על רקע ההתפתחויות הכלכליות: הזדמנות לביטול עמלת פירעון מוקדם

 

שתי הרשימות האחרונות הוקדשו להצעות להנהגת רפורמות בשוק המשכנתאות שתכליתן לתקן עיוותים ומגבלות שהוכנסו על-ידי הרגולטור בזמנים אחרים, לצרכים בוערים: לצנן את הביקוש לרכישת דיור ולנטילת משכנתאות, ולהקטין את חשיפת הלווים והבנקים לסיכוני אשראי וריבית. הרשימה הנוכחית מוקדשת להצעה לרפורמה נוספת: ביטול עמלת פירעון מוקדם (דמי היוון). ההתפתחויות הכלכליות האחרונות יוצרות הזדמנות נוחה לכך, שכן האינדיקטורים מצביעים על כך שאנחנו נמצאים בעיצומו של שינוי מגמה כלכלית: עליית הריבית והאטת הפעילות המשקית.

רקע: מה גרם לקביעתה של עמלת הפירעון המוקדם?

חלפו כבר למעלה משלושה עשורים (1990) מאז שנגיד בנק ישראל החליט לשנות את נוסחת החישוב של עמלת הפירעון המוקדם שהייתה נהוגה בישראל. השינוי העיקרי שהוכנס הוא קביעת נוסחת חישוב חדשה לרכיב דמי ההיוון, נוסחה שמביאה בחשבון את השפעת השינוי בריבית השוק על ערך השוק של חוב המשכנתא.

המציאות הכלכלית הייתה אז שונה בתכלית מזו של היום. לאחר הצלחת התוכנית הכלכלית לייצוב המשק (1985) נבלמה האינפלציה המהירה, והבנקים למשכנתאות החלו לראשונה להעמיד הלוואות פרטיות לרוכשי דירות ("הלוואות משלימות"). הצלחת התוכנית הביאה לירידה מתמשכת של הריבית בשוק ההון, ואיתה הריבית על הלוואות משכנתא מכספי הבנקים. ב-1991 התיר הרגולטור לבנקים למשכנתאות לראשונה להעמיד הלוואות לכל מטרה (כלומר: לא רק לרכישת דירה) ובלבד שהביטחון שישועבד לבנקים כנגד החוב יהיה דירת מגורים. היתר זה יצר לראשונה אפשרות ללווים למחזר הלוואת משכנתא: ליטול הלוואה מבנק אחד כדי לפרוע הלוואה קודמת בבנק אחר. 

הבעיה המיידית של הבנקים למשכנתאות הייתה שההלוואות הישנות ניתנו בשיעורי ריבית גבוהים (11-13%), בעוד שההלוואות החדשות ניתנו בריבית נמוכה-יחסית (6-7%). במצב כזה נוצר תמריץ למיחזור מקיף של הלוואות המשכנתא על-ידי הלווים. מאחר שעמלת הפירעון המוקדם שהייתה נהוגה אז נועדה לפצות את הבנק רק על הטרחה הכרוכה בפעולת הסילוק או המיחזור - המשמעות האפשרית של מיחזור המוני הייתה פגיעה אנושה בבנקים. הרצון להציל את הבנקים למשכנתאות מקריסה גרם לנגיד בנק ישראל לשנות את צורת החישוב של עמלת הפירעון המוקדם ולהנהיג רכיב (דמי היוון), שמטרתו לפצות את הבנקים בגין ההפסד שנגרם לו במקרה של פירעון מוקדם של ההלוואה בשל ירידת ריבית השוק (ההלוואה שנפרעה נשאה ריבית של 11-13%, אבל הבנק יוכל להעמיד תמורתה הלוואה שנושאת ריבית של 6-7% בלבד). 

המציאות הכלכלית השתנתה

במהלך השנים חלו שינויים מהותיים בשוק המשכנתאות הישראלי. האינפלציה נעלמה למעשה, רובו של האשראי לדיור כיום כבר אינו צמוד-מדד, הריבית על משכנתאות עלתה וירדה במספר מחזורים, הונהגו הלוואות בריבית משתנה, והשוק כולו עבר מידי בנקים ייעודיים ("בנקים למשכנתאות") לבנקים רגילים. גם נוסחת עמלת הפירעון המוקדם שונתה מספר פעמים (ניתן לעקוב אחר השינויים והוויכוחים אודותם ברשימות שונות בבלוג זה. חפשו תחת הלשונית "עמלת סילוק מוקדם").

מהי הבעיה עם קיומה של עמלת הפירעון המוקדם?

עמלת הפירעון המוקדם (דמי היוון) גורמת למספר עיוותים. העמלה נועדה אמנם לפצות את הבנק בגין פירעון מוקדם במצב של ירידה רוחבית של ריבית השוק (ולכן, אם ריבית השוק עלתה בין מועד נטילת ההלוואה לבין מועד הפירעון - הפירעון איננו כרוך בתשלום עמלה זו), אבל היא נתפסת על-יד לווים רבים, בטעות, כעלות אמיתית. טעות זו גורמת לכך שלווים משתכנעים בקלות להעדיף הלוואות בריבית משתנה כדי להימנע מתשלום העמלה גם כאשר ההלוואה בריבית משתנה איננה מתאימה לצרכיהם. הטעות גורמת גם לכך שלווים מהססים למחזר הלוואות מחשש שיחויבו בתשלום העמלה גם כאשר המיחזור כדאי מבחינתם. לכן, עמלה שבאה במקור לעשות צדק עם הבנקים - הפכה למקור של אי-הבנה ושל בחירות מוטעות מצד הלווים.

הזדמנות לתיקון המצב

התקופה הנוכחית יוצרת הזדמנות "להיפטר" מגבנון מיותר זה, שהוא - אגב - ייחודי לישראל. ההזדמנות נובעת מכך שאנו נמצאים בתוואי ריבית עולה לאחר שנים ארוכות של ריבית נמוכה, ולכן העמלה ממילא חסרת משמעות כספית לגבי רוב הלוואות המשכנתא שניתנו בשנים האחרונות וביטולה לא יהיה כרוך בפגיעה בבנקים.

ביטול עמלת הפירעון המוקדם (דמי היוון) יפשט את מצב העניינים מנקודת מבטו של הלווה. הביטול יאפשר לו לבחור את התמהיל המתאים ללא הטיה שנובעת מאי-הבנת העמלה, ולקבל החלטה מושכלת לגבי מיחזור הלוואת המשכנתא. סילוק (חלק מ) הערפל ישפר את מצבו של הלווה ואת מצב התחרות בשוק המשכנתאות.

עמלת הפירעון המוקדם צפויה להתבטל*

מה קרה?

התבשרנו באחרונה על יוזמה של מספר חברי כנסת (ח"הכ קרעי, אשר, ארבל, יברקן וטסלר) לשינוי סעיף 13 ("עמלת פירעון מוקדם של הלוואה לדיור") בפקודת הבנקאות. השינוי שמציעים היוזמים הוא שזכותו של הבנק לגבות עמלה זו תוגבל לתקופה של 12 חודשים מיום נטילת ההלוואה.

