אזהרת "העשור האבוד"

 

האם צפוי "תור זהב" למשק הישראלי?

המשק הישראלי הפגין בשנים האחרונות עוצמה מפתיעה. למרות המלחמה המתמשכת והגיוס הנרחב לשירות מילואים - הפגיעה בתוצר הייתה צנועה, לפחות לאור התחזיות המוקדמות. על-אף שלאחר ההכרזה על ההפיכה המשטרית (ינואר 2023) נראו סימנים ברורים של פגיעה בהשקעות מחו"ל, תנועות הון בינלאומיות שליליות והיחלשות של השקל, סימנים שעוררו חשש שתהליכים אלו יסלימו לכדי שיטפון של בריחת הון ופיחות השקל – החששות הללו התבדו בהמשך. ההשקעות הזרות בישראל התאוששו, השקל התחזק, האינפלציה נותרה בתוך תחום היעד שקבע בנק ישראל, הריבית ירדה ושוק המניות המריא. בדיעבד, הפסד התוצר (לטענת פרופ' קרנית פלוג, לשעבר נגידת בנק ישראל, רמת התוצר כיום נמוכה בכ-5% מהמגמה הרב-שנתית) היה נמוך מהחששות המוקדמים.

לאחר שתסתיים המלחמה, המשק צפוי לחוות תקופה של גאות כלכלית. מעבר לעצם החזרה של מגוייסים למקומות העבודה, זה יקרה בגלל שילוב של התפתחויות גיאופוליטיות שצפויות בשנים הקרובות: מרוץ החימוש העולמי הצפוי על רקע המלחמה באוקראינה, לקחי המלחמה במפרץ הפרסי והאיום המתקרב של עימות בינגושי. התפתחויות אלו תתבטאנה כנראה בביקוש עצום לתעשיות הביטחוניות של ישראל, והן תתעצמנה אם ישראל תצטרף להסכם הגנה אזורי שיפתח בפניה שווקים חדשים. התפתחויות אלו יוצרות הזדמנויות משמעותיות למשק הישראלי, המצטיין במוניטין חזק לתעשיות הביטחוניות, בסקטור חזק של תעשיות היי-טק, ביתרון יחסי בניצול התפתחותה של הבינה המלאכותית וברמה מדעית גבוהה שיוצרת בסיס מוצק של מו"פ בתהליכי הייצור.

האופק מצביע, לכן, על אפשרות סבירה שהמשק הישראלי ייהנה מפריחה כלכלית מואצת (תוך שינוי בהרכב הייצור והתעסוקה). התהליך כולו יכול להיות מובל על-ידי הסקטור הפרטי: אין צורך בהתערבות ממשלתית כדי להובילו. עם זאת, המדיניות הכלכלית היא חשובה - תפקידה לאפשר את הפריחה של הסקטור הפרטי: לשחרר חסמים, למנוע צווארי-בקבוק, וכללית - ליצור אקלים שתומך בהאצה כלכלית.

אזהרה: ישנו ענן שחור באופק הזהוב

למרות הציפיות לגאות כלכלית - חשוב לשים לב לכך שישנו ענן שחור באופק. הענן הוא התרחיש האפשרי והמסוכן של אובדן שליטה פיסקלית על רקע הגידול העצום של ההוצאה הביטחונית הצפוי לישראל בשנים הקרובות והקושי לממן אותו. כשל של הניהול הפיסקלי עלול לסכל את הצלחתו של המשק הפרטי לנצל את ההזדמנויות שתיפתחנה בפניו, כיון שהוא עלול להוביל למשבר כלכלי. 

התקדים הרלוונטי הוא האירוע של "העשור האבוד" – התקופה שלאחר מלחמת יוה"כ שבה ניהול פיסקלי כושל (בעיקר גירעון ממשלתי עצום ומדיניות מוניטרית רפויה, על רקע גידול עצום של הוצאות ביטחון ומשברי אנרגיה) גרם למשק הישראלי להאטה מתמשכת של קצב הצמיחה, לאינפלציה דוהרת ולמשבר מאזן תשלומים חמור עד לקריסתו ב-1985. קצת נתונים להמחשה (מקור הנתונים: מאגר הנתונים של ה-FED): בעקבות מלחמת יוה"כ הואט קצב הצמיחה השנתי הממוצע של המשק מכ-11% (1973-1968) לכ-3% (1985-1975). בעקבות הפעלת תוכנית הייצוב הכלכלי של 1985 החל המשק להתאושש, וקצב הצמיחה השנתי הממוצע הואץ לכ-6% (2000-1985). נזכור, לכן: התנהלות פיסקלית קפדנית היא תנאי הכרחי להתממשות "תור הזהב"; בלעדיה – המשק יחמיץ הזדמנות ואולי אפילו ייקלע למשבר כלכלי.

קל להיקלע לאובדן שליטה פיסקלית – הדרך לשם יכולה להיות רצופה כוונות טובות. נניח שבעקבות הבחירות הקרובות לכנסת תוחלף ממשלת המחדל בקואליציה שוחרת-טוב, שתמקד את מאמציה בריפוי חולייה של החברה הישראלית. מטבע הדברים, מאמצים אלו יכללו (מעבר להוצאות הביטחון המוגדלות) השקעות ניכרות לשיקום אזורי הצפון והנגב המערבי, והגדלה משמעותית של תקציבי רווחה שהתדלדלו בעשורים האחרונים. מדובר כמובן במאמצים חיוביים, כאלו שיתקבלו בוודאי בהסכמה בקרב הציבור הרחב. אלא שכוונות טובות, בצירוף חולשה פוליטית טבעית של קואליציה חדשה שמנסה "לבחור את מלחמותיה" ולרצות את רוב הציבור -  עלולים לפתות את הממשלה לחשיבה כאילו ניתן להתעלם (ולו גם זמנית) מאילוצים פיסקליים, כאילו הכלכלנים הממשלתיים הם משביתי שמחות קטנוניים שאינם מבינים את גודל השעה. זו תהיה טעות קשה שתסכן את עתידו של המשק.

האירוע כבר בעיצומו

לא מדובר בהתרעה מודיעינית אסטרטגית שיש לקחת בחשבון במועד כלשהו בעתיד: אנו מצויים כבר עתה במצב חירום כלכלי. זה נכון לאור הוצאות המלחמה העצומות, לאור הצורך הברור להקצות משאבים ניכרים לביטחון גם בשנים הקרובות, ולאור הגידול המהיר (שכבר קרה) של החוב הציבורי במונחי תוצר. לפיכך יש לנקוט בצעדים מיידיים. 

הדחיפות מחייבת אותנו להבחין בין מדיניות כלכלית אחראית שדרושה לישראל בטווח הארוך ("תוכנית חומש"), מדיניות שעניינה רפורמה כללית, שצריכה להיות שקולה, מתוכננת בקפידה ומכוונת להתייעלות משקית - לבין מדיניות חירום, כזו שמתחייבת כבר בטווח הקצר: היא צריכה להיות נמרצת, דחופה, כזו שכוללת בהכרח גם צעדים בעלי אפקט מיידי שאולי אינם נכונים לטווח הארוך. מטרתה היא עצירת הדימום כדי למנוע גלישה של המשק למשבר בגלל הפקרות פיסקלית.

מהי המשימה?

המלחמה שהחלה ב-7 באוקטובר 2023 יצרה מציאות כלכלית חדשה למשק הישראלי:

1. זינוק של החוב הפנימי (במונחי תוצר) מכ-60% בסוף 2022 לכ-70% (תחזית) בסוף 2026

2. גידול חד-פעמי עצום של הוצאות הביטחון ב-2026/7 על רקע המלחמה המתמשכת והצורך להשלים את מלאי התחמושת שנגרע

3. צורך בהגדלה קבועה (רב-שנתית) של הוצאות הביטחון הישירות לאור עדכון האיומים, ושל הוצאות אזרחיות לאור הצורך לשקם את נזקי המלחמה בנגב המערבי ובישובי הצפון

ההגדלה הקבועה הצפויה של תקציב הביטחון היא בהיקף עצום, כזה שלא ניתן יהיה לספוג אותו ע"י צעדים "מסורתיים" של התייעלות, קיצוצי רוחב, הסטת תקציבים אזרחיים לביטחון, מציאת מקורות מימון חד-פעמיים, או הגדלת הגירעון. אפילו הקונץ המופלא של "קופסאות תקציביות" לא יספיק. היא תחייב הגדלה ניכרת של תקציב הממשלה הכולל (אזרחי + ביטחוני) בשנים הקרובות. זה יחייב להכניס שינוי משמעותי ומתמשך בהרכב השימושים של המשק. זה חייב לבוא על חשבון שימושים אחרים. על הממשלה "לספוג" את גידול הצריכה הציבורית (לפחות את רובו) מבלי להיקלע לאובדן שליטה פיסקלית, כי המשק עלול להיקלע לאי-יציבות שתחבל בתפקודו של הסקטור הפרטי. הלקח של "העשור האבוד" חייב לעמוד בפני המתכננים וקובעי המדיניות הכלכלית, ולכן המטרה צריכה להיות גיבוש מדיניות כלכלית שתבטיח יציבות ובכך תאפשר לסקטור הפרטי להמשיך ולצמוח.

