תמ"א-38 איננה תוכנית להתחדשות עירונית. אולי היא אפילו מסכלת אותה

 

הרשימה האחרונה של ד"ר יאיר דוכין (ראו כאן) עסקה בשאלה אם יש בכוחה של תוכנית "תמ"א-38" להוות פתרון לבעיית הדיור בישראל. הקישור הנפוץ בין תוכנית "תמ"א-38" לבין המושג "התחדשות עירונית" גרם לי להגיב ברשימה עצמאית שעיקרה "אני מאשים" כנגד עצם קיומה של תוכנית "תמ"א-38".

תוכנית "תמ"א-38" נולדה בחטא. היא איננה תוכנית של התחדשות עירונית – היא מעולם גם לא התיימרה להיות כזו. היא נולדה בכלל במטרה לעודד בעלי דירות בבתים משותפים ישנים (כאלו שנבנו לפני 1980) לחזק את מבני-המגורים כדי שיעמדו בפני רעידות אדמה. שני עשורים לאחר שהושקה, ניתן לקבוע שהתוכנית החמיצה את ייעודה: היא כמעט שלא גרמה לחיזוק מבני-מגורים באזורים המתאפיינים כבעלי סיכון גבוה לרעידות אדמה, ובסה"כ המספר הארצי המצטבר של מבני המגורים שחוזקו אינו עולה על 5% מסך המבנים שהוגדרו (הגדרה עקרונית, לא על-סמך בדק פרטני) כמסוכנים.

להלן ציטוט מתוך דוח מבקר המדינה שפורסם בינואר 2024 (ראו את המסמך המקורי כאן):

"המבקר מצא כי 18 שנה מאז שאושרה תוכנית תמ"א 38, היא עדיין לא השיגה את מטרתה העיקרית - לקדם משמעותית את חיזוקם של מבני מגורים מפני רעידות אדמה. תוכנית תמ"א 38 אושרה רק ב-6% ממבני המגורים המחייבים חיזוק בישראל, נכון לסוף שנת 2021 (4,755 מתוך 80,000). בפועל חוזקו רק 2,852 מבנים - 3.5% מהמבנים המחייבים חיזוק."

הכיצד? והרי כולנו עדים לשפע המנופים ומערבלי הבטון המציפים את רחובותינו – אז מה הם בעצם עושים?

מסתבר שבמקום להתמקד בחיזוק מבני מגורים כנגד רעידת אדמה, "תמ"א-38" הפכה להיות סל של הרבה דברים אחרים: תוכנית להוספת מרחבים מוגנים דירתיים (ממ"ד), גירסה לא מוצלחת של תוכנית להתחדשות עירונית שכן היא איננה תוצר של תכנון עירוני כולל אלא מצרף אקראי של התקשרויות בדידות של בעלי דירות עם יזמים, ובעיקר – התוכנית הפכה לאמצעי לצבירת רווחי הון על-ידי בעלי דירות באזורי הביקוש (בעיקר מטרופולין דן) על-ידי השבחה פטורה ממס של הדירות.

סיפור המעשה החל בשנת 1975, אז נכנס לתוקף תקן בנייה חדש להבטחת עמידותם של מבני מגורים בפני רעידות אדמה. תקן זה הפך למחייב לגבי דירות שנבנו לאחר תחילת 1980, והבטיח שבניינים חדשים יהיו בעלי עמידות טובה. זה יצר שאלה מיידית לגבי מלאי הדיור הקיים, שהיה חשש שרובו איננו בנוי להתמודדות עם רעידת אדמה. כדי לענות על הפער הוחלט להכין תוכנית ארצית שתטפל בבניינים שנבנו לפני החלת החוק. ההערכה אז הייתה שקיימות כ-800 אלף דירות כאלה. מתוכן, היה ברור שהבעיה מתמקדת בדירות המצויות באזורים רגישים-סיסמית (סדר גודל של 600 אלף דירות). המרכזים האורבניים החשובים הנמצאים בתוך אזורי סיכון אלו הם בית שאן, טבריה, צפת, חצור הגלילית ואילת. מדובר, בבירור, באזורי פריפריה – לא במרכז הארץ.

למרות שקיים גם אינטרס ציבורי לחיזוק מבני-מגורים כנגד רעידות אדמה (אוכלוסיות מוחלשות, חוסר מודעות של הציבור לגבי חשיבות הנושא וההשפעה החיצונית השלילית על כלל האוכלוסייה במקרה של רעש אדמה הרסני) - חיזוק מבנה הדיור כנגד נזקי רעידת-אדמה הוא קודם כל אינטרס פרטי של בעל הדירה. אינטרס זה היה מופנם היטב על-ידי בעלי הדירות אילו חברות הביטוח היו מחמירות קריטריונים במקרה של בקשה לביטוח מבנים ישנים שלא עברו חיזוק מתאים, ואילו הבנקים למשכנתאות היו מייקרים את עלות המשכנתאות לבעלי דירות הממשכנים דירות הנמצאות במבנים כאלו. מסיבה כלשהי, זה לא קרה.

עדיין, הממשלה – מודעת לכשל-השוק - יכלה להניע את בעלי הדירות הישנות לחזק את המבנים הישנים על-ידי שימוש בשילוב של "מקלות" (איום בהעלאת מיסי ארנונה למבנים לא מחוזקים) ו"גזרים" (העמדת אשראי בתנאים מסובסדים לבעלי הדירות לצורך מימון עלות החיזוק). הממשלה לא עשתה זאת. במקום זאת, ההתחמקות (או ההתחכמות) הולידה ב-2005 את תוכנית "תמ"א-38".

מטרתה המקורית של התוכנית הייתה להניע תהליכים רצוניים-פרטיים של חיזוק מבני מגורים, אבל מבלי שתהיה למהלך זה נגזרת תקציבית. כלומר: יש אמנם "גזר", אבל הוא חוץ-תקציבי. לשם כך נקבע מסלול רישוי מקוצר, שכלל אפשרות לחיזוק מבנה קיים או לחילופין להריסתו לצורך בנייה מחדש, והוגדר אמצעי תשלום חוץ-תקציבי: זכויות בנייה. השיטה: לבעלי דירות שדירותיהם כלולות במסלול תמ"א-38 מוענקות זכויות בנייה נוספות במבנים קיימים, והם מוכרים אותן בשוק החופשי כדי לממן את החיזוק (למעשה: השבחה). זוהי המהות האמיתית של הפרויקט: הענקת זכויות בנייה (ללא תמורה) לבעלי דירות, אותן הם מעבירים ליזמים פרטיים בתמורה לשיפוץ/בניית המבנים. היזמים משתמשים בתוספת לזכויות הבנייה להוספת קומות למבנים הקיימים, ומוכרים את הדירות הנוספות בשוק החופשי.

בגלל שההסדר נוקב במטראז' (זכויות לתוספת שטח מבונה) ולא בהטבה קבועה (סכום כספי אחיד) – נוצר מצב לפיו התמורה שמקבלים בעלי הדירות שמצויות באזורי הביקוש היא גבוהה ומאפשרת את העיסקה, מה שאין-כן באזורי הפריפריה: התמורה ממכירת זכויות-בנייה ליזמים אינה מכסה את עלות השיפוצים/הרחבות. אז מה קיבלנו? קיבלנו השבחת נכסים חינם באזור המרכז (שזכתה לכינוי המחמיא והמטעה "התחדשות עירונית"), וקיבלנו לא-כלום בפריפריה. התוצאה היא השבחה פרטנית של דירות באזורי הביקוש שאיננה מתיישבת עם תכנון אורבני סביר (נושא הרשימה של יאיר דוכין, כאן), והפקרה צינית של אוכלוסיית הפריפריה לסיכון של רעידת אדמה הרסנית.

נחזור להגדרת הבעיה. קיימים שני אתגרים נפרדים שדורשים התערבות שלטונית נמרצת: האחד – צורך דחוף בחיזוק מבני-מגורים ישנים כדי להתמודד עם סיכוני רעידות אדמה (כפי שנוכחנו, הנושא לא באמת טופל בשני העשורים האחרונים למרות שהוגדר היטב); השני – צורך בציפוף ניכר של המרכזים האורבניים הקיימים כדי שיוכלו לקלוט את תוספת האוכלוסייה הצפויה לפי התחזית הדמוגרפית של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (ראו דיון ברשימה קודמת בבלוג זה, כאן). אסור לטשטש את ההבחנה בין שני האתגרים הללו על-ידי עירבובם, כפי שנעשה בדיון הציבורי סביב תוכנית "תמ"א-38":

בנושא חיזוק מבנים, אנחנו חייבים לזכור שתרחיש הייחוס המקורי של הוועדה הבין-משרדית (תרחיש רעידת אדמה שמולו מוגדרות תוכניות ההיערכות הממשלתיות) הוא בממדים של אסון לאומי: הוא מציג 16,000 הרוגים, 377,000 מפונים מכ-30,000 מבנים הרוסים או פגועים קשה. בזבזנו זמן יקר בהתחמקות מטיפול בבעיה ובעיסוק נרפה בתוכניות סרק (מסוג "תמ"א-38") וצריך לאמץ פתרון אפקטיבי בלוח זמנים מהיר. במקום לבנות על תמריצים לבעלי דירות באזורי הביקוש עלינו להתמקד באזורי הסיכון, לעבור מהשבחה כללית יקרה (הכוללת חנייה מקורה, הוספת מעליות, תוספת מרפסות) לתוכנית צרה שממוקדת במטרה עצמה - חיזוק מבני-מגורים - ולהתבסס על שילוב של "גזרים" (היצע של מימון ממשלתי מסובסד לבעלי הדירות שיצטרפו ליוזמה) ושל "מקלות" (העלאת שיעורי המיסוי על דירות במבנים שלא יחוזקו).

בנושא ציפוף האוכלוסייה יש להיערך להכנת תיכנון אורבני מעודכן שיתמקד בהתחדשות רובעים אורבניים שלמים (לא בניינים בודדים), יפנה מבני מגורים נמוכים ממשבצות קרקע תפוסות כדי לבנות עליהן מגדלי מגורים נישאים (ולא תוספת של 2.5 קומות למבנים קיימים), יסלק חסמים משפטיים שעלולים לעכב את התהליכים בשל העדפת זכויות הפרטים על טובת הכלל, ויזרז תהליכים כדי שנצליח להתמודד עם הגידול הדמוגרפי העצום שצפוי לנו בשנים הקרובות. פרויקטים של פינוי-בינוי תורמים מאליהם לפתרון של חיזוק כנגד רעידות אדמה.

רשימת אורח: האם תוכנית "תמ"א-38" מהווה פיתרון למשבר הדיור בישראל? - יאיר דוכין*

 

המונח "משבר הדיור" מלווה כבר שנים רבות את כותרות המאמרים העוסקים במגזר הבנייה למגורים בישראל. המונח "התחדשות עירונית" (שהביטוי הנפוץ שלו הוא פרויקטים של "תמ"א-38") צעיר ממנו בהרבה, ובאחרונה מוצג כסוג של פתרון למשבר הדיור. מטרת הרשימה הנוכחית היא לבחון אם תהליך ההתחדשות העירונית, שנמצא כיום לכאורה בתנופת ביצוע - אכן יכול לפתור את "משבר הדיור" בישראל.