במצב הנוכחי, הבנקים רשאים לגבות מהלווים בעת פירעון מוקדם (או מיחזור) של הלוואת משכנתא עמלה מיוחדת הקרויה עמלת פירעון מוקדם. עמלה זו כוללת רכיב ('עמלת היוון') המהווה שיפוי של הבנק בגין ירידת הריבית: הבנק יוכל להעמיד הלוואה חדשה בריבית נמוכה יותר מזו שנפרעה. "בפועל", טוענים יוזמי התיקון לחוק, "עמלה זו הפכה לעושק הלווים תמורת הרווחים העתידיים שהבנק מאבד בעת מיחזור המשכנתא, ללא קשר לעלות גיוס ההון שלו". לכן, הם מציעים, תוגבל זכותו של הבנק לגבות עמלה זו ל-12 חודשים מיום נטילת ההלוואה. כלומר, לאחר תום שנה מיום נטילת ההלוואה לא יהיה הלווה חייב עוד בתשלום עמלת ההיוון שכלולה בעמלת הפירעון המוקדם (שאר רכיבי העמלה הם שוליים). כדי להבין במה מדובר נחזור מעט לאחור: מהיכן בכלל "נולדה" עמלה זו? 

הזכות לפירעון מוקדם 

הלוואת המשכנתא היא מוצר ייחודי בעולם האשראי בכך שמותר ללווה לפרוע את יתרת החוב (כולו או מקצתו) בכל עת, למרות שבהסכם ההלוואה שנחתם בין הצדדים הלווה התחייב לפרוע את החוב בתשלומים חודשיים קבועים. זכות זו היא למעשה אופציה שניתנה ללווה: הוא יכול לבחור בכל עת בין המשך התשלומים לפי לוח התשלומים החוזי, לבין סילוק יתרת החוב (או חלקו) בתשלום מראש. אופציה זו תקפה לגבי כל הלווים - לבנק אסור להגביל אותה. 

מקורה של האופציה בהבנה שרכישת דירה כרוכה בנטילת הלוואה גדולה-יחסית, שסילוקה בתשלומים מחייב פריסה לטווח ארוך (עד 30 שנה). הפריסה נקבעת בעת שהלווה נוטל את ההלוואה כך שנטל התשלום השוטף יתאים ליכולתו הכלכלית של הלווה. סביר לצפות שמצבו של הלווה ישתנה במהלך תקופת ההלוואה והוא ירצה לשנות את לוח התשלומים המקורי כך שיתאים ליכולתו המעודכנת. ייתכן גם שהלווה ירצה בשלב כלשהו להחליף את הדירה שרכש בדירה אחרת. לכן, הונהגה בכל העולם אופציה לפירעון מוקדם (או מיחזור) של הלוואת המשכנתא. מאחר שלבנק ישנה עלות במקרה של פירעון מוקדם (בגלל הצורך להקצות מחדש את האשראי) - נקבעה ברוב המדינות (ועד 1990 גם בישראל) עמלה סמלית שתפקידה לפצות את הבנק על תקופה שבה האשראי כביכול 'עמד בטל'.

עמלת פירעון מוקדם - החישוב הישראלי ומקורו

בשנת 1985 הופעלה בישראל  'התכנית הכלכלית לייצוב המשק' ובעקבות הצלחתה נוצרה בעייה ייחודית. האינפלציה הדוהרת נבלמה, בשוקי הכספים וההון הופעלו רפורמות מרחיקות לכת, והריבית במשק צנחה ואיתה גם הריבית החופשית על משכנתאות (לא מדובר כאן על הלוואות מכספי המדינה). ירידת הריבית יצרה לראשונה אפשרות שלווים ייטלו הלוואות חדשות (וזולות) כדי לסלק הלוואות ישנות (ויקרות). במצב החדש נוצר איום מיידי על הבנקים למשכנתאות: הללו מימנו את ההלוואות מפיקדונות ארוכי-טווח שגייסו מקופות הגמל, והם אינם נהנים מאופציה סימטרית שתאפשר גם להם לנצל את ירידת הריבית ולהחליף את הפיקדונות היקרים בפיקדונות זולים יותר. לפיכך, מיחזור מקיף של הלוואות מצד הלווים יכול לגרום להפסדים כבדים לבנקים, עד כדי סיכון קיומם. לאור זאת נרתם המפקח על הבנקים להצלתם של הבנקים למשכנתאות והורה ב-1990 להכניס שינוי בנוסחה לחישוב עמלת הפירעון המוקדם. מטרת העמלה, בניגוד לעבר, היתה לפצות את הבנק על כך שהכנסתו העתידית נפגעת בגלל ירידת הריבית.

האם כיום חשובה עדיין העמלה?

הזמנים השתנו. מאז המשבר הפיננסי של 2008/9 ריבית המשכנתאות בישראל נמוכה מאד. המשמעות היא שגם במקרה של פירעון מוקדם - הבנק שמעמיד הלוואה איננו צפוי להפסיד הכנסות כתוצאה מפירעון מוקדם, כי הסיכוי שהוא יעמיד בעתיד הלוואה חדשה בריבית נמוכה יותר מזו הנהוגה כיום הוא קטן. לכן ההגנה על הבנקים מפני ירידת ריבית איננה נחוצה כבעבר. העובדה המוזרה שבנק ישראל התנגד בשנים האחרונות ליוזמות ציבוריות חוזרות לביטול העמלה והגן בדיוני ועדות הכנסת על עמדתם של הבנקים - משקפת יותר הטייה של הבנק המרכזי לטובת הבנקים (ונגד טובת משקי הבית) ופחות שיקולים אוביקטיביים. רפיסותם של חברי הכנסת שהשתתפו בדיונים אלו גם היא תמוהה: מדוע הם הסכימו לקבל את עמדת הבנקים? במהלך האחרון של חברי הכנסת לעיל התברר שבנק ישראל שינה באחרונה את דעתו ותומך ביוזמה.  אולי זה נובע מכך שיש לבנק ישראל נגיד חדש; בטוח שזו הזדמנות לפעולה.

מדוע העמלה איננה עושק של הלווים?

חשוב להבין שגם בצורת החישוב הנהוגה כיום, עמלת הסילוק המוקדם איננה עושק של הלווים כפי שטוענים חברי הכנסת. העמלה מגנה על בעלי החוב (בנקים, או משקיעים הרוכשים מהם תיקי משכנתאות) מפני סיכון של ירידת הריבית במשק. מדובר כאן ב"משחק-סכום-אפס" - מה שמרוויח הלווה מפסיד המלווה: יכולתו של הלווה לנצל את ירידת הריבית להוזלת המשכנתא (על-ידי מיחזור ההלוואה) שקולה להפסד שייגרם לבעל החוב. לכן, אם אמנם תבוטל הגנה זו - הבנקים (שוק ההון) יצטרכו לתמחר סיכון זה והוא יגולם בהכרח בריבית המשכנתאות. התוצאה היא שבמצב החדש לווים שימחזרו את הלוואותיהם ייהנו אמנם מפטור מעמלת הפירעון המוקדם אם הריבית תרד, אבל כל הלווים (גם אלו שלא ימחזרו את הלוואותיהם) יצטרכו לשלם ריבית גבוהה יותר עבור הלוואת המשכנתא, למשך מלוא התקופה. 

