבר להגנה על יציבות הבנקים, ניתן אולי להצדיק צעדים כאלו (קחו לדוגמה את הגבלת שיעור המימון ברכישה של דירה נוספת ל-50%) כנטילת אחריות (בנק ישראל כ"מבוגר אחראי") למחירי הדירות, נוכח החשש מהתפתחות "בועת נדל'ן" מסוכנת והתחושה שגשר הפיקוד הלאומי נטוש. אבל ברור שאילו גם גופים חוץ-בנקאיים היו פועלים בשוק המשכנתאות - לא היתה לבנק ישראל יכולת אפקטיבית לנווט את השוק - רק לשלוט בפעולות הבנקים. האנומליה של ריכוזיות חריפה ובלעדיות בנקאית יצרו חפיפה בין שוק המשכנתאות לבין מגרש האחריות של בנק ישראל: הוא, למעשה, בעל הבית של שוק המשכנתאות. מכאן האווירה שהבנק משדר, של "אני אנווט". העניינים יכלו לכאורה להתנהל לטובת כל הצדדים, כמו חברה ציבורית המתנהלת ללא גרעין שליטה או מיניסטריון המנוהל על-ידי הפקידות הבכירה שלו. אלא שכאן נוצרה תופעה בעייתית כשבנק ישראל החל בעשור האחרון להתערב במדיניות האשראי לדיור של הבנקים. ולא מדובר בצעדים שניתן לתרץ אותם בצורך אוביקטיבי להדק את הרגולציה הבנקאית - מדובר לטעמי בהתערבות פרטנית, שרירותית, מיותרת ואף מזיקה. 

ההתערבות הפרטנית של בנק ישראל במדיניות האשראי

מהו אופיה של התערבות זו? היא החלה לפני למעלה מעשור, כשהמפקח על הבנקים החל לשגר הנחיות לבנקים הדורשות מהם לנקוט זהירות בהערכת יכולת ההחזר של לווים במקרים של הלוואות בריבית משתנה (2009), כשדרש מהם ליצור הפרשה מיוחדת לחובות מסופקים בגין הלוואות לדיור ששיעור המימון בהן גבוה מ- 60% ולבחון מחדש את מאפייני הסיכון של תיק האשראי לדיור (2010), וכשהגביל כמותית את חלק ההלוואה שניתן בריבית משתנה (2011). זה לא נגמר בהתערבות זו: ב-2012 המפקח על הבנקים קבע תיקרה, לראשונה בהיסטוריה הבנקאית, לשיעור המימון בהלוואות לדיור; ב-2013 הוא הגביל (שוב: לראשונה בהיסטוריה הבנקאית) את היחס בין תשלומי המשכנתא השוטפים לבין הכנסות הלווים והגביל את תקופת ההלוואה ל-30 שנים (לפחות אחד מהבנקים נהג להעמיד הלוואות לתקופה ארוכה יותר); ב-2014 הוא קבע כללים לגבי חישוב ההכנסה המשמש לצורך המיגבלה על היחס בין תשלומי משכנתא לבין הכנסות הלווים. לסיכום: בשנים 2014-2009 יצר המפקח על הבנקים מצב חדש לפיו הוא מכתיב לבנקים כללים, סייגים ונהלים פרטניים לגבי תהליך אישור ההלוואות. הבנקים אינם חופשיים עוד כיום לקבוע לעצמם מדיניות אשראי וקריטריונים למתן אשראי, להעריך עצמאית את סיכוני האשראי ולתמחר אותם בהתאם - הכללים והסייגים מוכתבים להם על-ידי המפקח על הבנקים.

מהיכן נובעת התורה החדשה של בנק ישראל?

יובהר: אין לבנק ישראל שום כדור בדולח שיאפשר לו להעריך טוב יותר מהבנקים את סיכוני האשראי. כל הניסיון המצטבר, כל הידע האמפירי, כל ההיכרות הקרובה עם 'השטח' - הכל נמצא בידי הבנקים ואיננו נמצא בידי בנק ישראל. לכן עולה שאלה מיידית, מטרידה: באיזו זכות מתיימר המפקח על הבנקים ללמד את הבנקים כיצד להעריך ולנהל סיכוני אשראי? מאילו תובנות הוא גזר את ההוראות הפרטניות והסייגים שכפה על הבנקים? 