האתגר הזה מחייב את הממשלה לקבל החלטות בשלושה תחומים: 

1. לקבוע את גובה תקציב הביטחון לשנים הקרובות לאור האיומים ולאור יכולתו של המשק, בעיקר נוכח האפשרות שיחול קיצוץ בסיוע הביטחוני מארה"ב

2. לסרוק את תקציב ההוצאה האזרחית כדי לאתר סעיפים שבהם יש וניתן לקצץ בשנים הקרובות

3. לקבוע תקרה רב-שנתית קשיחה לגירעון הממשלתי ותוואי מחייב להתפתחות החוב הציבורי (במונחי תוצר)

הערכת מצב ביטחונית תביא לכך שתקציב הביטחון בשנים הקרובות יהיה בהכרח גדול משמעותית מזה של השנים שלפני המלחמה. מאחר שתקציב ההוצאות האזרחיות של הממשלה הידלדל בעשורים האחרונים וגרם לשחיקה בטיב השירות הציבורי, כך שקיצוצים נוספים אינם יכולים להוות מקור מימון סביר לגידול בתקציב הביטחון - יש להימנע ככל האפשר מקיצוץ מהותי בתקציבים אלו. ולבסוף, ישראל לא תוכל להתבסס על מימון גרעוני והגדלה משמעותית של החוב הציבורי שכן מדיניות כזו עלולה לאותת לשוקי ההון הבינלאומיים על קושי בניהול הפיסקלי ולהכביד על זרימת הון מחו"ל לסקטור הפרטי. לפיכך, מימון הגידול בתקציבי הביטחון יכול להיעזר גם בסריקה קפדנית של סעיפי הוצאה כדי לזהות אפשרויות לחיסכון, התייעלות ואולי דחיית הוצאות, אבל מתחייב צמצום של הצריכה הפרטית. צמצום זה יושג על-ידי הגדלת המיסוי.

מההחלטות שתקבל הממשלה לגבי תוואי תקציב הביטחון, תקציב ההוצאה הציבורית האזרחית ותקרת הגירעון ייגזר יעד (תוואי) רב-שנתי להכנסות הממשלה. ממד הזמן הוא קריטי: אסור להסס ולאפשר למשק להיקלע לאי-יציבות, ולוח הזמנים הפוליטי האופייני מחייב הצבעה על הישגים בתוך שנה-שנתיים (בעיקר כשמדובר בצעדים שהציבור תופס כ-"גזירות כלכליות"). בהתאם, חלק מהצעדים שבהם נצטרך לנקוט הם צעדי חירום שיינקטו לתקופת-ביניים בלבד, לצורך תיקון הסטייה מהמסלול. 

כמה עקרונות מנחים לגבי מיסוי

הגדלת הצריכה הציבורית תחייב הגדלה משמעותית של הכנסות הממשלה ממיסים. יש לתרגם הבנה זו למהלכי מיסוי ספציפיים. בכל החלטה שתתקבל חשוב להקפיד על מספר עקרונות מנחים:

1. הממשלה חייבת לתמוך בהמשך הצמיחה הכלכלית של הסקטור הפרטי. לשם כך יש להימנע מפגיעה בגורמי צמיחה, בהיצע העבודה, בחופש התחרות, בהשקעות בתשתיות ציבוריות ובביקוש להשקעה פרטית מחו"ל

2. לשינויי מיסוי עלולה להתלוות פגיעה דיפרנציאלית בשכבות האוכלוסייה השונות. לפגיעה דיפרנציאלית כזו עשויה להיות השפעה שלילית על חוסנה של החברה הישראלית ועל מידת הסולידריות שבה, והחשש מפניה עלול לפגוע בנכונות הציבור לקבל את התוכנית (היא בוודאי מהווה נקודת תורפה ב"שיווק" התוכנית לציבור ונקודת משען למלעיזים ומסיתים). לכן, בבחירת הצעדים שייכללו במדיניות הכלכלית החדשה יש לשמור ככל האפשר על השפעה פרוגרסיבית ולהימנע מצעדים שיש בהם כדי להגדיל את אי-השוויון הכלכלי במשק

3. כדי להבטיח התפתחות יעילה של המשק הישראלי יש לשמור על חשיפת המשק הישראלי לתחרות מחו"ל ולהימנע ממדיניות מסחרית שמתיימרת להגן על הייצור המקומי ועל התעסוקה בענפי-משק מסורתיים

4. כדי למנוע זעזועים מיותרים יש לשאוף להשתמש במיסים קיימים (העלאת שיעורי מס), להימנע משינויים מפליגים בשיעורי המס, לשמור על בסיס מס רחב ולהעדיף שינויים פשוטים להפעלה

5. השקה של מדיניות כלכלית חדשה יוצרת הזדמנות לביצוע רפורמות שמתקנות עיוותים שהם פרי מערכת המיסוי והתימרוץ הקיימים. יש מקום לנצל את המדיניות החדשה לתיקון עיוותים היסטוריים כאלו

6. מהלך דרסטי של מדיניות כלכלית מחייב הסברה ממשלתית ושקיפות. השקיפות תסייע לגייס תמיכה ציבורית נרחבת ולמנוע התנגדויות שמקורן באי-הבנה או חוסר-אמון. השקיפות צריכה לחול הן לגבי התכנון והיעדים (כולל קביעת יעדי ביניים), הן לגבי התממשות התוכנית התקציבית, והן לגבי מעקב ובקרה אחר ההתפתחויות הכלכליות בעקבות הפעלת התוכנית

כמה הצעות לדוגמה

הרשימה הבאה איננה ממצה, ומטרתה רק להציע כיווני פעולה: 

1. חידוש מס העיזבון – מס זה היה קיים בישראל עד 1981 ומוצע לחדשו, הן כדי לתמוך בצרכי מימון התקציב והן כדי להקטין את אי-השוויון הכלכלי בישראל. מוצע להטיל את המס רק מעבר לסף נקוב כך שהוא יהיה בעל השפעה פרוגרסיבית

2. מע"מ: ביטול הפטור הקיים על פירות וירקות – הפטור המקורי (1976) ניתן מסיבות לוגיסטיות (העדר קופות רושמות) שאינן תקפות עוד

3. מע"מ: ביטול הפטור הקיים על עיסקאות בתחום העיר אילת – הפטור, שניתן בזמנו לעידוד התיירות בעיר אילת, איננו משמש עוד את מטרתו המקורית

4. מע"מ: העלאת שיעור המע"מ בשתי נקודות האחוז (20%) – צעד זמני, לתקופה של שנתיים. בטווח הארוך רצוי היה להקטין את שיעור המע"מ אל מתחת לרמתו הנוכחית

5. קרנות ההשתלמות: ביטול הטבות המס על החיסכון במסלול זה – ההטבות הקיימות מהוות אפלייה בלתי מוצדקת (בין אפיקי חיסכון) והטבה רגרסיבית

6. קופות הגמל: ביטול הפטור ממס על רווחים מצטברים - ההטבות הקיימות מהוות אפלייה בלתי מוצדקת (בין אפיקי חיסכון)

7. מס הכנסה: הוספת מדרגת מס לבעלי הכנסות גבוהות - צעד זמני לתקופה של שנתיים. מוצע: מדרגת מס נוספת (5%+) על הכנסות שמעבר לכפל ההכנסה החציונית במשק

8. ארנונה: העלאת שיעור המס - צעד זמני, לתקופה של שנתיים. תוספת (20%) לגובה הארנונה. ההעלאה תאפשר לקצץ במקביל את השתתפות הממשלה בתקציבי הרשויות המקומיות

משמעות תקציבית?

אינני מצוי בנושא הכנסות המדינה, וסל המיסוי המוצע לעיל איננו סל אופטימלי אלא הצעה שמטרתה לעורר דיון ("סיעור מוחות"). ובכל זאת, מאחר שמדובר אולי בתוספת הוצאה שנתית קבועה לביטחון של 100 מיליארד ש"ח - נראה לי שיש להציג סדרי גודל של פוטנציאל הגבייה הנוספת של מס כדי להמחיש את המשמעות התקציבית של הצעדים שנמנו לעיל. מעבר לכך, אין ברשימה זו שמתמקדת בצד המיסוי כדי לפטור את הממשלה הבאה ממהלכים שמטרתם קיצוץ מסיבי של ההוצאות, ובעיקר סעיפי הכספים הקואליציוניים.

