רשומות
האם צפוי "תור זהב" למשק הישראלי?
המשק הישראלי הפגין בשנים האחרונות עוצמה מפתיעה. למרות המלחמה המתמשכת והגיוס הנרחב לשירות מילואים - הפגיעה בתוצר הייתה צנועה, לפחות לאור התחזיות המוקדמות. על-אף שלאחר ההכרזה על ההפיכה המשטרית (ינואר 2023) נראו סימנים ברורים של פגיעה בהשקעות מחו"ל, תנועות הון בינלאומיות שליליות והיחלשות של השקל, סימנים שעוררו חשש שתהליכים אלו יסלימו לכדי שיטפון של בריחת הון ופיחות השקל – החששות הללו התבדו בהמשך. ההשקעות הזרות בישראל התאוששו, השקל התחזק, האינפלציה נותרה בתוך תחום היעד שקבע בנק ישראל, הריבית ירדה ושוק המניות המריא. בדיעבד, הפסד התוצר (לטענת פרופ' קרנית פלוג, לשעבר נגידת בנק ישראל, רמת התוצר כיום נמוכה בכ-5% מהמגמה הרב-שנתית) היה נמוך מהחששות המוקדמים.
לאחר שתסתיים המלחמה, המשק צפוי לחוות תקופה של גאות כלכלית. מעבר לעצם החזרה של מגוייסים למקומות העבודה, זה יקרה בגלל שילוב של התפתחויות גיאופוליטיות שצפויות בשנים הקרובות: מרוץ החימוש העולמי הצפוי על רקע המלחמה באוקראינה, לקחי המלחמה במפרץ הפרסי והאיום המתקרב של עימות בינגושי. התפתחויות אלו תתבטאנה כנראה בביקוש עצום לתעשיות הביטחוניות של ישראל, והן תתעצמנה אם ישראל תצטרף להסכם הגנה אזורי שיפתח בפניה שווקים חדשים. התפתחויות אלו יוצרות הזדמנויות משמעותיות למשק הישראלי, המצטיין במוניטין חזק לתעשיות הביטחוניות, בסקטור חזק של תעשיות היי-טק, ביתרון יחסי בניצול התפתחותה של הבינה המלאכותית וברמה מדעית גבוהה שיוצרת בסיס מוצק של מו"פ בתהליכי הייצור.
האופק מצביע, לכן, על אפשרות סבירה שהמשק הישראלי ייהנה מפריחה כלכלית מואצת (תוך שינוי בהרכב הייצור והתעסוקה). התהליך כולו יכול להיות מובל על-ידי הסקטור הפרטי: אין צורך בהתערבות ממשלתית כדי להובילו. עם זאת, המדיניות הכלכלית היא חשובה - תפקידה לאפשר את הפריחה של הסקטור הפרטי: לשחרר חסמים, למנוע צווארי-בקבוק, וכללית - ליצור אקלים שתומך בהאצה כלכלית.
אזהרה: ישנו ענן שחור באופק הזהוב
למרות הציפיות לגאות כלכלית - חשוב לשים לב לכך שישנו ענן שחור באופק. הענן הוא התרחיש האפשרי והמסוכן של אובדן שליטה פיסקלית על רקע הגידול העצום של ההוצאה הביטחונית הצפוי לישראל בשנים הקרובות והקושי לממן אותו. כשל של הניהול הפיסקלי עלול לסכל את הצלחתו של המשק הפרטי לנצל את ההזדמנויות שתיפתחנה בפניו, כיון שהוא עלול להוביל למשבר כלכלי.
התקדים הרלוונטי הוא האירוע של "העשור האבוד" – התקופה שלאחר מלחמת יוה"כ שבה ניהול פיסקלי כושל (בעיקר גירעון ממשלתי עצום ומדיניות מוניטרית רפויה, על רקע גידול עצום של הוצאות ביטחון ומשברי אנרגיה) גרם למשק הישראלי להאטה מתמשכת של קצב הצמיחה, לאינפלציה דוהרת ולמשבר מאזן תשלומים חמור עד לקריסתו ב-1985. קצת נתונים להמחשה (מקור הנתונים: מאגר הנתונים של ה-FED): בעקבות מלחמת יוה"כ הואט קצב הצמיחה השנתי הממוצע של המשק מכ-11% (1973-1968) לכ-3% (1985-1975). בעקבות הפעלת תוכנית הייצוב הכלכלי של 1985 החל המשק להתאושש, וקצב הצמיחה השנתי הממוצע הואץ לכ-6% (2000-1985). נזכור, לכן: התנהלות פיסקלית קפדנית היא תנאי הכרחי להתממשות "תור הזהב"; בלעדיה – המשק יחמיץ הזדמנות ואולי אפילו ייקלע למשבר כלכלי.