כדי לבחון את הקשר בין שני המושגים (אם אמנם קיים כזה) יש להגדיר תחילה מהו "משבר דיור" ולבחון אם אכן קיים כזה בישראל. המאפיינים שמגדירים משבר דיור הם:

1.  מלאי יחידות דיור שקטן מצרכי הדיור (מצבת משקי הבית)
2.  מלאי דיור ציבורי שאינו נותן מענה לאוכלוסייה שזקוקה לו

בשטח, משבר כזה מתבטא בארבע תופעות אפשריות:

• א.     משקי בית נורמטיביים רבים גרים ברחוב
• ב.      מציאות של מחנות אוהלים או פתרונות דיור מאולתרים אחרים
• ג.       צפיפות דיור לא סבירה (מספר משקי בית גרים ביחידת דיור אחת)
• ד.      נזקקי דיור ציבורי שמורחקים ממקומות המחייה הרגילים שלהם

בחינה היסטורית של שוק הדיור בישראל מצביעה על שני משברי דיור. משבר ראשית שנות ה-50' ("תקופת המעברות") ומשבר שנות ה-90', בעקבות גל העלייה הגדול מחבר המדינות (התופעה הנפוצה אז הייתה של מספר משקי בית שגרו ביחידת דיור אחת). כיום, הנתונים מצביעים על קיומו של מצב משברי רק במרכיב הדיור הציבורי, עקב הפרטה של חלק ניכר ממלאי הדיור הציבורי בשנות ה-90' ובראשית שנות ה- 2000 (לדוגמא, באיחוד האירופי מהווה כיום מלאי הדיור הציבורי כ- 9% ממלאי הדיור הכולל; בישראל הוא מהווה פחות מ- 1%).

הבעיה האמיתית כיום בשוק הדיור של ישראל היא נשיגות (לפי מילון אבניאון: "היותם של מוצרים ושירותים מסוימים בני השגה לרוב האוכלוסייה החיה במקום מסוים"): התרחקות מתמשכת של היכולת לרכוש דירה מהישג-ידם של מרבית משקי הבית. המדד המעיד על כך הוא מספר חודשי השכר הממוצע הדרושים לרכישת דירה ממוצעת: זה עלה מ- 103 בשנת 2008 (8.5 שנים), ל – 170 בשנת 2025 (14.2 שנים). המספרים הללו אינם משקפים את מלוא חומרתה של הבעיה, שכן במטרופולין תל אביב ובמחוז המרכז בכללותו (שהם המרכז הכלכלי-תעסוקתי בישראל ) המספרים גבוהים בהרבה. זוהי הסיבה לכך שבמחוזות אלו הולך ומצטבר מלאי בלתי מכור של דירות שאינן בהישג-ידם של מרבית משקי הבית ובפרט רוכשי דירה ראשונה.

תוכנית "תמ"א-38" (2005) היא כיום חלק חשוב מתהליך ההתחדשות העירונית בישראל. מטרתה המקורית הייתה ליצור מסלול רישוי מובנה לחיזוק מבני-מגורים ישנים (כאלו שהיתר הבנייה שלהם ניתן לפני 1980) כנגד סיכוני רעידות אדמה, לרבות הריסת מבנה ישן קיים לצורך בנייתו מחדש. למטרה המקורית נוסף, עקב המצב הבטחוני, צורך להוסיף לדירות מרחבים מוגנים (ממ"ד). בניסיון להטיל על הסקטור הפרטי את מימון העלות הכרוכה בחיזוק המבנים נקבע בתמ"א-38 הסדר המעניק לבעלי הדירות בתמורה זכויות בנייה נוספות במבנים קיימים.

תיאורטית, מהלך כזה יכול להביא להגדלת צפיפות הדיור במרכזים העירוניים העיקריים בישראל, שסובלים מצפיפות דיור נמוכה בהשוואה למרכזים עירוניים בארה"ב ואירופה (לדוגמא, צפיפות הדיור ברובע מנהטן היא כ- 29,000 נפש לקמ"ר ובפריס - כ- 21,000, לעומת כ- 8,600 בתל אביב, 7,200 בירושלים, 4,300 בחיפה ו- 1,800 בבאר שבע). להגדלת צפיפות הדיור יש יתרונות משמעותיים, עקב היכולת המשופרת לספק מעטפת שירותים איכותית (חינוך, בריאות, רווחה ואחרים) לאוכלוסייה. אלא שישנה בעיה בדרך למימוש נרחב של תהליך ההתחדשות העירונית בישראל: הטלת המשימה על הסקטור הפרטי מחייבת יצירת כדאיות כלכלית לפרויקטים השונים (כל פרויקט בנפרד), שקיימת כמעט רק במטרופולין תל אביב ובשוליים של ירושלים בגלל מחירי הקרקע הגבוהים. באחרונה חלה התפתחות לרעה בכדאיות הכלכלית של ההתחדשות העירונית גם במרחבי תל אביב וירושלים: שילוב של התייקרות משמעותית של עלויות הבנייה (זו נאמדת על ידי יזמים בקרוב ל- 30% בשלוש השנים האחרונות) עם ירידת מחירי הדירות (עקב הצטברות מלאי גדול של דירות לא מכורות) הביא לעצירת פרויקטים רבים. בחלק מהמקרים חוזרים היזמים אל בעלי הדירות הקיימים עם דרישה אולטימטיבית להפחתת התמורות המובטחות להם.

בעיה נוספת בדרך למימוש התהליך של התחדשות עירונית היא שהגדלת צפיפות הדיור מחייבת פיתוח מותאם של תשתיות (תחבורה, מים, חשמל, טיפול בשפכים, חינוך וכדומה). תנאי זה איננו מתקיים: בתחום התחבורה קיים פיגור מצטבר של למעלה מעשר שנות השקעה בפיתוח התחבורה הציבורית והנזק השנתי נאמד בלמעלה מ- 5 מיליארד ₪; בתחום החשמל קיימת רזרבה מותקנת של 10-12% בלבד (לעומת כ- 25% באירופה); גם מגזרי אספקת המים והטיפול בשפכים נמצאים כיום בגבול הקיבולת שלהם (בחורף המתקרב צפויה, עקב כך, הזרמת שפכים גולמיים לים), ללא רזרבה מינימלית.

פיתוח התשתיות הוא תפקידה של הממשלה. הפיגור המתמשך בפיתוח תשתיות-העל מונע כיום וימנע בעתיד את מימוש הפוטנציאל לרמת שירות גבוהה יותר של מעטפת השירותים הגלומה בהגדלת צפיפות הדיור. לכן, התשובה לשאלה שהוצגה בראשית הרשימה היא שבהעדר מאמץ תשתיתי משלים מצד הממשלה - ההתחדשות העירונית במסגרת תוכנית "תמ"א-38" איננה מהווה תשובה אפקטיבית למשבר הדיור. מעבר לכך, רמת המחירים הנדרשת על ידי היזמים בפרויקטים של "תמ"א-38" במטרופולין תל אביב מונעת בנייה של דיור בר-השגה ממרבית משקי הבית, שנוהרים לשם משיקולי תעסוקה ומעטפת שירותים איכותית.

אולם בתהליך ההתחדשות העירונית טמון פתרון אפשרי לתוספת יחידות שתידרש בישראל ב- 25 השנים הבאות. התחזית הדמוגרפית (הבינונית) למדינת ישראל (בגבולות הקו הירוק + אוכלוסיית המתנחלים ביו"ש) לשנת 2048 (מאה שנים למדינת ישראל) עומדת על כ- 15 מיליון תושבים - תוספת אוכלוסייה של כ- 5 מיליון תושבים. תוספת זו תחייב תוספת של 1.8-2 מיליון יחידות למלאי הדיור. בחינה ראשונית של הפוטנציאל הגלום בתהליך של התחדשות עירונית במכלול המרחבים האורבניים בישראל מצביעה על למעלה מ- 1.8 מיליון יחידות דיור, כך שלכאורה יכול מקור זה "לכסות" את תוספת יחידות הדיור הנדרשות. אולם מימוש הפוטנציאל מותנה באופן מוחלט במעורבות ממשלתית מלאה במכלול ההיבטים (פיננסית, תכנונית ורגולטורית) הכרוכים בתהליך. הנתונים הנוכחיים במשק בכללותו ובשוק הדיור בפרט מצביעים בסבירות גבוהה, להערכתי, על המשך ירידה של מחירי הדירות לפחות בשנתיים הקרובות. במציאות זו צפויה נסיגה מתמשכת והאטה של יזמים (שכאמור כבר נצפית בשטח) במימוש פרויקטים של "תמ"א-38". היות שלא מסתמנת תכנית כלל-ארצית כלשהי למעורבות ממשלתית במאמץ להתחדשות עירונית - יימשכו מחזורי הגאות והשפל בפרויקטים הללו שמובלים על ידי השוק הפרטי, תוך החמצת הפוטנציאל הגלום בתהליך.

 * ד"ר יאיר דוכין הוא ראש תוכנית ה- MBA בהתמחות מימון נדל"ן, בית ספר למנהל עסקים, האוניברסיטה העברית, ירושלים. רשימה זו הופיעה, בשינויי עריכה, במוסף הנדל"ן של "דה-מרקר"

עיסקאות "20/80" - האם על בנק ישראל להתערב בשוק המשכנתאות?

 

ה"פריסייל" הופך לשיטה הנפוצה לרכישת דירות מיזמים

לפני כחצי-שנה פירסמתי בבלוג זה רשימה שעסקה בהתפשטותו המהירה בשנתיים האחרונות של הנוהג לרכוש דירות מיזמים בשלבים מוקדמים מאד של הבנייה בהתבסס על דחייה משמעותית של התשלום (ראו: ה"פרי-סייל" כאופנה - עולם חדש של סיכונים פיננסיים בשוק הדיור, כאן). בעבר, רוכשי דירות חדשות שעדיין נמצאות בשלבי בנייה נדרשו לשלם בעת ההתקשרות עם היזם סכום ראשוני והתחייבו להשלים בהדרגה את מלוא התשלום עד למועד השלמת הבנייה. התשלומים תוכננו בהסתמך על התקדמות הבנייה, ולוח התשלומים נקבע מראש. לא עוד: בשנים האחרונות מאפשרים היזמים לרוכשי הדירות להקטין משמעותית את התשלום הראשון (אפילו עד 5% ממחיר הדירה) ולדחות את יתרת התשלום כולה למועד האיכלוס. עיסקת הרכישה מתבצעת לכן בשני תשלומים נבדלים: תשלום קטן בעת חתימה על הסכם הרכישה, ותשלום גדול במועד קבלת המפתח לדירה.