להלן כמה אומדנים שאספתי בצורה ספורדית ממקורות שונים ברשת:

• ביטול הפטור מתשלום מע"מ על ירקות ופירות יגדיל את הגבייה בכ-5 מיליארד ₪ מידי שנה (מקור: רשות המיסים)

• ביטול הפטור מתשלום מע"מ בעיר אילת יגדיל את הגבייה בכ-2.5 מיליארד ₪ מידי שנה (כנ"ל)

• העלאת שיעור המע"מ מ-18% ל-20% תגדיל את הגבייה ב-14-18 מיליארד ₪ מידי שנה (כנ"ל)

• ביטול הטבת המס לחוסכים בקרנות ההשתלמות יביא להגדלת הגבייה בסך 10-15 מיליארד ₪ מידי שנה (כנ"ל)

• ביטול הטבת המס לקופות הגמל והפנסיה יביא להגדלת ההכנסות ב-15-25 מיליארד ₪ מידי שנה

• העלאת הארנונה (20%+) תביא להגדלת הגבייה של הרשויות המקומיות ב-6-7 מיליארד ₪ מידי שנה 

• אין בידי הערכות על המשמעות התקציבית של חידוש מס העיזבון ושל הוספת מדרגת מס לבעלי הכנסות גבוהות

האם בעלות עצמית על דירה היא פתרון עדיף לכולם?

 

במאה ה-20 חל מהפך בינלאומי בבעלות הפרטית על נכסי מגורים. נדל"ן המשמש למגורים היה מאז ומעולם מרוכז בבעלות הכנסיה, המדינה ושכבה דקה של אריסטוקרטיה, ורוב משקי הבית חכרו את נכסי המגורים מבעליהם. המאה ה-20 היתה הראשונה שבה הבעלות על נכסי הדיור התפשטה בקרב הציבור הרחב. מעמד הביניים הפך לבעלי נכסי הנדל"ן המשמשים אותם למגורים. המהפכה התעשייתית, העיור המהיר וצבירת ההון בידי משקי הבית ממעמד הביניים הם שהביאו להתפתחות זו. במדינות המערב, יכולתם של משקי הבית לרכוש נכסי דיור התאפשרה בזכות התפתחותן של אגודות אשראי קואופרטיביות שאיפשרו לחבריהן לחסוך כספים ולהשתמש בהם להעמדת אשראי לחברים (הבנקאות המסחרית נכנסה לתחום האשראי האפותיקאי - הלוואות שניתנות לרכישת נדל"ן (כגון דירה) ומגובות על-ידי מישכון זכויות הרוכש בנכס - בשלב מאוחר יחסית). עם זאת, למרות ששיטה זו של תיווך פיננסי באמצעות אגודות אשראי קואופרטיביות פעלה בהצלחה יתרה - הבעלות העצמית על נכסי דיור התפשטה לאיטה ונותרה נחלתו של מיעוט באוכלוסייה.

המצב השתנה בעקבות השפל הכלכלי של שנות ה-30', שגרם להתמוטטות נרחבת של מערכת התיווך הפיננסי וחייב ממשלות להיחלץ לסייע לה, ועוד יותר בעקבות מלחמת העולם השנייה, שגרמה לממשלות השונות לבנות תוכניות שיקום שיסייעו לחלק הולך וגדל ממשקי הבית להגיע לבעלות על נכסי דיור. הרחבה מתמדת של מעגל בעלי הבתים הפכה ליעד ממשלתי מקובל-פוליטית במחצית השנייה של המאה ה-20. כשמסתכלים בנתונים האמריקניים - ההצלחה ברורה: אם לפני השפל הכלכלי של שנות ה-30' שיעור משקי הבית שגרו בנכסי-דיור שבבעלותם היה כ-40% - לקראת סוף המאה ה-20 שיעור זה טיפס עד קרוב ל-70%. נדגיש שלא כוחות השוק יצרו מגמה זו אלא מדיניות ממשלתית מכוונת שנסמכה על בניית מערכות מימון אדירות שהנגישו אשראי לדיור לשכבות אוכלוסייה רחבות.

ההתפתחות בישראל הייתה אולי שונה מזו שבמדינות המערב בפרטים ובעיתוי, אבל לא בתוצאה. לאחר הקמת המדינה ונוכח גלי העלייה העצומים נרתמה המדינה לבנות מלאי דיור שיספק את צרכי המגורים. הבחירה הממשלתית הייתה לעודד בעלות עצמית של משקי הבית על דירות המגורים (ולא יצירת מלאי דירות בבעלות ממשלתית שישמשו להשכרה או עידוד צבירת מלאי דיור בידי מעטים לצורך השכרה לאחרים), כי בעלות עצמית נתפסה כאמצעי שישפר את הקשר של משקי הבית לקהילה ויבטיח להם יציבות כלכלית לטווח הארוך. מאחר שהמצוקה הכלכלית שבה היה נתון המשק בשנותיו הראשונות לא איפשרה לקיים שוק הון עצמאי ומתפקד שיש בכוחו לממן את האשראי האפותיקאי הדרוש למשקי הבית (שוק הון זה התפתח רק בסוף שנות ה-80' בעקבות הצלחתה של 'תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985'. ראו כאן) - הממשלה לקחה על עצמה את המשימה: היא תיפקדה לא רק כיוזמת ומבצעת של הבנייה (באמצעות חברות בנייה ממשלתיות) אלא גם כמתווך פיננסי לאומי, כשהיא מתעלת חלק מהחיסכון הפרטי לאשראי לדיור במסגרת תוכניות ממשלתיות של סיוע לדיור. תוכניות הסיוע הממשלתיות יצרו מצב ייחודי בישראל בהשוואה בינלאומית: שיעור משקי הבית המתגוררים בדירות בבעלות עצמית היה מהגבוהים בעולם המערבי למרות שבמונחי הכנסה-לנפש ישראל עדיין הייתה מדינה מתפתחת (הוא היה, לדוגמא, גבוה מאשר בארה"ב).

מצב זה של מעורבות ממשלתית נמרצת בשוק הדיור נמשך בישראל עד לתחילת שנות ה-90', כשגלי העלייה ממדינות בריה"מ-לשעבר וגיאות הנדל"ן שנוצרה בעקבותיהם דחקו את הממשלה למצב של קושי להמשיך לממן תקציבית את היקפי האשראי העצומים שנדרשו אז. הממשלה החליטה, לפיכך, להפריט חלק ניכר משוק האשראי לדיור ובהדרגה נמוגה משוק זה כמעט לחלוטין: מימון רכישת הדיור נותר רובו-ככולו בידי התיווך הפיננסי הפרטי. במצב הקיים בישראל, לא קיים כמעט סיוע ממשלתי לרכישת דיור ורכישת הדיור נעשית בתנאי שוק: כל משק בית לעצמו, כפי יכולתו, ובתנאי אשראי נבדלים.

חלפו שנות דור. להפרטה של מערכת האשראי לדיור היו השלכות חברתיות. במקום מערכת מימון ממשלתית פרוגרסיבית שבבסיסה אפלייה מתקנת - גודל ההלוואה ותנאי הריבית שלה נוחים יותר ככל שהלווה הוא בעל מאפיינים סוציו-כלכליים נמוכים יותר - המערכת הפרטית יוצרת אפלייה כלכלית מהסוג הישן כיון שהיא בעלת העדפה ללווים מהשכבות המבוססות. הנגישות המוגדלת של השכבות המבוססות לשוק האשראי איפשרה להן לצבור מלאי של דירות להשכרה, מהלך שנתמך על-ידי הריבית הנמוכה ששררה בשוקי ההון במשך כשני עשורים. ואמנם, למרות שירידת הריבית איפשרה גם למשקי בית פחות מבוססים להגיע לדירה בבעלות עצמית - התוצאה של התפתחות זו היא ירידה מתמשכת בשיעור משקי הבית המתגוררים בדירות בבעלות עצמית. 

האתגר של משקי בית צעירים להגיע לבעלות על דירה גדל משמעותית לאורך זמן. זה קרה בגלל שירידת הריבית הסיטה חלק מהחיסכון הפרטי הצבור מהאפיקים הפיננסיים להשקעה בדירות מגורים ויצרה עודפי ביקוש לדירות שהניעו התייקרות מהירה של מחיריהן. תופעה זו הואצה (במפתיע, ובמדינות רבות) בתקופת מגפת הקורונה. לא פלא, לכן, שמשקי בית צעירים מתקשים כיום להגיע לדירה בבעלות, מה גם שהריבית עלתה בשנים האחרונות. על אלו יש להוסיף את טבעו המשתנה של שוק העבודה: בעוד שבני הדור הקודם נהנו מביטחון תעסוקתי סביר בזכות עבודה מאורגנת והעסקה באירגונים יציבים - בני הדור הנוכחי אינם נהנים עוד מאותה רמה של ביטחון תעסוקתי, הן בגלל ההתקשרות השונה שלהם עם המעסיקים והן בגלל שהמעסיקים הפרטיים מתנהלים בסביבה כלכלית סוערת והפכפכה שאופיינית לכלכלת שוק. יש להתפתחות זו משמעות הן מבחינת הערכת הסיכון של המלווה את יכולתו הפיננסית של הלווה והן מבחינת נכונותו של הלווה ליטול על עצמו התחייבויות פיננסיות נוקשות וארוכות-טווח. ולבסוף, "בריחת" מחירי הדירות וההתעקשות הבלתי-מובנת של בנק ישראל לקבוע מינימום להון העצמי של לווים יצרה מכשול עצום של הון עצמי שנדרש מרוכשי דירות, מכשול שמדיר רבים ממשקי הבית הצעירים מהבעלות העצמית על דיור, כשהוא יוצר תלות כלכלית בלתי סבירה של בני הדור הצעיר בסיוע כלכלי של משפחותיהם. אנו נמצאים במצב הפוך לזה שאליו כיוונה מדיניות הדיור של ישראל בעשורים הראשונים לחייה, שחתרה לשיוויון הזדמנויות.

מצוקה זו של משקי הבית הצעירים המתקשים לרכוש דירות לא נעלמה מעיני הציבור. היא גורמת למאמצים חוזרים למצוא פתרונות, חלקם מבוססים על אי-הבנה של עצם התהליכים בשוק הדיור וחלקם סתם הזויים. ההבחנה השגויה הראשונה היא שקיים בישראל "משבר דיור", הבחנה הנשענת על מחירי הדירות הגואים ומובילה למסקנה שיש לפעול להורדת מחירי הדירות, רצוי באמצעות שחרור קרקעות לבנייה או סילוק חסמים בצד ההיצע. כבר כתבתי ברשימות אחרות בבלוג זה שאין בישראל "משבר דיור" - מלאי הדיור תואם את מספר משקי הבית וקצב הבנייה תואם לאורך זמן את קצב הגידול של האוכלוסייה, ואין סימנים ברורים להתדרדרות מתמשכת בתנאי הדיור של משקי הבית. ולגבי הוזלת מחירי הדירות כפתרון לחסרי הדיור אני מציע תובנה: מלאי הדירות בישראל כיום מתקרב ל-3 מיליון יח"ד, שערך השוק המצרפי שלהן מגיע כנראה ל-6 טריליון (12^10*6) ש"ח, ואנחנו מוטרדים רק מחלק זעיר - התוספת השנתית לביקוש לדיור (50-60 אלף יח"ד); אם חו"ח "נצליח", ירידה של 20% במחירי הדירות לא תשנה מהותית את מצבם של חסרי-הדיור, אבל היא עלולה להביא לאסון לכלכלת ישראל בגלל מחיקת עושר פרטי עצום. ועוד לא דיברנו על "פתרונות" המוצעים על-ידי גורמים שונים: "מע"מ אפס", הגרלת דירות בין זכאים, הקצאת קרקע חינם ליזמים, ועוד הצעות ותוכניות שונות. רק פתרון אחד לא מוצע, למרבה התמיהה: סיוע ממשלתי ממוקד לרכישה על-ידי חסרי-דיור, הפתרון שפעל היטב לאורך שלושה עשורים.

ואולי בכלל נצטרך להתרגל למציאות שונה: למציאות שבה בעלות עצמית על דיור איננה יותר יעד לאומי. מציאות שבה קיימת חלופה לגיטימית ואפקטיבית למגורים בדירה בבעלות עצמית: מגורים בשכירות. מגורים בשכירות אינם מחייבים את משקי הבית לעיסקאות נדל"ן יקרות ולא להסתמכות על אשראי ארוך-טווח. הם מאפשרים למשקי הבית את הגמישות להתאים את הוצאותיהם על מגורים לרמת הכנסותיהם, הם מאפשרים ניידות גיאוגרפית שחשובה גם לשוק העבודה, גם למשפחות מתרחבות וגם למשפחות מצטמצמות, והם מאפשרים למשק הבית לשלוט ברמת הוצאות המחייה שלו. כדי שחלופת הדיור בשכירות תהיה סבירה נצטרך כנראה לבצע כמה רפורמות בתרבות השכירות הקיימת: לקבוע נורמות שמחייבות את הצדדים לעיסקה, לקבוע חוזי התקשרות אחידים ולא מקפחים בין שוכרים למשכירים, לעודד פיתוח מערכות מקובלות להערכת פרופיל התנהגות של הצדדים המשתתפים, ולעודד השקעה פרטית בפרויקטים גדולים של דיור להשכרה.

מדוע ממשלות מתערבות בתחום הדיור?

 

הרעיון הכלכלי בדבר קיומה של "יד נעלמה" בכלכלה תחרותית, כזו שפותרת בעצמה את שאלת ההקצאה של משאבים, הוא רעיון שיש בו קסם. בעולם שבו מתאפשרת פעולתה של "היד הנעלמה" לא דרוש מתכנן-על שיקבל החלטות ויורה לכל יצרן וצרכן מה לעשות כדי להגיע לשיווי משקל: פעולת השווקים מביאה בכוחות עצמה את המשק לשיווי משקל שבו כל קונה מוצא מוכר וכל מוכר מוצא קונה. כל שאלות היסוד הכלכליות נפתרות מעצמן, סימולטנית: מה וכמה לייצר, איך לייצר ולמי לייצר. והעיקר - הפעלתנות האנוכית של הפרטים מבטיחה את הרווחה של החברה כולה. קסם, ללא ספק.

אחד התחומים החשובים שבהם פתרון "היד הנעלמה" הוא פתרון קוסם הוא תחום הדיור: הסתכלו סביבכם כמה ויכוחים ציבוריים מתנהלים לגבי המדיניות הממשלתית הנדרשת בתחום הדיור וכמה האשמות הדדיות מטיחים זה בזה הגורמים השונים על ניהול כושל. זה יכול היה לכאורה להיות פשוט יותר אילו רק איפשרנו לכוחות השוק לפעול ללא התערבות ממשלתית: אם יש מחסור דיור - מחירי הדיור יעלו, עליית המחירים שתיווצר תמשוך יזמים להגדיל את מלאי הדיור בדרך של בנייה חדשה (או שהיא תגרום להצטופפות דיירים) והמחסור ייעלם מעצמו. ולהיפך במצב של עודף דיור: מחירי הדיור ירדו, יזמים יקטינו בתגובה את קצב הבנייה של דירות חדשות ודיירים יוכלו להתרווח בשל הוזלת הדיור. זהו עולם אוטופי: לא רק שהשוק יווסת בעצמו את קצב הבנייה ואת פיזורה הגיאוגרפי לפי הצרכים המשתנים ויפטור אותנו ממעורבות ממשלתית על עלותה, מחדליה והשחתתה, אלא גם נוכל לחיות בשלום עם מצפוננו בהאמיננו שההקצאה של מלאי הדיור לתושבים היא הקצאה הוגנת: מי שתורם יותר לחברה זוכה להגדיל את הכנסתו ולתרגם זאת (גם) לתנאי דיור משופרים. הרשות - נתונה. 

כמה מעלות טובות למצב הזה! לכל "סיר" (משק בית) יש "מכסה" (פתרון דיור) התואם את העדפותיו ואת יכולתו הכלכלית. יש שכר ועונש ברורים: מי שרוצה להתגורר ברווחה ובמיקום מועדף יצטרך להתאמץ יותר (לדוגמה: להשקיע בהון אנושי שיאפשר לו להגדיל את הכנסתו), להתנהל אחרת מבחינת תכנון פיננסי לטווח ארוך (לדוגמה: להגדיל את חלק ההכנסה השוטפת שהוא חוסך) ואולי גם להגביל את גודל משק הבית שלו. אי-השיוויון בתנאי המגורים של האוכלוסייה איננו צריך להטריד את מצפוננו שכן הוא אינו מעיד על חוסר הוגנות - המשחק הכלכלי היה הוגן ופתוח לכולם, ניתנה הזדמנות שווה לכל המשתתפים, ולכן כל תוצאה שלו היא לגיטימית. מי שמתלונן - שיביט קודם כל במראה.

