לקראת המערכה על התקציב

ההפוגות שהחמאס מעניק לנו מאפשרות לנו לחשוב על השלכותיה הכלכליות של המערכה: על עלותה המיידית, על עלותה העתידית (יישום מסקנות לגבי היערכות) ועל עלותה העקיפה (השפעה על המשק האזרחי). בעיות כלכליות שחייבו החלטות היו כבר לפני שפרצה המערכה האחרונה, אבל עתה הן הפכו לקשות יותר.

אלו בעיות פתירות. ההתייחסות אליהן כבעיות מסובכות לפתרון נובעת יותר מהמערכה הפוליטית על אינטרסים מאשר מדרגת הקושי האובייקטיבית. ראוי רק להבין שפתרונות-סרק מסכנים את תוואי הצמיחה של המשק, וזהו כבר נזק ממשי.

על חשיבותו של קצב הצמיחה הכלכלית

בעוד שהכלכלנים מהססים לנקוט עמדה בנושאים הנוגעים לחלוקת העוגה - בעיות של צדק חברתי ואי-שיוויון חלוקתי - הם מרבים להדגיש את האמירה שצמיחה כלכלית משפרת את מצבם של כלל הפרטים: היא מאפשרת לכל חלק מהחברה לקבל יותר מבלי שיידרש לשם כך ויתור מצד היתר. כך, לדוגמא, צמיחה כלכלית מאפשרת שגם העשירון העליון וגם יתר העשירונים יזכו לתוספת הכנסה, היא מאפשרת לנו להגדיל את המשאבים המוקצים לביטחון מבלי לוותר על שירותים אזרחיים, או להגדיל את הצריכה הפרטית מבלי לפגוע בהשקעה, וכו'. מכאן ההתמקדות של הכלכלנים בשאלות של יעילות כלכלית (ניצול מיטבי של גורמי הייצור) ושל הבטחת צמיחה כלכלית ארוכת-טווח.

על השפעת קצב הצמיחה ארוך-הטווח על גורלן של אומות

ההיסטוריה מלמדת שקצבי הצמיחה ארוכי-הטווחשל מדינות שונות יכולים להיות שונים לחלוטין, ושהבדלים בקצבי הצמיחה שנמשכים לאורך תקופה ארוכה יכולים לשנות את מצבן היחסי של מדינות בצורה קיצונית. סיימון טיילור, מרצה למימון בבית הספר למינהל עסקים של אוניברסיטת קמברידג' ובעל בלוג כלכלי מעניין, פירסם השבוע רשימה הממחישה את השינויים הדרמטיים במצבן היחסי של מדינות שנוצרו בגלל הבדלים ארוכי-טווח בקצב הצמיחה שלהן (ראו כאן את הרשימה). ההמחשה הדרמטית אותה מביא המחבר היא גרף המשווה את התפתחות התוצר לנפש בארגנטינה ובארה"ב לאורך יותר ממאה שנים.

בשנת 1896 היה התוצר לנפש בשתי המדינות זהה. ארגנטינה נחשבה אז למדינה בעלת פוטנציאל כלכלי מבטיח: היא הייתה מדינה עשירה באוצרות טבע, בעלת עתודות-קרקע פוריות נרחבות ואקלים נוח. ואמנם, עד שנות ה-30של המאה ה-20 הצמיחה הכלכלית בשתי המדינות לא הביאה עדיין להתרחקות ביניהן במונחים של תוצר לנפש, מה גם שהמשבר הכלכלי שפרץ בארה"ב לאחר 1929 גרם לה לפגיעה כלכלית חריגה. ארגנטינה הייתה אז המדינה הרביעית בעולם מבחינה כלכלית. אבל האירועים בהמשך המאה הובילו להתפתחות שונה לגמרי: כלכלת ארה"ב המשיכה לצמוח במהירות, בעוד שארגנטינה סבלה משיעורי צמיחה נמוכים. ישנם הסברים שונים לגורל השונה בין המדינות, חלקם קשורים למבנה החברתי וחלוקת הכוח הפוליטי בארגנטינה, אבל התוצאה היא שחשובה לענייננו: התוצר לנפש בארה"ב הוא כיום פי שלוש-ארבע יותר מזה שבארגנטינה. חלק גדול מהאשם נעוץ במדיניות כלכלית שגויה של הממשלה הארגנטינית, שהביאה למשברים פיננסיים, אינפלציה, חדלות-פירעון, עיקול החסכונות הפרטיים, וחוסר יציבות כלכלי הנמשך ממש עד לימים אלו. חשוב להבין שלא מדובר רק בתיאור היסטורי, בסקירה ביקורתית של העבר - הטעויות במדיניות הכלכלית שנעשו לאורך זמן ארוך מכתיבות גם את עתידה של ארגנטינה, שכן הפער שנפתח לאורך התקופה הוא כה גדול שהוא אינו ניתן לסגירה גם במהלך הדור הבא.

