בנקים גדולים מכדי ליפול - בעיה של מי זה?

המושג  Too Big To Fail שמתייחס בדרך כלל לבנקים אינו מושג חדש, אבל הוא קיבל משמעות דרמטית במשבר הפיננסי האחרון. בספטמבר 2008 הגיע בנק ההשקעות האמריקני Lehman Brothers לסף קריסה בעקבות משברים פיננסיים שנמשכו מאז 2007 על רקע כשל כללי של שוק הלוואות הסאב-פריים. הממשל האמריקני שקל את צעדיו על רקע איום הקריסה - להתערב כדי להציל את הבנק או להשאיר אותו לגורלו - והחליט שלא להתערב להצלת הבנק אלא לתת לו לקרוס ולאותת בכך לשוק ההון שמשלם המיסים לא יתערב כדי לחלץ בנקים פרטיים שכשלו. מין מסר חינוכי.

בדיעבד, זהו אירוע היסטורי. הימנעותו של המימשל מחילוץ בנק ההשקעות הענק גרמה לשרשרת קריסות שאיימה להטביע את כל המערכת הפיננסית האמריקנית, אם בגלל מורכבות פעילותו של בנק ההשקעות, אם בגלל קשרי הגומלין הענפים שלו עם שאר המערכת הפיננסית שגרמו ל"הדבקה" (contagion)  של גופים פיננסיים אחרים, ואם בגלל שחוסנה של המערכת הפיננסית בנוי על אמון הציבור וברגע שהתחוור לציבור שהממשלה לא תתערב להציל את המערכת - הוא החל למשוך את כספו ואיים למוטט את המערכת הפיננסית כולה.

שתי מסקנות עלו מהאירוע. האחת -  מיידית - שאין למימשל אפשרות אמיתית שלא לחלץ גופים פיננסיים גדולים שנקלעו למשבר, שכן מדובר בהצלת המשק הלאומי משקיעה בשפל כלכלי שיתרחש בעקבות המשבר הפיננסי. וכך, בלית-ברירה, המימשל התערב בהמשך הדרמה, כאשר קרסו גופי ענק אחרים: בנקי ההשקעות Morgan Stanley  ו- Goldman Sachs, הבנקים Citi group ו- Bank of America וענק הביטוח AIG. בכל המקרים האלו לא היסס עוד המימשל והפעיל תכניות חילוץ אפקטיביות וחסרות תקדים בהיקפן, הכל למען הצלת המשק האמריקני מהתדרדרות לשפל כלכלי. עד כמה היה החילוץ הפעם מוטה לטובת הצלתה של המערכת הפיננסית ניתן ללמוד מכך שבשפל הכלכלי שלאחר 1929 עסק המימשל בעיקר בחילוץ משקי הבית שקרסו בגלל חוסר היכולת לעמוד בתשלומי המשכנתא; במשבר של 2008 לא זכו משקי הבית לחילוץ, ומיליונים מהם איבדו את בתיהם ואת חסכונותיהם. המימשל השקיע את כל כוחו בחילוץ המערכת הפיננסית. זה לא עבר בלי שהציבור שם לב לכך שבכירי הגופים הפיננסיים המשיכו לקבל משכורות ענק ובונוסים למרות שהמוסדות שבראשם עמדו קרסו וגרמו להרס נרחב של חסכונות הציבור.

אבל המסקנה השנייה מהאירוע יותר חשובה: מתן אפשרות לגופים פיננסיים לצמוח לממדים גדולים מידי יוצר מצב שבו למימשל אין אופציה אחרת אלא לבוא להצלת גופים אלו בעיתות משבר, שכן הגופים הללו מחזיקים את הציבור כבן ערובה ומכריחים אותו לשאת בעלות החילוץ. גופים אלו הם פרטיים בתקופות גיאות והופכים לציבוריים בתקופות שפל. חוץ מהשאלה האתית שברקע התנהגות זו, קיימת גם בעייה של ערעור היציבות של המערכת הפיננסית: מודל פעולה זה מדרבן את מנהלי הגופים הללו ליטול על עצמם סיכונים פיננסיים מוגזמים (Moral Hazard), שכן הם יכולים ליהנות מהימור שהצליח ולגלגל על הציבור עלות של הימור שנכשל. המסקנה היא לכן שטובת הציבור מחייבת שהרגולטור ימנע מראש מצב שבו גופים פיננסיים יהיו "גדולים מכדי ליפול".

גופים פיננסיים חותרים באופן טבעי לגדול, הן ע"י צמיחה אוטונומית או ע"י רכישות ומיזוגים: הם נהנים מיתרונות לגודל. חלק מהיתרונות הללו הם אמיתיים, אבל חלקם נובע מסובסידיה ממשלתית המובנית במצבם. כאשר הציבור מאמין שגוף פיננסי מסויים הוא "גדול מכדי ליפול", הוא מאמין בעצם שהממשלה חייבת להתערב כדי להציל את הגוף מקריסה במקרה של כשל. בעיניו, לכן, זהו גוף חסר סיכון. בעולם שבו מחירי המקורות של גופים פיננסיים משקפים את רמת הסיכון שלהם בעיני המשקיעים/המפקידים - גוף כזה משלם פחות מגופים מתחרים עבור מקורותיו הכספיים. זהו למעשה סיבסוד סמוי שמקורו בערבות-לכאורה של המדינה. סיבסוד זה יוצר יתרון תחרותי לגוף פיננסי גדול מבחינת עלות מקורות המימון.

התיקון האפשרי למצב כזה אינו רק הגבלה רגולטורית של גודלו המוחלט של גוף פיננסי או של היקף פעילותו: הוא יכול לבוא בצורה של דרישה מהגוף הפיננסי להיות חסון יותר, ובנוסף להבטיח אולי שפשיטת רגל של הגוף המדובר היא אירוע שלא יביא לנזק רחב מידי למערכת הפיננסית כולה בדרך של "הדבקה". ניתן, לדוגמא, לדרוש שיעורי הון רגולטורי גבוהים יותר לגבי גופים גדולים, ו/או להדק את הפיקוח השוטף על פעילותם בגלל היותם מסוכנים מנקודת המבט של יציבות פיננסית כלל-מערכתית, ו/או לדרוש מגופים אלו לבצע כדרך קבע הפרשות גבוהות יותר מהנהוג בגין חשיפה לסיכון. זוהי הגישה הנקוטה בחוק היציבות הפיננסית (Dodd-Frank) שאימץ הקונגרס האמריקני בשנת 2010 על רקע המסקנות מהמשבר הפיננסי.

האם אנו בישראל נמצאים במצב טוב בכל הנוגע לסיכון פיננסי מערכתי שמקורו בגופים פיננסיים שהם "גדולים מכדי ליפול"? שאלו את עצמכם: האם לדעתכם המשק הישראלי יוכל לעמוד בקריסה של בנק לאומי או בנק הפועלים? נראה לי שהתשובה ברורה: הבנקים בישראל גדולים מכדי שנוכל להרשות להם ליפול. זה אומר שהאחריות לחילוצם במקרה של כשל היא של משלם המיסים. כי המנגנון האבולוציוני של "ברירה טבעית" שכל-כך חשוב בכלכלת שוק - האפשרות לקריסה כלכלית של גוף פיננסי כדי שיפנה את הזירה להופעת גוף אחר המנוהל טוב יותר - אינו חופשי לפעול. ויש לכך מחיר: היכולת של גופים כאלו לנהל סיכונים בצורה שמאיימת על יציבותם ועל יציבות המערכת הפיננסית כולה.