אלא שהמחשבה שזהו העולם האמיתי ושמדובר במשחק הוגן איננה באמת נכונה. יש בה כמה ליקויים. ראשית, למדנו על בשרנו בעשורים האחרונים שעליית מחירי דיור איננה רק תגובה חיסונית בריאה שמסייעת לפתרון הוגן של בעיית מחסור: עליית המחירים עלולה להתנתק מהגורם המקורי שגרם לה, להזין את עצמה (דרך מנגנון היווצרות הציפיות של הציבור ובעזרת הצטרפותם של גורמים ספקולטיביים למשחק), להפוך ל"בועה" שסופה אולי להתפוצץ, ובכך ליצור גלים מחזוריים חזקים שיגרמו לאי-יציבות ואולי גם למשברים של המערכת הכלכלית (התמוטטות של חברות עסקיות ובנקים). שנית, עלייה מתמשכת של מחירי דיור עלולה להביא לתהליך שיטתי של סלקציה שמיטיבה עם משקי הבית החזקים-כלכלית ודוחקת החוצה (crowdig out) משקי בית מוחלשים אל מחוץ לשוק הדיור (ברמה שכונתית/אזורית או אף ברמה ארצית). ייתכן שלסלקציה שיטתית זו יש גם היבטים שיכולים להתפרש על-ידי משקי הבית המוחלשים כאפלייה או כנטישה שלהם על-ידי המדינה ובכך להחליש את הסולידריות החברתית ולחזק אג'נדות פוליטיות המדגישות מאבקים בין קבוצות אוכלוסייה. ושלישית, יש תכונה חשובה של הבעלות על נכסי דיור (בניגוד למצב של מגורים בשכירות או בחכירה): העובדה שבעלות זו מועברת מדור לדור. בכך היא פוגעת בעיקרון היסודי של התחרות ו"היד הנעלמה": התחרות בין בני אותו דור איננה מתקיימת בתנאי פתיחה שווים, ולכן נותק הקשר ה"חינוכי" בין תרומת הפרט לחברה לבין הצלחתו - הוא יכול לרשת את הצלחתו ובכך להתייצב לתחרות הכלכלית בתנאים משופרים. אם אמנם כך, לא כולנו יוצאים מקו זינוק יחיד והדיון המוסרי נפתח מחדש. האם המשחק הכלכלי הוא באמת משחק הוגן, או שהעושר מועבר מדור לדור ולא מתקיים העיקרון של הזדמנות שווה לכל המשתתפים במשחק? זה המקום להזכיר את מחקרו של הכלכלן תומאס פיקטי שהראה שהיסטורית, התשואה על העושר עולה על שיעור הצמיחה של המשק ולכן אי-השיוויון במונחי רכוש הולך וגובר לאורך זמן. אם כך, הקפיטליזם, שדגל בתחרות חופשית בשם הצדק וההנעה לפעולה, רק החליף אריסטוקרטיה אחת (של אצולה ימי-ביניימית) באחרת (של שושלות עושר). בתחום הדיור הביטוי של מגמה זו הוא שמחירי הדיור מתייקרים בהתמדה במונחי השכר ולכן גוברת צבירה של מלאי הדיור בידי מעטים שיש להם הון ונגישות נוחה יותר לאשראי בעוד אחרים נאלצים להתגורר בשכירות. קיימת סכנה שהפרדה זו תימשך מדור לדור, וקיים חשש שתופעה זו תפגע בלכידות החברתית.

ההכרה במיגבלות הללו של כלכלת השוק הן הסיבה האידאולוגית להכרה בחשיבות התערבותה של הממשלה בשוק הדיור. לכן במדינות רבות שואפת הממשלה להגדיל את אחוז משקי הבית שיש בבעלותם מגורים משלהם והיא עושה זאת על-ידי שילוב של תמיכות ברוכשי דירה ראשונה ומיסוי משקיעים ועל-ידי תמיכה בקיומו של שוק אשראי לדיור שמאפשר לאוכלוסייה צעירה להגיע לרכישת דירה באמצעות מימון נוח ומוזל. ממשלות גם מגינות על קבוצות אוכלוסייה מוחלשות מפני דחיקה משוק הדיור על-ידי סיוע כלכלי דיפרנציאלי ועל-ידי כפיית תמהיל דירות על המתכננים העירוניים כדי למנוע (במעט) את היווצרותם של אזורי מגורים הומוגניים מבחינה סוציו-כלכלית. ולבסוף, ממשלות משקיעות מאמץ כדי למנוע את התפתחותן של "בועות נדל"ן" וכדי להבטיח את חסינותה של המערכת הפיננסית הפרטית מפני קריסה בעיתות שפל.

בעייה "מודרנית" נוצרה בעשורים האחרונים בגלל הגלובליזציה, הליברליזציה של שוקי ההון הבינלאומיים והתופעה של תנועות הון בינלאומיות לצורך השקעה בנדל"ן. העובדה שבחלק מהעולם הזכות לרכוש נדל"ן איננה מותנית בתושבות (לעיתים אפילו הכיוון הפוך, כלומר זכויות תושבות מוענקות למשקיעים) גורמת לכך שתושבי מדינה אחת יכולים לרכוש דירות במדינות אחרות לצרכי השקעה. לכאורה, פעילות כזו היא חיובית שכן היא מאפשרת זרימת הון ממדינות מפותחות (שבהן לרוב מחירי הנדל"ן גבוהים יותר) למדינות פחות מפותחות (שבהן מחירי הנדל"ן לרוב נמוכים יותר), מה שמסייע לפיתוח  הנדל"ן ועידוד הפעילות הכלכלית במדינות הפחות מפותחות. אלא שמתעוררת שאלה של התייקרות מחירי דיור במדינת היעד בגלל זרם ההשקעות של זרים. כבר למדנו שהתגובה עלולה להיות התפתחות שנאה כלפי זרים מצד מקומיים שחשים שהם נדחקים אל מחוץ לשוק והתחזקות תנועות פוליטיות בדלניות שונאות-זרים. לתשומת ליבם של ישראלים שמתלהבים נוכח הזדמנויות השקעה במדינות פחות עשירות (מזרח אירופה, יוון, קפריסין, ברלין וגם פורטוגל). אף חברה לא אוהבת זרים, בוודאי לא כשהם באים בזרם ולא כשהם (לפחות לכאורה) מנשלים את בני המקום ממעמדם. זהו לקח גם לממשלת ישראל: האפשרות להשקעות בנדל"ן למגורים של לא-תושבים עלולה לגרום להגברת הגלים הספקולטיביים בישראל ולהתפתחותו של מעין-קזינו בתחום הדיור. פריחה כזו של תחום הדיור תביא לכך שיש מי שישלם עליה בהתרחקות מהאפשרות להגיע לדיור בבעלותו. 

רשימת אורח: על חוק הארנונה החדש - דוד בועז ודב מישור*

 

ועדת הכספים אישרה את חוק הארנונה שהוגש לה במסגרת חוק ההסדרים שמלווה את הצעת תקציב המדינה החדש. חוק ההסדרים - כשלעצמו חוק דרקוני ואנטי דמוקרטי - נולד כאמצעי חירום לפני 38 שנים בעת המשבר הכלכלי שישראל הייתה שרויה בו בשנת 1985. מאז, למרות שהמשק הישראלי ידע תקופות של שגשוג וצבירת רזרבות מט"ח עצומות - שרי האוצר לדורותיהם הקפידו לעשות שימוש אינטנסיבי בחוק ההסדרים כחלק אינטגרלי של התקציב. בחוק הארנונה החדש מבקשת הממשלה לבצע "צדק חלוקתי", כך שרשויות מקומיות חזקות, כאלו שיש להן אזורי תעשיה ומרכזי סחר שמניבים תקבולי ארנונה גבוהים - יעבירו נתח מתקבולי הארנונה שלהן לטובת רשויות חלשות, כאלו שאין להן אזורי תעשיה ומרכזי סחר.

משרד האוצר טרח לפרסם נוסחאות פרטניות של הסכומים שיועברו מדי שנה בין הרשויות. הדבר היחיד החסר במסמך האוצר הוא ההצדקה הכלכלית שיש למהלך כזה. אמנם, הגדלת הבנייה למגורים ברשויות החלשות היא מטרה ראויה, אך חוק הארנונה שמציעה הממשלה איננו כלי אפקטיבי להשגת מטרה זו:  כמוהו ככתיבת נוח בשבע שגיאות. קיימת מתודולוגיה מקובלת בכל הארצות המפותחות לשימוש בכלים פיסקליים כשממשלה רוצה לעודד גורמים מסוימים לנקוט בפעולה שיש בה חשיבות למדינה. ממשלות נוהגות לעודד התנהגות כלכלית בשני אמצעים: תקציב ומיסוי. בערוץ התקציבי, נהוג להבטיח מענקים או הלוואות כדי לעודד התנהגות רצויה כגון שימוש באנרגיה ירוקה, מיחזור פסולת ועוד. מעבר ליעד המרכזי של מימון הוצאות הממשלה, הטלת מיסים נועדה גם להשיג יעדים חברתיים כמו הקטנת אי-השוויון והתערבות להקטנת השפעות חיצוניות שליליות כמו מיסוי סיגריות ואלכוהול. הטלת היטלים על-ידי הממשלה או על-ידי גורמים מורשים אחרים איננה פעולת מיסוי, אלא דרך לגביית כיסוי לעלות השירות מהמשתמשים בו, כגון היטל השבחה, היטל ביוב, היטל פיתוח ועוד.    

במקרה של "חוק הארנונה" משתמשת הממשלה בפטנט ייחודי: היא מבקשת לעודד רשויות מקומיות "חלשות" להגדיל בנייה למגורים באמצעות מענקי עידוד שמקורם בתקבולי ארנונה מרשויות מקומיות אחרות. במלים אחרות: הממשלה מבקשת לקדם יעד כלכלי תוך הפקעה של כלי ניהול של השלטון המקומי ושימוש בכספי היטלים ייעודיים. מחר הממשלה עלולה לנקוט בפעולה דומה שבה יחרימו פיקדונות של חברות מסוימות למטרה הנראית "חיובית" בעיני הממשלה.