ההשוואה של ארגנטינה וארה"ב אינה הדוגמא היחידה להשפעה הדרמטית של הבדלים ארוכי טווח בשיעורי הצמיחה. בהמשך המאמר (ראו שם) מציג המחבר השוואה דרמטית אף יותר, שפורסמה בזמנו בשבועון הכלכלי אקונומיסט, בין כלכלת גאנה לזו של דרום-קוריאה. בעוד שבשנת 1957 היה התוצר לנפש בשתי מדינות אלו זהה - שלושה עשורים מאוחר יותר היה התוצר לנפש בדרום-קוריאה גבוה פי שבע מזה של גאנה.

אני מציע להסיק ארבעה דברים מהדוגמאות לעיל: 1) שיכול להיות הבדל בין מדינות מבחינת שיעורי הצמיחה ארוכי הטווח (להבדיל מהתזזיות של הנתונים השנתיים, החשופים לזעזועים); 2) שמדובר בהשפעה מצטברת דרמטית, כך שמצב של צמיחה איטית מידי לאורך תקופה ארוכה מכתיב את מצבה העתידי של המדינה ואינו ניתן לתיקון בסידרת צעדים קצרי-טווח; 3) שהבדלים בשיעורי הצמיחה ארוכת-הטווח של משקים תלויים במידה רבה במדיניות הכלכלית; 4) שראוי לרענן את זכרוננו לגבי הגורמים שמשפיעים על קצב הצמיחה ארוכת-הטווח של משק.

מה משפיע על קצב הצמיחה של משק?

רשימה זו איננה מתיימרת להיות מאמר כלכלי-מקצועי על תיאוריה של צמיחה, אלא רשימה שנועדה גם ללא-כלכלנים, ולכן לא ניכנס כאן לעומק הדיון. מספיק אם נאמר מספר דברים כלליים.

צמיחה כלכלית, הייתי מציע, היא תהליך אורגני. הוא מתרחש בתוך המשק הפרטי, העסקי. הממשלה אינה יכולה לקבוע יעדים לקצב צמיחה, והיא אינה יכולה לנהל צמיחה - המשק צומח מעצמו. הדבר היחיד שהממשלה יכולה לעשות בנושא צמיחה הוא ליצור אקלים שיתמוך בתהליכי אותה צמיחה אורגנית. הדבר דומה אולי לתהליך ההחלמה של חולה מפציעה או מניתוח: תפקיד הרפואה הוא לעודד את הגוף להחלים בכוחות עצמו ע"י יצירת תנאים מעודדי-החלמה.

מה מבין צעדי המדיניות הכלכליים של ממשלה מעודד צמיחה בטווח הארוך? מקובל בד"כ לזהות גורמים כמו יציבות פיננסית, יציבות מחירים ושע"ח, מדיניות פיסקלית מאוזנת (גירעון ממשלה, חוב ממשלתי), השקעה ציבורית (תשתיות התומכות בהתפתחות הסקטור הפרטי), מניעת צווארי בקבוק (לדוגמא: בשוק העבודה), הסרת מכשולים ביורוקרטיים להשקעות, שמירה על תחרות חופשית וחשיפה לשווקים בינלאומיים.

מה תיארנו כאן? הייתי אומר שאנו מתארים למעשה חממה: תפקידה של הממשלה (בעלת החממה) הוא ליצור תנאים מתאימים של חום ולחות שיביאו למקסימום את קצב הצמיחה של הצמחים (הסקטור הפרטי) שבחממה. ויש כאן מקסימום (למעשה: אופטימום), גם אם הוא בלתי-נראה: לא ניתן להאיץ את קצב הצמיחה מעבר לפוטנציאל צמיחה טבעי שקיים במשק, שכן ניסיון כזה של האצה עלול להפעיל לחץ מסוכן על אחת המיגבלות של המערכת: מאזן התשלומים, שוק העבודה, החוב הממשלתי, היצע הכסף. הפעלת מתח כזה יכולה לביא לתוצאה שלילית: גירעון במאזן התשלומים וגידול בחוב החיצוני של המשק, גידול מוגזם של החוב הפנימי, עליית שכר מוגזמת, פיחות, אינפלציה.

