רשומות
פרק 3: לקחים מכישלון המדיניות הכלכלית בעקבות מלחמת יום הכיפורים
השבר הגדול
מלחמת יום הכיפורים, שפרצה באוקטובר 1973, גרמה לנזקים כלכליים ניכרים למשק. ראשית, עלויות הלחימה הישירות היו גבוהות מאוד. מעבר לכך, צריך היה להשקיע משאבים רבים בשיקום הצבא, בהגדלת הסד"כ ובחידוש מלאי הנשק והתחמושת. אלו גרמו לעלייה תלולה ורב-שנתית בהוצאות הביטחון: בעוד שבשנים 1967-1972 היוו הוצאות הביטחון כ-20 אחוז מהתמ"ג - בשנים 1973-1975 הן גדלו לכדי 29 אחוז. במקביל, החלטת מדינות אופ"ק להגביל את הפקת הנפט המשותפת ולהעלות את מחירו (מחירה של חבית נפט גולמי עלה בתוך זמן קצר פי 5-6) יצרה משבר אנרגיה עולמי. למשק הישראלי, שהיה תלוי כמעט לחלוטין בייבוא נפט גולמי, התייקרות הנפט היוותה מכה קשה: היא גרמה לגידול מיידי של פי שלוש של סך היבוא. התוצאה המשולבת של המלחמה ושל משבר האנרגיה הביאה להגדלה ניכרת של תקציב הביטחון ושל ההוצאה האזרחית, וכתוצאה מכך - לזינוק של הגירעון הממשלתי ושל עודף היבוא. כמעט בן-לילה, המשק הישראלי נקלע למצוקה קשה: על רקע הגירעון הממשלתי העצום, המשק נאלץ להתמודד עם דחף אינפלציוני שנוצר על-ידי עליית מחירי האנרגיה ועם הקושי לממן את היבוא.
החשיבות בניתוח כלכלי-היסטורי של התקופה שלאחר מלחמת יום הכיפורים, ובעיקר של המדיניות הכלכלית שננקטה נוכח המשבר, נובעת מקווי הדמיון בין אירועי התקופה ההיא לבין המתרחש בימים אלה. לאור הכישלון אז להתמודד עם האתגר - יש בניתוח כזה כדי לאפשר הסקת מסקנות והפקת לקחים שישפרו את הסיכוי למנוע כישלון חוזר.
מה היה אופיו של המשק בשנות השבעים?
למרות שהמשק הישראלי נהנה מגיאות כלכלית בשנים שלאחר מלחמת ששת הימים (1967), הוא היה עדיין משק לא-מפותח. שני מאפיינים עיקריים בלטו במבנה המשק: מעורבות-יתר של הממשלה כמעט בכל תחומי המשק, לרבות מיסוי עקיף מסובך שנועד להגן על הייצור המקומי מפני תחרות מחו"ל, ושיעורי מס גבוהים לצורך מימון פעילות הממשלה. המגזר הפרטי היה עדיין צעיר, שוק ההון היה מולאם (למעשה) ברובו והממשלה שלטה בתפוקה, בתעסוקה ובמחירים. בנסיבות אלה טבעי שתגובת הממשלה לאתגרים הכלכליים שנוצרו בעקבות מלחמת יום הכיפורים ומשבר האנרגיה היתה דווקא הידוק הפיקוח הממשלתי: זה היה ה-DNA של הממשלה של אז; זה מה שהיא האמינה שהיא יודעת לעשות נכונה - לכוון את המגזר הפרטי על-ידי התערבות נקודתית.
ההתמודדות הראשונית עם המשבר
הבעיות החלו מייד לאחר המלחמה והתבטאו בהאטה כלכלית (קצב הצמיחה הואט מכ-10% בממוצע בשנים 1970-1972 לכ-4% ב-1974), האצה אינפלציונית (קצב האינפלציה הואץ מכ-10% לכ-40%, בהתאמה), זינוק של הגירעון בחשבון השוטף (שגדל פי שלושה, למרות שההעברות החד-צדדיות לישראל הוכפלו) ומצוקת נזילות בינלאומית (יתרות המט"ח הצטמקו במהירות). מצוקת מאזן התשלומים דחפה את הממשלה לנקוט בצעדים חריפים של ריסון הביקושים המקומיים (מיתון יזום), העלאה של שיעורי המיסוי, מדיניות נמרצת של פיחותים, עידוד תקציבי של הייצור המקומי ליצוא ולהחלפת יבוא, וספיגת החיסכון הפרטי למימון הגירעון הממשלתי באמצעות הטלת מלוות חובה ומלוות מרצון. היעדים המיידיים - הקלת הלחץ על מאזן התשלומים והרחקת הסכנה של משבר מימון - אמנם הושגו, אבל במחיר יקר של ויתור על צמיחה כלכלית והאצה ניכרת של קצב האינפלציה. העובדה שבלימת הצמיחה לא התבטאה בגידול מקביל של שיעורי האבטלה נבעה כנראה מהתרחבות האבטלה הסמוייה במגזר הציבורי.