קל להיקלע לאובדן שליטה פיסקלית – הדרך לשם יכולה להיות רצופה כוונות טובות. נניח שבעקבות הבחירות הקרובות לכנסת תוחלף ממשלת המחדל בקואליציה שוחרת-טוב, שתמקד את מאמציה בריפוי חולייה של החברה הישראלית. מטבע הדברים, מאמצים אלו יכללו (מעבר להוצאות הביטחון המוגדלות) השקעות ניכרות לשיקום אזורי הצפון והנגב המערבי, והגדלה משמעותית של תקציבי רווחה שהתדלדלו בעשורים האחרונים. מדובר כמובן במאמצים חיוביים, כאלו שיתקבלו בוודאי בהסכמה בקרב הציבור הרחב. אלא שכוונות טובות, בצירוף חולשה פוליטית טבעית של קואליציה חדשה שמנסה "לבחור את מלחמותיה" ולרצות את רוב הציבור - עלולים לפתות את הממשלה לחשיבה כאילו ניתן להתעלם (ולו גם זמנית) מאילוצים פיסקליים, כאילו הכלכלנים הממשלתיים הם משביתי שמחות קטנוניים שאינם מבינים את גודל השעה. זו תהיה טעות קשה שתסכן את עתידו של המשק.
האירוע כבר בעיצומו
לא מדובר בהתרעה מודיעינית אסטרטגית שיש לקחת בחשבון במועד כלשהו בעתיד: אנו מצויים כבר עתה במצב חירום כלכלי. זה נכון לאור הוצאות המלחמה העצומות, לאור הצורך הברור להקצות משאבים ניכרים לביטחון גם בשנים הקרובות, ולאור הגידול המהיר (שכבר קרה) של החוב הציבורי במונחי תוצר. לפיכך יש לנקוט בצעדים מיידיים.
הדחיפות מחייבת אותנו להבחין בין מדיניות כלכלית אחראית שדרושה לישראל בטווח הארוך ("תוכנית חומש"), מדיניות שעניינה רפורמה כללית, שצריכה להיות שקולה, מתוכננת בקפידה ומכוונת להתייעלות משקית - לבין מדיניות חירום, כזו שמתחייבת כבר בטווח הקצר: היא צריכה להיות נמרצת, דחופה, כזו שכוללת בהכרח גם צעדים בעלי אפקט מיידי שאולי אינם נכונים לטווח הארוך. מטרתה היא עצירת הדימום כדי למנוע גלישה של המשק למשבר בגלל הפקרות פיסקלית.
מהי המשימה?
המלחמה שהחלה ב-7 באוקטובר 2023 יצרה מציאות כלכלית חדשה למשק הישראלי:
זינוק של החוב הפנימי (במונחי תוצר) מכ-60% בסוף 2022 לכ-70% (תחזית) בסוף 2026
גידול חד-פעמי עצום של הוצאות הביטחון ב-2026/7 על רקע המלחמה המתמשכת והצורך להשלים את מלאי התחמושת שנגרע
צורך בהגדלה קבועה (רב-שנתית) של הוצאות הביטחון הישירות לאור עדכון האיומים, ושל הוצאות אזרחיות לאור הצורך לשקם את נזקי המלחמה בנגב המערבי ובישובי הצפון
ההגדלה הקבועה הצפויה של תקציב הביטחון היא בהיקף עצום, כזה שלא ניתן יהיה לספוג אותו ע"י צעדים "מסורתיים" של התייעלות, קיצוצי רוחב, הסטת תקציבים אזרחיים לביטחון, מציאת מקורות מימון חד-פעמיים, או הגדלת הגירעון. אפילו הקונץ המופלא של "קופסאות תקציביות" לא יספיק. היא תחייב הגדלה ניכרת של תקציב הממשלה הכולל (אזרחי + ביטחוני) בשנים הקרובות. זה יחייב להכניס שינוי משמעותי ומתמשך בהרכב השימושים של המשק. זה חייב לבוא על חשבון שימושים אחרים. על הממשלה "לספוג" את גידול הצריכה הציבורית (לפחות את רובו) מבלי להיקלע לאובדן שליטה פיסקלית, כי המשק עלול להיקלע לאי-יציבות שתחבל בתפקודו של הסקטור הפרטי. הלקח של "העשור האבוד" חייב לעמוד בפני המתכננים וקובעי המדיניות הכלכלית, ולכן המטרה צריכה להיות גיבוש מדיניות כלכלית שתבטיח יציבות ובכך תאפשר לסקטור הפרטי להמשיך ולצמוח.