אז מהי בכל זאת הבעייה עם העמלה? על בעיית אי-ההבנה של הלווים

למרות שלא מדובר בעושק של הלווים - קיימת בעייתיות במצב הקיים: מטרתה של העמלה וצורת החישוב שלה אינן ברורות לרוב הלווים, והם רואים בעמלה סוג של "קנס" המושת עליהם בגין "שבירה" של לוח התשלומים. ראייה שגויה זו מקורה אולי בכללים שהיו נהוגים בעבר בתחום הפיקדונות במסלולי חיסכון שנהנו מהטבות מס, ושבהם הונהגו "קנסות" בגין יציאה שלא במועדים מוסכמים מראש. זהו אולי מקור הטעות של לווים שסבורים שיש להלוואת המשכנתא "תחנות יציאה". לכן, קיומה של העמלה גורם לכך שלווים מעדיפים במקרים רבים ליטול הלוואות בריבית משתנה כדי שיוכלו לנצל "תחנות יציאה" ולחסוך לעצמם תשלום של עמלת פירעון מוקדם. יותר משהחלטתם זו נשענת על שיקולים כלכליים נכונים - היא משקפת טעות בהבנת המציאות, ובעיקר התעלמות מסיכון ריבית שהם נחשפים אליו כשהם בוחרים בהלוואות בריבית משתנה.

בעיה נוספת, חשובה לא פחות, היא הקושי של לווים להבין שקיומה של עמלת פירעון מוקדם בצורתה הנוכחית איננו אומר שמיחזור ההלוואה איננו כדאי ללווה, גם כשהריבית במשק ירדה. נוסחת החישוב של עמלת הפירעון המוקדם נועדה אמנם לפצות את הבנק על הנזק שייגרם לו, אבל זהו פיצוי חלקי: עדיין כדאי ללווה למחזר הלוואה במקרה של ירידת הריבית, למרות עמלת הפירעון המוקדם.

הדילמה

אז מה עדיף: המצב הקיים, שבו הלווים טועים בהבנת המציאות, בוחרים בתמהיל הלוואות שאיננו מתאים עבורם וחושפים עצמם לסיכון של עליית ריבית ומחמיצים הזדמנויות למיחזור הלוואות משכנתא, או לחילופין מצב של ביטול מוחלט של עמלת הפירעון המוקדם, שבו קיימת חשיפה של המלווים לסיכון של ירידת ריבית והיא תגרום בהכרח לייקור המשכנתאות לכלל המשק? אין תשובה אובייקטיבית לשאלה זו: אין מצב עדיף בין השניים. לכן הצעתי בעבר שהמפקח על הבנקים ידרוש מהבנקים להציע לציבור במקביל את שני המוצרים וישאיר להם את הבחירה אם לשלם ריבית גבוהה יותר תמורת פטור מעמלת הפירעון המוקדם או לשלם ריבית נמוכה יותר על הלוואה שתהיה אולי חייבת בעמלת סילוק מוקדם (רק במקרה שהריבית במשק תפחת). הצעה זו שלי לא זכתה לתגובה (בסה"כ רשימה בבלוג…). אז נכון שהיוזמה הנוכחית של חברי הכנסת נועדה לבטל את רכיב ההיוון בעמלת הפירעון המוקדם, כלומר היא פועלת לכאורה לטובת הלווים, אבל היא תביא לייקור ריבית המשכנתאות לכלל הלווים.

*רשימה זו פורסמה בשינויי עריכה מסויימים בבלוג JOKOPOST. ראו כאן

בנקים למשכנתאות וסיכון ריבית - חלק ב': סילוק מוקדם

ראינו ברשימה הקודמת (כאן) שהבנקים למשכנתאות חיים במציאות של סיכון ריבית, מציאות שנובעת מכך שהשימושים שלהם (הלוואות משכנתא) הם ארוכי-טווח, בעוד שהמקורות (חיסכון משקי הבית) - קצרי טווח. המערכת הפיננסית נדרשת להתמודד עם סיכון זה, והיא אכן עושה זאת בצורות שונות. כולם תורמים את חלקם: משקי בית מסכימים לספוג חלק מסיכון הריבית בכך שהם מפקידים בבנקים את כספם (או חלק ממנו) במסלולי חיסכון ארוכי-טווח; בנקים סופגים חלק מהסיכון ע"י יצירת פער מכוון בין משך החיים הממוצע של נכסים לזה של התחייבויות; משקיעים מוסדיים מפקידים בבנקים פיקדונות לטווחים ארוכים, או בארה"ב רוכשים הלוואות בשוק המשני למשכנתאות; לווים נוטלים על עצמם סיכוני ריבית בכך שהם מסכימים ליטול הלוואות משכנתא בריבית משתנה. כולם תורמים, כל אחד בתמורה ליתרון כלשהו. אבל אז נכנס סיבוך נוסף למערכת: האופציה שניתנת ללווים לסילוק מוקדם של ההלוואה.

הבעיה הייחודית של בנק משכנתאות: הסילוק המוקדם

חוזים פיננסיים כוללים לוח תשלומים מפורט הממוקם על סרגל זמן. הלוואת המשכנתא היא יוצאת דופן במובן זה: ללווה יש אפשרות חד-צדדית לפרוע את ההלוואה, כולה או חלקה, גם לפני תום תקופת ההלוואה. זכות זו של הלווה קרויה 'אופצייה מסוג Call'. משמעותה היא, למעשה, שללווה יש אופציה לקנות מהבנק את יתרת החוב. הוא רשאי לעשות זאת בכל עת שיעלה מלפניו, ללא קביעה חוזית של  'תחנות יציאה' וללא הגבלה של פרק זמן מינימלי.

חישבו מה זה אומר על חייו של הלווה, זה שמסתובב עם הסיפור סוחט הדמעות על שיעבוד לכל החיים: יש לו הלוואה המוגנת מאפשרות שהריבית במשק תעלה, ומצד שני הוא רשאי לנצל כל ירידת ריבית כדי להחליף את ההלוואה שנטל בהלוואה זולה יותר. ללא ספק יש בידיו מכשיר פיננסי ייחודי, ורק מסך הדמעות של הלווה גורם לכך שהוא אינו רואה זאת.

האופציה המופלאה הזו הופכת את חייו של הבנק לקשים יותר. כאשר הוא מנסה לנהל את זרמי התקבולים (קבלת פיקדונות מהמפקידים, תשלומי הלווים) והתשלומים (תשלומים למפקידים, מתן אשראי) שלו, הוא צריך כעת לקחת בחשבון אי-סדירות שמקורה בהחלטות הצד השני לעיסקאות (מפקידים, לווים). כשהוא מתכנן את ניהול המקורות והשימושים שלו ומנסה לנהל את פער המח"מ שלו - הוא חייב להעריך מה יהיה קצב הסילוק המוקדם. רק לאחר שהניח הנחות כמותיות לגבי קצב הסילוק המוקדם הוא יוכל לתכנן את גיוס המקורות שלו.