למעשה, אם כן, תפקידו של הקברניט הכלכלי אינו להאיץ או לדחוף, אלא לשמור על איזון. היכולת של המשק הפרטי להגיע לקצב צמיחה אופטימלי ולשמור עליו לאורך זמן תלויה בכך שהממשלה שומרת בשבע עיניים שלא יופר איזון בשום תחום: שלא ייווצר גירעון מוגזם במאז"ת, שהגירעון הממשלתי יהיה מספיק קטן, שיחס החוב לתוצר לא יחרוג מגודל מסוים, שקצב הגידול של כמות הכסף יהיה במסגרת הרצוי, וכו'. כאשר שיווי המשקל נשמר - קצב הצמיחה יכול להיות יציב לאורך זמן ולהגיע לרמה האופטימלית שלו.

למי שאצה הדרך להגביר את קצב הצמיחה יש בדרך כלל כלים אחרים: מיסוי מפלה, סיבסוד ממשלתי, התערבות מינהלית. אבל כאן קיימת בעיה כפולה: ראשית, במערכות כלכליות אורגניות זמן התגובה הוא ארוך לעומת מערכות פוליטיות - הסקטור העסקי ישקיע ויצמח רק כאשר יגבר ביטחונו שהתנאים הדרושים למהלך כזה אכן מתקיימים, בעוד שהמערכת הפוליטית מחפשת בדרך כלל "כפתור" שניתן ללחוץ עליו ולהאיץ את קצב הצמיחה מייד (או לפחות לפני הבחירות הקרובות); שנית, רוב כלי ההתערבות שמנינו כאן אינם בעצם כלים אמיתיים לעידוד הצמיחה הכוללת של המשק אלא רק כלים לאפלייה בין סקטורים - תחביב ידוע של פוליטיקאים, ולחם-חוקם של הלוביסטים הלוחצים עליהם.

במה זה קשור למשק הישראלי?

המשק הישראלי נמצא בנקודה בעייתית. נכון אמנם שהמשבר הכלכלי האחרון שהחל ב-2008 ברוב משקי המערב לא פגע בו ישירות, אבל הוא כן פגע ופוגע בו בעקיפין. כך, קצב הצמיחה במדינות המהוות יעד ליצוא הישראלי פחת בשנים האחרונות; כך, זרימת ההון לישראל לוחצת את שער החליפין של השקל כלפי מעלה ומאיימת בכך על היצוא הרגיש לשער חליפין (תעשייה, חקלאות, שירותים); כך, שיעור ריבית נמוך גורם בשנים האחרונות לעליית מחירים מדאיגה של נכסים פיננסיים ושל נדל"ן.

קצב הצמיחה של המשק הישראלי הואט מעט בשנים האחרונות, והוא נמצא כיום מתחת למה שהכלכלנים מעריכים כקצב הצמיחה הפוטנציאלי של המשק. התוצאה היא פגיעה בהכנסות הממשלה מגביית מיסים. על רקע הדרישה החברתית המושמעת מאז המחאה של קיץ 2011 להגדיל את ההוצאה הציבורית האזרחית (בריאות, חינוך, רווחה) - נוצר לחץ להגדלת הגירעון הממשלתי. לחץ זה הופך לבעייתי בחודש האחרון על רקע הגידול (זה שחל בפועל, וזה שעוד צפוי בשנים הקרובות) של ההוצאה הביטחונית בעקבות מבצע "צוק איתן", והפגיעה הצפויה בהכנסות ממיסים בשל ההאטה הכלכלית. הבעיה היא, לכן, שלממשלה צפוי בשנים הקרובות "בור" תקציבי.

אלו אינן בעיות שאין להן פתרון. אלו הן בעיות כלכליות אמיתיות (האם להגדיל את הוצאות הביטחון? ואם כן - באיזה שיעור? האם להגדיל את הגירעון הממשלתי, או לפגוע בתקציבים האזרחיים, או בכלל להעלות את שיעורי המס?), אבל הן בעיות פתירות שמחייבות שימוש בכמה כלים שיחזירו את המשק לאיזון. לשם כך יש כלכלנים מקצועיים בסקטור הציבורי, לשם כך יש ממשלה, ולשם כך יש כנסת. הבעיה היא רק שכולנו (כן, אנחנו!) צריכים לוודא שכל הגורמים הללו ימלאו את תפקידיהם בתהליך הדמוקרטי. לכן הדיון הכלכלי אינו נועד למקצוענים ולא לפוליטיקאים - הוא נוגע לכולנו, כי אנחנו נשלם את המחיר על ניהול כושל.