האתגר הזה מחייב את הממשלה לקבל החלטות בשלושה תחומים:
לקבוע את גובה תקציב הביטחון לשנים הקרובות לאור האיומים ולאור יכולתו של המשק, בעיקר נוכח האפשרות שיחול קיצוץ בסיוע הביטחוני מארה"ב
לסרוק את תקציב ההוצאה האזרחית כדי לאתר סעיפים שבהם יש וניתן לקצץ בשנים הקרובות
לקבוע תקרה רב-שנתית קשיחה לגירעון הממשלתי ותוואי מחייב להתפתחות החוב הציבורי (במונחי תוצר)
הערכת מצב ביטחונית תביא לכך שתקציב הביטחון בשנים הקרובות יהיה בהכרח גדול משמעותית מזה של השנים שלפני המלחמה. מאחר שתקציב ההוצאות האזרחיות של הממשלה הידלדל בעשורים האחרונים וגרם לשחיקה בטיב השירות הציבורי, כך שקיצוצים נוספים אינם יכולים להוות מקור מימון סביר לגידול בתקציב הביטחון - יש להימנע ככל האפשר מקיצוץ מהותי בתקציבים אלו. ולבסוף, ישראל לא תוכל להתבסס על מימון גרעוני והגדלה משמעותית של החוב הציבורי שכן מדיניות כזו עלולה לאותת לשוקי ההון הבינלאומיים על קושי בניהול הפיסקלי ולהכביד על זרימת הון מחו"ל לסקטור הפרטי. לפיכך, מימון הגידול בתקציבי הביטחון יכול להיעזר גם בסריקה קפדנית של סעיפי הוצאה כדי לזהות אפשרויות לחיסכון, התייעלות ואולי דחיית הוצאות, אבל מתחייב צמצום של הצריכה הפרטית. צמצום זה יושג על-ידי הגדלת המיסוי.
מההחלטות שתקבל הממשלה לגבי תוואי תקציב הביטחון, תקציב ההוצאה הציבורית האזרחית ותקרת הגירעון ייגזר יעד (תוואי) רב-שנתי להכנסות הממשלה. ממד הזמן הוא קריטי: אסור להסס ולאפשר למשק להיקלע לאי-יציבות, ולוח הזמנים הפוליטי האופייני מחייב הצבעה על הישגים בתוך שנה-שנתיים (בעיקר כשמדובר בצעדים שהציבור תופס כ-"גזירות כלכליות"). בהתאם, חלק מהצעדים שבהם נצטרך לנקוט הם צעדי חירום שיינקטו לתקופת-ביניים בלבד, לצורך תיקון הסטייה מהמסלול.
כמה עקרונות מנחים לגבי מיסוי
הגדלת הצריכה הציבורית תחייב הגדלה משמעותית של הכנסות הממשלה ממיסים. יש לתרגם הבנה זו למהלכי מיסוי ספציפיים. בכל החלטה שתתקבל חשוב להקפיד על מספר עקרונות מנחים:
הממשלה חייבת לתמוך בהמשך הצמיחה הכלכלית של הסקטור הפרטי. לשם כך יש להימנע מפגיעה בגורמי צמיחה, בהיצע העבודה, בחופש התחרות, בהשקעות בתשתיות ציבוריות ובביקוש להשקעה פרטית מחו"ל
לשינויי מיסוי עלולה להתלוות פגיעה דיפרנציאלית בשכבות האוכלוסייה השונות. לפגיעה דיפרנציאלית כזו עשויה להיות השפעה שלילית על חוסנה של החברה הישראלית ועל מידת הסולידריות שבה, והחשש מפניה עלול לפגוע בנכונות הציבור לקבל את התוכנית (היא בוודאי מהווה נקודת תורפה ב"שיווק" התוכנית לציבור ונקודת משען למלעיזים ומסיתים). לכן, בבחירת הצעדים שייכללו במדיניות הכלכלית החדשה יש לשמור ככל האפשר על השפעה פרוגרסיבית ולהימנע מצעדים שיש בהם כדי להגדיל את אי-השוויון הכלכלי במשק
כדי להבטיח התפתחות יעילה של המשק הישראלי יש לשמור על חשיפת המשק הישראלי לתחרות מחו"ל ולהימנע ממדיניות מסחרית שמתיימרת להגן על הייצור המקומי ועל התעסוקה בענפי-משק מסורתיים
כדי למנוע זעזועים מיותרים יש לשאוף להשתמש במיסים קיימים (העלאת שיעורי מס), להימנע משינויים מפליגים בשיעורי המס, לשמור על בסיס מס רחב ולהעדיף שינויים פשוטים להפעלה
השקה של מדיניות כלכלית חדשה יוצרת הזדמנות לביצוע רפורמות שמתקנות עיוותים שהם פרי מערכת המיסוי והתימרוץ הקיימים. יש מקום לנצל את המדיניות החדשה לתיקון עיוותים היסטוריים כאלו