ממשבר כלכלי לכישלון של מדיניות כלכלית
המהפך הפוליטי של 1977, יחד עם התיסכול מחוסר ההצלחה המתמשך להתמודד עם בעיית מאזן התשלומים והאינפלציה הגואה, הביא לאימוץ מדיניות כלכלית חדשה על-ידי הממשלה הנכנסת. שיטת "הפיחות הזוחל" שבאמצעותה בנק ישראל ניהל אז את שער החליפין הוחלפה בליברליזציה של שוק המט"ח, לרבות ניוד מלא של שער החליפין של המטבע הישראלי. אבל התקוות שניתלו בליברליזציה של שוק המט"ח לא התממשו, שכן הנחות היסוד של המדיניות החדשה היו נאיביות: המטבע הישראלי לא יכול היה באותה עת להיות מטבע בר-המרה, ו"כוחות השוק" לא יכלו אז להיות מנוף לצמיחה כאשר המשק היה מאופיין עדיין במעורבות ממשלתית גבוהה, בהיעדר תחרות במרבית ענפי המשק ובכושר תחרות נמוך של הכלכלה הישראלית בשוקי-חוץ.
מהלכי הליברליזציה החמירו את הסיחרור האינפלציוני ואת משבר המט"ח, שהפך להיות קריטי. האינפלציה הפכה לדוהרת: קצב האינפלציה טיפס מכ-50% בשנת 1978, ל-110% בשנת 1979 ול-130% בשנת 1980. קצב האינפלציה המהיר חייב את הממשלה לנטוש בהדרגה את החוזים הנקובים במטבע הרשמי ולהמיר את חובותיה בהצמדה למדד המחירים לצרכן. הצמדה מקבילה התפשטה גם לגבי הסכמי השכר, מערכת המיסוי ולבסוף גם להלוואות הממשלתיות לדיור.
פרשת הדולריזציה
משמעות המעבר לחוזים צמודי-מדד היתה למעשה הודאה ממשלתית בכישלון של שימוש במטבע הלאומי (מאז 1980: השקל) לחוזים פיננסיים. השחיקה המהירה של כוח הקנייה של השקל הביאה לנטישתו כמטבע לצורך ההתקשרויות הפיננסיות של הממשלה (איגרות-חוב, תוכניות חיסכון ובהמשך גם הלוואות לדיור) ולמעבר למטבע חדש, וירטואלי: שקל צמוד-מדד. הרבה לפני-כן, הסקטור הפרטי כבר העביר את החוזים הפיננסיים שלו מהמטבע הרשמי למונחי דולרים. לא ייפלא, אפוא, שאחד הרעיונות שהכלכלנים השתעשעו בהם כאמצעי לכיבוש האינפלציה היה "דולריזציה" של המשק הישראלי: ויתור מוחלט על שימוש במטבע לאומי ומעבר לדולר האמריקני כהילך חוקי.
התמוטטות מניות הבנקים
חרף מאמצי הממשלה הנמשכים, קצב האינפלציה הלך וגבר, מצוקת מאזן התשלומים הלכה והחמירה, וקצב הצמיחה של המשק נותר נמוך מאד. הממשלה נאלצה לממן את הוצאותיה העצומות באמצעות מלוות מהציבור (חובה ומרצון), מה שגרם לעלייה מתמשכת של הריבית על החוב. למעשה, מימון הגירעון הממשלתי נעשה באמצעות הלאמה בפועל של החיסכון הפרטי (הנפקת אגרות-חוב ממשלתיות - "מיועדות" - לכלל החיסכון "המוסדי"). קצב האינפלציה הגיע בשנת 1983 לכ-190%, והרתיחה הביאה לפיצוץ ראשון - התמוטטות של שערי מניות הבנקים בבורסה לניירות-ערך של תל-אביב. התמוטטות מניות הבנקים דחפה את הממשלה להלאים חלק מהבנקים כדי למנוע סיכון של קריסה כללית של המערכת הפיננסית. הרצון לעצור את התרוקנות יתרות המט"ח הביא להפעלת פיקוח מט"ח מינהלי קפדני שממנו סבלו ענפי המשק ובעיקר משקי הבית.
