רשימת אורח: האם תוכנית "תמ"א-38" מהווה פיתרון למשבר הדיור בישראל? - יאיר דוכין*

 

המונח "משבר הדיור" מלווה כבר שנים רבות את כותרות המאמרים העוסקים במגזר הבנייה למגורים בישראל. המונח "התחדשות עירונית" (שהביטוי הנפוץ שלו הוא פרויקטים של "תמ"א-38") צעיר ממנו בהרבה, ובאחרונה מוצג כסוג של פתרון למשבר הדיור. מטרת הרשימה הנוכחית היא לבחון אם תהליך ההתחדשות העירונית, שנמצא כיום לכאורה בתנופת ביצוע - אכן יכול לפתור את "משבר הדיור" בישראל.

כדי לבחון את הקשר בין שני המושגים (אם אמנם קיים כזה) יש להגדיר תחילה מהו "משבר דיור" ולבחון אם אכן קיים כזה בישראל. המאפיינים שמגדירים משבר דיור הם:

1.  מלאי יחידות דיור שקטן מצרכי הדיור (מצבת משקי הבית)
2.  מלאי דיור ציבורי שאינו נותן מענה לאוכלוסייה שזקוקה לו

בשטח, משבר כזה מתבטא בארבע תופעות אפשריות:

• א.     משקי בית נורמטיביים רבים גרים ברחוב
• ב.      מציאות של מחנות אוהלים או פתרונות דיור מאולתרים אחרים
• ג.       צפיפות דיור לא סבירה (מספר משקי בית גרים ביחידת דיור אחת)
• ד.      נזקקי דיור ציבורי שמורחקים ממקומות המחייה הרגילים שלהם

בחינה היסטורית של שוק הדיור בישראל מצביעה על שני משברי דיור. משבר ראשית שנות ה-50' ("תקופת המעברות") ומשבר שנות ה-90', בעקבות גל העלייה הגדול מחבר המדינות (התופעה הנפוצה אז הייתה של מספר משקי בית שגרו ביחידת דיור אחת). כיום, הנתונים מצביעים על קיומו של מצב משברי רק במרכיב הדיור הציבורי, עקב הפרטה של חלק ניכר ממלאי הדיור הציבורי בשנות ה-90' ובראשית שנות ה- 2000 (לדוגמא, באיחוד האירופי מהווה כיום מלאי הדיור הציבורי כ- 9% ממלאי הדיור הכולל; בישראל הוא מהווה פחות מ- 1%).

הבעיה האמיתית כיום בשוק הדיור של ישראל היא נשיגות (לפי מילון אבניאון: "היותם של מוצרים ושירותים מסוימים בני השגה לרוב האוכלוסייה החיה במקום מסוים"): התרחקות מתמשכת של היכולת לרכוש דירה מהישג-ידם של מרבית משקי הבית. המדד המעיד על כך הוא מספר חודשי השכר הממוצע הדרושים לרכישת דירה ממוצעת: זה עלה מ- 103 בשנת 2008 (8.5 שנים), ל – 170 בשנת 2025 (14.2 שנים). המספרים הללו אינם משקפים את מלוא חומרתה של הבעיה, שכן במטרופולין תל אביב ובמחוז המרכז בכללותו (שהם המרכז הכלכלי-תעסוקתי בישראל ) המספרים גבוהים בהרבה. זוהי הסיבה לכך שבמחוזות אלו הולך ומצטבר מלאי בלתי מכור של דירות שאינן בהישג-ידם של מרבית משקי הבית ובפרט רוכשי דירה ראשונה.

תוכנית "תמ"א-38" (2005) היא כיום חלק חשוב מתהליך ההתחדשות העירונית בישראל. מטרתה המקורית הייתה ליצור מסלול רישוי מובנה לחיזוק מבני-מגורים ישנים (כאלו שהיתר הבנייה שלהם ניתן לפני 1980) כנגד סיכוני רעידות אדמה, לרבות הריסת מבנה ישן קיים לצורך בנייתו מחדש. למטרה המקורית נוסף, עקב המצב הבטחוני, צורך להוסיף לדירות מרחבים מוגנים (ממ"ד). בניסיון להטיל על הסקטור הפרטי את מימון העלות הכרוכה בחיזוק המבנים נקבע בתמ"א-38 הסדר המעניק לבעלי הדירות בתמורה זכויות בנייה נוספות במבנים קיימים.