שיטת המכירה הזו, שכונתה בעבר "פריסייל" (PRESALE), איננה חדשה בישראל, אבל בשנתיים האחרונות היא הפכה משיטת מכירה חריגה לנוהג נפוץ. גם בעבר, יזמים נהגו למכור חלק מהדירות המתוכננות כבר בשלב מוקדם מאד של הבנייה (לרוב אפילו לפני שהחלה), אלא שמדובר היה אז בניסוי שוק - מכירת חלק מצומצם מאד של הדירות בפרויקט, בתיאום עם הבנקים המלווים את הפרויקט, כדרך "לבחון את טמפרטורת המים": לאשש את ההנחות המוקדמות של הבנק והיזם לגבי מידת האטרקטיביות הצפויה של הפרויקט ולהוכיח ליזמים ולבנקים שהתחזיות לגבי מחירי הדירות ששימשו את הצדדים לצורך הערכת הפרויקט ורווחיותו הן אמנם מציאותיות. בעיסקאות "פריסייל" אלו נקבע הסדר תשלומים ייחודי, שונה מזה שנקבע לגבי הרוכשים "הרגילים": הרוכשים נדרשו בדרך-כלל לשלם רק 20% ממחיר הדירה במועד חתימת החוזה, ואת שאר התשלום (80%) - רק במועד קבלת המפתח לדירה. מדובר היה בעיסקאות לטווח ארוך במיוחד (לפעמים אפילו 4-5 שנים בין החתימה על הסכם המכירה לבין מועד קבלת הדירה). רוב רוכשי הדירות בשיטה זו לא היו משקי-בית רגילים, כאלו שמבקשים לרכוש דירה למורת מגורים עצמיים, אלא משקיעים, שצורת העיסקה הזו נבחרה על-ידם כדי להשיא את התשואה על השקעתם, והדגש בה הוא הימור על עליית מחירי הדירות. השינוי העיקרי שקרה במהלך השנים הוא, לכן, שמה שבעבר היה סוג של "בלון ניסוי" ליזמים ולבנקים - הפך לשיטה הנפוצה למכירת דירות חדשות.

מה גרם לשינוי?

הרקע לשינוי של צורת ההתקשרות של משקי בית עם יזמים הוא כפול: ראשית - האצת ההתייקרות של מחירי הדירות על רקע הריבית הנמוכה שפיתתה משקיעים להצטרף למעגל רוכשי הדירות ויצרה רושם שמדובר בהימור חסר-סיכון; שנית - העלייה הדרמטית בשנתיים האחרונות של הריבית על הלוואות משכנתא, שהרחיקה את רכישת הדירה מהישג ידם של משקי-בית רבים וגרמה לירידה של הביקוש לרכישת דירות. סחרור מחירי הדירות שנמשך למעלה מעשור הפך את שוק הדירות לרולטה לאומית וגרם להצטברות מלאי ניכר של דירות בידי משקיעים. התייקרות המשכנתאות גרמה למצוקת מימון אצל רוכשי דירות, ולכן נולד הפתרון של דחיית תשלומים. בנק ישראל החל להעלות את הריבית המוניטרית לקראת אמצע 2022, והריבית עלתה בתוך כשנה בשיעור דרמטי ובעקבותיה ריבית ה"פריים", התשואה לפידיון בשוק האג"ח והריבית הקבועה על הלוואות משכנתא. התייקרות המשכנתאות גרמה מצידה להתכווצות הביקוש לדירות, להאטה בקצב המכירה של דירות ולעלייה לא מתוכננת ומדאיגה במלאי הדירות הלא-מכורות שבידי היזמים.

האטת קצב המכירה של דירות חשפה את היזמים לקשיי נזילות ולחשש מפני קריסה פיננסית. יזמים נמנעים מלהגיב למיתון הביקוש בדרך של הפחתת מחיר: חששם הוא שהפחתת מחירים שכזו תאותת לרוכשים הפוטנציאליים שהמוכרים נקלעו למצוקה, ולכן שיכולת המיקוח של הרוכשים הפוטנציאליים השתפרה. חשיבה כזו עלולה להניע את הקונים לעכב את הרכישה כדי להפעיל לחץ על היזמים להוריד מחירים, מה שעלול להחמיר את המיתון. משום כך, היזמים מנסים להמריץ את הביקוש על-ידי יצירת הפחתות-מחיר סמויות (מתן הטבות נלוות לרוכשי הדירות במקום הפחתת מחירים מפורשת). הכלי העיקרי שבו השתמשו היזמים להמריץ את רכישת הדירות הוא הרחבת השימוש בשיטת ה"פריסייל". המהלך הזה נחל הצלחה, ונראה שהיזמים הצליחו להתמודד עם האיום של מיתון הביקוש: הכותרות בתקשורת מדווחות על גידול במספר העיסקאות ואפילו על התייקרות מחירי הדירות למרות איום של האטה מצד הביקוש. בדרך, שיטת ה"פריסייל" הפכה לדרך נפוצה לרכישת דירות הנמצאות בשלבי בנייה (היא מכונה לרוב "שיטת 20/80" או "שיטת 10/90". על התופעה ראו הסבר בדוח היציבות הפיננסית של בנק ישראל למחצית הראשונה של 2024, כאן. לפי הדיווח של בנק ישראל, ההלוואות המתבססות על דחיית תשלומים מהוות כבר למעלה מ-15% מההלוואות החדשות; אני מעריך לכן שהן מהוות כשליש מההלוואות לרכישת דירות חדשות. זוהי הערכה נמוכה משמעותית מזו שמצוטטת ב"דה-מרקר" בעקבות דיון של "פורום שווי הוגן" שנערך בנושא באוניברסיטת רייכמן - 70-80% - ראו את המאמר של מיכאל רוכוורגר כאן ואת הנייר של "פורום שווי הוגן" כאן). 

מה נותנת העיסקה לשני הצדדים?

מבצעי דחיית התשלומים מאפשרים לרוכשי הדירות "לחתום" על הסכמים לרכישת דירות בהתבסס על תשלום קטן יחסית ממקורותיהם העצמיים וכמעט ללא התחייבות תזרימית לתקופה של מספר שנים. טכנית, כלולה בעיסקה כזו גם הלוואת "בלון" (הלוואה לתקופת-ביניים שהתזרים בגינה איננו כולל החזרי-קרן. בדיווחים של בנק ישראל היא נקראת "בולט" - Bullet) שניתנת לרוכש הדירה כשתשלומי הריבית משולמים על-ידי היזם. התוצאה מבחינת רוכש הדירה היא שהוא "נעל" את מחיר הדירה שרכש למשך תקופה ארוכה למרות ששילם ליזם רק חלק קטן ממחירה. הוא נהנה בכך ממלוא עליית המחיר של הדירה שרכש, ובנוסף: רכישת הדירה איננה מטילה עליו נטל תזרימי שוטף. מבחינת היזם, התוצאה היא כפולה: ראשית - הוא הצליח למכור את הדירה למרות שייתכן שהוא טרם החל בתהליך הבנייה; שנית - הוא יכול להקטין את עלויות המימון שלו כיון שמדובר בהלוואת משכנתא שהיא זולה יותר מאשראי קבלני רגיל. 

מאחר שבתהליך הבנייה הארוך היזם עלול לחוות התייקרות של עלויות הבנייה - קיים נוהג שמגדר סיכון זה של היזם בכך שיתרת החוב של הרוכש צמודה למדד עלויות הבנייה. נוהג זה איננו קשיח: כשהיזם נתקל בקושי לשווק דירות הוא עשוי לוותר לרוכש, במסגרת המשא-ומתן, על חלק מהפרשי ההצמדה. יש עדויות לכך שזהו נוהג לא נדיר בשנה האחרונה. אחת ההשלכות הצדדיות של שיטת סיבסוד זו על-ידי היזם היא שמחיר הדירה המדווח לשלטונות המס (ודרכם ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה) מתרוקן מתוכן: עלות הדירה האמיתית עבור הרוכש איננה משקפת רק את המחיר החוזי (המוחזק מלאכותית גבוה) אלא גם את ערך ההטבות הגלומות בסיבסוד שקיבל מהיזם. עלות זו איננה נמדדת בדיווח לשלטונות המס.

מהי המשמעות האפשרית של האופנה החדשה?

מבצעי דחיית התשלומים מספקים לרוכש הדירה דרגות-חופש שלא היו לו בעבר. הוא יכול לרכוש דירה גם כאשר הוא מתגורר בשכירות, ללא צורך להיקלע לנטל תשלומים כפול. הוא יכול לרכוש דירה חדשה בלא שהוא נדרש למכור את דירתו הקיימת ובכך ליהנות מתשואה מוגדלת בגין עליית מחירי הדירות בעזרת המינוף הפיננסי: רווחי הון גם על הדירה החדשה שרכש וגם על דירתו הקיימת; זהו פיתוי משמעותי בתקופה שבה מחירי הדירות עולים בקצב שנתי של 15-20%. הוא יכול לרכוש דירה למטרות השקעה בלא שיידרש להעמיד מחצית ממחירה ממקורות עצמיים (דרישה רגולטורית הקיימת לגבי רוכשי דירה נוספת המבקשים אשראי בנקאי). ולבסוף - הוא יכול להתייחס לעיסקה כאל סוג של קניית אופציה לדירה (הוא יכול למכור את הדירה לקראת מועד קבלת המפתח וליהנות מעליית מחירה בלא שנדרש להשלים את מלוא עלותה).

מהו הסיכון הפיננסי שאליו נחשף רוכש הדירה הנוקט בשיטה זו של דחיית תשלומים? אם הוא מתכנן לממן את רכישת הדירה על-ידי מכירת הנכס הקיים כעבור תקופה (דחיית המכירה של דירתו הקיימת) - הוא מסתכן בכך שמחירי הדירות ירדו במהלך התקופה ואז התמורה שתתקבל ממכירת הנכס הקיים לא תספיק לפרעון החוב (שבדרך כלל צמוד כאמור למדד תשומות הבנייה). אם הוא מתכנן לממן את פרעון החוב על-ידי נטילת הלוואת משכנתא בעתיד (במועד האיכלוס) - הוא עלול לגלות שהכנסתו נפגעה במהלך השנים ואיתה נכונות הבנק להעמיד לו את ההלוואה הנדרשת, או שהריבית על הלוואת המשכנתא התייקרה עד כדי כך שהוא איננו יכול לעמוד בנטל התשלומים הנגזר מההלוואה. הוא לא יצליח להשלים את העיסקה שתכנן.

היזם נחשף בתורו לסיכון שרוכשי הדירות לא יצליחו לפרוע את חובם בסיום הבנייה ולקבל לידיהם את הדירות, אם בגלל ירידת מחירי הדירות, פגיעה ביכולתם לקבל הלוואות מהבנק או עלייה משמעותית של ריבית המשכנתאות. הבנק, בתורו, נחשף גם הוא לסיכון שהרוכשים לא יעמדו בהתחייבויותיהם ושהיזם ייקלע בעקבות כך לקשיים פיננסיים. 