אם האוצר משוכנע שיש לעודד בנייה בתחומי רשויות מסוימות – ראוי שיעשה זאת דרך התקציב, כפוף להצגת ההצדקה למהלך זה, הצגת מבחני זכאות, שמירה על עיקרון האוניברסליות של הזכאים, הצגת יעילות המהלך המוצע ובעיקר – הצגת השלכות הרוחב של מהלך כזה על האוכלוסייה, התשתיות, צרכי תחבורה ועוד.

"הפטנט" של חוק מס הארנונה כחלק מחוק ההסדרים, מעלה כמה שאלות כמו אם הממשלה מעוניינת שהערים "החזקות" יקטינו את היתרי הבנייה למרכזי תעסוקה בתחומן, אם נלקחו בחשבון השלכות מהלך כזה על הצמיחה והתעסוקה, איך יגיבו למהלך כזה המשקיעים, איך יגיבו סוכנויות הדירוג, מה תהיה ההשלכה על גודלו של הגירעון התקציבי, ומכאן - מה תהיינה ההשלכות של צמצום הגירעון כמו למשל העלאת מיסים והנהגת קיצוצים תקציביים, פעולות שתפגענה בעיקר באוכלוסיות החלשות שלטובתן נחקק חוק הארנונה.

ואולי ישראל תצטרף לתחרות הבינלאומית למיסים אבסורדיים כפי שהם מופיעים בדברי הימים? ראו מקרים כמו מס על חלונות (1696), מס על זְקָנִים (1698), מס על קלפים (1710), מס על ידע (1815), מס על כובעים (1784) וכמובן - הסיפור של ש"י עגנון "על המיסים" שמתאר סדר חברתי על רקע של הנהגת מיסים על מקלות הליכה.

* דוד בועז היה הממונה על התקציבים במשרד האוצר ויועץ אסטרטגי לשר התקשורת. דב מישור כיהן כיועץ כלכלי לשרי האוצר שמעון פרס ויצחק מודעי וכמנכ"ל משרד התעשייה

רשימת אורח: החברה הישראלית צריכה לחשוב מחדש על כמה בחירות חברתיות-כלכליות - דוד בועז, דב מישור ודורון נחמני*

 

הטלטלות הפוליטיות של החודשים האחרונים מחייבות בחינה מחדש של מוסכמות שהיו נכונות בעבר אך אינן מתאימות עוד. בהמשך, מוצגים ארבעה נושאים כלכליים המתנהלים על בסיס החלטות מיושנות או מעוותות. נושאים אלו מועלים לדיון ציבורי כדי שייבחנו מחדש מנקודת ראות המשק והחברה בישראל.    

אזהרה: התחזית המדאיגה של הטווח הקצר 

נתחיל באזהרה: הדיון על תקציב המדינה לשנתיים הקרובות מתרחש בנקודת זמן בעייתית מבחינת היכולת האובייקטיבית להעריך את מצב המשק. ברקע כבר פועלים מספר תהליכים גלובליים שצפויים להשפיע לרעה על מצבה הכלכלי של ישראל בעתיד הקרוב. התהליכים האלה עדיין לא "נקלטו" על-ידי החיישנים העיקריים של המשק, אך הם שרירים וקיימים: הריבית במגמת עלייה תלולה מזה כשנה, חלה כבר האטה ברורה של צד הביקוש, ענפי ההי-טק בכל העולם עוברים זעזוע, שערי הבורסות בעולם ירדו כבר בשיעור משמעותי, ומלחמת אוקראינה הנמשכת כבר יותר משנה וצפויה כנראה להחריף בחודשים הקרובים מאיימת לייצר השלכות גלובליות שליליות. כל אלו מעלים חשש מפני השפעות חיצוניות שתפגענה במשק הישראלי בשנתיים הקרובות. קיימת לכן סתירה בין מזג האוויר הנאה שעדיין נשקף מחלוננו לבין מה שנקלט כבר ברדאר הכלכלי: אנחנו לא רואים את הסופה המתקרבת ולא מודעים לה. יש לכך השלכות לגבי הסיכוי שתתממשנה התחזיות הכלכליות שבבסיס התקציב. 

על ההשפעות החיצוניות יש להוסיף את ההשלכות הכלכליות השליליות של המשבר הפוליטי הפנימי שהחל בישראל בתחילת השנה, על רקע "הרפורמה המשפטית" המוצעת והתפרצות המחאה הציבורית נגדה. המשבר כבר גרם לנזק כלכלי למשק הישראלי, גם אם הנזק לא נקלט עדיין על-ידי החיישנים העיקריים. גם אם הממשלה תיסוג מתוכניתה המקורית לביצוע רפורמה משפטית -  תדמיתם הנוצצת של המשק הישראלי ושל ענפי ההי-טק המקומיים כבר נפגעה. נרשמה ירידה בהשקעות הזרות ונגרם כבר פיחות בשערו של השקל. להערכתנו, זוהי רק ההתחלה: הפיחות המצטבר של השקל איננו משקף עדיין את מה שעשוי להתרחש ככל שימשיכו להיפגע  ההשקעות מחו"ל וככל שיתקדרו השמיים; מדד המחירים לצרכן, למרות סימני האצה, טרם הגיב באופן מלא לפיחות השקל וללחצי ההתייקרויות (צד ההיצע) במשק; הירידה הזניחה של מדד מחירי הדירות עדיין איננה משקפת את המפנה הדרמטי שכבר מורגש בשוק הדירות מזה מספר חודשים. מגמות אלו עוד תתבהרנה, ככל הנראה, בחודשים הקרובים, בלי קשר להצלחת ההידברות בנושא הרפורמה המשפטית: התהליכים כבר החלו. 

לפיכך, התוכנית הכלכלית של הממשלה ותקציב המדינה שיאושר השבוע עשויים להתגלות כבלתי רלוונטיים משום שהם מתבססים על אומדנים ונתונים לא ריאליים, כאלו שאינם מבטאים את הסביבה הכלכלית שצפויה לשרור כאן בשנים 2024-2023. ההאטה הכלכלית עלולה לגרום לירידה חדה בתקבולי המיסים, לפיחות מהיר של השקל שיאיץ את קצב האינפלציה, וכתוצאה גם להמשך העלאת הריבית ע"י בנק ישראל. תחזית הגירעון האופטימית שהוצגה בתקציב המדינה החדש ככל הנראה לא תתממש, והגירעון צפוי להיות  גדול משמעותית. הדבר עלול לגרום למשבר תקציבי חריף שיתגלגל להעלאת מיסים, לקיצוץ נרחב בצד ההוצאות ולתחילתו של מיתון.  

 

חוק ההסדרים במשק   

חוק ההסדרים חוקק בשנת 1985 במסגרת חוקי ותקנות חירום של "התוכנית לייצוב המשק" כאשר המשק הישראלי עמד על סף תהום. תוכנית הייצוב כללה חוקי חירום וצעדים כלכליים נוספים כמו הכרזה, בסמכות בלעדית של שר האוצר, של "גוף נתמך". גופים ציבוריים רבים הוכרזו כ"גוף נתמך", ביניהם רשויות מקומיות, עמותות, אוניברסיטאות, מועצות הייצור וגופים ציבוריים רבים אחרים. משמעות ההכרזה הזו הייתה הטלה של שורה של מגבלות מנהליות על גופים אלו, ביניהן איסור מוחלט על לקיחת אשראי בנקאי אלא באישור האוצר. גזירה זו אמנם פסה מן העולם, אבל חוק ההסדרים - השרירותי, הבלתי דמוקרטי והבלתי סביר - ממשיך להתקיים כבר 38 שנים כאילו מצב החירום של 1985 נמשך עדיין. חוק ההסדרים משמש כל השנים הללו אמצעי קסם – סוג של קונץ-פטנט - לשינויי חקיקה, רפורמות מבניות ושינויים מנהליים וארגוניים אדירים, חלקם שגויים ומזיקים. כמעט כל השינויים שהוצעו בחוקי ההסדרים השונים אושרו באותו לילה שבו אושר חוק התקציב. כך, חוק ההסדרים, שהוצג בשעתו כאמצעי חירום זמני - עקף את כל ההליכים הקבועים בחוק ובכך שימש כלי לאכיפת דיקטטורה כלכלית. עם השנים הפך החוק למסורת מקודשת, עד כדי כך שכמעט כולם רואים בחוק זה כלי לגיטימי הנדרש לשם העברת תקציב המדינה.      

ההשלכות השליליות של חוק ההסדרים מתבטאות  בתחומים רבים ובעיקר בקרב גופי שלטון שהתקנאו במשרד האוצר על ה"פטור" שהוא קיבל מהליכי חקיקה ומנוהלי עבודה נורמטיביים. את השאיפה להתנהל ללא שקיפות ובאופן שעוקף נהלי עבודה בסיסיים ניתן לראות בקרב גופי שלטון רבים שאימצו לסגנון פעילותם אלמנטים של חוסר שקיפות, שרירותיות וזלזול בהסדרי שלטון נורמטיביים. הדבר פוגע בזכויות אדם ובזכויות הציבור הרחב, כפי שבא לאחרונה לידי ביטוי בניסיון ובשיטה לשנות את מערכת המשפט בישראל.   