אם לא נעמוד על המשמר, יש חשש שהפתרונות יהיו פתרונות שווא. שבמקום צעדים כלכליים נקבל מדיניות שגויה, רוויה בסיסמאות מטעות, פסיחה על הסעיפים וטשטוש של המהלכים הכלכליים האמיתיים. אבל הבעיה של הכלכלה הוא שבניגוד לרובנו - היא אינה "קונה" מסרים יחצ"ניים. הכלכלה מגיבה למה שנעשה - לא למה שנאמר. בלי מנהיגות כלכלית - נקבל את המודל הארגנטיני לעיל: הגדלת הגירעון, הגדלת יחס החוב לתוצר, ופגיעה קשה ביעדים החברתיים המוצהרים של הממשלה. התוצאה תהיה הרעה במצבה הכלכלי של ישראל, הרעה שעלולה להתנקם בנו מרגע שמצב זה ייחשף. כי הסיפור הפופולרי על מעצמה כלכלית ומדינת הייטק הוא סיפור שאנחנו עלולים לספר לעצמנו עד שיהיה מאוחר מידי: מצבה הכלכלי של ישראל תלוי בקיום תהליך מתמיד, יציב וברור של צמיחה כלכלית. ותהליך כזה מחייב צעדים כלכליים ברורים שיענו על הבעיות.

חלוקת עבודה: מי יעשה מה?

משרד האוצר צריך להציג את החלופות התקציביות לממשלה, לרבות הגירעון הנגזר מהן. הוא צריך לעשות זאת במקצועיות ובשקיפות (לרבות הערכות ושיקולים). הפרשות המתפרסמות באחרונה בעיתונות לגבי הכנת התקציב של 2012, החיפוש אחר אשמים בהפתעת "הבור" התקציבי וכניסת מבקר המדינה לנושא הם חיטוטים מיותרים ועדות לנטייה החולנית לעסוק בחיפוש "אשמים" במקום להפיק לקחים שמטרתם היא שיפור המערכות. ורצוי גם להמעיט ככל האפשר את העיסוק בריטואל המגוחך של ההתלהמות המסורתית של משרד האוצר מול משרד הביטחון. עייפנו מזה: אין צורך להציג מספרי שווא מפחידים לציבור כדי לנמק עמדה. כולם כבר מבינים שהפכנו (כציבור) ליעד מקובל להטחת מספרי-שווא וסיפורי אימה. הבחירה אינה בין מיטות לחולים לבין טייסות קרב.

הממשלה צריכה להחליט על סדרי העדיפויות שלה ולגבש הצעת חוק תקציב שתוגש לאישור הכנסת. זה איננו תפקיד פשוט לאור הנטייה של כל המעורבים בתהליך לפצוח מייד בצווחות דרמטיות, בהאשמות הדדיות, בהדלפות מכוונות, באיומים ובהגזמות. אבל לשם כך יש קברניטים - שיחליטו. להימנע מהחלטות פירושו להונות את הציבור ולהטמין פצצת-זמן כלכלית.

הכנסת צריכה לאשר את חוק התקציב. זה לא ילך בלי כל הפעילויות והדרמה לעיל, אבל זה המחיר (הפעוט) של דמוקרטיה פרלמנטרית. שווה.

התקשורת צריכה להזכיר לעצמה מחדש את תפקידה המכריע במהלך הדמוקרטי החשוב הזה. עד כמה שהדבר קשה בעולם של תחרות פרועה על רייטינג, התקשורת צריכה להפסיק את הנוהג הרווח של פירסום הדלפות-מטעם שמשמשות מטבע עובר לסוחר ביחסים בין התקשורת לבין הפוליטיקאים, ולנסות לחזור למהות: שיקוף מקצועי ואמיתי של הדילמות, ניהול הדיון הציבורי על חלוקת המשאבים ובקרת הדרך לקבלת החלטות.

