תמ"א-38 איננה תוכנית להתחדשות עירונית. אולי היא אפילו מסכלת אותה

 

הרשימה האחרונה של ד"ר יאיר דוכין (ראו כאן) עסקה בשאלה אם יש בכוחה של תוכנית "תמ"א-38" להוות פתרון לבעיית הדיור בישראל. הקישור הנפוץ בין תוכנית "תמ"א-38" לבין המושג "התחדשות עירונית" גרם לי להגיב ברשימה עצמאית שעיקרה "אני מאשים" כנגד עצם קיומה של תוכנית "תמ"א-38".

תוכנית "תמ"א-38" נולדה בחטא. היא איננה תוכנית של התחדשות עירונית – היא מעולם גם לא התיימרה להיות כזו. היא נולדה בכלל במטרה לעודד בעלי דירות בבתים משותפים ישנים (כאלו שנבנו לפני 1980) לחזק את מבני-המגורים כדי שיעמדו בפני רעידות אדמה. שני עשורים לאחר שהושקה, ניתן לקבוע שהתוכנית החמיצה את ייעודה: היא כמעט שלא גרמה לחיזוק מבני-מגורים באזורים המתאפיינים כבעלי סיכון גבוה לרעידות אדמה, ובסה"כ המספר הארצי המצטבר של מבני המגורים שחוזקו אינו עולה על 5% מסך המבנים שהוגדרו (הגדרה עקרונית, לא על-סמך בדק פרטני) כמסוכנים.

להלן ציטוט מתוך דוח מבקר המדינה שפורסם בינואר 2024 (ראו את המסמך המקורי כאן):

"המבקר מצא כי 18 שנה מאז שאושרה תוכנית תמ"א 38, היא עדיין לא השיגה את מטרתה העיקרית - לקדם משמעותית את חיזוקם של מבני מגורים מפני רעידות אדמה. תוכנית תמ"א 38 אושרה רק ב-6% ממבני המגורים המחייבים חיזוק בישראל, נכון לסוף שנת 2021 (4,755 מתוך 80,000). בפועל חוזקו רק 2,852 מבנים - 3.5% מהמבנים המחייבים חיזוק."

הכיצד? והרי כולנו עדים לשפע המנופים ומערבלי הבטון המציפים את רחובותינו – אז מה הם בעצם עושים?

מסתבר שבמקום להתמקד בחיזוק מבני מגורים כנגד רעידת אדמה, "תמ"א-38" הפכה להיות סל של הרבה דברים אחרים: תוכנית להוספת מרחבים מוגנים דירתיים (ממ"ד), גירסה לא מוצלחת של תוכנית להתחדשות עירונית שכן היא איננה תוצר של תכנון עירוני כולל אלא מצרף אקראי של התקשרויות בדידות של בעלי דירות עם יזמים, ובעיקר – התוכנית הפכה לאמצעי לצבירת רווחי הון על-ידי בעלי דירות באזורי הביקוש (בעיקר מטרופולין דן) על-ידי השבחה פטורה ממס של הדירות.

סיפור המעשה החל בשנת 1975, אז נכנס לתוקף תקן בנייה חדש להבטחת עמידותם של מבני מגורים בפני רעידות אדמה. תקן זה הפך למחייב לגבי דירות שנבנו לאחר תחילת 1980, והבטיח שבניינים חדשים יהיו בעלי עמידות טובה. זה יצר שאלה מיידית לגבי מלאי הדיור הקיים, שהיה חשש שרובו איננו בנוי להתמודדות עם רעידת אדמה. כדי לענות על הפער הוחלט להכין תוכנית ארצית שתטפל בבניינים שנבנו לפני החלת החוק. ההערכה אז הייתה שקיימות כ-800 אלף דירות כאלה. מתוכן, היה ברור שהבעיה מתמקדת בדירות המצויות באזורים רגישים-סיסמית (סדר גודל של 600 אלף דירות). המרכזים האורבניים החשובים הנמצאים בתוך אזורי סיכון אלו הם בית שאן, טבריה, צפת, חצור הגלילית ואילת. מדובר, בבירור, באזורי פריפריה – לא במרכז הארץ.

למרות שקיים גם אינטרס ציבורי לחיזוק מבני-מגורים כנגד רעידות אדמה (אוכלוסיות מוחלשות, חוסר מודעות של הציבור לגבי חשיבות הנושא וההשפעה החיצונית השלילית על כלל האוכלוסייה במקרה של רעש אדמה הרסני) - חיזוק מבנה הדיור כנגד נזקי רעידת-אדמה הוא קודם כל אינטרס פרטי של בעל הדירה. אינטרס זה היה מופנם היטב על-ידי בעלי הדירות אילו חברות הביטוח היו מחמירות קריטריונים במקרה של בקשה לביטוח מבנים ישנים שלא עברו חיזוק מתאים, ואילו הבנקים למשכנתאות היו מייקרים את עלות המשכנתאות לבעלי דירות הממשכנים דירות הנמצאות במבנים כאלו. מסיבה כלשהי, זה לא קרה.

עדיין, הממשלה – מודעת לכשל-השוק - יכלה להניע את בעלי הדירות הישנות לחזק את המבנים הישנים על-ידי שימוש בשילוב של "מקלות" (איום בהעלאת מיסי ארנונה למבנים לא מחוזקים) ו"גזרים" (העמדת אשראי בתנאים מסובסדים לבעלי הדירות לצורך מימון עלות החיזוק). הממשלה לא עשתה זאת. במקום זאת, ההתחמקות (או ההתחכמות) הולידה ב-2005 את תוכנית "תמ"א-38".