כשהבנק (או בארה"ב המשקיע) מנסה להעריך את ממדי הסילוק המוקדם הצפוי לו - הוא נתקל בבעיה. חלק מהסילוק המוקדם הוא אקראי מבחינת הבנק. הוא נובע מאירועים אישיים שחלו אצל לווים ספציפיים (שלא לפי סדר חשיבות: מוות, חדלות-פירעון, נזק לדירה, מעבר לדירה אחרת, גירושין, ירושה וכו') וגרמו להם להחליט על סילוק מוקדם של ההלוואה. סביר לצפות שאירועי הסילוק המוקדם הללו יהיו בלתי-תלויים זה בזה. לכן גם אם איננו יודעים לנבא מתי לווה מסויים יגיע לסילוק מוקדם - נוכל אולי לנבא על סמך ניסיון סטטיסטי איזה חלק מתיק הלוואות כולל יגיע בכל תקופה לסילוק מוקדם.

אבל יש גם סוג אחר של סילוק מוקדם: סילוק מוקדם כלכלי, כלומר סילוק מוקדם המונע ע"י שינויים בתנאי השוק והחלטה של הלווה לנצל שינויים אלו לטובתו ע"י מימוש האופציה לסילוק מוקדם. סילוק מוקדם כלכלי הוא תופעה המונית, שכן שינוי בתנאי השוק נוגע לכולם. הסילוק הכלכלי מתרחש במקרה של ירידת הריבית, בדרך של מיחזור הלוואה קיימת (Refinance). ההיגיון הוא פשוט: מיחזור הלוואה מאפשר ללווה להקטין את נטל התשלום השוטף, או לחילופין לקצר את תקופת ההלוואה. סילוק זה אינו אקראי - הוא יקרה כאשר הריבית במשק תרד. במונחים של עולם המימון, ירידת הריבית יצרה רווח הון לבנק (ערך השוק של ההלוואה הישנה עלה); הלווה מנצל את האופציה שבידיו כדי לרכוש מהבנק את ההלוואה במחיר השווה ליתרת החוב - פחות מערך השוק של ההלוואה. הוא מפקיע מהבנק את רווח ההון שנוצר לו. מיחזור הלוואה, לכן, אינו מהלך נייטרלי: זהו ניצול מצב ע"י הלווה על חשבון הבנק (או בארה"ב - על חשבון המשקיע).

הטיפול בחשיפה של בנק לסיכון של עליית ריבית אינה דומה לטיפול בחשיפה לסיכון של ירידת ריבית: במקרה הראשון מספיק שהבנק ידאג לכך שתתקיים חפיפה קרובה בין תקופות החיים של ההלוואות והפיקדונות; שאורך החיים הממוצע של הפיקדונות לא יהיה קצר משמעותית מזה של ההלוואות, כפי שקרה בארה"ב בשנות ה-80'. המקרה של ירידת ריבית יוצר בעיה חמורה יותר, שכן החפיפה לא תגן על הבנק: צפוי שהלווים, באופן חד-צדדי ובמועד שאינו ידוע לבנק, יפרעו חלקים גדולים מתיק המשכנתאות של הבנק; הבנק לא יצליח לחדש את תיק האשראי שלו באותם תנאים, שכן ריבית המשכנתאות ירדה.

כיצד הבנקים מנהלים את החשיפה הזו? הם אמורים לכלול בהערכותיהם גם את ציפיותיהם לגבי מגמת הריבית, כלומר מה הולך לקרות לשיעור הריבית. אם הם מעריכים שצפויה ירידה של שיעורי הריבית - הם אמורים להיערך לקראתה ע"י הקטנת החשיפה לירידת ריבית. אין ארוחות חינם, והיערכות כזו כמוה כהימור: היא יוצרת במודע חשיפה לעליית ריבית, על כל ההשלכות מכך.

'פאני מיי' וההתמודדות עם הסילוק המוקדם

בספר ששמו The Mortgage Wars שפורסם באחרונה ע"י  Timothy Howard, מי שהיה מנהל הסיכונים של 'פאני מיי' במשך כמעט 20 שנה, מוצגת התמודדות מעניינת שננקטה ע"י 'פאני מיי' עם הסיכון של ירידת ריבית. 'פאני מיי', כסוכנות משכנתאות, רכשה מהבנקים הלוואות משכנתא, אם כדי לארוז ולמכור אותן למשקיעים אחרים בדרך של 'איגוח', ואם כדי להחזיק את ההלוואות בתיק הנכסים שלה. זיהוי הבעיה הוא ברור: במקרה של ירידת ריבית, 'פאני מיי' הייתה צפויה לגל של סילוק מוקדם (מיחזור) שהיה גורם להקטנה של התשואה הממוצעת על הנכסים מבלי יכולת להתאים את העלות הממוצעת של המקורות. 

הפתרון שבו נקטה 'פאני מיי' הוא גיוס פיקדונות מוסדיים לטווח ארוך שבהם יש למנפיק החוב אופציה לסילוק מוקדם של החוב. ניירות ערך אלו - Callable Debt - יצרו סימטריה בין הלווים לבין 'פאני מיי': במקרה של ירידת ריבית הלווים יכולים לנצל את האופציה (הקבועה בחוק) שלהם לצורך מיחזור ההלוואות, אבל גם 'פאני מיי' יכולה להתגונן מפני מהלך זה שמאיים על המירווח הפיננסי שלה ע"י כך שגם היא תנצל את האופציה (הקבועה בחוזה האג"ח) שלה ותמחזר את החוב שלה. לפי עדותו של המחבר, הוא החל לנהל את הסיכונים הפיננסיים של 'פאני מיי' בשנת 1987, שנה שבה עדיין סבל הענף מהמהלומה של עליית הריבית, והחל לתכנן את הטיפול הכולל בסיכוני ריבית. בשנת 1990 כבר הגיעה 'פאני מיי' למצב לפיו 70% מגיוס המקורות השוטף היה אג"ח עם אופציה מסוג Call, ובשנת 1993 היווה סוג זה של התחייבות כמחצית מסך המקורות של החברה.

ישראל וניהול החשיפה לסיכוני ריבית: עמלת סילוק מוקדם

הרפורמות שהונהגו אצלנו בשוק ההון בסוף שנות ה-80' כחלק מתכנית ההבראה של המשק הביאו לצניחה מהירה של הריבית על משכנתאות. הנזק המיידי שאיים על הבנקים למשכנתאות (אז עדיין פעלו בישראל בנקים עצמאיים למשכנתאות - לא מחלקות-מוצר בתוך בנקים מסחריים כפי שנהוג כיום) היה מיחזור המוני של המשכנתאות ופגיעה ארוכת-טווח ברווחיותם. נגיד בנק ישראל נחלץ אז להגן על יציבות המערכת הפיננסית ע"י כך שקבע בתקנה את הנוסחה הקיימת לחישוב עמלת סילוק מוקדם, ואף החיל אותה רטרואקטיבית. החורף חלף, והמטריה נותרה פתוחה: לכן בעוד שבארה"ב יש ללווה זכות לנצל ירידת ריבית לשיפור תנאי הלוואת המשכנתא שלו - בישראל נדרש הלווה לפצות את הבנק על רוב הנזק שנגרם לו כתוצאה מהמיחזור.