הקריסה הגדולה
למרות כל המאמצים, בשנים 1984-1985 הגיע המשק הישראלי לשוקת שבורה. השילוב של קיפאון כלכלי שנמשך כבר עשור ("העשור האבוד"), מצוקה פרמננטית וחריפה של יתרות מט"ח, חוב ציבורי הולך ותופח ואינפלציה שיצאה משליטה (בשנת 1984 הגיע קצב האינפלציה השנתי ל445%) - הכריח את הממשלה לקבל החלטות נחרצות. זה החל במהלכים חלקיים בדמות "עיסקאות חבילה" (הסכמים רב-צדדיים להקפאת שכר, שער-חליפין ומיסוי) שהופעלו לקראת סוף 1984, וכשגם אלה נכשלו - הממשלה הפעילה באמצע 1985 תוכנית כלכלית מקיפה ("תוכנית הייצוב הכלכלית").
"תכנית הייצוב הכלכלית"
באמצע 1985 אישרה הממשלה את תוכנית הייצוב הכלכלית. תרומתה הייחודית היתה בהצלחתה להביא לידי הבנה את כלל הגורמים המשקיים לכך שהמשק הישראלי קרוב מאד לקריסה כלכלית, ושאין תוחלת לשום תוכנית חלקית, אלא רק לתוכנית כוללת ודרסטית שתוכל להתמודד עם האתגר. ואמנם, הסכמה כוללת של הצדדים - הממשלה, ההסתדרות והמעסיקים - איפשרה הפעלת תוכנית כוללת ששמה לה כמטרה את הטיפול בכלל הבעיות של המשק: האינפלציה, הגירעון במאזן התשלומים והגירעון הממשלתי. במבט לאחור, אנחנו נהנים כבר כמעט ארבעה עשורים מפירות ההצלחה של תוכנית הייצוב הכלכלית: המשק הישראלי הנוכחי - המודרני, היציב, המצליח - נולד ב-1985.
תוכנית הייצוב של 1985 כללה חמישה מרכיבים עיקריים:
צמצום דרסטי ופרמננטי של הגירעון הממשלתי באמצעות קיצוץ הוצאות הממשלה, העלאת שיעורי המס, וביטול נרחב של פטורים, הטבות וסובסידיות
הנהגת רפורמות במגזר הממשלתי והציבורי והפרטת חברות ממשלתיות ופעילות ממשלתית
הקפאת שכר, שער חליפין ומיסים למשך שנה כדי לשבור (מלאכותית) את "מעגל הקסמים" האינפלציוני
התאמה חד-פעמית של שער החליפין כדי לשמור על כושר התחרות של היצוא (פיחות חד-פעמי משמעותי שאחריו השקל הוחלף ב-"שקל חדש" ששערו נקבע והועמד על 1.5 ש"ח לדולר)
אימוץ ליברליזציה כלכלית: פתיחת השוק הישראלי לתחרות באמצעות הסרת חסמים סטטוטוריים וביורוקרטיים על יבוא, שבירת מונופולים היסטוריים והקלה על חופש התנועה של הון
הרפורמות החשובות שליוו את תוכנית הייצוב
את תוכנית הייצוב ליוו כמה שינויים שהוכנסו בתהליך קביעת תקציב הממשלה: הוכנס תיקון לחוק בנק ישראל ("חוק אי-ההדפסה") שתפקידו למנוע מהבנק המרכזי לממן גירעון ממשלתי באמצעות הדפסת כסף, חוקק "חוק ההסדרים" שבאמצעותו ניתן היה לקצץ בתקציב המדינה ולשנות זכאויות תקציביות בהליך מזורז, וחוקק "חוק יסודות התקציב" הקובע את עקרונותיו החדשים של תקציב המדינה.
עם אישור תוכנית הייצוב הכלכלית הונהגו רפורמות כלכליות חשובות שהוכנו מבעוד מועד. רפורמות אלו נשענו על עקרונות של ליברליזציה, הפרטה, הסרת חסמי כניסה ומעבר לתחרות בענפים ציבוריים חשובים ובענפי משק רבים אחרים שנפתחו לתחרות בינלאומית. כך, לדוגמא, נחשף שוק ההון המקומי בפני שוקי ההון הבינלאומיים, משק הדלק עבר רפורמה שהחליפה את מעורבות הממשלה בקביעת מחירים ועלויות בתחרות בין שחקנים ותיקים וחדשים, רפורמה חדשה הונהגה ביבוא והוסרו ההגנות המינהליות ההיסטוריות שניתנו לענפים רבים. הליברליזציה ביבוא הפחיתה עלויות-יתר שהמשק נשא על גבו והביאה לצמיחה ולשגשוג באותם ענפים שנחשפו לתחרות.
