מלחמת המכסים - זיכרון היסטורי

 

ב-2.4.2025 הכריז הנשיא טראמפ על Liberation Day: שינוי מרחיק-לכת של המדיניות המסחרית של ארה"ב שעיקרו העלאת שיעורי המכס (Tariffs) על היבוא המסחרי לארה"ב (ראו את ההכרזה כאן). השימוש במכס אינו פרק אחד מתוך מדיניות מסחרית מורכבת - הוא ליבת המדיניות החדשה. כפי שטען הנשיא טראמפ במסע הבחירות שלו: "I always say 'tariffs' is the most beautiful word to me in the dictionary". מדובר באירוע בעל חשיבות היסטורית: הפעם הקודמת בה חוקק הקונגרס האמריקני חוקי מכס היתה לפני 95 שנים, כשאושרה הצעת החוק של Smoot-Hawley ב-1930. אותו אירוע הפך במהלך השנים לדוגמא לכישלון היסטורי: הוא מפורסם בכישלונו להשיג את מטרתו, שהיתה לחלץ את החקלאות האמריקנית משפל כלכלי. הלקח שנלמד הוא מרחיק-לכת: בעקבות האירוע, הסמכות לקבוע הסכמי-סחר בין-מדינתיים הועברה במידה רבה מהקונגרס לנשיא, וגם במצבים של מיתון כלכלי שארעו עשרות שנים לאחר מכן נמנעו נשיאים אמריקניים מהטלת מכסי-מגן בגלל לקחי אותו אירוע. השימוש במכסים הלך ונמוג, עד לכניסתו לתפקיד של הנשיא טראמפ. מסתבר שהלקחים של הכישלון של 1930 נשכחו.

כלכלנים לא אוהבים את השימוש במכסים להשגת מטרות כלכליות: הם רואים בהם כלי-מדיניות מגושם שעלול לגרום להשפעות-לוואי שליליות (ולרוב בלתי-צפויות) על הקצאת המקורות במשק ועל יעילותו. היסטורית, תפקידם של מכסים היה בעיקר פיסקאלי - אמצעי לגיוס מקורות למימון פעילות הממשלה - בהעדר מערכות אפקטיביות לגביית מיסים ישירים (מיסי ההכנסה הונהגו בארה"ב רק לאחר מלחמת האזרחים). במחצית השנייה של המאה ה-19, לאחר שהונהגו מיסים ישירים, הצטמצם תפקידם של המכסים להגנה על ייצור מקומי מפני תחרות מחו"ל. שינוי תפיסתי נוסף התרחש במחצית השנייה של המאה ה-20, לאחר השפל הכלכלי העולמי ובעיקר לאור המאמץ לשיקום הכלכלות לאחר ההרס של מלחמת העולם השנייה: השאיפה  של מדינות המערב הייתה לתמוך בשיקום המשקי באמצעות עידוד הסחר העולמי ושיתוף פעולה בינלאומי. השימוש במכסים - כלי-מדיניות ששייך לתקופת הלאומיות ולהעדפת הייצור המקומי, חלק מהתפיסה של Beggar Thy Neighbor - הלך והצטמצם. תפקיד המכסים הפך להיות תמיכה במסגרות לשיתופי פעולה בין-מדינתיים כמו האיחוד האירופי (EU), אזור הסחר החופשי של צפון אמריקה (NAFTA) ואירגון הסחר העולמי (WTO).