עולה מכאן שייתכן שהפתרון היצירתי של היזמים שאיפשר להם להתמודד בהצלחה עם ירידת הביקוש לדירות איננו מסלק את הסיכון האמיתי שנוצר, שזהו רק פתרון זמני, ספציפי לבעיית היזם, שיוצר חשיפה לסיכון מערכתי. התרחיש המסוכן למערכת הפיננסית הוא שילוב אפשרי של מיתון כלכלי (שיפגע בהכנסות משקי הבית ויקשה עליהם להשלים את התחייבויותיהם ליזמים), ירידת מחירי דירות (שתיצור "בור" בתוכניות המימון של משפרי דיור) ועלייה של ריבית המשכנתאות (שתקטין את יכולות המימון של משקי בית בגלל פגיעה ביכולתם לשרת את החוב שתכננו לקחת על עצמם). אם הביקוש הממותן לרכישת דירות, שבזכות שיטת ה"פריסייל" נתן איתות מטעה של חיוניות, ישוב אמנם להיות נמוך - יסתבר לנו שהסימנים החיוביים שמתפרסמים לגבי התחדשות הביקוש ועליית המחירים הם מוטעים, והענף לא נמצא על קרקע מוצקה. מה שמסתמן הוא שההצלחה להתמודד עם ירידת הביקוש איננה שלמה: המערכת הפיננסית כולה "התחממה" בשל כך והיא נמצאת ברמת סיכון גבוהה יותר.

שקט לפני הסערה?

מהאמור לעיל עולה שייתכן שאנחנו מצויים כיום במעגל קסמים מתעתע, שביסודו נמצא שיווי משקל רופף. זהו סוג של "משחק פירמידה" שבו בעלי דירות נהנים מרווחי-הון כל עוד נמצאים קונים חדשים שמוכנים להצטרף למעגל בעלי הדירות תמורת תשלום שהולך וגדל מסיבוב לסיבוב. ואכן, מחירי הדירות ממשיכים לעלות (לפחות לכאורה, בהינתן בעיות המדידה האמורות) וכולנו נרגעים ומתרגלים לחשוב שמחירי הדירות עולים בגלל חוקי טבע כלשהם - לא כתוצאה מהתפתחויות כלכליות. החולשה של מצב זה (והעובדה שכל המשתתפים העלו את סכומי ההימור שלהם) היא בכך שהוא פגיע לזעזוע שיוציא את המערכת משיווי-משקל: אם מחירי הדירות יפסיקו לעלות לתקופה מסויימת או אף ירדו (מיתון כלכלי?) - יהיו משקיעים שינסו לפרוש מהמעגל (הם הרי הצטרפו אליו רק בגלל ציפיותיהם להפקת רווחי-הון - הם אינם מפיקים שירותי דיור). ניסיונם זה עלול להחריף את התנודה המחזורית. ורוכשי דירות בשיטת ה"פריסייל", שנכנסו בהמוניהם ל"פוזיציה" פיננסית מסוכנת כדי להשיא רווחים - ייקלעו אז לקשיי מימון ועלולים לקלוע את המערכת הפיננסית כולה למשבר. הנזק העיקרי, כמו תמיד במשברים פיננסיים, ייגרם כשהציבור יעוט על פתחי היציאה כדי "לחתוך הפסדים".

מה תפקידו של הרגולטור במצב הנוכחי?

האם זה אומר שהרגולטור צריך להתערב ישירות בשוק המשכנתאות ולאסור על עיסקאות "פריסייל"? אני סבור שלא. תפקידו של הרגולטור הפיננסי איננו להגן על יחידים אלא על יציבות המערכת הפיננסית. כך, הוא איננו אמור להגביל עיסקאות "פריסייל" ממש כפי שאיננו אמור להגביל את שיעורי המימון בהלוואות משכנתא ולא לקבוע סייגים לתמהיל המשכנתאות של פרטים (הוא עושה את שניהם, למרבה הצער). הוא גם איננו אמור לקבוע לבנקים קריטריונים נוקשים למתן אשראי (הוא עושה זאת, למרבה הצער). במקום זאת, תפקידו הוא להשגיח שהמערכת הפיננסית מנהלת את הסיכונים הפיננסיים כיאות: שהיא מודעת לסיכונים, אומדת אותם, מנטרת אותם, מתמחרת אותם, מגדרת אותם, ומדווחת עליהם בשקיפות לבעלי עניין. אם אמנם כל השחקנים המוסדיים מנהלים את סיכוניהם הפיננסיים לשביעות רצונו של הרגולטור - אין סיבה להתערבות פרטנית שלו בעיסקאות: שמשקי הבית יפעלו לפי מיטב שיפוטם הכלכלי וללא התערבות מגבילה של הרגולטור בזכויות הפרט שלהם. השכר והעונש הוא שלהם. אם הוא חושש שאין לציבור כלים להעריך סיכונים ולקבל החלטות פיננסיות נבונות - הוא יכול להתבטא בתקשורת, להזהיר, לשדל. אין זה מתפקידו להפקיע ממשקי הבית את זכות ההחלטה ולהחליט במקומם.

בנק ישראל למשכנתאות

 

באחרונה התבשרנו על יוזמה פוליטית חדשה, של יו"ר ועדת הכספים של הכנסת משה גפני. כשהגיע נגיד בנק ישראל בשבוע שעבר לישיבת ועדת הכספים הזדרז יו"ר הוועדה להכריז על הצעת חוק שיזם, שתנתק את הקשר בין ריבית בנק ישראל לבין הריבית על משכנתאות: כשהריבית במשק תעלה - הריבית על המשכנתא לא תעלה ביחד עימה (ראו לדוגמא דיווח בעיתון "גלובס", כאן). לא ברור לאיזו מתכונת חוק מתכוון בדיוק ח"כ גפני. לא ברור גם אם ההצהרה הזו מבשרת על כוונה רצינית לפעול כדי לשפר את מצבם של רוכשי דירות או שהיא בכלל סוג של "עז" שהוכנסה למערכה לצורך הישגים בתחומים פוליטיים אחרים. אבל מה שמסתבר הוא שבנק ישראל נדחק למיגננה בנושא המשכנתאות: הוא נתפס מעכשיו כ"אשם" בעליית הריבית על משכנתאות. כך, אחרי ההתקפות שכבר היו בתקשורת מצד גורמים עיסקיים על כך שהעלאות הריבית המוניטרית אינן מוצדקות והן פוגעות בפעילות הכלכלית של המשק היצרני, הורחבה כעת החזית מול בנק ישראל: הצטרפו אליה משקי הבית שהריבית העולה מרחיקה מהם את היכולת לרכוש דירה. 

איך זה קרה שבנק ישראל, שאמור היה לנהל עצמאית את המדיניות המוניטרית בכפוף לשיקולים מקרו-כלכליים, מותקף בשם משקי הבית? מה הקשר בין ניהול המדיניות המוניטרית לבין שוק המשכנתאות? ישנם שני גורמים לקשר הזה: האחד - התהליך המהיר של העלאת הריבית המוניטרית במשק שהחל באפריל 2022 והשפיע משמעותית על שוק המשכנתאות; השני - הזיהוי של בנק ישראל כגורם בעל סמכות (ולכן גם נושא באחריות) בשוק המשכנתאות. 

העלאת הריבית המוניטרית בישראל בחודשים האחרונים איננה יוזמה שרירותית של בנק ישראל: היא תגובה בלתי-נמנעת. היא התחייבה מרגע שהבנקים המרכזיים במדינות המערב החלו בהעלאת הריבית המוניטרית אצלם, במסגרת פעילות הגנתית שתפקידה למנוע האצה של תהליך האינפלציה. הימנעות מהעלאת הריבית בישראל הייתה עלולה לגרום לבריחת הון לעבר משקים שבהם שיעור הריבית גבוה יותר, להיחלשות השקל וכתוצאה מכך גם להאצת תהליך האינפלציה בישראל. מאחר שלאורך שנים שבהן הריבית המוניטרית היתה אפסית עבר שוק המשכנתאות הישראלי להסתמך יותר ויותר על הריבית הקצרה (באמצעות הלוואות על בסיס ריבית ה"פריים") - עליית הריבית המוניטרית תורגמה מיידית להתייקרות ריבית ההלוואות, לרבות בהלוואות קיימות בריבית משתנה שהעוגן שלהן מתבסס על ריבית ה"פריים". 

העלאת הריבית המוניטרית היא לכן התפתחות צפויה המתיישבת עם ניהול מקרו-כלכלי נכון, שלווים היו אמורים לקחת בחשבון כשבחרו את תמהיל ההלוואה. אז על מה הם מתלוננים? ומדוע הכתובת היא בנק ישראל? זה נוגע לגורם השני - הזיהוי של בנק ישראל כגורם האחראי בשוק המשכנתאות. לא מדובר בטעות תמימה מצד הלווים: בנק ישראל החל להתערב בשוק המשכנתאות לפני מעט למעלה מעשור, על רקע הפחתת הריבית המוניטרית והחשש שהריבית הנמוכה עלולה לגרום לגידולו של הביקוש לדיור ולכן להתפתחותה של "בועת נדל"ן". במהלך השנים ניצל בנק ישראל את הצינור הרגולטורי (קרי: הפיקוח על הבנקים) להעברת הוראות שונות לבנקים. מדובר היה לכאורה בהתערבות מנימוקים מקרו-כלכליים, זמנית, של "המבוגר האחראי", שניסה למנוע התפתחות של "בועת נדל"ן" בכובע של שמירה על יציבות פיננסית. אבל בהדרגה הפכה ההתערבות לספציפית יותר ויותר, ולבעלת אופי של הסדרה קבועה, פטרנליסטית. כיום, הבנקים אינם רשאים להעמיד אשראי לדיור ששיעור המימון שלו עולה על 75% לחסרי-דיור, ולא אשראי שכולו בריבית משתנה. באחרונה קראנו בתקשורת הכתובה גם על כך שנציגי הפיקוח על הבנקים מוודאים שתשלומי המשכנתא השוטפים לא יעלו על 50% מהכנסות הלווים, כשהגדרת הכנסותיהם של הלווים לצורך זה נקבעת על-ידי הוראות המפקח על הבנקים.

כשהבנק המרכזי הפך עצמו למעשה למחוקק המכתיב לבנקים קריטריונים ספציפיים למתן אשראי, והלווה הפוטנציאלי נתקל במשא-ומתן שלו מול הבנקים במיגבלות חיצוניות שמקורן בבנק ישראל - לא נראה מוזר שטענות הציבור על יוקר האשראי לדיור מופנות כעת לבנק ישראל. הבעייה היא שההחלטה של בנק ישראל להתערב - שלא לצורך, לטעמי, ואפילו שלא בסמכות, בשוק המשכנתאות - מגבילה ואף מסכנת את חופש הפעולה שלו בכל הנוגע לצעדי המדיניות המוניטרית. 

זהו מצב בעייתי. בעולם גובר החשש מפני כניסה למיתון בשנה הקרובה ומפני האצת קצב האינפלציה. לבנקים המרכזיים נכון בשל כך מאבק על שמירה על משמעת פיסקלית מצד הממשלות, ועל המדיניות המוניטרית הנכונה שיש לנקוט מול השילוב של אבטלה ואינפלציה. בישראל ייתכן גם קושי נוסף בשל ההבטחות התקציביות המוגזמות שניתנו במהלך הבחירות האחרונות. הסמכות שנטל לעצמו בנק ישראל "בהתנדבות" בשוק המשכנתאות - עלולה לגרום לו לפעול מול חזית רחבה מידי של מתנגדים ולכן היא מקטינה את חופש הפעולה שלו בתחום שהוא מופקד עליו.