המהלך המיידי של נגיד בנק ישראל בשנת 1990 ניתן אולי להבנה, בעיקר על רקע הירידה החדה של הריבית, וההערכה שלא ניתן היה בעת ההיא לפעול סימטרית ולמחזר את פיקדונות קופות הגמל בבנקים למשכנתאות. השאלה הקשה היא מדוע נהוגה כיום בישראל עמלת סילוק מוקדם, מדוע היא אחידה בכל הבנקים ומדוע המפקח על הבנקים התערב כמזכיר הקרטל וקבע את נוסחתה. ראשית, לאור שיעורי הריבית הנמוכים של השנים האחרונות - רווחי ההון הפוטנציאליים של הלווים מניצול האופציה כבר אינם מהותיים; שנית, היה מקום, כפי שכבר היצעתי בעבר בבלוג זה (ראו כאן), לחייב את הבנקים להציע ללווים לבחור בין שני מסלולים - הלוואות שאין בהן עמלה בגין סילוק מוקדם והלוואות שבהן ניצול האופציה כרוך בתשלום עמלה; שלישית, הדוגמא האמריקנית מעידה על כך שגם הבנקים בישראל יכלו כנראה לגדר את הסיכון באמצעות שוק ההון, לדוגמא ע"י גיוס מקורות שהם Callable. 

למה זה חשוב לנו? משיקולים של הגנה על הצרכן. צריך לזכור שאחד הנזקים הנובעים מקיומה של עמלת הסילוק המוקדם במתכונתה הנוכחית הוא עיוות ההקצאה של משקי בית: הנהירה התמוהה של הציבור להלוואות בריבית משתנה, להערכתי לא בגלל שיקולים רציונליים אלא בגלל טעות בהבנת המנגנון והנוסחה שבבסיס חישוב עמלת הסילוק המוקדם.

הפנייה שהביאה לשינוי נוסחת עמלת הסילוק המוקדם

כפי שנכתב ברשימה הקודמת בבלוג זה, השינוי שקבע המפקח על הבנקים נגרם כתוצאה מפנייה של צוות התכנית המשפטית לדיור, קהילה ומשפט מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב בשיתוף עם דר' דני בן-שחר מהטכניון, שהוביל את המהלך. בעקבות פירסום הרשימה בבלוג קיבלתי מעו"ד אורה בלום, מרכזת הצוות, את נוסח הפנייה המקורי שנשלח לנגיד בנק ישראל ולמפקח על הבנקים ביום 1.5.2012, ואת הסכמתה לפרסמו בבלוג זה. להלן נוסח הפנייה, עם שינויים קלים שמקורם במיגבלות טכניות של העברה. את הערותי לגבי הפנייה אני שומר לרשימה נפרדת.

לכבוד                                                                                                                                                           

מר דוד זקן, המפקח על הבנקים

מר סטנלי פישר, נגיד בנק ישראל

א.נ.,

הנדון: עמלת פירעון מוקדם להלוואות מסוג משכנתא– בחינה והצעות

אנו, ד"ר דני בן-שחר, חוקר בטכניון – מכון טכנולוגי לישראל, בתחום מימון וכלכלת נדל"ן, והתכנית המשפטית לדיור, קהילה ומשפט מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב, פונים אליכם על סמך חוות הדעת המפורטת להלן, לבחון מחדש את הסדר עמלת הפירעון המוקדם על הלוואת משכנתא בריבית קבועה (להלן: "העמלה") הנהוגה היום בבנקים, כפי שנפרט בהרחבה בחוות דעת זו. לטענתנו יש לבטל באופן מוחלט את העמלה, או לחלופין לשקול את אימוץ ההסדרים שנקבעו ביחס לעמלת פירעון מוקדם ברפורמה האמריקאית "Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act", והתאמתם לשוק המשכנתאות הישראלי. רפורמה זו, שעוגנה בחוק הפדראלי בשנת 2010, בתגובה למשבר הכלכלי בשוק המשכנתאות שפרץ בשנת 2008, מטילה מגבלות משמעותיות על היקף העמלה ומשך הזמן שניתן לגבותה, ובמקרים מסוימים אף אוסרת עליה כליל.

בחוות-דעת זו יתוארו הפגמים הטמונים בעמלה, אשר מצדיקים לטענתנו בחינה מחודשת של ההסדר הקיים וכן יובאו מספר הצעות שלדעתנו יש לשקול בבואכם לבחון את הסדר חלופי:

1. המצב הקיים: סעיף 13 לפקודת הבנקאות, 1941 מקנה לכל לווה בהלוואת משכנתא המשמשת לדיור, זכות לפירעון מוקדם של ההלוואה בכל עת, בכפוף לתנאים המנויים בסעיף[[1]]. על-פי סעיף 3(3) לצו הבנקאות (עמלת פירעון מוקדם), תשס"ב 2002, תאגיד בנקאי רשאי להטיל עמלה בעת פירעון מוקדם של הלוואה בריבית קבועה שנתן לצורך רכישת דירת מגורים או במשכון דירת מגורים. הנוסחה המובאת בצו קובעת כי העמלה תחושב כהפרש בין התשלומים שטרם נפרעו כשהם מהוונים לפי הריבית הממוצעת על המשכנתאות, בניכוי אותם תשלומים כשהם מהוונים לפי שער הריבית שנקבעה בעת מתן ההלוואה.

2. שינוי בנסיבות המוניטאריות: העמלה בצורתה הנוכחית נקבעה על רקע תנאים כלכלים ששררו בשנות השמונים של המאה שעברה. בעבר, מקורות המימון של הבנקים למשכנתאות היו מוגבלים לפיקדונות של משקיעים מוסדיים לטווח ארוך. תנאי הפיקדונות ממקורות אלו לא היו ניתנים לשינוי. הואיל וכך, נוצר חשש שהירידה החדה שהתרחשה בשערי הריבית בתוך מספר חודשים מ-13% ל-6%-7%, תוביל למיחזור המוני של הלוואות משכנתא, אשר יסכן את יציבות הבנקים הכבולים בהתחייבויות בריבית גבוהה. חשש זה הוביל לתיקון הצו ולקביעת העמלה כפי שהיא היום, במטרה להגן על הבנק בגין הנזק העלול להיגרם לו ממחזור חובות. עקב נסיבות אלו אשר תוארו ע"י ביהמ"ש העליון בפס"ד בראשי [[2]], נדחו הטענות המשפטיות כנגד דרך הפעלת שיקול הדעת של נגיד בנק ישראל בקבעו את העמלה.[[3]]

אולם, הזמנים התחלפו והנסיבות כיום שונות בתכלית. ראשית, שערי הריבית במשק אינם מאופיינים בתנודתיות חריפה כבעבר. בשל כך, לא קיים חשש למחזור המוני אשר יאיים על יציבות המערכת הבנקאית. שנית, הבנקים  אינם קשורים עוד בהתחייבויות ארוכות טווח גרידא אלא תמהיל המימון שלהם כולל גם מקורות מימון לטווח קצר (כגון עו"ש, מט"ח, תיקי ני"ע ועוד). בניגוד למצב בעבר, מקורות אלו מאפשרים גמישות והתאמה לתמורות בשוק. כך, במקרה של ירידת שערי הריבית, חלק ממקורות המימון של הבנק יוזלו בהתאם. יתר על כן, מגוון האפשרויות לגידור סיכוני הריבית ולהקטנת הנזק הפוטנציאלי גדול מבעבר. שינויים אלו שחלו בתנאים המאקרו-כלכליים והמוסדיים, מסירים את החשש שהיה קיים ליציבות המערכת הבנקאית כתוצאה מפירעון מוקדם של משכנתאות. שינוי זה שומט במידה רבה את הקרקע מתחת להצדקת עמלת הפירעון המוקדם בכלל ובצורתה הנוכחית בפרט.

הפגמים  בעמלת הפירעון המוקדם במתכונתה הנוכחית:

3.  אף אם מטרתה של העמלה היא לפצות את הבנק בגין הנזק הנגרם לו עקב פירעון מוקדם בעת ירידה חדה בשערי הריבית, הרי שנוסחת החישוב הנוכחית אינה מקיימת מטרה זו. ניתן לראות דוגמא לכך במקרה בו אין שינוי בריבית הממוצעת על המשכנתאות. על-פי השיטה הנוהגת, לווה שלווה בשער ריבית גבוה מהריבית הממוצעת במשק, המבקש לפרוע את חובו מבעוד מועד, ייאלץ לשלם עמלה המחושבת לפי הפער בין גובה הריבית בהלוואה לבין הריבית הממוצעת על משכנתאות, חרף העובדה שלא אירע שינוי בשערי הריבית במשק. במקרה כזה ביכולתו של הבנק להלוות את הסכום הנפרע בתנאים זהים (בממוצע), להשיג תשואה זהה וכך לזכות בכפל הכנסה – פעם אחת על-ידי תקבולי הריבית מן הלווה החדש, ופעם אחרת על-ידי עמלת הפירעון המוקדם.

4.  פיצוי הבנק במצב של היעדר הפסד. פגם נוסף עליו ניתן להצביע נובע מהשקלול הלא ראוי של פרמיית הסיכון של הלווה הספציפי בחישוב גובה העמלה. העמלה תלויה, כאמור, בין היתר, בריבית אשר נקבעה ללווה ספציפי, ומשקפת את פרופיל הסיכון שלו במעמד נטילת ההלוואה. לפיכך, ככל שאולם, הזמנים התחלפו והנסיבות כיום שונות בתכלית. ראשית, שערי הריבית במשק אינם מאופיינים בתנודתיות חריפה כבעבר. בשל כך, לא קיים חשש למחזור המוני אשר יאיים על יציבות המערכת הבנקאית. שנית, הבנקים  אינם קשורים עוד בהתחייבויות ארוכות טווח גרידא אלא תמהיל המימון שלהם כולל גם מקורות מימון לטווח קצר (כגון עו"ש, מט"ח, תיקי ני"ע ועוד). בניגוד למצב בעבר, מקורות אלו מאפשרים גמישות והתאמה לתמורות בשוק. כך, במקרה של ירידת שערי הריבית, חלק ממקורות המימון של הבנק יוזלו בהתאם. יתר על כן, מגוון האפשרויות לגידור סיכוני הריבית ולהקטנת הנזק הפוטנציאלי גדול מבעבר. שינויים אלו שחלו בתנאים המאקרו-כלכליים והמוסדיים, מסירים את החשש שהיה קיים ליציבות המערכת הבנקאית כתוצאה מפירעון מוקדם של משכנתאות. שינוי זה שומט במידה רבה את הקרקע מתחת להצדקת עמלת הפירעון המוקדם בכלל ובצורתה הנוכחית בפרט.

מרכיב פרמיית הסיכון בהלוואה המקורית גבוה יותר, כך העמלה בעת מימוש הפירעון המוקדם גדלה בהתאמה. אולם בעת פירעון ההלוואה, אין נפקות לסיכון שהוערך על-ידי הבנק לגבי לווה זה ביום לקיחת ההלוואה. סיכון, מעצם טבעו, צופה פני עתיד; הואיל והלקוח פורע את חובו, הרי שאלמנט אי-הוודאות בטל, ואין הצדקה לפצות את הבנק על סיכון שחדל מלהתקיים.

5.  הפליה בין לווים. שקלול של הריבית האישית בחישוב עמלת הפירעון המוקדם מעורר חשש להפליה בין לווים חזקים (אלה המציגים במקור איתנות פיננסית) לבין לווים חלשים יחסית. פרמיית הסיכון על ההלוואה נקבעת על-פי היכולת הצפויה של פירעון החוב, אשר תלויה בעיקרה בפרמטרים כגון רמת ההכנסה השוטפת של הלווה, מצבת נכסיו וכיוצ"ב. לכן, הלוואה בריבית גבוהה מעידה, על-פי רוב, על איתנות כלכלית פחותה. בהתאם לכך, לווים חלשים ישלמו עמלת פירעון מוקדם הגבוהה מהעמלה שתשולם על-ידי לווים חזקים במועד הפירעון המוקדם. דוגמא בוטה לכך ניתן לראות במקרה בו חלה ירידה בריבית הממוצעת על המשכנתאות: לווה שלווה בשער ריבית נמוך מהממוצע לא יחויב בתשלום עמלה בעת הפירעון המוקדם, שעה שלווה שלווה בריבית גבוהה מן הממוצע יהיה חייב באותו מקרה בעמלה (שתיגזר מההפרש בין הריבית האישית שלו לבין הריבית הממוצעת במשק). השוני בגובה העמלה מוביל לכך שלווים בעלי פרמיית סיכון גבוהה נושאים בעול כבד יותר מאשר לווים בעלי פרמיית סיכון נמוכה. זאת, על אף שאין כל הצדקה שלווים שונים ישלמו עמלה שונה, במיוחד כשמטרת העמלה לפצות על ירידת הריבית הממוצעת במשק שאינה תלויה בלווה הספציפי.

כפועל יוצא, שקלולה של הריבית הספציפית בקביעת גובה העמלה יוצר אי-שוויון בין בעלי סיכון אשראי שונים, ובפרט בין לווים חזקים ללווים חלשים. הבחנה זו בין לווים חזקים לחלשים הינה רגרסיבית ויש בה הפליה פסולה הפוגעת בזכות לשוויון, שכן אין שונות רלוונטית המצדיקה אותה בעת מועד פירעון ההלוואה.