תיאורטית, מהלך כזה יכול להביא להגדלת צפיפות הדיור במרכזים העירוניים העיקריים בישראל, שסובלים מצפיפות דיור נמוכה בהשוואה למרכזים עירוניים בארה"ב ואירופה (לדוגמא, צפיפות הדיור ברובע מנהטן היא כ- 29,000 נפש לקמ"ר ובפריס - כ- 21,000, לעומת כ- 8,600 בתל אביב, 7,200 בירושלים, 4,300 בחיפה ו- 1,800 בבאר שבע). להגדלת צפיפות הדיור יש יתרונות משמעותיים, עקב היכולת המשופרת לספק מעטפת שירותים איכותית (חינוך, בריאות, רווחה ואחרים) לאוכלוסייה. אלא שישנה בעיה בדרך למימוש נרחב של תהליך ההתחדשות העירונית בישראל: הטלת המשימה על הסקטור הפרטי מחייבת יצירת כדאיות כלכלית לפרויקטים השונים (כל פרויקט בנפרד), שקיימת כמעט רק במטרופולין תל אביב ובשוליים של ירושלים בגלל מחירי הקרקע הגבוהים. באחרונה חלה התפתחות לרעה בכדאיות הכלכלית של ההתחדשות העירונית גם במרחבי תל אביב וירושלים: שילוב של התייקרות משמעותית של עלויות הבנייה (זו נאמדת על ידי יזמים בקרוב ל- 30% בשלוש השנים האחרונות) עם ירידת מחירי הדירות (עקב הצטברות מלאי גדול של דירות לא מכורות) הביא לעצירת פרויקטים רבים. בחלק מהמקרים חוזרים היזמים אל בעלי הדירות הקיימים עם דרישה אולטימטיבית להפחתת התמורות המובטחות להם.

בעיה נוספת בדרך למימוש התהליך של התחדשות עירונית היא שהגדלת צפיפות הדיור מחייבת פיתוח מותאם של תשתיות (תחבורה, מים, חשמל, טיפול בשפכים, חינוך וכדומה). תנאי זה איננו מתקיים: בתחום התחבורה קיים פיגור מצטבר של למעלה מעשר שנות השקעה בפיתוח התחבורה הציבורית והנזק השנתי נאמד בלמעלה מ- 5 מיליארד ₪; בתחום החשמל קיימת רזרבה מותקנת של 10-12% בלבד (לעומת כ- 25% באירופה); גם מגזרי אספקת המים והטיפול בשפכים נמצאים כיום בגבול הקיבולת שלהם (בחורף המתקרב צפויה, עקב כך, הזרמת שפכים גולמיים לים), ללא רזרבה מינימלית.

פיתוח התשתיות הוא תפקידה של הממשלה. הפיגור המתמשך בפיתוח תשתיות-העל מונע כיום וימנע בעתיד את מימוש הפוטנציאל לרמת שירות גבוהה יותר של מעטפת השירותים הגלומה בהגדלת צפיפות הדיור. לכן, התשובה לשאלה שהוצגה בראשית הרשימה היא שבהעדר מאמץ תשתיתי משלים מצד הממשלה - ההתחדשות העירונית במסגרת תוכנית "תמ"א-38" איננה מהווה תשובה אפקטיבית למשבר הדיור. מעבר לכך, רמת המחירים הנדרשת על ידי היזמים בפרויקטים של "תמ"א-38" במטרופולין תל אביב מונעת בנייה של דיור בר-השגה ממרבית משקי הבית, שנוהרים לשם משיקולי תעסוקה ומעטפת שירותים איכותית.

אולם בתהליך ההתחדשות העירונית טמון פתרון אפשרי לתוספת יחידות שתידרש בישראל ב- 25 השנים הבאות. התחזית הדמוגרפית (הבינונית) למדינת ישראל (בגבולות הקו הירוק + אוכלוסיית המתנחלים ביו"ש) לשנת 2048 (מאה שנים למדינת ישראל) עומדת על כ- 15 מיליון תושבים - תוספת אוכלוסייה של כ- 5 מיליון תושבים. תוספת זו תחייב תוספת של 1.8-2 מיליון יחידות למלאי הדיור. בחינה ראשונית של הפוטנציאל הגלום בתהליך של התחדשות עירונית במכלול המרחבים האורבניים בישראל מצביעה על למעלה מ- 1.8 מיליון יחידות דיור, כך שלכאורה יכול מקור זה "לכסות" את תוספת יחידות הדיור הנדרשות. אולם מימוש הפוטנציאל מותנה באופן מוחלט במעורבות ממשלתית מלאה במכלול ההיבטים (פיננסית, תכנונית ורגולטורית) הכרוכים בתהליך. הנתונים הנוכחיים במשק בכללותו ובשוק הדיור בפרט מצביעים בסבירות גבוהה, להערכתי, על המשך ירידה של מחירי הדירות לפחות בשנתיים הקרובות. במציאות זו צפויה נסיגה מתמשכת והאטה של יזמים (שכאמור כבר נצפית בשטח) במימוש פרויקטים של "תמ"א-38". היות שלא מסתמנת תכנית כלל-ארצית כלשהי למעורבות ממשלתית במאמץ להתחדשות עירונית - יימשכו מחזורי הגאות והשפל בפרויקטים הללו שמובלים על ידי השוק הפרטי, תוך החמצת הפוטנציאל הגלום בתהליך.

 * ד"ר יאיר דוכין הוא ראש תוכנית ה- MBA בהתמחות מימון נדל"ן, בית ספר למנהל עסקים, האוניברסיטה העברית, ירושלים. רשימה זו הופיעה, בשינויי עריכה, במוסף הנדל"ן של "דה-מרקר"