תופעת הקצבאות   

קצבאות הילדים הן תולדה של ועדה ציבורית שהמלצותיה המקוריות סורסו ושובשו ללא הכר. ועדת בן שחר - ועדה ציבורית לבחינת רפורמה במערכת המיסים שמונתה בסוף 1974 על ידי שר האוצר יהושע רבינוביץ - המליצה על הנהגת רפורמה במערכת המס שהגיעה לסף קריסה עקב העיוותים הרבים שהיו בה. הוועדה המליצה על הנהגת כללי מס אוניברסליים על בסיס הוגן, צודק ופרוגרסיבי. ברם, לא היה בכוחם של הכללים האוניברסליים שהוצעו להשיג פרוגרסיביות מספקת לשכבות החלשות באוכלוסייה משום שהמיסוי הנמוך על יחידים בקרב אוכלוסייה זו מנע מהם מיצוי של זיכוי המס עבור ילדים, כפי שנהנו ממנו בעלי השכר הגבוה. הפתרון שהציעה  הוועדה היה תקצוב קצבאות לילדים באופן מנותק  מגובה ההכנסה.

ברבות הימים, לאורך  כמעט יובל שנים מאז שאומצו המלצות ועדת בן-שחר, נשחק דוח הוועדה ונעשה בו שימוש לרעה. הממשלה התעלמה מההצדקה הכלכלית ומההקשר של רפורמה במס והפכה את הקצבאות המתוקצבות לכר נרחב של תגמול  פוליטי בעיקר למגזר החרדי משיקולים קואליציוניים. תופעה זו התרחבה על פני זמן ונתנה הכשר ליצירת העדפות סקטוריאליות נוספות (כגון: יצירת קצבאות של יוצאי צבא) ולאחרונה גם לתוכניות חיסכון מתוקצבות לכל ילד. ההתייחסות לתקצוב הקצבאות ביחס למספר הילדים במשקי הבית ולא לרמת ההכנסה יצרה בפועל מדיניות ממשלתית של עידוד ילודה ותמיכה במגזר החרדי -  דבר שמעולם לא נבחן וממילא לא הומלץ. מתן קצבאות ללא מדיניות וללא כללים – יוצר השלכות מקרו-כלכליות שליליות, החל מהזנחה מתמשכת של מערכת החינוך, הרווחה והתשתיות ועד פגיעה עתידית במוטבים עצמם ובעתידה של החברה הישראלית. 

סיוע לרכישת דירה ראשונה  

כבר מימיה הראשונים, המדינה העמידה סיוע לחסרי-דיור לרכישת דירה ראשונה באמצעות תוכניות הסיוע של משרד השיכון. התפיסה המקובלת הייתה שעל המדינה לסייע למשקי בית להגיע לדיור בבעלות עצמית באמצעות הלוואות, מענקים ומענקים מותנים. תוכניות אלו לא עודכנו מזה שלושה עשורים, ולכן הנסיקה של מחירי הדירות בעשורים האחרונים רוקנה מִּתוֹכֶן את אפקטיביות תוכניות הסיוע הממשלתיות. 

כיום, המדינה מסייעת רק למקרי-קיצון ולרוכשי דירות בישובים שמעבר לקו הירוק: חסרי-דיור שרוכשים דירה ראשונה במרכז הארץ אינם מקבלים סיוע מהותי מהמדינה (למעט השתתפות בתוכניות הגרלה שהופעלו בשנים האחרונות) והם נאלצים להסתמך על הון עצמי ניכר ו/או על אשראי פרטי. אשראי זה מוגבל ל-75% מערך הדירה, והוא ניתן במחירי שוק, דבר שיוצר אפליה באופן רגרסיבי: ככל שיש למשק הבית מאפיינים סוציו-כלכליים נמוכים יותר – הוא נדרש לשלם ריבית גבוהה יותר (כי סיכון האשראי שלו גבוה יותר). כתוצאה, נוצרה הדרה מתמשכת של חלק ממשקי הבית משוק הדיור. יוצא ששוק הדיור משרת בעיקר את משקי הבית המבוססים, שמצליחים לרכוש דירות בזכות הכנסה גבוהה וסיוע משפחתי.  הריבית הנמוכה ששררה במשק בעשור וחצי האחרונים חיזקה את התופעה של רכישת דירות על-ידי העשירונים העליונים, והתוצאה הייתה גידול באי-השוויון, ירידה דרמטית בשיעור  משקי הבית המתגוררים בדירות שבבעלותם, וגידול במוטיבציה של צעירים להגר מישראל בגלל מצוקת דיור.  

התפתחויות אלו מצביעות על צורך בשיקום דחוף של מערכת הסיוע הממשלתית כך שתוכל לסייע למשקי-בית חסרי-דיור להגיע בפרק זמן סביר לבעלות על דירות מגורים. גובה הסיוע הממשלתי צריך להתעדכן בהתאם למחירי הדירות כיום, ועליו להציע מסלולי תמיכה משולבים באשראי ומענקים. מדיניות כזו תתיישב עם עיקרון הערבות ההדדית של החברה בישראל, תחזק את המרקם החברתי ותצמצם את הנטייה של צעירים להגר מישראל בגלל מצוקת דיור.  

מודל "צבא העם" 

הנחיתות הדמוגרפית של ישראל מול שכנותיה גרמה בשעתו לדוד בן גוריון לגבש את מודל "צבא העם" שיאפשר לקיים צבא בסדר גודל העונה על צרכי הביטחון מבלי לוותר על הצורך לספק למשק את כוח העבודה הנדרש לקידום צמיחה ותעסוקה. המודל שאומץ התבסס על צבא סדיר קטן-יחסית העונה על צרכי הביטחון השוטף וצרכי האימונים, וצבא מילואים גדול יחסית, שאנשיו יתגייסו לצבא בעתות מלחמה.

השחיקה במודל "צבא העם" בולטת בעיקר לאור העובדה שחלק ניכר מהאוכלוסייה איננו "משתתף במשחק". רוב המגזר החרדי בישראל איננו משתתף בנטל הביטחוני, לא בשירות החובה ולא בשירות המילואים. הפטור הטוטלי שעומד לקבל תוקף חוקי מכוח ההסכם הקואליציוני עלול לגרום לכך שחלק משמעותי מהאוכלוסייה יהיה פטור לחלוטין משירות הביטחון ותחושת השוויון בנטל תתערער בחברה הישראלית.

מודל "צבא העם" לא יוכל לשרוד מציאות כזו. סביר להניח שמשרתי המילואים לא יסכימו להמשיך לשרת ותתחזק הנטייה של משרתי החובה שלא לשרת שירות צבאי מלא. הפגיעה עלולה להיות משמעותית יותר במערך הקרבי, ולכן היא עשויה לפגוע בביטחון המדינה. קיים לכאורה פתרון ביניים למצב זה: ביטול שירות החובה והחלפת מודל  צבא העם במודל של צבא מקצועי, שכיר. אלא שפתרון כזה יגרום לניתוק הקשר בין כלל האוכלוסייה לבין צרכי הביטחון, ולהתרופפות הסולידריות ותחושת הערבות ההדדית שאפיינו את החברה הישראלית לאורך שנות הישוב. אין ספק שמודל צבא העם מתאים למדינת ישראל גם כיום, גם אם נדרשים בו שינויים מסוימים, וראוי שהממשלה תימנע ממהלכים שיפגעו במודל זה באופן בלתי הפיך, פגיעה שהשלכותיה תהיינה קשות ובלתי הפיכות – בטווח הבינוני והארוך. 

* רשימה זו הופיעה לפני מספר ימים (בשינויי עריכה) בעיתון "גלובס" (ראו כאן). דוד בועז היה הממונה על התקציבים במשרד האוצר ויועץ אסטרטגי לשר התקשורת. דב מישור כיהן כיועץ כלכלי לשרי האוצר שמעון פרס ויצחק מודעי וכמנכ"ל משרד התעשייה

מי טועה, שר השיכון המיועד או כולנו?

 

שר הבינוי והשיכון המיועד, ח"כ יצחק גולדקנופף, היה בשבוע שעבר יעד להתנפלות כללית בתקשורת לאחר שבוועידת השלטון המקומי התבטא בנושא משבר הדיור: "מדברים איתי כל הזמן על משבר. אני לא הכרתי קודם את משרד השיכון, ככה שאני לא יודע שיש משבר בענף הזה" (ראו כאן). הזעם היה כמעט קדוש: מי הוא, החייזר הזה, שמעז לכפור באמת הידועה לכול לפיה בישראל שורר משבר דיור? מן הסתם, המפלה של מחנה רל"ב בבחירות האחרונות עוד הוסיפה שמן למדורת הזעם. אבל חשוב להבין: השאלה אם קיים בישראל משבר דיור ומה צריכה להיות מדיניות הדיור של הממשלה (וזו אינה שאלה שיש לה תשובות פוליטיות שונות…) חשובה מכדי שניתן להותיר אותה רק כתחמושת במאבקים הפוליטיים.