בתחום הפיננסי נעשו במהלך השנים פעולות רבות לשכלול התחרות בענף. נציין את העיקריות שבהן:
בוטלה חובת ההפקדה של כספי החיסכון הפרטי אצל החשב הכללי של משרד האוצר
בוטלו ההנפקות של איגרות-חוב ממשלתיות "מיועדות" לקופות הגמל וקרנות ההשתלמות
הופרטו ההלוואות לדיור לזכאי משרד השיכון (1990)
בוטל האשראי הממשלתי המוכוון לייצוא
הוסר הפיקוח על מט"ח והותרו העברות כספיות בין תושבי ישראל לגורמים בחו"ל
הבנקים נידרשו למכור את אחזקותיהם הריאליות ולחדול ממתן שירותי ייעוץ בניהול קופות הגמל וקרנות הנאמנות
"סל" עצום זה של שינויים ורפורמות הוא דוגמה ליכולתה של הממשלה לחלץ את המשק ממשבר כלכלי חמור וקשה, וסיפור ההצלחה הישראלי הזה הפך לחומר לימוד אקדמי מבוקש בכל העולם. חשוב לציין כי במהלך שנות הייצוב כיהנו בישראל ממשלות משני צידי המתרס הפוליטי, אך כולן התמידו בקו שהתוותה "תוכנית הייצוב".
"הנס השני" של כלכלת ישראל
המשק הישראלי המודרני, היציב והפורח של 2022 איננו מזכיר במאומה את המשק החולה והנלחם על חייו בעקבות מלחמת יום הכיפורים ונוכח משבר האנרגיה. תוכנית הייצוב הכלכלית (1985) וסידרת הרפורמות המשלימות שבאו אחריה הפכו את המשק הישראלי ממשק ריכוזי, בעל מעורבות ממשלתית גבוהה, למשק פתוח ותחרותי שבו רוב ההחלטות הכלכליות מתקבלות ומתבצעות על-ידי מנגנוני השוק החופשי. רוב המאפיינים השליליים של התנהלות המשק הישראלי - מעורבות-יתר של הממשלה, גירעון כרוני בתקציב הממשלה, קשיי מימון של היבוא, צבירת חוב חיצוני גדול, ניהול פסיבי של המדיניות המוניטרית, ועוד - סולקו באחת על-ידי הפעלת התוכנית ומרכיביה.
התוצאה הייתה שחרור של פוטנציאל כלכלי שהיה כלוא במשק. המשק הישראלי עבר ממיתון מתמשך למחזורי צמיחה, האינפלציה נכבשה והתכנסה בתוך כעשור לרמה "מערבית". כתוצאה, התחדש השימוש במטבע המקומי לעיסקאות פיננסיות (פיקדונות בנקאיים, הלוואות, חוזים פיננסיים). שער החליפין של המטבע הישראלי התייצב ועבר ליברליזציה, שוקי הכספים וההון קמו לתחייה ואיפשרו ניתוב חופשי מפיקוח של רוב החיסכון וההשקעה. המבנה הענפי של המשק השתנה בהדרגה לטובת ענפי יצוא תוך עלייה מתמדת בפיריון. קצב הצמיחה המהיר הביא להתקדמותה המרשימה (בהשוואה בינלאומית) של ישראל במונחי תוצר לנפש. נטל המס (במונחי תוצר) הלך וירד, והמשק הישראלי עבר כעבור מספר שנים למצב קבוע של עודף במאזן התשלומים.
המחשה של השינוי שעבר על המשק הישראלי מאז שהופעלה תוכנית הייצוב מוצגת בלוח הבא, שבו מובאים נתונים השוואתיים נבחרים לשנים 1984 ו-2022:
מסקנות ולקחים
סיפורו של "העשור האבוד" הוא סיפור של מצוקה חיצונית אוביקטיבית שאליה נקלע המשק הישראלי, ושל הכישלון המהדהד של המדיניות הכלכלית של הממשלה להתמודד עם מצוקה זו - מה שתרם להחמרתה. זה נגמר אמנם ב-Happy End, אבל רק לאחר שכלו כל הקיצין והמשק היה על סף קריסה, ובמחיר כבד של אובדן תוצר לאורך שנים. זה מזכיר מה שאמר אבא אבן, פעם שר החוץ של ישראל, לפני שנים רבות (תרגום חופשי): "אנשים וארגונים נוטים לפעול בדרך הנכונה, אבל לא לפני שמיצו את כל האפשרויות האחרות". לא היינו זקוקים לתוכנית לייצוב המשק בשנת 1985 אילו השכלנו לנקוט במדיניות כלכלית נכונה באמצע שנות ה-70'.