מטרתה המקורית של התוכנית הייתה להניע תהליכים רצוניים-פרטיים של חיזוק מבני מגורים, אבל מבלי שתהיה למהלך זה נגזרת תקציבית. כלומר: יש אמנם "גזר", אבל הוא חוץ-תקציבי. לשם כך נקבע מסלול רישוי מקוצר, שכלל אפשרות לחיזוק מבנה קיים או לחילופין להריסתו לצורך בנייה מחדש, והוגדר אמצעי תשלום חוץ-תקציבי: זכויות בנייה. השיטה: לבעלי דירות שדירותיהם כלולות במסלול תמ"א-38 מוענקות זכויות בנייה נוספות במבנים קיימים, והם מוכרים אותן בשוק החופשי כדי לממן את החיזוק (למעשה: השבחה). זוהי המהות האמיתית של הפרויקט: הענקת זכויות בנייה (ללא תמורה) לבעלי דירות, אותן הם מעבירים ליזמים פרטיים בתמורה לשיפוץ/בניית המבנים. היזמים משתמשים בתוספת לזכויות הבנייה להוספת קומות למבנים הקיימים, ומוכרים את הדירות הנוספות בשוק החופשי.

בגלל שההסדר נוקב במטראז' (זכויות לתוספת שטח מבונה) ולא בהטבה קבועה (סכום כספי אחיד) – נוצר מצב לפיו התמורה שמקבלים בעלי הדירות שמצויות באזורי הביקוש היא גבוהה ומאפשרת את העיסקה, מה שאין-כן באזורי הפריפריה: התמורה ממכירת זכויות-בנייה ליזמים אינה מכסה את עלות השיפוצים/הרחבות. אז מה קיבלנו? קיבלנו השבחת נכסים חינם באזור המרכז (שזכתה לכינוי המחמיא והמטעה "התחדשות עירונית"), וקיבלנו לא-כלום בפריפריה. התוצאה היא השבחה פרטנית של דירות באזורי הביקוש שאיננה מתיישבת עם תכנון אורבני סביר (נושא הרשימה של יאיר דוכין, כאן), והפקרה צינית של אוכלוסיית הפריפריה לסיכון של רעידת אדמה הרסנית.

נחזור להגדרת הבעיה. קיימים שני אתגרים נפרדים שדורשים התערבות שלטונית נמרצת: האחד – צורך דחוף בחיזוק מבני-מגורים ישנים כדי להתמודד עם סיכוני רעידות אדמה (כפי שנוכחנו, הנושא לא באמת טופל בשני העשורים האחרונים למרות שהוגדר היטב); השני – צורך בציפוף ניכר של המרכזים האורבניים הקיימים כדי שיוכלו לקלוט את תוספת האוכלוסייה הצפויה לפי התחזית הדמוגרפית של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (ראו דיון ברשימה קודמת בבלוג זה, כאן). אסור לטשטש את ההבחנה בין שני האתגרים הללו על-ידי עירבובם, כפי שנעשה בדיון הציבורי סביב תוכנית "תמ"א-38":

בנושא חיזוק מבנים, אנחנו חייבים לזכור שתרחיש הייחוס המקורי של הוועדה הבין-משרדית (תרחיש רעידת אדמה שמולו מוגדרות תוכניות ההיערכות הממשלתיות) הוא בממדים של אסון לאומי: הוא מציג 16,000 הרוגים, 377,000 מפונים מכ-30,000 מבנים הרוסים או פגועים קשה. בזבזנו זמן יקר בהתחמקות מטיפול בבעיה ובעיסוק נרפה בתוכניות סרק (מסוג "תמ"א-38") וצריך לאמץ פתרון אפקטיבי בלוח זמנים מהיר. במקום לבנות על תמריצים לבעלי דירות באזורי הביקוש עלינו להתמקד באזורי הסיכון, לעבור מהשבחה כללית יקרה (הכוללת חנייה מקורה, הוספת מעליות, תוספת מרפסות) לתוכנית צרה שממוקדת במטרה עצמה - חיזוק מבני-מגורים - ולהתבסס על שילוב של "גזרים" (היצע של מימון ממשלתי מסובסד לבעלי הדירות שיצטרפו ליוזמה) ושל "מקלות" (העלאת שיעורי המיסוי על דירות במבנים שלא יחוזקו).

בנושא ציפוף האוכלוסייה יש להיערך להכנת תיכנון אורבני מעודכן שיתמקד בהתחדשות רובעים אורבניים שלמים (לא בניינים בודדים), יפנה מבני מגורים נמוכים ממשבצות קרקע תפוסות כדי לבנות עליהן מגדלי מגורים נישאים (ולא תוספת של 2.5 קומות למבנים קיימים), יסלק חסמים משפטיים שעלולים לעכב את התהליכים בשל העדפת זכויות הפרטים על טובת הכלל, ויזרז תהליכים כדי שנצליח להתמודד עם הגידול הדמוגרפי העצום שצפוי לנו בשנים הקרובות. פרויקטים של פינוי-בינוי תורמים מאליהם לפתרון של חיזוק כנגד רעידות אדמה.