אני מציע לשקול שאין בישראל משבר דיור, ושמה שאנחנו מכנים בטעות משבר דיור הוא למעשה תהליך מתמשך של עליית מחירי הדירות: בועת נדל"ן שהחלה להתנפח ב-2009. אין מדובר כאן בסמנטיקה אלא במהות: הדיאגנוזה חשובה שכן ממנה נגזרת המדיניות הממשלתית הנדרשת. ראו לכן את הנקודות הבאות:

• אין בידינו סימנים המעידים על מצוקת דיור כוללת הקיימת כיום בישראל, בוודאי שלא במונחים פיזיים המקובלים לאבחון של מצב הדיור. אין לנו גם עדות על כך שתנאי הדיור בישראל הורעו בשני העשורים האחרונים

• הנתון הכלכלי שהטוענים לקיומו של משבר דיור מנפנפים בו הוא מדד מחירי הדירות, שהמריא מאז 2009. אלא שאין בעליית מחירי הדירות כשלעצמה כדי להצביע על קיומו של משבר דיור, ממש כפי שנסיקת מחירי המניות איננה מעידה על משבר בשוק המניות. מדובר בשוק נכסים, המגיב תגובה נורמלית למצבים של עודף או חוסר ביקוש באמצעות המחיר

• עליית מחירי הדירות של השנים האחרונות (ובעיקר בתקופת הקורונה) איננה תופעה ייחודית למשק הישראלי: זוהי תופעה המשותפת למשקים רבים. היא נובעת מהמדיניות המוניטרית המרחיבה שבה נקטו הבנקים המרכזיים לאחר המשבר הפיננסי הבינלאומי של 2007/8, מדיניות שבמרכזה הפחתה חסרת-תקדים של שיעור הריבית. הפחתת הריבית כשלעצמה פגעה בבעלי החיסכון הפרטי (חישבו: פנסיונרים המנסים לקבל תשואה שמרנית על חסכונותיהם). היא הביאה בכל העולם להסטת החיסכון הפרטי מפיקדונות בנקאיים ותעודות חוב נושאות-ריבית (debt) לנכסים (equity), ומהתחום הפיננסי - להשקעה בנדל"ן. התוצאה הייתה עלייה כללית של מחירי נכסים, עד כדי התפתחותה של "בועה": ראו מה קרה למחירי המניות, הנכסים הפיננסיים והדירות

• למרות שישנם אנליסטים שמנסים להצביע על קיומו של מחסור דיור פיזי בישראל (= עודף משקי בית על יחידות-דיור) ואף לאמוד את שיעורו במונחי יחידות-דיור - אין דרך אובייקטיבית להצביע על עצם קיומו של מחסור כזה או לאמוד את גודלו: כל אומדן נשען על מערכת הנחות שיש להן ביסוס כמותי קלוש. לכן, כל אומדן נקודתי כזה הוא רופף מכדי שניתן יהיה לבסס עליו מהלכים ממשלתיים משמעותיים. להערכתי, מלאי הדירות בישראל תואם את המצבת הנוכחית של משקי הבית. זה נכון לא רק במונחי מלאי אלא גם במונחי זרם: ההיקף המצטבר של התחלות הבנייה (בניכוי גריטה) בעשור האחרון מתיישב ככל-הנראה עם הגידול המצטבר של מספר משקי הבית. אין בידינו עדויות על שינויים דמוגרפיים או סוציאליים שחלו בעשור וחצי האחרונים ושיש בהם כדי לגרום להיווצרותו של מחסור במלאי הדירות 

• לפי נתוני הלמ"ס, העלייה המצטברת של מחירי הדירות בעשור וחצי האחרונים הייתה גבוהה מזו של שכר הדירה. זוהי אינדיקציה מקובלת לכך שהגורם לעליית המחירים מצוי בשוק הנכסים (ביקוש ספקולטיבי לרכישת דירות) ולא בהתפתחות של צרכי הדיור (גורם דמוגרפי) או של מלאי הדיור (נתוני בנייה), שהיו פועלים תחילה דרך שוק השכירות (מחירי השכירות) ועוברים משם לשוק הנכסים (מחירי הדירות)

• האטרקטיביות המוכחת של ההשקעה בדירות מגורים - העלייה המתמשכת של מחירי דירות ומנגד הריבית הנמוכה - משכה יותר ויותר משקי בית מבוססים לרכוש דירות נוספות למטרות השקעה. התוצאה היא צבירה של מלאי דירות בידי שכבות אוכלוסייה מבוססות (מעמד של "בעלי-בתים"), והשכרת דירות אלו לחסרי-דיור. לכן, יותר משמדובר במחסור דיור - מדובר ב"נדידה" של מלאי דיור לידי השכבות המבוססות תוך דחיקה של שכבות מוחלשות וצעירים אל מחוץ לשוק רכישת הדירות

• התלונה הכללית בציבור על עליית מחירי הדירות הוא תופעה מסקרנת והיא מעלה שאלה. בקווים גסים, כ-2.5 מיליון משקי בית הם בעלי דירה בישראל. הכפלת מחירי הדירות בעשור וחצי האחרונים יצרה להם רווחי הון עצומים והפכה אותם לעשירים יותר תוך שהיא מגמדת (יחסית ובפועל) את חובם לבנקים. נניח שאחד משבעה-שמונה ממשקי הבית הללו מחזיקים בבעלותם דירה נוספת לצורך השקעה: נוכל לקבוע שהם ניצלו היטב את ההזדמנות שסיפקה בועת הנדל"ן ואפילו יכולים להיחשב בעיני עצמם כאשפים פיננסיים. ולא רק הם: גם צעירים שרכשו דירות לראשונה בעשור וחצי האחרונים יכולים לחוש עצמם בני מזל אם הם משווים את עלות הדירות שרכשו למחירי הדירות הנוכחיים - הם עשו עיסקה מצוינת; הם 'עלו על העגלה' בזמן. לכן רוב הציבור אינו יכול לטעון שעליית מחירי הדירות שהתרחשה בישראל רוששה אותו - להיפך. 

אז נוכח הזעקה הציבורית - מי באמת זכאי להתלונן? הגענו לחסרי-הדיור. הם היחידים שנפגעו מעליית המחירים של העשור האחרון והתרחקו מהסיכוי להגיע לדירה בבעלותם. אבל אם כך - מדוע כולם בוכים?

הזעקה על "משבר הדיור" היא הסחה של תשומת הלב הציבורית מבעיה אמיתית (מצוקה של שכבות מוחלשות) לדרמה מדומה ("משבר!!!"). עליית מחירי הדיור מעשירה את רוב הציבור - תפנימו את זה, מבעד למסך הדמעות. אם רכשתם דירה בשנתיים האחרונות - מדוע נראה לכם שמצבכם הכלכלי ישתפר אם הממשלה תנקוט בצעד מדיניות אפקטיבי ומחירי הדירות יצנחו ב-10-20% וההון העצמי שלכם ייפגע?

הלחץ הציבורי להורדת מחירי הדירות הוא לא רק מיותר אלא גם מסוכן: פעולה ממשלתית גורפת להורדת מחירי הדיור תחולל מהומה ותפגע מן-הסתם ברוב הציבור. כל תוכנית פעולה שתאומץ על-ידי הממשלה, הממהרת לרצות את הציבור, תהיה מסוכנת מבחינת השלכותיה המשקיות וכנראה גם אירוע קיצוני של חוסר יעילות ושחיתות. הקריאה להאצת קצב הבנייה (ועוד יותר לקיצור הליכי רישוי ותכנון) מגיעות בעיקר מקבוצות אינטרסנטיות שחפצות להסיר מכשולים בדרך להתעשרות ובעיקר כדי לקבל הטבות כלכליות חריגות: הטבות מס, קרקע מסובסדת, תוספת אחוזי בנייה ללא תשלום תמורה נאותה, ויתור על תקנות בנייה או חריגה מתוכניות הפיתוח הארציות. הורדת מחירי הדיור איננה יעד סביר לממשלה, מה גם שהיפוך מגמת הריבית כבר החל להשפיע שלילית על הביקוש לרכישת דירות והלחץ צפוי להתעצם ולהביא ממילא להפחתת מחירי דירות בתקופה הקרובה. 

הציבור היחיד שיש לטפל בו הוא ציבור חסרי הדיור. חלק מחסרי הדיור הם בעלי יכולת מוגבלת לרכוש דירה, ומטרת מדיניות השיכון הממשלתית צריכה להיות לסייע להם להגיע לדירה בבעלותם. חלק אחר הם משקי בית מוחלשים שלא יוכלו להגיע לבעלות על דיור ועל המדינה להתגייס כדי להבטיח להם תנאי מגורים מינימליים.