6. פערי מידע. בעת בחינת הפתרונות לבעיות שתוארו לעיל, יש לתת את הדעת לפערי המידע בין הלווים לבין הבנק. מיותר כמעט לציין כי לבנק יתרונות רבים לעומת הלווה, ביניהם ניתן למנות מומחיות בתחום הפיננסי, נגישות למאגרי מידע המאפשרים ניתוח סטטיסטי מפורט של סיכונים, אמצעי הגנה מתקדמים (כגון ריבוי מקורות מימון ומכשירים פיננסיים המאפשרים גידור סיכונים). לעומתו, לווה הלוואת משכנתא סביר, חסר ניסיון בשוק המשכנתאות ובדרך-כלל אינו מסוגל להעריך ולתמחר את הסיכונים המוטלים עליו בעת לקיחת המשכנתא. התנהגותו של הלווה מתנהלת לרוב בהעדר מידע וכלים הנדרשים לניתוחו לצורך קבלת החלטות מושכלת.[[4]] בנוסף, מחקרים מראים כי הלווה הטיפוסי מושפע מהטיות פסיכולוגיות כגון אופטימיות-יתר בנוגע לתנאי שוק עתידיים ויכולתו לעמוד בהחזר תשלומי ההלוואה; זאת, לצד נטייה לחשיבה קצרת-טווח שעה שהלוואת משכנתא דורשת שיקולים ארוכי-טווח.[[5]] פערים אלו מתבטאים ביתר שאת בכל הנוגע לעמלת פירעון מוקדם הכוללת משתנים רבים וסבוכים הצופים פני עתיד (כגון שיעור הריבית בעתיד, וחישוב יתרת התשלומים). תמחור העמלה בעת נטילת ההלוואה מבוסס על אומדנים ארוכי-טווח ומצריך חישובים מורכבים שללווה אין את היכולת והכישורים לעקוב אחריהם. בעיה זו מחריפה כאשר מדובר באוכלוסיות מעוטות יכולת, הואיל ולאוכלוסיות אלה אין את היכולת הכלכלית לגשר על פערי המידע באמצעות פנייה לגורמים מקצועיים (כגון יועצי משכנתאות).

7. עמלת הפירעון המוקדם מהווה אם כן רכיב "שקוף" שאינו נלקח בחשבון על-ידי הלווה בחישוב עלות החוב במעמד נטילת ההלוואה. מצב זה פוגע ביעילות השוק שכן המחיר האמיתי של ההלוואה לא נלקח בחשבון על-ידי הלווה. יתר על כן, נפגעת גם הקצאת המקורות היעילה במשק שכן, בדיעבד, נטל העמלה מסכל פירעונות מוקדמים אף אם אלה כלכליים.

8.  יש לציין כי בניסיון לגשר על הפערים המתוארים לעיל, צו הבנקאות (עמלת פירעון מוקדם) תוקן בשנת 2002 ובין היתר הטיל בס' 12 חובה על הבנק להמציא ללווה דף הסבר בעניין הפירעון המוקדם. ברם, אין באמצעי זה כדי לתת מענה הולם לבעיה המתוארת, מהטעמים הבאים: ראשית, דף ההסבר מפרט דוגמאות לעמלה שתחויב עקב הפירעון המוקדם, אשר מתייחסות להלוואה היפותטית, ואינן מאפשרות ללווה להבין מה גובה העמלה שבה הוא עצמו יחויב אישית. אמנם ניתן לפרט עמלות אפשריות להלוואה הספציפית, אך מלבד העובדה שמדובר בהערכות הבנק לגבי ריביות עתידיות, הרי שפתרון זה יגרור את הגדלת הררי המידע הנכללים במסגרת חוזה ההלוואה. הצפת הלווה במידע מעצימה את הקשיים שבהבנת תנאי ההלוואה בכלל, ואת עמלת הפירעון המוקדם בפרט, ועל כן אינה מהווה חלק מהפתרון, אלא נדבך נוסף בבעיה. בנוסף, דף ההסבר עושה שימוש במונחים שאינם נהירים ללווה הטיפוסי, ואף יותר מזאת, לווים רבים אינם שולטים בשפה העברית ואו אינם יודעים קרוא וכתוב.[[6]]

9. מהאמור לעיל נובע כי בניגוד ללווה, הבנק מסוגל לתמחר באופן נאות את הסיכונים ולהתגונן היטב מפניהם, בעוד שהלווה נותר חשוף ופגיע וחסר את המידע הנחוץ לו לקבלת החלטה מושכלת שיש לה השלכות כבדות משקל על חייו ועל עתידו.

10. הטענות כפי שהובאו לעיל, מחייבות לדעתנו בחינה מחודשת של הסדר עמלת הפירעון המוקדם. להלן מספר הצעות שאנו סבורים שיש לתת עליהן את הדעת:

ביטול עמלת פירעון מוקדם:

11.  עמלת הפירעון המוקדם היא עמלה מורכבת ההופכת את חוזה המשכנתא, שהוא חוזה סבוך מעיקרו, לסבוך אף יותר. זאת, עקב היותה כרוכה בחוסר ודאות המחייבת שימוש באומדנים והסתברויות. ביטולה של עמלת הפירעון המוקדם והטלת איסור על חיובה יביאו לטענתנו לבהירות טובה יותר ביחס לתנאי המשכנתא; וכפועל יוצא, לקבלת החלטות מושכלת יותר על-ידי הלווים בעת נטילת הלוואת המשכנתא.

12. טענה אפשרית כנגד דרך פעולה זו תתייחס לאופן השפעתה על הריבית בעת נטילת ההלוואה. על-פי טענה  זו, ביטול העמלה עלול להביא להעלאת הריבית על המשכנתאות כך שתגלם גם את ערכה של עמלת הפירעון המוקדם, ובאופן זה נמצא פוגעים בציבור הלווים. לטענתנו, אף אם תרחיש כזה אכן יתממש, אין בחשש זה נימוק משכנע להשארת המצב על כנו. לאור העמימות, פערי הידע וחוסר יכולתם של לווים להעריך את המשמעות הכלכלית של קיום העמלה, אנו סבורים שדווקא גילום העמלה בשער הריבית תהפוך אותה לשקופה יותר וניתנת להבנה ולשקלול על ידי הלווים. במקרה שאכן יגולם ביטול העמלה בגובה הריבית של ההלוואה, הדבר יקנה ללווים יכולת השוואה מדויקת יותר בין סוגי ההלוואות המוצעות על-ידי הבנקים השונים, כך שהחלטתם תהיה מבוססת על מידע גלוי ולא על חישוב רכיבים נסתרים. כתוצאה מכך היא תוביל לבחירת ההלוואה המתאימה ביותר לצרכיהם ואף תייצר בעקיפין תחרות הוגנת יותר בין הבנקים.

13. יתר על כן, ביטול העמלה יוביל לפתרון יעיל וכלכלי יותר. הואיל ולבנק יתרון יחסי בגידור הסיכון הכרוך בפירעון מוקדם, העלייה האפשרית בריבית עקב ביטול העמלה עדיפה על תוחלת העמלה שנאלץ לשלם הלווה הפורע את חובו בפירעון מוקדם.

14. ככל שיימצא לנכון שאין לבטל באופן מוחלט את עמלת הפירעון המוקדם, אנו סבורים שיש  לבחון את אימוץ העקרונות הבסיסיים של ההסדר החדש שהונהג לאחרונה בארה"ב כאמור להלן.