ביטול הוראות בנק ישראל בנושא תמהיל הלוואות לדיור

 

ברשימה קודמת בבלוג זה ("הלוואת משכנתא צמודת-פריים - הימור שהצליח מעל למשוער", ראו כאן) הצגתי את ההזדמנות שיצרה הפחתת הריבית המוניטרית לרוכשי הדירות להוזיל את עלות המשכנתא שלהם. ניצול ההזדמנות היה אפשרי באמצעות נטילת הלוואות משכנתא במסלול השקלי בריבית משתנה, שבו ריבית המשכנתא מבוססת בעקיפין על הריבית המוניטרית (מסלול הקרוי בישראל "פריים") במקום במסלול הצמוד למדד בריבית קבועה. מאחר שהפחתת הריבית המוניטרית ב-2009 (בישראל כמו בכל העולם) הייתה צעד מדיניות אנטי-מחזורי, זמני, שמטרתו לשכך את השפעת ההאטה הכלכלית - ברור שהבחירה במסלול ה"פריים" הייתה הימור לגבי משך התקופה שבמהלכה הריבית המוניטרית תישאר נמוכה. בדיעבד, המדיניות המוניטרית המרחיבה והריבית המוניטרית הנמוכה היו איתנו תקופה ארוכה, עד לחודשים האחרונים (ראו גרף ברשימה המוזכרת). התוצאה היא, כפי שממחיש תחשיב שהוצג באותה רשימה, שלווים שבחרו במסלול הפריים הצליחו להוזיל ביותר ממחצית את עלות המשכנתא שלהם. 

השוק אמנם הגיב להזדמנות שנוצרה בעקבות סביבת הריבית הנמוכה, ובהדרגה עברו לווים רבים למסלול המבוסס על ריבית ה"פריים". בנק ישראל, שחשש שמא הלווים אינם מודעים לסיכון הריבית שהם נוטלים על עצמם, החל עוד ב-2009 לשגר התראות להנהלות הבנקים ובהן דרישה לוודא שהלווים מודעים לסיכון הריבית ולהתייחס לאפשרות שהם-עצמם נחשפים בעקיפין לסיכון הריבית של הלווים, בגלל קשיי נזילות אפשריים של הלווים. ב-2011, משדעתו של בנק ישראל לא נחה, הוא הורה לבנקים להגביל את חלק ההלוואה הניתן בריבית משתנה מתוך סכום ההלוואה הכולל. בסדרת הוראות ששיגר בנק ישראל לבנקים בשנים 2011-2014 הוא הגדיר מגבלות שונות לגבי הלוואות המשכנתא, בטענה שהוא חותר לקצץ בביקוש לאשראי לדיור כחלק ממאבק לעצירת העלייה המהירה של מחירי דירות. בהוראה מ-2014 קבע בנק ישראל שחלק ההלוואה הניתן בריבית "פריים" לא יעלה על 33.33% מסכום ההלוואה הכולל. 

ההוראות שקבע בנק ישראל לא הצטמצמו לתמהיל ההלוואה ולא לשימוש בהלוואות "פריים": הן נגעו גם לשיעורי מימון (היחס בין גודל ההלוואה לעלות הדירה הנרכשת), לאופן שבו נמדדת הכנסת הלווה לצורך הערכת הנטל השוטף, ועוד. הוראות אלו שינו את הנהגים המקובלים בשוק המשכנתאות. נוצר מצב חסר-תקדים שבו בנק ישראל מתערב פרטנית בקריטריונים למתן אשראי ומגביל את חופש ההחלטה של הבנקים לגבי בקשות לאשראי לדיור. הקדשנו מספר רשימות בבלוג זה לביקורת על המציאות שנוצרה, כנראה בלא-משים, כשהמטרה המוצהרת הייתה בכלל לשמור על יציבות הבנקים, והתוצאה היא הפקעה חסרת-בסיס של מדיניות האשראי לדיור מהבנקים (למיטב ידיעתי, בנק ישראל לא סיפק מעולם ביסוס מחקרי שיצדיק את "הלאמת" מדיניות האשראי בכלל ואת הקריטריונים הכמותיים הספציפיים שקבע בפרט). אבל לא נסטה מהנושא העיקרי, והדיון כאן יוגבל לשאלת תמהיל ההלוואה: הגבלת זכותו של הלווה לבחור תמהיל כרצונו.

השאלה היא עקרונית: מי נתן סמכות לבנק ישראל להכתיב למשקי בית (לווים) ולבנקים (מלווים) מיגבלות על תמהיל המשכנתא? מהו מקור הסמכות? הפרט בישראל רשאי להחליט, במיגבלות החוק, כמעט בכל נושא כלכלי. הוא רשאי לרכוש ולמכור דירה, לנהל את נכסיו כראות עיניו, לבחור בין מסלולי השקעה כשמדובר בחיסכון הפנסיוני, ליטול על עצמו סיכונים פיננסיים שונים, ליטול על עצמו חובות צרכניים מכל סוג ולכל מטרה, אבל אסור לו לבחור תמהיל כרצונו כשמדובר בנטילת הלוואה לדיור. מה מיוחד בהחלטה על תמהיל הלוואה לדיור? שימו לב שההוראה לגבי האיסור אמנם איננה מקפת - מקורה בבנק ישראל ולכן היא מופנית רק לבנקים - אבל במציאות הישראלית הנוכחית שבה האשראי לדיור מרוכז כמעט כולו בידי הבנקים - ההוראה מחייבת למעשה את כלל הלווים. אבל מדוע? ומכוח מה?

בנק ישראל הגביל את הבנקים בנושא תמהיל הלוואה החל מ-2011. ההגבלה הוטלה על רקע הריבית המוניטרית הנמוכה, כשהעילה היא לכאורה הגנה על הלווים החפים מידע מפני תרחיש של עלייה משמעותית של הריבית שתגרום להם לקשיים לעמוד בתשלומים השוטפים. זה אולי נשמע אחראי, מגונן, אבל מדובר בכפייה: בשלילת חופש הבחירה של הפרט. מדובר בהוראה דרקונית שאיננה מתחשבת לא בסכום ההלוואה ולא בשאלה אם מדובר במשק בית מבוסס או במשק בית מוחלש הנזקק (אולי) להנחיה פטרנליסטית כדי שלא להיקלע לקשיי נזילות. ההוראה גם אינה מתחשבת אם מדובר ברכישת דירה לצרכי השקעה או לצרכי מגורים. היעלה על הדעת שרגולטור אחר יכתיב מיגבלות לגבי תמהיל השקעות כשמדובר בכספם הפרטי של משקי בית? 

 כפי שהבנו, מדובר בהוראה שגרמה בעליל לציבור רחב של לווים לשלם תשלומי ריבית גבוהים בגלל האיסור לנצל את הלוואות ה"פריים" למימון מלוא ההלוואה. בינתיים, עבר עשור. המדיניות המוניטרית השתנתה והריבית המוניטרית נמצא במגמת עלייה. ההוראה, שהייתה כנראה מיותרת גם בזמנה (או, לחילופין, הייתה צריכה להיות מוגבלת בזמן - "הוראת שעה") - צריכה להתבטל. ואם בנק ישראל יהסס לבטלה - זה יכול להיות אתגר לארגונים השונים השוחרים את חופש האזרח לעתור נגד בנק ישראל כדי לכפות עליו את ביטול ההוראות.

האם חוב המשכנתאות הגואה מהווה איום על יציבותה של המערכת הפיננסית?

 

השיחה המעניינת המתקיימת על רקע הנתונים לכאורה-דרמטיים של התייקרות מחירי הדירות והגידול המתמשך של חוב המשכנתאות המצרפי היא השיחה על יציבות המערכת הפיננסית. יותר מדויק: על האיום-לכאורה של הגאות המתמשכת בשוקי הדיור והמשכנתאות על יציבותה של המערכת הפיננסית. בשם אותה דאגה נזרקים לחלל-האוויר מידי חודש נתונים על גודלו של חוב המשכנתאות המצרפי, על גודל הלוואת המשכנתא הממוצעת, על משקל הלוואות המשכנתא ששיעור המימון בהן גבוה, וכדומה. הנתונים מדווחים בחשיבות מרובה, כאילו יש להם משמעות ברורה, מובנת מאליה.

אין להם. הלוואת משכנתא ששיעור המימון שלה הוא 60% איננה "משכנתא בשיעור מינוף גבוה" (ניסוח המיוחס לבנק ישראל) בשום מדינה בעולם. חוב המשכנתאות המצרפי בישראל, זה שתופח ועולה כבר למעלה מעשור, מתקרב בסה"כ לשליש מגודל התוצר המקומי הגולמי - יחס נמוך בהשוואה בינלאומית. העובדה שהגודל הממוצע של הלוואת משכנתא מטפס בהתמדה איננה סיבה לקימוט מצח אקדמי - זוהי תוצאה מתבקשת של עליית מחירי הדירות. אם בכלל, העובדה הראויה לציון היא שבחודש יוני 2022 רק 46% מההלוואות לרכישת דיור היו בשיעור מימון הגבוה מ-60%: זה אומר שבמדינה הפורחת הזו, "מעצמת ההיי-טק" הגאה, רוב משקי הבית נדרשים עדיין לממן לפחות מחצית מעלות הרכישה של דירה ממקורות עצמיים(!). ולמרות כל אלו, אנו מופצצים בנתונים סתמיים על גידול האשראי כאילו מקופל בהם מסר חשוב - אפילו התראה - על התגברות הסיכון ליציבותה של המערכת הפיננסית. ואם זה לא מספיק מוזר, שימו לב שאפילו דוח היציבות הפיננסית למחצית הראשונה של 2022 שפירסם בנק ישראל לאחרונה אינו מציין שחוב המשכנתאות התופח הוא בעיניו סיבה לדאגה יציבותית. אז מה בעצם הסיפור? מניין הדאגה?

ברשימה שפרסם מיכאל רוכוורגר ("דה-מרקר") בתחילת החודש הוא מדווח כי "המפקח על הבנקים … שוקל להטיל מגבלות שונות על הבנקים בכל הקשור למתן משכנתאות לרכישת דירות מיד ראשונה. … המפקח על הבנקים מודאג במיוחד משילוב של שני גורמים נפרדים - העלייה בשיעור המינוף (היחס בין גובה המשכנתא לשווי הדירה הנרכשת); והגידול ביחס החזר המשכנתא החודשי של המשפחה מתוך סך ההכנסה. … [המפקח] חושש מהטלת מגבלות שבסופו של דבר יכבידו עוד יותר על רוכשי דירות מיד ראשונה, בעיקר לאור העלייה במספר גופי האשראי החוץ בנקאיים שאינם כפופים למגבלות בנק ישראל. גופים אלה, שמקורות המימון שלהם יקרים יותר מעלות גיוס הפיקדונות של הבנקים, מציעים לרוכשי דירות הלוואות משלימות להון עצמי, על פי רוב בריביות גבוהות בהרבה ביחס לבנקים" (ראו כאן).