מהלך דרסטי של מדיניות כלכלית מחייב הסברה ממשלתית ושקיפות. השקיפות תסייע לגייס תמיכה ציבורית נרחבת ולמנוע התנגדויות שמקורן באי-הבנה או חוסר-אמון. השקיפות צריכה לחול הן לגבי התכנון והיעדים (כולל קביעת יעדי ביניים), הן לגבי התממשות התוכנית התקציבית, והן לגבי מעקב ובקרה אחר ההתפתחויות הכלכליות בעקבות הפעלת התוכנית
כמה הצעות לדוגמה
הרשימה הבאה איננה ממצה, ומטרתה רק להציע כיווני פעולה:
חידוש מס העיזבון – מס זה היה קיים בישראל עד 1981 ומוצע לחדשו, הן כדי לתמוך בצרכי מימון התקציב והן כדי להקטין את אי-השוויון הכלכלי בישראל. מוצע להטיל את המס רק מעבר לסף נקוב כך שהוא יהיה בעל השפעה פרוגרסיבית
מע"מ: ביטול הפטור הקיים על פירות וירקות – הפטור המקורי (1976) ניתן מסיבות לוגיסטיות (העדר קופות רושמות) שאינן תקפות עוד
מע"מ: ביטול הפטור הקיים על עיסקאות בתחום העיר אילת – הפטור, שניתן בזמנו לעידוד התיירות בעיר אילת, איננו משמש עוד את מטרתו המקורית
מע"מ: העלאת שיעור המע"מ בשתי נקודות האחוז (20%) – צעד זמני, לתקופה של שנתיים. בטווח הארוך רצוי היה להקטין את שיעור המע"מ אל מתחת לרמתו הנוכחית
קרנות ההשתלמות: ביטול הטבות המס על החיסכון במסלול זה – ההטבות הקיימות מהוות אפלייה בלתי מוצדקת (בין אפיקי חיסכון) והטבה רגרסיבית
קופות הגמל: ביטול הפטור ממס על רווחים מצטברים - ההטבות הקיימות מהוות אפלייה בלתי מוצדקת (בין אפיקי חיסכון)
מס הכנסה: הוספת מדרגת מס לבעלי הכנסות גבוהות - צעד זמני לתקופה של שנתיים. מוצע: מדרגת מס נוספת (5%+) על הכנסות שמעבר לכפל ההכנסה החציונית במשק
ארנונה: העלאת שיעור המס - צעד זמני, לתקופה של שנתיים. תוספת (20%) לגובה הארנונה. ההעלאה תאפשר לקצץ במקביל את השתתפות הממשלה בתקציבי הרשויות המקומיות
משמעות תקציבית?
אינני מצוי בנושא הכנסות המדינה, וסל המיסוי המוצע לעיל איננו סל אופטימלי אלא הצעה שמטרתה לעורר דיון ("סיעור מוחות"). ובכל זאת, מאחר שמדובר אולי בתוספת הוצאה שנתית קבועה לביטחון של 100 מיליארד ש"ח - נראה לי שיש להציג סדרי גודל של פוטנציאל הגבייה הנוספת של מס כדי להמחיש את המשמעות התקציבית של הצעדים שנמנו לעיל. מעבר לכך, אין ברשימה זו שמתמקדת בצד המיסוי כדי לפטור את הממשלה הבאה ממהלכים שמטרתם קיצוץ מסיבי של ההוצאות, ובעיקר סעיפי הכספים הקואליציוניים.
להלן כמה אומדנים שאספתי בצורה ספורדית ממקורות שונים ברשת:
ביטול הפטור מתשלום מע"מ על ירקות ופירות יגדיל את הגבייה בכ-5 מיליארד ₪ מידי שנה (מקור: רשות המיסים)
ביטול הפטור מתשלום מע"מ בעיר אילת יגדיל את הגבייה בכ-2.5 מיליארד ₪ מידי שנה (כנ"ל)
העלאת שיעור המע"מ מ-18% ל-20% תגדיל את הגבייה ב-14-18 מיליארד ₪ מידי שנה (כנ"ל)
ביטול הטבת המס לחוסכים בקרנות ההשתלמות יביא להגדלת הגבייה בסך 10-15 מיליארד ₪ מידי שנה (כנ"ל)
ביטול הטבת המס לקופות הגמל והפנסיה יביא להגדלת ההכנסות ב-15-25 מיליארד ₪ מידי שנה
העלאת הארנונה (20%+) תביא להגדלת הגבייה של הרשויות המקומיות ב-6-7 מיליארד ₪ מידי שנה
אין בידי הערכות על המשמעות התקציבית של חידוש מס העיזבון ושל הוספת מדרגת מס לבעלי הכנסות גבוהות
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה