על הצורך בהקטנת ריכוזיות הבנקים, ועל הדרך לשם

מאז המחאה החברתית של 2011, שהעלתה לתודעת הציבור את חריפותו של תהליך הקצנת הפערים הכלכליים בחברה הישראלית, מתקיים דיון ציבורי על התחרות הכמעט-לא-קיימת בין הבנקים בישראל ועל ההשלכות של מצב זה על יכולתם של הבנקים להפיק רווחי-יתר מכוח השוק המוגזם שלהם. האמירה הנפוצה בשיח הציבורי היא שיש להתמודד עם מציאות לא-רצויה זו ע"י עידוד כניסתם של מתחרים חדשים לענף הבנקאות בישראל. הכשלון עד כה של הקמת הבנק הקואופרטיבי ('אופק'), שהיוזמה להקמתו החלה עוד ב-2012, מעיד אולי על הקושי האובייקטיבי להקים בנק חדש בישראל. מסתבר שכמו בהרבה תחומים, קל להשמיד וקשה לברוא: הרבה יותר קל לשבת בחיבוק ידיים כאשר נפסקת פעילותו של בנק קיים מאשר להקים בנק חדש או אפילו לפתוח בישראל פעילות מקומית של בנק זר.

זהו הרגע לזכור בצער שבמהלך שני העשורים האחרונים 'זרקנו לפח' מרצוננו החופשי כעשרים בנקים פעילים, אם בכך שקיבלנו כמובן-מאליו את צעדי המיזוג של בנקים קטנים ועצמאיים לתוך קבוצות בנקאיות גדולות (באמתלה של ניצול יתרונות-לגודל ושל הגברת היעילות התפעולית של הבנקים) ואם בכך שקיבלנו בשתיקה את ירידתם מהבמה של קרוב לעשרה בנקים למשכנתאות שפעלו כאן בהצלחה בשנות ה-90. לדוגמא, המהלך הרגולטורי של חיזוק יכולתם של הבנקים לנהל סיכונים פיננסיים היה כרוך בהשקעות-עתק של הבנקים במערכות מחשוב, התפתחות שהגדילה עוד יותר את היתרונות לגודל בבנקאות, וכך בעצם הקרבנו את רוב הבנקים הקטנים בתמורה לחיזוק איכות ניהול הסיכונים בבנקים. אבל חרטה אינה אסטרטגיה אפקטיבית לבניית העתיד: את מה שכבר נעשה אין כנראה להשיב, והשאלה הרלוונטית כיום היא כיצד אפשר לטפל בריכוזיות היתר של ענף הבנקאות בישראל.

"בנק ישראל מפריע לתחרות בין הבנקים!"

הכשלון של הניסיון לבנות בנק חברתי - הבנק הקואופרטיבי - נבע בעיקר מכך שהציבור לא התלהב לרכוש את מניות היסוד שהוצעו לו, שאמורות היו להוות את ההון העצמי הנדרש לתחילת פעילותו של הבנק. חוסר ההצלחה לרתום את הציבור ליוזמה החברתית גרם לתסכול, ולהפניית אצבע מאשימה כלפי המפקח על הבנקים על כך שהוא מפריע לכאורה להגברת התחרות בין הבנקים בכך שהוא מציב דרישות הון קשוחות מידי כתנאי להשקת הבנק. בלהט הוויכוח הציבורי היה אף ניסיון ליצור רושם תקשורתי שהמפקח על הבנקים מתפקד למעשה כסוג של 'מזכירות הקרטל' הבנקאי ומגן על הבנקים הגדולים מפני תחרות מצד בנקים חדשים, והכל על חשבון הצרכנים.  

סוג כזה של דיון ציבורי והטחת האשמות אינם חדשים לבנק ישראל: זוהי נורמה מקובלת מצד פוליטיקאים, ולמרבה הצער זוהי גם תרגולת ידועה של התקשורת. כזכור, בנק ישראל הוא גם 'האשם הרשמי' בעליית מחירי הדירות בשנים האחרונות, וגם האשם בייסוף השקל שפוגע קשות ביצואנים. למי שיש זכרון ארוך יותר, בנק ישראל היה גם האשם בבלימת הפעילות הכלכלית של ענף הבנייה בתקופת העלייה ממדינות בריה"מ-לשעבר, כשדרש מהבנקים להגדיל את ההון העצמי שלהם בגין ריכוזיות מוגדלת של האשראי לענף הבנייה. כי בניגוד לצה"ל ("כל הכבוד לצה"ל!") - הפיקוח על הבנקים אינו נהנה מקרדיט ציבורי, ויודע שבמצבים שליליים הוא עלול למצוא את עצמו מותקף מכל עבר (כולל, למרבה התסכול, ע"י משרד האוצר).

מי צריך תחרות בין בנקים? לא המפקח על הבנקים

ספק אם המפקחים על הבנקים, לדורותיהם, העמידו את שאלת התחרות בין הבנקים במקום גבוה בסדר העדיפויות שלהם. תפקידו של המפקח על הבנקים הוא להבטיח את יציבותו של התיווך הפיננסי הבנקאי, שכן זעזוע בבנקאות יכול לגרום לרעידת אדמה נגזרת במגזר היצרני כולו ואולי גם לגרום לקריסה של המשק. זוהי הסיבה שבמשבר הפיננסי שפרץ בארה"ב ב-2008 נחלץ הממשל כדי לסייע לסקטור הפיננסי דווקא (ולא, לדוגמא, למיליוני בעלי הבתים שאיבדו את רכושם), מתוך חשש שקריסתו של הסקטור הפיננסי תטיל את המשק האמריקני כולו לשפל כלכלי נורא. כשזהו התרחיש המדיר שינה מעיניכם, ואתם מגייסים את כל הכלים שבידיכם לניטור יציבותה של המערכת הבנקאית ולהבטחת שרידותה - ספק אם תקדישו מאמצים משמעותיים לעניינים אחרים כמו טיב התחרות בין הבנקים ומידת יכולתם לנצל לרעה את כוחם המונופוליסטי על חשבון הציבור.

מי שצריך לשמור על האינטרסים של משקי הבית ולוודא שהשמירה על כוחם של הבנקים לא תאפשר להם לנצל לרעה של כוחם - הוא דווקא שר האוצר: אין עדיין בישראל שר אחר ('השר הממונה על הצריכה הפרטית'?) שאמון על טובת הצרכן. אז אם כל אחד יפעל במסגרת תפקידו-הוא - המשחק יהיה ברור: המפקח על הבנקים ישמור על יציבות הבנקים, ושר האוצר יגן על טובת הצרכנים. בחלוקת תפקידים אלטרנטיבית, כזו המונעת למשל ע"י רדיפת כותרות בתקשורת, נמצא פתאום את שר האוצר לוחם להקלת דרישות ההון מהבנקים או לחלוקת רשיונות לבנקים חדשים, ואיתו כל המחנה 'החברתי' ומושכי העט. אבל לכשיתמוטט בנק בישראל - כבר לא נמצא שם לא את שר האוצר ולא את שאר המלינים על המפקח על הבנקים: כל המקטרגים יפנו את טענותיהם (הצודקות, אגב) לכיוונו של המפקח על הבנקים.

מהו הנזק של המבנה התחרותי המעוות בבנקאות?

ההשלכה הבעייתית של ריכוזיות הבנקים בישראל אינה בעיה צרכנית, כפי שניתן אולי לחשוב כשעוקבים אחר הדיון הציבורי. זוהי בעיה משולבת של סיכון מערכתי ועיוות כלכלי.

הסיכון המערכתי נובע מכך שהמשק לא יוכל לעמוד בנפילת בנק גדול. בארה"ב, שבה קיים ריבוי של בנקים מגדלים שונים, מתרחשות באופן שוטף נפילות של בנקים מבלי שהדבר מאיים על יציבות המערכת או על הסקטור הלא-בנקאי. בישראל, שבה הבנקים 'גדולים על המשק', נפילת בנק מסחרי עלולה לגרום לקטסטרופה. העובדה שחלק ניכר מהבנקאות נמצא בידי בעלי שליטה פרטיים הנוטלים סיכונים פיננסיים ועסקיים מוגזמים - מחמירה עוד יותר את הסיכון.

העיוות הכלכלי נובע מכך שלאור גודלם העצום של הבנקים בישראל הם נתפסים ע"י הציבור כגדולים מכדי להתמוטט (Too Big To Fail). אף על פי שלא קיים בישראל ביטוח פיקדונות, והממשלה לא התחייבה מעולם לערוב לשלומם של הבנקים - הציבור מניח, כנראה בצדק, שהבנקים בישראל חסינים מפני התמוטטות שכן הממשלה לא תוכל להרשות לעצמה לעמוד מנגד במקרה של התמוטטות של בנק ענק בגלל ההשלכות הצפויות של התמוטטות כזו על כלכלת ישראל. המסקנה בקרב הציבור היא שהממשלה תעמוד בכל מקרה מאחורי הבנקים, ולכן כל שיקול פרטי של הערכת סיכונים וגידורם (הגבלת ההשקעה באג"ח של הבנק, פיזור השקעות פיננסיות, וכו') הוא מיותר. לא צריך להרחיק לכת כדי לחפש חיזוקים לתפיסה זו של הציבור: מספיק אם זוכרים שממשלת ישראל הלאימה את הבנקים באירוע התמוטטות המניות הבנקאיות של 1983 ובכך הצילה את החוסכים שהשקיעו השקעות ספקולטיביות במניות אלו על חשבון משלם המיסים, וכעשרים שנה מאוחר יותר היא שוב נטלה על עצמה את הדאגה לשלומם של המפקידים הקמעוניים באירוע של התמוטטות הבנק למסחר ב-2002 ואיפשרה להם לחלץ את פיקדונותיהם, שוב על חשבון משלם המיסים. אם הציבור אמנם מאמין שחסינותם של הבנקים הישראלים נובעת ממחוייבות בלתי-כתובה (להבדיל מביטוח פיקדונות) של הממשלה - סביר שהבנקים ייתפסו בעיני הציבור כבעלי סיכון פיננסי נמוך ולכן יגייסו מקורות מהציבור במחיר נמוך (כמעט במחיר הגיוס של החוב הממשלתי) שישקף הערכה זו. זוהי למעשה סובסידיה שהבנקים מקבלים מהממשלה ומתבטאת בעלות נמוכה-מלאכותית של מקורות מימון, ללא תמורה. סובסידיה זו גדולה יותר ככל שהבנק גדול יותר, ולכן מחוייבותה של הממשלה כלפיו גדולה יותר. זה יוצר יתרון לגודל שנובע לא מיעילות אלא מיכולתו של הבנק לאיים על המשק. סובסידיה זו אינה מתורגמת רק להכנסות מנופחות של בעלי המניות והעובדים, אלא גם להנצחת עוצמתם של הבנקים מול שוק ההון, שמעכבת את התפתחותו של שוק הון פעיל יותר.

מה ניתן היה לעשות?

כדי להימנע מנזקי המציאות של בנקים גדולים מידי היה עלינו לפעול לכך שבישראל יפעלו מספר גדול של בנקים בינוניים וקטנים במקום מספר קטן של בנקי-ענק. זו אינה בעיה של הגנה על הצרכן - זו בעיה של סיכון מערכתי: שלומה של המערכת כולה תלוי כיום בחוזקם של מספר גופים פרטיים, וכל עוד זהו המצב היינו מצפים שהרגולטור יפעיל ניטור מיוחד על גופים אלו. זה מחזיר את הכדור למפקח על הבנקים, ולא בגלל שאנו דורשים ממנו שיפעיל שיקולים של טובת הצרכן.

מה יכול היה המפקח על הבנקים לעשות? הוא היה יכול, לדוגמא, לקזז לפחות חלק מהיתרונות לגודל שקיימים בבנקאות ע"י קביעת דרישות ההון כפונקציה של גודלו היחסי של הבנק, כך שבנקים גדולים יידרשו להחזיק הון בשיעור גבוה יותר מבנקים קטנים. הוא היה יכול להדק את הפיקוח דווקא על הבנקים הגדולים: לדרוש, לדוגמא, שחברי הדירקטוריון של בנקים גדולים ימונו על ידו ולא יהיו נציגיו של בעל שליטה. הוא יכול היה להגביל כמותית את נתח השוק של בנקים (הוא לא היסס לעשות זאת למשקי הבית כשמדובר היה במשכנתאות) או להטיל סנקציות פיקוחיות המשתנות כפונקציה של נתח שוק. הוא יכול היה להחמיר את הדרישות המופנות כלפי בנקים גדולים בכל הנוגע לריכוזיות אשראי, כדי לעודד בנקים גדולים להעביר את תפקיד המימון לשוק ההון ולצמצם בכך את החשיפה לסיכוני אשראי. ועוד כהנה וכהנה צעדים אפשריים.

ומה אסור לעשות?

מה לא סביר לדרוש מהמפקח על הבנקים? לא סביר להפעיל עליו לחץ ציבורי ופוליטי (ואפשר להפעיל לחץ כזה - כולנו בני אדם…) כדי לשחרר את הקריטריונים בנושא ניהול סיכונים. ראשית - אנחנו נמצאים מאז 1988 בעולם של תיאום בינלאומי בנושא ניהול סיכונים, תיאום שמחייב את הרגולטורים הלאומיים ('הוראות באזל'). שנית - אסור להפקיר את נושא ניהול הסיכונים לשבשבת הפוליטית, שתמיד תפקיר את הטווח הארוך לטובת 'הישגים' של הטווח המיידי ותחשוף את המשק לסיכונים מערכתיים.

יוזמות נקודתיות צריך לעודד ע"י צעדים אד-הוק - לא ע"י עיקום של כללי המשחק. אם רוצים להקים בנק חברתי והציבור אינו מוכן להתגייס כדי לקנות את מניותיו - שר האוצר יכול להחליט שהנושא מספיק חשוב כדי שהמדינה תיתן ערבות שתאפשר לבנק לקום בכפוף לדרישות ההון של המפקח על הבנקים. אם רוצים לאפשר לרוכשי דירות במסגרת מבצע 'מחיר למשתכן' לקבל משכנתא עם שיעור מימון גבוה - המדינה יכולה להציע מנגנון של ערבות למשכנתאות אלו במקום לדרוס בהזדמנות זו את כללי הבנקאות. אם רוצים לעודד בנקים זרים לפתוח פעילות מקומית בישראל - שר האוצר יכול למצוא דרך לסייע להם בכך מבלי ללחוץ על המפקח על הבנקים לעשות קיצורי דרך רגולטוריים. אם רוצים להילחם בתופעה של בועת מחירי הדירות - שר האוצר יכול להשתמש בכלי מיסוי כדי לקזז את רווחי ההון של רוכשי דירות להשקעה ולנקז משוק הדיור לפחות חלק מהביקוש הספקולטיבי, במקום להשאיר את המשימה לבנק ישראל ולגרום לרגולציה אנטי-חברתית שמדירה משוק הדיור דווקא את חסרי הדיור מהשכבות החלשות יותר.