נניח לרגע שהמפקח על הבנקים חף מאינטרסים זרים ומציניות, תופס את עצמו באמת 'כמבוגר האחראי', והוא רואה 'כתובת על הקיר'. ניתן להבין מדבריו שהאינדיקטור הדומיננטי למידת סיכון האשראי בתיק המשכנתאות הבנקאי הוא משקל ההלוואות ששיעור המימון בהן הוא גבוה (הלוואות במינוף גבוה - לדברי המפקח - הן אלו ששיעור המימון בהן עולה על 60%).  לכן המפקח עוקב בדאגה אחר העלייה המתמשכת ביחס שבין הלוואות אלה לסך הלוואות המשכנתא החדשות. והתקשורת מהדהדת דאגה זו.

יש לי מחלוקת עם תפיסה זו של סיכון אשראי. ההתייחסות לשיעור המימון כאינדיקטור הדומיננטי לכימות סיכון האשראי לא רק שהיא מוטעית - היא מתעלמת מהיכולת שנבנתה בעשורים האחרונים להעריך את פרופיל הסיכון של הלווה באמצעים אנליטיים המתבססים על גורמי סיכון. מודלים מתקדמים להערכת סיכוני לווה פותחו בכל העולם, והם אפשרו לגורמים פיננסיים לבנות בהצלחה תיקי אשראי. מודלים כאלו תמכו בצמיחת האשראי הצרכני בכלל (לרבות כרטיסי אשראי) והאשראי לדיור בפרט. מהו, אם כן, התפקיד של שעבוד זכויות הלווה בנכס לטובת המלווה (משכנתא)? במציאות שבה מופעלים מודלים סטטיסטיים אמינים, התפקיד של המשכנתא (= שעבוד הדירה למלווה כבטוחה לפירעון החוב במקרה של חדלות-פירעון) מצטמצם להגנה נוספת ("קו שני", במונחים צבאיים), זו שתידרש אם חלה טעות בהערכת סיכון הלווה. זכרו גם שקו ההגנה הראשון של המלווה - זה המתבסס על הערכת הסיכון של הלווה - בא לביטוי בפרמיית סיכון שמחושבת כך שתפצה אותו בגין הסיכון הדיפרנציאלי. לכן, ברוב העולם מקובל ששיעור המימון גבוה מ-60% (כפי שניתן להבין כאן, הוא גם יכול להיות גבוה מ-100%!). מובן לכן שהיכולת להעריך סיכוני אשראי ולתמחר אותם (איכות המודלים) היא שם המשחק של מלווים ומקור היתרון האסטרטגי שלהם. מפתיע לכן שהרגולטור, שאמור היה להכתיב שיפור מתמיד של איכות המודלים שבידי הבנקים - מטיף במקום זאת לשימוש באינדיקטור ארכאי, כמעט מכני, כמו שיעור המימון. ובכלל: מה פשר ההתמקדות העיקשת בשיעור המימון כשאנו נמצאים במדינה שבה יש למלווה יכולת להיפרע מהלווה (במקרה של חדלות-פירעון) גם מעבר למימוש הדירה הנרכשת (Recourse)?

אין לי תשובה ברורה לשאלה מה מניע את ההוראה הרגולטורית. התמחותם העיקרית של בנקים היא ניהול סיכוני אשראי, ולמרבה הפלא הם אינם חוששים מהלוואות משכנתא ששיעור המימון בהן עולה על 60%. אילו חששו - הם היו מגבילים בעצמם את גודל ההלוואות, או לחילופין מתמחרים הלוואות כאלו בריבית גבוהה יותר שתפצה אותם על הסיכון הנוסף. האפשרות השנייה מצביעה אפילו על אפשרות שנטילת סיכוני אשראי מוגדלים על-ידי בנק מסוים (כמו גם מלווה שאיננו בנק) איננה מהווה אינדיקציה לאי-הבנה או להתנהלות שגויה אלא להחלטה מושכלת של המלווה להגדיל את החשיפה לסיכונים כדרך להגדלת הרווחיות. אם זהו המניע להחלטה להעמיד אשראי ללווה - מה טעם בהתערבותו של המפקח על הבנקים? לא מדובר במקרה זה על הבנת-יתר של המפקח בנושאי סיכון אשראי אלא על מניעת פעילות עסקית לגיטימית של בנקים.

ברור לבנקים כבר מזמן שהוראות המפקח על הבנקים בישראל (המגבלות הללו אינן קיימות במדינות אחרות) שנקבעו לפני קרוב לעשור אינן מתיישבות עם המציאות. הן נקבעו בשעתו כדי לסייע לממשלה לצנן את שוק הדיור המתלהט. לכן הבנקים אינם מצייתים לרוח הוראות המפקח אלא מציעים לרוכשי הדירות הלוואות משלימות להלוואת המשכנתא, לרוב - הלוואות צרכניות. אלו הן, מעשה, הלוואות עוקפות-רגולציה. דוח היציבות הפיננסית למחצית הראשונה של 2022 מגלה כי "כ-15% מהמשכנתאות נלקחות יחד עם הלוואה צרכנית סמוכה ללקיחת המשכנתא" (ראו כאן). ואמנם, באותה רשימה ציטט מיכאל רוכוורגר בנקאי בכיר: "המטרה שלנו היא לתת משכנתאות ללקוחות שיוכלו להחזיר אותן, … חשוב להבין שהבנקים אינם מתעלמים מעליית הריביות ומחירי הדירות ואינם מחכים להוראות רגולטוריות חדשות. כבר זמן רב שהם עושים מבחנים פנימיים ומנתחים כיצד יוכלו נוטלי המשכנתאות לעמוד בתשלומי המשכנתא בתרחישי קיצון. אם הם מזהים חשש, הם מסרבים לבקשת המשכנתא או מציעים ללקוח להקטין את גובהה ולפרוס אותה לתקופה ארוכה יותר" (ראו כאן). מה צריך יותר? ומי זקוק כאן להתערבות רגולטורית?

ומילה אחרונה על התייחסות המפקח על הבנקים לגידול בתופעת אשראי לדיור שניתן על-ידי גורמים חוץ-בנקאיים. אשראי חוץ-בנקאי איננו מנוהל על-ידי גורמי-שוק נאיביים. ייתכן שגורמים אלו זיהו הזדמנות עסקית: תחום אשראי כמעט חסר-סיכון (ראו את השיעורים הנמוכים של כשל-אשראי בתחום המשכנתאות), שבו קיימת בישראל תחרות מועטה (שלושה בנקים מחזיקים בכ-80% מהשוק), ומפקח על הבנקים שמונע מהם לפעול בחלק מהשוק ויוצר בכך הזדמנות תחרותית להתבססותם של מלווים שאינם כפופים לרגולציה הבנקאית (תופעה שנקראת "ארביטראז' רגולטורי"). ייתכן שהם ינצלו את ההזדמנות וייכנסו לשוק המשכנתאות. זה יהיה טוב לכולנו בטווח הארוך: יותר תחרות על הלקוחות, שיפור השירות, והגדלת האפשרות של משקי בית דלי-הון להיכנס לשוק הדיור בבעלות. 

על רקע ההתפתחויות הכלכליות: הזדמנות לביטול עמלת פירעון מוקדם

 

שתי הרשימות האחרונות הוקדשו להצעות להנהגת רפורמות בשוק המשכנתאות שתכליתן לתקן עיוותים ומגבלות שהוכנסו על-ידי הרגולטור בזמנים אחרים, לצרכים בוערים: לצנן את הביקוש לרכישת דיור ולנטילת משכנתאות, ולהקטין את חשיפת הלווים והבנקים לסיכוני אשראי וריבית. הרשימה הנוכחית מוקדשת להצעה לרפורמה נוספת: ביטול עמלת פירעון מוקדם (דמי היוון). ההתפתחויות הכלכליות האחרונות יוצרות הזדמנות נוחה לכך, שכן האינדיקטורים מצביעים על כך שאנחנו נמצאים בעיצומו של שינוי מגמה כלכלית: עליית הריבית והאטת הפעילות המשקית.

רקע: מה גרם לקביעתה של עמלת הפירעון המוקדם?

חלפו כבר למעלה משלושה עשורים (1990) מאז שנגיד בנק ישראל החליט לשנות את נוסחת החישוב של עמלת הפירעון המוקדם שהייתה נהוגה בישראל. השינוי העיקרי שהוכנס הוא קביעת נוסחת חישוב חדשה לרכיב דמי ההיוון, נוסחה שמביאה בחשבון את השפעת השינוי בריבית השוק על ערך השוק של חוב המשכנתא.

המציאות הכלכלית הייתה אז שונה בתכלית מזו של היום. לאחר הצלחת התוכנית הכלכלית לייצוב המשק (1985) נבלמה האינפלציה המהירה, והבנקים למשכנתאות החלו לראשונה להעמיד הלוואות פרטיות לרוכשי דירות ("הלוואות משלימות"). הצלחת התוכנית הביאה לירידה מתמשכת של הריבית בשוק ההון, ואיתה הריבית על הלוואות משכנתא מכספי הבנקים. ב-1991 התיר הרגולטור לבנקים למשכנתאות לראשונה להעמיד הלוואות לכל מטרה (כלומר: לא רק לרכישת דירה) ובלבד שהביטחון שישועבד לבנקים כנגד החוב יהיה דירת מגורים. היתר זה יצר לראשונה אפשרות ללווים למחזר הלוואת משכנתא: ליטול הלוואה מבנק אחד כדי לפרוע הלוואה קודמת בבנק אחר. 

הבעיה המיידית של הבנקים למשכנתאות הייתה שההלוואות הישנות ניתנו בשיעורי ריבית גבוהים (11-13%), בעוד שההלוואות החדשות ניתנו בריבית נמוכה-יחסית (6-7%). במצב כזה נוצר תמריץ למיחזור מקיף של הלוואות המשכנתא על-ידי הלווים. מאחר שעמלת הפירעון המוקדם שהייתה נהוגה אז נועדה לפצות את הבנק רק על הטרחה הכרוכה בפעולת הסילוק או המיחזור - המשמעות האפשרית של מיחזור המוני הייתה פגיעה אנושה בבנקים. הרצון להציל את הבנקים למשכנתאות מקריסה גרם לנגיד בנק ישראל לשנות את צורת החישוב של עמלת הפירעון המוקדם ולהנהיג רכיב (דמי היוון), שמטרתו לפצות את הבנקים בגין ההפסד שנגרם לו במקרה של פירעון מוקדם של ההלוואה בשל ירידת ריבית השוק (ההלוואה שנפרעה נשאה ריבית של 11-13%, אבל הבנק יוכל להעמיד תמורתה הלוואה שנושאת ריבית של 6-7% בלבד). 

המציאות הכלכלית השתנתה

במהלך השנים חלו שינויים מהותיים בשוק המשכנתאות הישראלי. האינפלציה נעלמה למעשה, רובו של האשראי לדיור כיום כבר אינו צמוד-מדד, הריבית על משכנתאות עלתה וירדה במספר מחזורים, הונהגו הלוואות בריבית משתנה, והשוק כולו עבר מידי בנקים ייעודיים ("בנקים למשכנתאות") לבנקים רגילים. גם נוסחת עמלת הפירעון המוקדם שונתה מספר פעמים (ניתן לעקוב אחר השינויים והוויכוחים אודותם ברשימות שונות בבלוג זה. חפשו תחת הלשונית "עמלת סילוק מוקדם").

מהי הבעיה עם קיומה של עמלת הפירעון המוקדם?