בשניים-שלושה העשורים האחרונים גדלה הריכוזיות בישראל בתחום הפיננסי: בנקים מסחריים קטנים נעלמו או התמזגו ליצירת בנקים (או 'קבוצות בנקאיות') גדולים יותר; הבנקים העצמאיים למשכנתאות (בשנת 1990 פעלו בישראל תשעה כאלו) מוזגו לתוך הבנקים המסחריים; על רקע מסקנות 'ועדת בכר' שגרמו להעברה של תחומי פעילות פיננסית מהבנקים לגופים חוץ-בנקאיים נוצרה ריכוזיות-יתר גם בתחומים פיננסיים אלו (ביטוח, ניהול השקעות הציבור). התוצאה אינה רק זו הזוכה בשנים האחרונות לתשומת-ליבו של הציבור - הקטנת התחרות בשווקים הפיננסיים והגדלת הכוח המונופוליסטי של הגופים - אלא גם מציאות של גופים פיננסיים גדולים מידי: המשק הישראלי לא יוכל לעמוד בתוצאות קריסה של אחד מהם, ולכן הם מסכנים את יציבות המערכת הפיננסית.

למי יש אינטרס לאפשר את קיומם גופים פיננסיים גדולים מידי? הגודל (ואיתו הריווחיות) הם אינטרס של מנהלי הבנקים שיכולים למשוך לעצמם שכר מוגזם, של עובדי הבנק שיכולים לאיים בהשבתה של בנק גדול ובכך לשפר את תנאי העסקתם, של ההסתדרות שנשענת פוליטית על ועדי עובדים גדולים, של לווים גדולים שזקוקים לחבילות אשראי עצומות שרק בנקים גדולים יכולים להציע, ואולי גם של הרגולטור שהפיקוח על בנקים גדולים קל יותר מבחינתו. כדאי אולי גם להוסיף את ראשי הסקטור הציבורי: האם שמתם לב שרוב העומדים בראש הגופים הפיננסיים הגדולים, אלו המקבלים את משכורות הענק, הגיעו ממשרד האוצר ומבנק ישראל?

מי משלם את המחיר של קיומם של גופים גדולים מכדי ליפול? בראש וראשונה מדובר בערבות הסמויה שמספק הציבור. מעבר לכך, גופים פיננסיים גדולים משמעותם פגיעה בתחרות, ומחיר זה ישלם הצרכן בצורת עמלות ומירווחים מוגזמים. וישנו גם חלק נוסף, סמוי: המשק הישראלי היה יכול לצאת נשכר מקיומו של שוק הון חזק יותר, פעיל יותר; התפתחותו של שוק הון כזה מתעכבת שנים רבות בגלל אינטרס של הבנקים הגדולים, שחוששים מתחרות מצד הסקטור הפיננסי הלא-בנקאי. כך אנו עדים לעיכוב של שנים ארוכות בהתפתחותו של שוק משני למשכנתאות, לעיכוב של קבלת חוק נתוני הלווים שהיה מאפשר להגביר את התחרות בשוק האשראי הקמעונאי, ולעיכוב של הפרדת הבעלות על חברות האשראי מהבנקים.

מי ידאג לבעייה של גופים פיננסיים הגדולים מכדי ליפול? האם זהו תפקידו של המפקח על הבנקים? אולי, אבל המפקח על הבנקים אינו אחראי למערכת הפיננסית החוץ-בנקאית ויש לו גם ניגוד אינטרסים מובנה בכך שהוא מעדיף בנקים יציבים (=רווחיים, גדולים) ולכן יירתע אולי מנקיטה בצעדים שיפגעו בהם ישירות בטווח הקצר, כמו הגבלה על היקף פעילות, אילוץ למכור נתחים מפעילותם (לדוגמא: חברות כרטיסי האשראי) או החמרה של דרישות ההון. ולכן זהו כנראה תפקידה של הרשות המחוקקת, שהיא זו שצריכה לבוא בדרישות אל המפקח על הבנקים.