התאמה של ההסדר האמריקאי לשוק המשכנתאות הישראלי:

15. במהלך שנת 2010 נחקק חוק "Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act" שיישם רפורמה ברגולציה הפיננסית בארצות הברית כתגובה למשבר הכלכלי שפרץ בשנת 2008. במסגרת פרק XIV לחוק נערכו שינויים נרחבים ברגולציה על משכנתאות, ובפרט שינויים המתייחסים לעמלות פירעון מוקדם. רפורמה זו אוסרת הטלת עמלות פירעון מוקדם פרט להלוואות פריים בריבית קבועה שהן בסיכון נמוך (הלוואות המכונות "Qualified Mortgage"). אך גם כאשר מדובר בהלוואות פריים בריבית קבועה חלות מגבלות משמעותיות על העמלה ומשך הזמן שמותר לגבותה. להלן התיאור של עיקרי הרפורמה בתחום עמלת הפירעון:

16. הרפורמה מבחינה בין שני סוגים של משכנתאות למגורים: הלוואות שהינן "Qualified Mortgage" והלוואות שאינן כאלה. על הלוואת "Qualified Mortgage" לעמוד בשורה של קריטריונים,([7]] הקובעים כי מדובר בהלוואה בעלת פרופיל סיכון נמוך. בהלוואת משכנתא שאינה "Qualified Mortgage", שהיא במהותה הלוואה בעלת פרופיל סיכון גבוה, חל איסור מוחלט לכלול עמלת פירעון מוקדם.[[8]]

17. לגבי הלוואת משכנתא שהוגדרה כ-"Qualified Mortgage" ניתן לקבוע עמלת פירעון מוקדם, אך חלות מגבלות משמעותיות על היקף ומשך העמלה המותרת[[9]]: בשנה הראשונה, עמלת הפירעון מוגבלת ל- 3% מסך ההלוואה שטרם נפרעה, בשנה השנייה היא מוגבלת ל- 2%, בשנה השלישית ל- 1%, ואילו מהשנה הרביעית ואילך חל איסור מוחלט על עמלות פירעון מוקדם.

18.   סעיף נוסף ברפורמה קובע כי בכל הצעת הלוואת משכנתא שיש בה רכיב של עמלת פירעון מוקדם חלה חובה על המלווה להציע הלוואה זהה (מבחינת גובה הקרן ותקופת ההלוואה) ללא עמלת הפירעון המוקדם.[[10]] בצורה זו הלווה יכול לקבל אומדן ברור לגבי שווייה הכספי של עמלת הפירעון המוקדם, גם במקרים המוגבלים שבהם ניתן להחיל אותה בחוזה ההלוואה.
19.  אנו סבורים כי יש לבחון רפורמה זו ולשקול את אימוצם של הרציונאלים העומדים בבסיסה עם שימת דגש על סוג ההלוואות עליהן היא חלה, היקף העמלה וזמן תחולתה, ותוך התאמה לתנאי השוק הבנקאי בישראל.

שינוי שיטת החישוב של העמלה:

20. כאמור לעיל, חישוב עמלת הפירעון המוקדם מביא בחשבון את הריבית הספציפית (ובכלל זה את פרמיית הסיכון הספציפית האפריורית) של פורע המשכנתא. ככל שעמלה זו תמשיך לחול, ההגנה על הבנק מפני ירידת ריבית חדה במשק צריכה לבוא לידי ביטוי לדעתנו לכל היותר בפיצוי בגין הפרש הריביות הממוצעות על משכנתאות, מבלי להתחשב בסיכון הספציפי האפריורי של הלווה. הווי אומר, נציע את שינוי הנוסחה כך שתפצה את הבנק בגין ירידת הריביות כפער בין הריבית הממוצעת ביום לקיחת ההלוואה לבין הריבית הממוצעת ביום הפירעון המוקדם. באופן זה, כלל הלווים יישאו בנטל בצורה שווה.

סיכום:

21. חוות דעת זו מפרטת את הפגמים המצויים בהסדר עמלת הפירעון המוקדם הקיים ומציעה מספר פתרונות אפשריים לשינוי המצב.

22. לטענתנו, עמלת הפירעון המוקדם היא תוצר לוואי של נסיבות היסטוריות שאבד עליהן הכלח ואין לה כל הצדקה כלכלית, משפטית וחברתית במציאות המשק הישראלי כיום.

23. בנוסף, הסדר עמלת הפירעון המוקדם במתכונתו הנוכחית אינו עומד בכללי הסבירות המצופים מהבנקים, פוגע ביעילות הכלכלית ואף פוגע בזכות לשוויון של לווים חלשים, באמצעות נוסחת החישוב שנקבעה לו.

24. לאור הטענות המועלות לעיל, יש לבחון את ביטולו של ההסדר הקיים, או לחלופין לערוך בו שינויים משמעותיים, כפי שמוצע לעיל.

.

בכבוד רב,

                                                                                

     אורה בלום, עו"ד                             פרופ' נטע זיו                                                       ד"ר דני בן-שחר

     התכנית לדיור, קהילה ומשפט,  הפקולטה למשפטים אונ' ת"א                         טכניון – מכון טכנולוגי לישראל

חוות דעת זו נכתבה בסיוע של הסטודנטים חננאל לוי, עדן עוזרי וליאור קדרון מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב. פרופ' רון חריס (דקאן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב) ופרופ' אורן בר-גיל (מאוניברסיטת ניו יורק) ייעצו בהכנת חלקים בחוות-דעת זו אך אינם בהכרח שותפים לכל מסקנותיה.

העתק:
העתק: צ  צוות עבודה בין-משרדי לבחינת הגברת התחרותיות בשוק הבנקאות                                         

            בנק ישראל.

 הערות:

[1] "מי שקיבל מתאגיד בנקאי הלוואה לשם רכישת דירת מגורים או במשכון של דירת מגורים, רשאי, על אף כל הסכם הקובע אחרת, לפרעה לפני המועד שנקבע לפירעונה בתנאים אלה:

  (א) סכום הפירעון המוקדם לא יפחת מעשרה אחוזים מהסכום המקורי של ההלוואה או מעשרה אחוזים מיתרת ההלוואה בצירוף הריבית והפרשי ההצמדה שנצברו ולא נפרעו עד יום הפירעון בפועל, לפי הגבוה;

  (ב) התאגיד הבנקאי רשאי להתנות פירעון מוקדם כאמור בתשלום עמלה בתנאים ובשער שקבע הנגיד בצו לאחר התייעצות עם הועדה ובאישור שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת".

[2] בג"צ 3627/90 בראשי נ' נגיד בנק ישראל, עמ' 119.

[3]  שם, עמ' 121.

[4]  ראו, למשל, Oren Bar-Gill, The Law, Economics and Psychology of Subprime Mortgage Contracts, 94 Cornell Law Review 1073 (2009).

[5]  שם.

[6] ראו Ben-Shahar, O., and C. Schneider, The Failure of Mandated Disclosure, 159 U. of Penn. L. Rev. 647 .(2011)

[7] Subtitle A, Sec 1412, 2(A).

[8] Subtitle A, Sec 1414, C(1)(A).

[9] Subtitle A, Sec 1414, C(3).

[10] Subtitle A, Sec 1414, C(4).