עמלת הפירעון המוקדם (דמי היוון) גורמת למספר עיוותים. העמלה נועדה אמנם לפצות את הבנק בגין פירעון מוקדם במצב של ירידה רוחבית של ריבית השוק (ולכן, אם ריבית השוק עלתה בין מועד נטילת ההלוואה לבין מועד הפירעון - הפירעון איננו כרוך בתשלום עמלה זו), אבל היא נתפסת על-יד לווים רבים, בטעות, כעלות אמיתית. טעות זו גורמת לכך שלווים משתכנעים בקלות להעדיף הלוואות בריבית משתנה כדי להימנע מתשלום העמלה גם כאשר ההלוואה בריבית משתנה איננה מתאימה לצרכיהם. הטעות גורמת גם לכך שלווים מהססים למחזר הלוואות מחשש שיחויבו בתשלום העמלה גם כאשר המיחזור כדאי מבחינתם. לכן, עמלה שבאה במקור לעשות צדק עם הבנקים - הפכה למקור של אי-הבנה ושל בחירות מוטעות מצד הלווים.

הזדמנות לתיקון המצב

התקופה הנוכחית יוצרת הזדמנות "להיפטר" מגבנון מיותר זה, שהוא - אגב - ייחודי לישראל. ההזדמנות נובעת מכך שאנו נמצאים בתוואי ריבית עולה לאחר שנים ארוכות של ריבית נמוכה, ולכן העמלה ממילא חסרת משמעות כספית לגבי רוב הלוואות המשכנתא שניתנו בשנים האחרונות וביטולה לא יהיה כרוך בפגיעה בבנקים.

ביטול עמלת הפירעון המוקדם (דמי היוון) יפשט את מצב העניינים מנקודת מבטו של הלווה. הביטול יאפשר לו לבחור את התמהיל המתאים ללא הטיה שנובעת מאי-הבנת העמלה, ולקבל החלטה מושכלת לגבי מיחזור הלוואת המשכנתא. סילוק (חלק מ) הערפל ישפר את מצבו של הלווה ואת מצב התחרות בשוק המשכנתאות.

על רקע ההתפתחויות הכלכליות - הזדמנות לרפורמות בשוק המשכנתאות: ביטול המגבלה הרגולטורית על תמהיל ההלוואות

האינדיקטורים השונים מצביעים על האפשרות שהעולם נמצא במצב של שינוי מגמה כלכלית: האטת הפעילות המשקית, ירידת הביקוש להשקעות, ירידת מחירי נכסים. שינוי המגמה הזה יגיע בהכרח גם לישראל. שוקי הנכסים הפיננסיים, כדרכם, זריזים יותר: הם כבר הגיבו בירידות הנמשכות מאז תחילת השנה.  המפנה יגיע גם לשוק הדיור. צפוי שנחווה האטה של קצב התייקרות הדירות (ואולי אף ירידת מחירים), וירידה של הביקוש להלוואות משכנתא. שינוי המגמה בשוק רכישת הדירות ובשוק המשכנתאות יכול להוות הזדמנות לרגולטור להנהיג מספר רפורמות נחוצות בשוק המשכנתאות הישראלי. הרפורמות הללו באות לתקן עיוותים ומגבלות שהונהגו בזמנים אחרים, בהם ניסה הרגולטור לצנן את הביקוש לרכישת דיור ולנטילת משכנתאות, ואולי להקטין את חשיפת הלווים והבנקים לסיכונים פיננסיים. ברשימה הקודמת עסקנו בהצעה לביטול המגבלה הכמותית על שיעור המימון. ברשימה זו נעסוק בהצעה לביטול המגבלה על תמהיל המשכנתא.

כיצד הפכו הלוואות מבוססות-פריים ללהיט?

המשבר הפיננסי העולמי של 2008/9 גרם לבנקים המרכזיים במערב לנקוט במדיניות מוניטרית מרחיבה כדי למנוע שקיעה לשפל כלכלי. הם הפחיתו דרסטית את הריבית המוניטרית. כתוצאה מכך, גם הריבית לתקופות הקצרות בשוקי ההון ירדה לרמה אפסית. בשוק המשכנתאות הישראלי הוכתר בעקבות המצב החדש "מלך" חדש: הלוואה בריבית משתנה המבוססת על ריבית ה"פריים". הריבית הנמוכה בהלוואות אלו יצרה מצב שבו נטל התשלום החודשי בגין הלוואת המשכנתא הופחת משמעותית, מה שאיפשר ללווים פוטנציאליים נוספים להצטרף לשוק בעלי הדירות, ולחלק מהם להגדיל את התקציב העומד לרשותם לרכישת דירה. 

מהי הבעיה עם הלוואות מבוססות-פריים?

המעבר להלוואות בריבית משתנה, שמאפשר לכאורה הוזלה של האשראי, איננו נטול בעיות. הוא יוצר חשיפה של הלווה לסיכוני ריבית: הסיכון שהריבית במשק תעלה במהלך חיי ההלוואה ותגרום גם לגידול נטל התשלומים השוטף בהלוואה. נזכור שריבית ה"פריים" הנהוגה בישראל היא למעשה הריבית המוניטרית בתוספת 1.5%, ובנק ישראל יכול להחליט בכל נקודת זמן על העלאתה משיקולים של ניהול המדיניות הכלכלית ואז תתייקר הלוואת המשכנתא.

בנק ישראל מתערב בהחלטת התמהיל

עד לשנת 2011 הייתה ההחלטה לגבי התמהיל נתונה בידי הבנקים והלווים. בשנת 2011 החליט הרגולטור להתערב ולהטיל מגבלות על התמהיל. הוא קבע אז שחלק המשכנתא הניתן בריבית משתנה מבוססת-פריים לא יעלה על ⅓ מסך ההלוואה. בשנת 2013 עדכן הרגולטור את ההוראה והוסיף מגבלה: סך החלקים הניתנים בריבית משתנה שתקופת הריבית בה קצרה מחמש שנים לא יעלה על ⅔ מההלוואה (כלומר: לפחות ⅓ מההלוואה חייב להיות בריבית קבועה). כזכור, בשנת 2021 תיקן הרגולטור שוב את ההוראה, והעלה את התקרה לגבי חלק ההלוואה הניתן בריבית פריים ל-⅔ מסך ההלוואה. מוזר, אבל התקשורת התייחסה משום-מה לשחרור המגבלה הזו (שמאפשר ללווים להגדיל את חשיפתם לסיכוני ריבית) כאל הוזלת המשכנתא.

מהו הנימוק להתערבות?

מדוע בכלל נדרשת התערבות מצד הרגולטור לגבי תמהיל ההלוואות? לכאורה, שני הצדדים לעסקה (הבנק והלווה) יכולים להעריך את סיכון הריבית ולהתמודד עם ההחלטה בכוחות עצמם. ואמנם, כך הם עשו בעבר. הנימוק שנתן הרגולטור להתערבותו הוא שלהערכתו הלווים אינם מפנימים את סיכון הריבית שהם נחשפים אליו: הם מוקסמים יתר על המידה מהריבית הנמוכה. הוא ביסס את התרשמותו זו על נתוני ביצוע הלוואות, שהעידו על מידת הפופולריות הגבוהה של הלוואות מבוססות-פריים בקרב הלווים. הבנקים, שלכאורה היו צריכים להיות ערים לסיכון הריבית ולהזהיר את הלווים מפניו - התפתו להעלים עין בגלל רצונם להשתתף ב'חגיגת האשראי'. לפיכך, סבר הרגולטור, יש צורך ב'מבוגר אחראי' שיגביל את מידת החשיפה.

האם ההתערבות הזו הייתה מוצדקת?

העולם האמיתי יותר מורכב מהתיאור הפשטני והמתנשא של לווים חסרי-אחריות שמהמרים ללא יכולת אמיתית לספוג הפסד וזקוקים ל'מטפלת פיננסית'. בחלק מהמקרים מדובר בלווים מבוססים, כאלה שיש להם נכסים נוספים, בהלוואות בשיעור מימון נמוך, או בהלוואות שהלווים מתכננים בכלל לפרוע אותן לפני תום התקופה. יש לפחות לחלק מהלווים סיבה רציונלית להעדיף הלוואה מבוססת-פריים, והם אינם בהכרח בורים או חסרי-אונים. במקרים רבים הבנקים מצדיקים את שיקולי הלווים אבל ידיהם קשורות על-ידי הרגולטור, ואז הם יוצרים (בעצה אחת עם הלווים) מעקפים למגבלות הרגולטוריות. המגבלות הקשיחות הללו הן פטרנליזם מיותר. 

האם ההתערבות הזו סבירה במצב הנוכחי?

גם אם אפשר היה אולי להבין ואף להצדיק את חששותיו של הרגולטור לפני למעלה מעשור, על רקע הירידה החדה של הריבית באותן שנים - משך הזמן שעבר מאז היה צריך לעורר את הרגולטור לחשיבה מחדש. התמשכותו של מצב של ריבית אפסית הצדיקה בדיעבד את ההימור שנטלו לווים על ריבית הפריים: הם נהנו מריבית נמוכה לאורך זמן. לכן, העובדה שהרגולטור מגביל את הלווים מעלה שאלה אם אין בהתערבות זו (ככל שהיא נמשכת) פגיעה יסודית בחופש הפרט שתוצאתה ייקור של ההלוואה לדיור. היה מספיק זמן לרגולטור להמיר את המגבלות הקשיחות שקבע בשנים 2011 ו-2013 באמצעי רגולציה "רכים": וידוא שהלווים אמנם מבינים את החשיפה לסיכוני אשראי ושיש להם תוכנית פעולה סבירה למקרה שהריבית המוניטרית תעלה. הרגולטור יכול היה גם להגדיל את דרישות ההון לגבי אשראי מבוסס-פריים ובכך גם להקטין את מידת האטרקטיביות של אשראי זה ללווה וגם להגיב לעליית הסיכון הבנקאי בהגדלת ההון הרגולטורי של הבנק. הדברים אף מתחזקים בחודשים האחרונים, לאחר שבנק ישראל כבר החל להעלות את הריבית (ובהתאמה - גדלו תשלומי הלווים), ופוחת החשש שהלווים הפוטנציאליים עיוורים לשאלת סיכון הריבית בהלוואות מבוססות-פריים. זהו לכן עיתוי מתאים לרגולטור לבטל את המגבלות הקשיחות על תמהיל המשכנתא: אין עוד הצדקה להפקעת ההחלטה על תמהיל המשכנתא ממשקי הבית.

יש פתרון סביר ומקובל לגידור סיכון הריבית של לווים

ולבסוף, כפי שהצגתי ברשימות קודמות בבלוג זה, ניתן היה להתמודד עם החשיפה של משקי הבית לסיכון ריבית בהלוואות משכנתא (למעשה: עם סיכון הנזילות שנגזר ממנו) באמצעות כלי שמקובל כיום בארה"ב - קביעת תקרה (CAP) לתשלומים השוטפים. האמצעי הזה מאפשר ללווים לבחור בהלוואות בריבית משתנה וליהנות בכך מהריבית הנמוכה לטווח הקצר, אבל מגן עליהם תזרימית בכך שהוא מגביל את מידת ההשתנות של התשלום החודשי כך שלא יעלה ביותר מ-%X מהתשלום המקורי במהלך חיי ההלוואה (התחשבנות מחדש בין הבנק ללווה מבטיחה שהבנק לא ייפגע כתוצאה מהפעלת התקרה).