האירוע הנוכחי הוא חסר-תקדים. הוא איננו תוצאה מתגוננת של זעזוע חיצוני או משבר כלכלי - מצבו של המשק האמריקני הוא טוב - אלא הוא מהלך יזום שנובע מתפיסה אידיאולוגית ושעלול כנראה לגרום להתפתחותו של משבר כלכלי בינלאומי. הוא ייחודי בעוד מובן: ההחלטות לא התקבלו בקונגרס באמצעות חקיקה רגילה, ואינן תוצאה של עבודת-מטה מעמיקה ותהליך פוליטי ארוך של הסכמות ופשרות - זוהי גחמה של יחיד, והאמצעי להפעלתו הוא צווים נשיאותיים. בתוך שבועיים מההכרזה, אנו עדים לסידרת שינויים בשיעורי המכס ולהסברים משתנים, לעיתים אפילו מנוגדים, של מטרתם. תגובות שליליות מצד שותפות הסחר של ארה"ב מעלות אפשרות שהעולם עומד בפני מלחמת-סחר שתפגע בהתפתחות הכלכלה העולמית. הפיכת המהלך למלחמה כלכלית של ארה"ב בכל העולם איננה נראית כדרך שתביא לחיזוק הכלכלה האמריקנית. ומאחר שרוב היבוא מסין לארה"ב איננו מוצרים מוגמרים אלא תשומות-ייצור - שהרי שרשראות הייצור הפכו בעשורים האחרונים לבינלאומיות - יש למהלך פוטנציאל הרס מדאיג.

אז מה קרה ב-1930?

במהלך מלחמת העולם הראשונה (1914-1918), כשאירופה הייתה שקועה במלחמה שפגעה קשות בכלכלתה, מילאה ארה"ב (שהצטרפה למלחמה רק ב-1917) תפקיד קריטי באספקת מזון ל"מדינות ההסכמה". כתוצאה, החקלאות האמריקנית חוותה פריחה כלכלית מהירה, שגרמה מצידה להשקעות גדולות בציוד חקלאי. אלא שפריחה זו לא האריכה ימים: בעוד שסיום המלחמה הביא לצמיחה מהירה ומתמשכת של ענפי התעשייה והיצוא התעשייתי האמריקני - התאוששות החקלאות האירופית לאחר המלחמה הביאה לירידה מתמשכת של הביקוש לתוצרת החקלאית האמריקנית. כך, בעוד שאמריקה כולה חוותה גיאות כלכלית ארוכה (שנות ה-20' הידועות) - את החקלאות פקד שפל מתמשך, ירידת מחירי התוצרת החקלאית והגירה של חקלאים אל הערים בחיפוש אחר מקורות הכנסה חלופיים. ההתפתחויות הכלכליות הביאו ללחץ על הממשל לנקוט בצעדים לתמיכה ממשלתית בחקלאים: אחרי הכל, החקלאות באמריקה לא נתפסה רק כמשלח-יד אלא כמסורת אמריקנית, כדרך חיים, כחלק מהזהות. כשליש מכוח העבודה האמריקני היה מועסק אז בחקלאות. 

אבל כיצד תומכים בחקלאים? פתרון אפשרי אחד היה תמיכות ישירות ממשלתיות בחקלאים: סובסידיה שתגדיל את התמורה שמקבלים החקלאים עבור היצוא, או מחיקת חובות לבנקים של החקלאים שנקלעו לקשיים. פתרון זה לא היה אפשרי לאור ההתנגדות הנרחבת לרעיון של הגדלת הוצאות הממשלה באמצעות יצירת גירעון ממשלתי, ובגלל וטו שהטיל הנשיא קלווין קולידג' על הניסיונות למתן סובסידיות. פתרון אלטרנטיבי היה להגן על החקלאים מפני יבוא מתחרה באמצעות הטלת מכסים. לכאורה, היה לרעיון המכס הנמקה מסוימת: בעוד שהייצור החקלאי לא נהנה ממכסי-מגן - הייצור התעשייתי זכה להגנה מיבוא מתחרה, מה שגרם לנזק לחקלאים שנאלצו לשלם מכס על תשומות ולא נהנו מהגנה של מכס מקביל על יבוא חקלאי מתחרה. לכן אחד הנימוקים שהועלו על-ידי תומכי היוזמה היה יצירת מכס אחיד על מוצרי חקלאות ותעשייה. ואמנם, זהו כיוון הפתרון שאומץ: הרחבת המכס על יבוא תעשייתי כך שיחול גם על יבוא חקלאי. הבטחות ברוח זו ניתנו לחקלאים האמריקניים במהלך מסעות הבחירות של המועמדים לקראת הבחירות של סוף 1928. זה הביא ליוזמה בקונגרס האמריקני לחקיקת חוקי מכס חסרי-תקדים שקיבלה את השם Smoot-Hawley על שמם של יוזמי החוק. הצעת החוק הוגשה לקונגרס בינואר 1929.