זה מרחיק מעבר לכך: מזה קרוב לשני עשורים הבנקים מפעילים מודלים ממוחשבים להערכת סיכוני אשראי, מודלים שהם פיתחו בעמל רב ושמסייעים להם לאמוד ולתמחר סיכון בשלב הגשת הבקשה. מודלים אלו הם פרטיים, והם מהווים נכס אסטרטגי של הבנקים. לבנק ישראל אין מודלים ממוחשבים כאלו, וגם אין סיבה מדוע יהיו לו. בכלל, אין בידיו נתונים פרטניים ואין למיטב ידיעתי מחקרים אקדמיים שהוא ביצע ופירסם בנושא סיכוני אשראי. אם-כך, מניין הוא "יודע" משהו על סיכון אשראי שאיננו ידוע לבנקים, עד כדי כך שהוא מחלק להם הוראות מקצועיות פרטניות?

מה קורה בשטח?

היכנסו לבנק לברר על תנאי המשכנתא שלכם ויתברר לכם שחלק מהמיגבלות הכמותיות המוצגות לכם אינן משקפות את דעתם המקצועית של אנשי האשראי של הבנק אלא הן מיגבלות חיצוניות שמכתיב בנק ישראל. זהו עולם הפוך: חופש הפעולה המקצועי של הבנקים ליטול סיכון אשראי ספציפי נחסם על-ידי הוראות קשיחות של המפקח על הבנקים, ללא הנמקה וללא שהותיר בידיהם גמישות ניהולית. זוהי קריאה לניוון הדרגתי של שיקול הדעת הבנקאי. זהו ביטול החופש של הבנקאי להעריך סיכון ולתמחר אותו כדי להגדיל את הכנסות הבנקים. זו הדרה של קבוצות אוכלוסייה מוחלשות משוק המשכנתאות בגלל הנחיות מגבילות מידי. זו דחיפה בעקיפין להנהגת הסדרים מוזרים של שיתוף פעולה בין לווים לבנקאים כדי לעקוף את סייגי הרגולציה השרירותיים (בעיני הבנקאים) על-ידי שימוש במיגוון של הלוואות נספחות למשכנתא (אבל מחוץ לה). זהו 'ישראבלוף' במיטבו.

מדוע זה קרה? 

אינני יודע כיצד מה שהחל כהתערבות 'יציבותית' שננקטה אד-הוק על-ידי בנק ישראל על רקע המשבר הפיננסי המאיים של 2008-9 הפך בהדרגה להשתלטות קבועה, בעייתית ומיותרת של המפקח על הבנקים על מדיניות האשראי של הבנקים בתחום המשכנתאות. התשובה קשורה אולי להעדר מנהיגות בצמרת הבנק המרכזי, שאיפשרה להתערבות זמנית להישאר על כנה מעבר לצורך בה. לפי ההוראות האחרונות שפירסם בנק ישראל בנושא ריבית הפריים (ביטול המיגבלה), ולפי התגובה התקשורתית הנכנעת שמקבלת כמובן מאליו את המצב של שליטת בנק ישראל בשוק המשכנתאות - נראה שבנק ישראל 'התרגל' להיותו רגולטור של שוק המשכנתאות ושהבעיה לא תחלוף מעצמה. היא כנראה לא תחלוף ללא מאבק ציבורי נגד בנק ישראל.

מה צריך היה בנק ישראל לעשות אחרת? 

כרגולטור של המערכת הבנקאית, בנק ישראל היה צריך לוותר על היומרה לשליטה פרטנית במדיניות האשראי של הבנקים ולחזור למצב שבו הוא מפקח 'מרחוק': מבטיח שאיכות ניהול סיכוני האשראי של הבנקים היא משביעת רצון, שמערכת קבלת החלטות האשראי והתימחור מתבססת על תהליכי הערכה מושכלים, שהבנקים מעריכים באופן שוטף את מדיניות האשראי שלהם לאור הסביבה הכלכלית, שמתקיימת בקרה אפקטיבית של התהליכים ושקיימת שקיפות בניהול סיכוני האשראי. 

אם הוא באמת 'המבוגר האחראי', בנק ישראל היה צריך לדאוג להגברת התחרות בשוק המשכנתאות. הוא היה צריך לפעול נמרצות להצטרפותם של בנקים נוספים לשוק המשכנתאות, להושיט יד לרגולטור של שוק ההון כדי לאפשר כניסה של נותני משכנתאות חוץ-בנקאיים (לרבות סוכני משכנתאות) לשוק, ולהביא להולדתו המיוחלת של שוק משני למשכנתאות שיאפשר לצמצם חלק מסיכוני האשראי של הבנקים ולהעבירם למשקיעים בשוק ההון ולחזק בכך את ההון העצמי של הבנקים.

וחוץ מכל זה, לכשתיגמר הסאגה של 'אין ממשלה' בישראל - יגיע הזמן לבנות מחדש מדיניות דיור לאומית. אבל זו כבר משימה לממשלה ולכנסת.