על רקע שינוי המגמה הכלכלית: הזדמנות לביטול המגבלה הרגולטורית על שיעורי המימון

 

שינוי המגמה הכלכלית

האינדיקטורים השונים מצביעים על האפשרות שאנחנו נמצאים מזה כמה חודשים במצב של שינוי מגמה כלכלית. היחלשות הביקוש העולמי, ניצנים של תהליך אינפלציה, חסמים בשרשרת האספקה הבינלאומית שגרמו לצווארי בקבוק בשווקים שונים ולהתייקרויות נקודתיות חריגות, העלאת שיעור הריבית על ידי הבנקים המרכזיים - כל אלו מבשרים על כך שהעולם נמצא בעיצומו של שינוי מגמה כלכלית: האטת הפעילות המשקית, ירידת הביקוש להשקעות, ירידת מחירי נכסים. התקשורת העולמית מדווחת על חזרתה של ה'סטגפלציה' - התופעה של שילוב אינפלציה עם מיתון כלכלי - לאחר ארבעה עשורים. לא בטוח, אבל תחושת השינוי מורגשת באוויר.

שינוי המגמה הזה יגיע בהכרח גם לישראל. שוקי הנכסים הפיננסיים, כדרכם, זריזים יותר: הם כבר הגיבו בירידות הנמשכות מאז תחילת השנה. התקשורת - לעולם עוסקת בניסוח כותרות אטרקטיביות - מנסה להעריך עד כמה ההתפתחויות השליליות בשווקים הפיננסיים והעלאת הריבית על-ידי בנק ישראל יגרמו לעצירת הדהירה של השנים האחרונות של מגזר ההיי-טק בישראל, שבו יוזמה תוססת נפגשת עם שוק הון הרפתקן. 

המפנה יגיע גם לשוק הדיור. הוא יופעל אולי על-ידי עליית הריבית בשוק המשכנתאות שתרסן את הביקוש לרכישת דירות. בהמשך צפוי שנחווה האטה של קצב התייקרות הדירות (ואולי אף ירידת מחירים). האטה זו יכולה כשלעצמה להגביר את ירידת הביקוש לרכישת דירות, בעיקר הביקוש הספקולטיבי, ולירידת הביקוש להלוואות משכנתא, דרך ההשפעה על ציפיות הציבור לגבי מחירי הדירות: כשם שעליית מחירי הדירות משכה משקיעים לרכישת דירות - ירידת מחירי דירות יכולה להרחיק אותם.

שינוי המגמה בשוק רכישת הדירות ובשוק המשכנתאות יכול להוות הזדמנות לרגולטור להנהיג מספר רפורמות בשוק המשכנתאות הישראלי. הרפורמות הללו באות לתקן עיוותים ומגבלות שהונהגו בזמנים אחרים, כשהרגולטור חשב שיש מקום להתערבות מצידו כדי לצנן את הביקוש לרכישת דיור ולנטילת משכנתאות, או להקטין את חשיפת הלווים והבנקים לסיכונים. ברשימה זו נתייחס להצעה הראשונה: ביטול התקרות הרגולטוריות על שיעורי המימון.

הצעה: ביטול התקרות הרגולטוריות על שיעורי מימון

בשנת 2012 החליט בנק ישראל להטיל מגבלות על גודל החוב שיכולים משקי בית ליטול על עצמם לצורך רכישת דירה. הוא קבע שהבנקים יוכלו להעמיד למשקי בית הלוואה שגודלה לא יעלה על 75% ממחיר הרכישה של הדירה במקרה של חסרי-דירה, 70% במקרה של משפרי-דיור ו-50% במקרה של רוכשי דירה נוספת (ראו את הוראה 329 (מגבלות למתן הלוואות לדיור) מתוך "ניהול בנקאי תקין"). התערבות זו של הרגולטור היוותה תקדים בישראל (גובה ההלוואה ושיעור המימון היו נתונים תמיד לשיקולי הבנקים ולהחלטות אשראי ספציפיות-למקרה). היא גם חריגה ומצמצמת ביחס לנהוג במדינות אחרות. הוראה ייחודית זו נבעה מתחושת בנק ישראל שעליו להתמודד ישירות עם הגאות המתמשכת בשוק הדיור באותן שנים ועם עליית מחירי הדירות, באמצעות הטלת מגבלות קשיחות על מתן אשראי שיצמצמו אותו.

הטלת מגבלות כמותיות-ספציפיות על מתן אשראי איננה מדיניות מקובלת מצד רגולטור. החלטה על גובה האשראי שבנק מוכן להעמיד למימון עסקה בודדת אמורה להישען על הערכה ספציפית של הבנק לגבי סיכון האשראי הגלום באותה עסקה, על המידה שבה תמחור האשראי (כלומר: שיעור הריבית בהלוואה) מגלם בתוכו את סיכון האשראי, ועל שיקולים אפשריים נוספים של הבנק. ואמנם, הדרישה הרגולטורית שקדמה להתערבות זו של בנק ישראל נגעה רק לעצם ניהול הסיכונים והגדרת מדיניות אשראי על-ידי דירקטוריון הבנק - היא לא נקבה במגבלות רגולטוריות כמותיות. 

קביעת מגבלות כמותיות אינה דרך נכונה להתמודד עם סיכוני אשראי. כל הלוואה היא מקרה שונה: ייתכן שמדובר בלווה איכותי, ייתכן שמדובר בהלוואה שלוח הסילוקין שלה איננו סטנדרטי (המימון כולל, לדוגמא, הלוואת גישור משמעותית), וייתכן שהבנק מעריך שהדירה האמורה תיהנה מעליית מחירים משמעותית בשנים הקרובות (לדוגמא: מדובר באזור גיאוגרפי שלהערכת הבנק צפוי להתפתח מעבר לממוצע). כשמדובר ברוכשי דירות נוספות ("משקיעים"), המגבלה הכמותית נראית אף יותר בעייתית: מדובר בדרך-כלל במשקי בית מבוססים שלהם היסטוריית אשראי טובה ונכסים נוספים, מדובר אולי בשוק הנמצא בעיצומה של גאות ושבו מגבלה של 50% על שיעור המימון היא נמוכה מאד, ומדובר בשוק המשכנתאות הישראלי שבו ההלוואות לדיור הן recourse, כלומר הבנק יכול לרדת לנכסים אחרים (לא רק אלו המשועבדים להלוואה) של הלווה במקרה של חדלות-פירעון.

המדיניות של הטלת מגבלות אשראי רגולטוריות כמותיות מסבה נזק. בנקים מתמחים בהערכת סיכוני אשראי ובתמחורם; הם מתפרנסים מניהול סיכוני אשראי. קביעה אחידה של תקרות היא שרירותית, מתעלמת ממקצועיותו של הבנק ואף פוגעת בפרנסתו בכך שהיא מונעת ממנו אפשרות ליטול סיכונים מחושבים תמורת גביית פרמיה מתאימה. היא פוגעת כמובן גם באותם רוכשי דירות שההון העצמי שהם יכולים להעמיד לעסקת הרכישה אינו מספק (לדעת הרגולטור - הבנק היה אולי מוכן לממן את העסקה) והם נאלצים לוותר על רכישת דירה או לרכוש דירה במחיר נמוך יותר. 

מה שנראה אולי כהוראה פשוטה - איננו באמת כזה. המתעניינים יכולים לעקוב אחר חילופי השאלות והתשובות שהיו בין הבנקים לרגולטור: החיים האמיתיים (כפי שהם עולים משאלות הבנקים) מגוונים ומסובכים מכדי שניתן יהיה לפתור אותם בעזרת כללים פשטניים מסוג המגבלות הכמותיות שקבע הרגולטור. גם האמצעים שבהם נקטו הבנקים והלווים לאורך השנים כדי לעקוף את הוראות הרגולטור (בעיקר שימוש באשראי צרכני משלים לרכישת הדירה) מלמדים שהמעורבים בעסקה לא חשו שהמינוף הפיננסי של העסקה הוא מוגזם או מסוכן. נוסיף על כך את העובדה שהרגולטור איננו יודע באמת להגדיר שיעור מימון מסוכן, כזה שמעליו הלווה והבנק נקלעים לסיכון מוגזם - אין לרגולטור לא ניסיון בניהול אשראי ולא מודל סטטיסטי שאיכותו עולה על זו של הבנקים הפרטיים. לכן, מדובר למעשה בקביעה שרירותית: לא ראיתי עד היום מחקר בסיסי שצוטט על-ידי בנק ישראל כאסמכתא להוראות של 2012. אז מדוע בנק ישראל עשה זאת? מדובר בתחושת חירום שהתעוררה על רקע החשש מהתפתחותה של "בועת נדל"ן" וברצון של בנק ישראל לפעול בצורה נחרצת שתשפיע על התנהגות רוכשי הדירות.

גם אם ניתן להבין את מניעיו של בנק ישראל באותה עת, הוא היה צריך להתייחס למגבלות האשראי שקבע ב-2012 כאל הוראת שעה, שבאה לענות על צורך שהתעורר בעבר - לא כהוראה שתוקפה בלתי מוגבל. עברו עשר שנים, וההוראה ההיא לא השתנתה: היא הפכה לחוק-טבע. במהלך התקופה, בנק ישראל היה צריך לחפש הזדמנות מתאימה לבטל את המגבלות הרגולטוריות הללו ולאפשר לשוק המשכנתאות לחזור להתמודדות תחרותית המבוססת על הערכת הסיכון של הבנקים. זה היה המצב בעבר, והבנקים נמצאים כיום במקום טוב יותר מבחינת הכלים הממוחשבים שעומדים לרשותם לצורך הערכת סיכוני אשראי. בנק ישראל היה יכול להסתפק בתקינה הבינלאומית ("הוראות באזל") שממילא מטפלת בנושא ניהול הסיכונים על-ידי קביעת עקרונות בינלאומיים מחייבים להקצאת הון כפונקציה ישירה של סיכון האשראי. אין צורך להוסיף על כך הוראות מנהליות שרירותיות.

ביטול המגבלות שקבע הרגולטור ב-2012 צריך להיות יעד. הוא יאפשר לחסרי-דיור שאין ברשותם הון עצמי המגיע ל-25% ממחיר דירה - להצטרף גם הם למעגל רוכשי הדירות. במקום להיות מודרים מהמעגל הם יידרשו כנראה לשלם לבנק ריבית גבוהה יותר, אם אמנם הבנק יעריך שסיכון האשראי בעסקה הוא גבוה. כך עובד שוק חופשי. זהו פתרון שיתאים למשקי בית שלא עומד לרשותם הון עצמי מספיק אבל יש להם יכולת לעמוד בתשלומי משכנתא. ואם המדינה חפצה לסייע לחסרי-דיור השייכים לשכבות מוחלשות להגיע גם הם לבעלות על דיור מבלי לשלם ריביות גבוהות - זה יחייב אותנו לבנות (מחדש) מערך סיוע ממשלתי. אבל זהו נושא לרשימה נפרדת.