 מנקודה זו - הכל איבד כיוון. כדי לגייס תמיכה בחקיקה נדרשו יוזמי החוק לצרף נציגים של מדינות שלא היה להם עניין רב בהגנה על חקלאות אבל היה להם עניין במתן הטבה לבוחריהם בתחומים אחרים. כך, נציגי מדינות שונות היתנו את תמיכתם ביוזמת החקיקה בכך שלהצעת החוק יתווספו סעיפים המבטיחים הגבהה של חומת המכס על ייצור תעשייתי, ובפרט ייצור תעשייתי במדינות שהם מייצגים. משלב לשלב נוספו דרישות להטלת מכס על מוצר נוסף. זו הייתה קואליציה של תומכי מכס, ורשימת סעיפי המכס התארכה והלכה. הדיונים בוועדות הקונגרס התארכו והפכו לדיונים פרטניים בכל סעיף מכס בנפרד. כך, החקיקה הושלמה רק כעבור כשנה וחצי, ביוני 1930. בינתיים, הבורסה לניירות ערך קרסה (אוקטובר 1929) ובעקבות הקריסה התחולל משבר פיננסי שהטיל את המשק האמריקני (ואת העולם כולו) לשפל היסטורי עמוק. 

היסטורית, היוזמה של Smoot-Hawley הפכה לפיאסקו ולקחיה שימשו את קובעי המדיניות בארה"ב כמעט מאה שנים. מהלך שמטרתו המוצהרת הייתה לסייע לסקטור החקלאי - לא סייע לו. רוב התוצרת החקלאית (חיטה, תירס, פולי סויה) ממילא לא הייתה חשופה ליבוא מתחרה, והתגובה הבינלאומית העויינת ליוזמת המכס הביאה לפגיעה ביצוא האמריקני. הניסיון לעצור את הירידה ההיסטורית של שיעור התעסוקה בחקלאות היה חסר-תוחלת: התיעוש החקלאי המהיר של המאה האחרונה גרם לכך שמספר המועסקים בחקלאות האמריקנית ירד ברציפות והוא מתקרב ל-1%. ובכל זאת, ולמרות פטיציה שהגישו כ-1,000 כלכלנים לנשיא הרברט הובר להטיל וטו על החוק עוד בשלב החקיקה - הוא עבר.

המורשת של החוק הייתה חשובה - בעיקר האודיסיאה של החקיקה וכישלונו בהשגת מטרותיו המוצהרות. שני יוזמי החוק איבדו את מושביהם בקונגרס. הנשיא רוזוולט שנכנס לתפקידו ב-1933 דאג לבטל את רוב ההשפעות השליליות שלו. התפיסה של חקיקה כלכלית על-ידי הקונגרס כשמדובר במו"מ מול מדינות שותפות-סחר השתנתה והיוזמה עברה מאז לידי הנשיא. הרעיון של סחר בינלאומי חופשי כמנוע לייצוב ושיפור הכלכלה העולמית תפס את מקומו, והעיסוק במכס הפך להיות חלק ממערך הכלים ליצירת שיתופי-פעולה בינלאומיים - לא לניהול קרבות-רחוב. הרעיון של פרוטקציוניזם כאמצעי לחיזוק המשק איבד מחשיבותו.

ואז הגיע הנשיא טראמפ.