משהו על בנק ישראל ותפקידו

בכל מצב כלכלי, יש חשיבות עצומה לקיומו של בנק מרכזי חזק, דעתן ועצמאי. אבל חשיבות זו גוברת בנקודות מיפנה של המשק, וייתכן שאנו נמצאים בנקודה כזו: עננים מתקשרים באופק הכלכלי של ישראל. מול הבעיות הנוכחיות (שכאמור, הן פתירות), חשוב שיפעל בנק מרכזי שמציב עמדה מקצועית עצמאית, כשהוא נשען על מערך כלכלנים גדול ומשובח. דווקא בגלל העימותים הראוותניים הצפויים בין השרים ומשרדיהם, דווקא בגלל שמדובר במשטר קואליציוני שבו שיקולים פוליטיים מתערבבים בשיקולים כלכליים (וזה בסדר), ודווקא בגלל שהדילמות הפעם הן מעט יותר מסובכות מאשר בשנים קודמות, ובגלל שלפתרונות שיינקטו יש השפעה על עתידה הכלכלי של ישראל - חשוב שקולו של בנק ישראל יישמע.

זהו אינטרס של כולנו: של מי שער לעובדה שהשחקנים שנפגוש במערכה על המדיניות הכלכלית מייצגים בכל מקרה אינטרסים סקטוריאליים מוגבלים, של מי שמבין שהמלחמה הפוליטית על מי ישא בנטל הכלכלי תהיה מלחמה תוקפנית, של מי שחושש שהקברניטים ינסו למכור לנו תחליפי-מדיניות בגלל חוסר הנכונות להילחם עם הציבור על הצעדים הממשיים, ושל מי שיודע שלדרג הפוליטי יש אופק קצר בהרבה מאשר לציבור. כולנו צריכים שבנק ישראל יהיה שם, בשבילנו.

אבל יש מי שחושב אחרת, ופועל אחרת. כך ראינו ששר האוצר פועל ללא ליאות ליישום ההצעה הנואלת של "מע"מ אפס" לרוכשי דירות, תכנית שלא זכתה לתמיכה משום כלכלן, וזאת למרות שבנק ישראל התנגד לה בישיבת הממשלה. תכנית זו הולכת ונראית הזויה יותר ויותר ככל שמתבהרים האילוצים הכלכליים בעקבות מבצע "צוק איתן" וככל שמתנגדים פוליטיים תולשים את נוצותיה ומעלים את מחירה הפוליטי. אני מעלה בדעתי אפשרות שזוהי הסיבה ששר האוצר טרח להלבין את פני הנגידה ברבים בעקבות תקלה מצערת הקשורה בניסוח מודעת אבל פנימית שפורסמה בבנק ישראל. ראינו גם שעיתונאי כלכלי חשוב טרח לפרסם בעיתון "הארץ" מאמר מיוחד שמנסה לגמד את דמותה של הנגידה יחסית לקודמה בתפקיד.

אני חושש שלא מדובר כאן רק בניסיון לפגוע נקודתית, בפרסונה, אלא בניסיון להחליש את כוחו של הבנק המרכזי בדיון הציבורי על המדיניות הכלכלית. ואם כך - זהו איום ממשי, שצריך להטריד את כולנו. צריך להבין: ה"בור" התקציבי שנפתח מחייב החלטות אמיתיות. לצורך סגירתו ייתכן שלא יהיה מנוס מנקיטה בצעדים כלכליים ממשיים, כאלו שהממשלה נמנעה ביודעין מלנקוט בהם בסבב הקודם, בעיקר על רקע חולשה פוליטית. ייתכן שהפעם לא יהיה מנוס מביטול פטורים ממס (מועמדים קבועים: קרנות ההשתלמות, מע"מ על ירקות ופירות ועל רכישות באילת, מס על הכנסות מהשכרת דירה, ועוד). ייתכן שיהיה צורך בהעלאת שיעורי המס. ייתכן שיהיה צורך לחתוך בתקציבים אזרחיים כדי לממן את הגידול בהוצאות הביטחון. אלו החלטות שיגרמו כולן לסערה ציבורית. אלו החלטות קשות לשיווק, וזה עלול להביא להכנסת כל התהליך התקציבי מתחת לרשתות ההסוואה, כדי להימלט מעיני הציבור ומחמתו. במצב כזה, נוכחותו של בנק ישראל בתהליך חשובה, ובעיקר יכולתו להציג את החלופות הכלכליות האמיתיות והערכה לגבי משמעותן.