גם הפעם, כמו ב-1973, המשק עומד בפני אתגר קשה. אנחנו מציעים ללמוד מהניסיון הלאומי שלנו ולפעול בצורה שתחסוך מהמשק הישראלי את "העשור האבוד". זה דורש אומץ פוליטי. זה דורש ממשלה אחרת.
להלן מספר לקחים מהניתוח לעיל שאנו מציעים לקראת הכנת תוכנית כלכלית לטיפול באתגרים הנוכחיים של המשק:
גם כיום, כמו לאחר 1973, צפוי גידול חד של הוצאות הביטחון כדי לענות על צרכי הביטחון שנחשפו במלחמה הנוכחית. לא מדובר בגידול חד-פעמי אלא כנראה בגידול קבוע של הצריכה הביטחונית. התמשכות המלחמה תגרום כנראה להאטה כלכלית (הן מצד ההיצע והן מצד הביקוש) ולירידה משמעותית של ההשקעות הזרות בענפי המשק. התפתחויות אלו עלולות לגרום לתהליכים כלכליים שליליים: גידול חד ורב-שנתי של הגירעון הממשלתי, עלייה נגזרת של החוב הציבורי, פיחות משמעותי השקל במקביל לירידה של יתרות-מט"ח, וכתוצאה ממנו - האצה של קצב האינפלציה
אין למשק יכולת של ריפוי עצמי - התהליכים השליליים אינם יכולים להביא את המשק לנקודת שיווי-משקל חדשה ולהסתיים מעצמם. אנו צפויים רק להחמרה וסיחרור: כך, פיחות מתמשך שמקורו בבעיות במאזן התשלומים עלול להביא להתפתחות אינפלציה מהירה, ועליית החוב הציבורי עלולה לאותת לשוקי ההון העולמיים שהסיכון הפיננסי של המשק הישראלי הולך וגובר ובכך להבריח משקיעים זרים. מניעת קריסה כלכלית מחייבת מדיניות כלכלית נחושה מצד הממשלה
המסקנה היא, ולשם כך חשוב היה הדיון על "העשור האבוד", שאסור לנו לחזור על המדיניות הכלכלית הנרפית שננקטה אז, שדירדרה את המשק הישראלי לסף קריסה. נכון אמנם שתוכנית הייצוב הכלכלית של 1985 הצליחה לשקם את המשק ולהחזירו לפסים של יציבות וצמיחה, אבל מדיניות כלכלית אחראית, אילו ננקטה בזמן, יכולה הייתה לחסוך את נזקי "העשור האבוד". יתרה מזאת: על רקע הפתיחות הרבה של המשק הישראלי כיום ותלותנו הגבוהה בסקטור ההיי-טק ובהשקעות זרות - המשק הישראלי נעשה פגיע יותר, ולכן מדיניות כלכלית שגויה עלולה להוביל להתרסקות מהירה יותר וכואבת יותר. הפעם - בניגוד למשבר ההוא - יש לנקוט במדיניות נחרצת שתפעל להחזרה מהירה של המשק לשיווי משקל: למנוע גידול מוגזם של הגירעון הממשלתי על-ידי מציאת דרך לממן את הגידול של הוצאות הביטחון, ולבלום כל אפשרות של עלייה חריגה ומתמשכת של החוב הציבורי
בקווים כלליים, על המדיניות הכלכלית להגביל את עליית הוצאות הביטחון, לקצץ בתקציבים ממשלתיים בנושאים שאינם דחופים או חיוניים נוכח חשיבות ייצוב המשק, ולהגדיל משמעותית את הכנסות הממשלה ממיסים. המשק הישראלי המודרני - משק פתוח עם סקטור היי-טק גדול ומקושר בינלאומית - חייב להחזיר את האמון בו מצד המשקיעים ושוקי ההון הבינלאומיים
את עקרונותיה של המדיניות הכלכלית הנדרשת נציג בפרק החמישי של סידרת מאמרים זו.
*דוד בועז היה בעבר הממונה על התקציבים במשרד האוצר. דוב מישור היה בעבר מנכ"ל משרד המסחר והתעשייה. רשימה זו היא השלישית בסידרה של 6 רשימות שעניינה גיבוש תוכנית כלכלית למשק הישראלי לשנים הבאות
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה