הון בנקאי וסיכון בנקאי: מדוע דרוש פיקוח על הבנקים?

ברשימה שהתפרסמה בבלוג זה ביום 19.10.2011 ראינו שבשוק ההון יכול להתקיים שיווי משקל תחרותי שבמסגרתו ייקבע שיעור המינוף של כל חברה – היחס בין ההון העצמי לבין החוב החיצוני. האפשרות ששיווי משקל זה יתקיים ללא התערבות של גורם חיצוני נובעת מכך שהשותפים לעיסקה –בעלי המניות ובעלי החוב - פועלים כל אחד לטובת עצמו (ובכיוון הפוך זה לזה): בעלי המניות מנסים להגדיל את שיעור המינוף ככל האפשר כדי להגדיל את רווחיותם ובעלי החוב מנסים להקטין את שיעור המינוף ככל האפשר כדי להבטיח את כספם. במערכת זו יש חשיבות מיוחדת לבנקים: התמחותם ההיסטורית היא הערכת סיכוני אשראי, ויש להם את הידע, כלי הבקרה ומנגנוני הערכת הסיכון הדרושים כדי לנהל את הסיכונים ביעילות.

הבנקים, לעומת זאת, שגם הם עצמם חברות עיסקיות המנסות לגייס חוב (פיקדונות מהציבור) - פועלים בסביבה שונה. ההחלטה על שיעור המינוף שלהם אינה נתונה למשחק הכוחות הרגיל של השוק: הרגולטור הוא שקובע עבורם החלטה זו, או לפחות מגביל את יכולתם למנף את ההון העצמי.

מדוע לגבי בנקים הנוהג הוא שונה מאשר לגבי חברות עיסקיות אחרות? האם יש הבדל בין בנק לבין חברה מסחרית אחרת? מי זה המפקח על הבנקים שנטל לעצמו סמכות לקבוע לבנקים שיעור הון מינימלי ומהו הבסיס המוסרי (או לפחות המקצועי) להתערבות זו?

מה מיוחד במערכת הבנקאית?

התשובה הראשונה היא שבנק איננו ככל חברה עסקית אחרת: בנק הוא גוף עסקי שהוא פגיע יחסית לחברה עסקית רגילה, ומצד שני יש לו פוטנציאל גבוה ליצירת נזק לסביבתו במקרה שייקלע לקשיים: ההיסטוריה מלמדת שלמשבר בנקאי יש השלכות כלכליות וחברתיות משמעותיות.

הבנקים אחראים ליצירת הכסף במשק המודרני. זה אולי נשמע מוזר, כי אנחנו רגילים לחשוב שכסף הוא שטרות ומטבעות שמדפיסה הממשלה, ולכן כדאי לחשוב על הדבר הבא: הפרטים אינם מבחינים בין כסף מזומן (אותם שטרות ומטבעות) לבין פיקדונות שיש להם בבנק – שני אלה עונים בעיניהם על השאלה "כמה כסף מזומן יש לכם?". לכן, כמות הכסף הכוללת במשק (או, בשמה המקובל: אמצעי התשלום) אינה מוגדרת ע"י מציאותו של כסף פיסי  אלא מושפעת גם ע"י המידה שבה הבנקים "מייצרים" כסף באמצעות פיקדונות. קיימת חשיבות מיוחדת ליציבותה של כמות הכסף: אי-זהירות ניהולית, שתביא לקיצוץ משמעותי של היקף האשראי והפיקדונות - יכולה לגרום למשבר פיננסי; הצפה של המשק בכסף תגרום להתפתחות תהליך אינפלציוני.

השיטה שביסוד הבנקאות המודרנית הופכת את הבנקים לפגיעים: לבנקים אין כיסוי מלא במזומן לפיקדונות הציבור, מכיוון שהם השתמשו בכספים שהופקדו בהם להעמדת אשראי. תיאורטית, במצב שבו מספיק מפקידים יופיעו בשערי הבנק כדי למשוך את פיקדונותיהם – הבנק יגיע לנקודה שבה הוא ייאלץ להשיב את פניהם ריקם ולהודיע להם שהוא איננו יכול להשיב להם את כספם.

אין מדובר כאן בסיכון אשראי: נכסי הבנק בטוחים, ואם יינתן לבנק מספיק זמן הוא יצליח לגבות מהלווים את חובותיהם, לפי המועדים הנקובים בהסכמי האשראי שחתמו עליהם. מדובר בבעיה של תזמון: ברגע נתון, הבנק אינו יכול לפרוע את חובותיו-הוא, שהם בעיקר פיקדונות לפי דרישה. סיכון זה מוגדר סיכון נזילות, והוא אחד מהבעיות הקשות של מערכת בנקאית: מצב שבו מתהווה איום שבנק מסוים לא יצליח לעמוד בהתחייבויותיו גורם לתגובת שרשרת, כשמפקידים מגיבים בגל של משיכות כדי להבטיח שהם ועסקיהם לא ייפגעו מבעיית הבנק, והבעיה מתרחבת במהירות לכלל המערכת הבנקאית בגלל קשרי הגומלין בין הבנקים.

ההכרה בכך שהמערכת הבנקאית מהווה למעשה "פירצה" ביציבות המערכת הכלכלית, ושלחדירת זעזועים למערכת הבנקאית יש השלכות חמורות על יציבות המערכת כולה, גרמה לכך שרגולטורים לא התירו לבנקים לפעול באופן עצמאי והפעילו מספר מנגנונים מייצבים למערכת:

• ביטוח פיקדונות ממשלתי כדי להרגיע את משקי הבית ולמנוע הסתערות המונית של מפקידים המנסים להציל את כספם (בישראל עדיין לא הונהג ביטוח כזה, ומן הסתם כולם מעדיפים להנהיג אותו רק לאחר המשבר הבא)
• קביעת מינימום נזילות (יחס בין הפיקדונות לבין הסכום שהבנק צריך להחזיק במזומן) ופיקוח צמוד על שמירה שוטפת על נזילות זו
• נכונות לבוא לעזרת כל בנק שייקלע למצוקת נזילות
• פיקוח צמוד על הבנקים, שאין לו מקבילה בשום מערכת עסקית אחרת, כדי למנוע מהבנקים להיכנס להרפתקאות המסכנות אותם

תשובה שנייה

ראינו למעלה שלמערכת העסקית ישנם "כלבי שמירה" – אלה הם הבנקים, הבוחנים בשבע עיניים את התנהלות החברות העיסקיות ואת חשיפתם-הם לסיכוני אשראי הנובעים מלקוחותיהם. לרוע המזל, לבנקים אין "כלבי שמירה" משלהם: להם אין בעל חוב שמסוגל לשמור על האינטרסים שלו בצורה אפקטיבית. משקי הבית אינם מסוגלים להעריך בכוחות עצמם את טיב התנהלות הבנקים, ולכן הם אינם מודעים לחשיפה שלהם לסיכון. בבואם להפקיד כספים בבנקים הם אינם מקפידים, ובעיקר אינם מסוגלים, לבחון את חוסנם של הבנקים.

ההכרה בסיכון הגלום במערכת הבנקאית וביכולתה להעביר את הנזק לכלל המשק, ומצד שני חוסר היכולת של משקי הבית לשמור על רמת הניהול של הבנקים - גרמו לכך שמדינות אינן משאירות את המערכת פרוצה ומפעילות רגולציה לשמירה על יציבות הבנקים. תפקידה העיקרי של רגולציה זו הוא להחליף את משקי הבית: לבחון באופן שוטף את התנהגות הבנקים, להכתיב להם כללי בטיחות מחייבים, ולהבטיח שהם נוהגים בהתאם. מבחינה זו הפנייה החוזרת של הבנקים לציבור כדי שיסייע להם להתנגד לדרישות המפקח היא תופעה מוזרה: משקי הבית צריכים לראות את המפקח על הבנקים כנציגם הישיר, העושה כמיטב יכולתו לשמור עליהם מנזקים שיכולים להיגרם להם ע"י התנהגות לא-אחראית של הבנקים. 

אגב: לא כולם מודעים לסמכויות הניתנות במדינה מודרנית לרגולטור: הוא יכול להיכנס לבנק בלא הודעה מוקדמת ולהפקיע לאלתר את ניהול הבנק מההנהלה הקיימת.

תשובה שלישית

בעקבות המשבר הפיננסי האחרון אנו מודעים גם להיבט נוסף של התנהגות הבנקים: נטייתם ליטול על עצמם סיכונים מוגזמים.

אין מדובר כאן בחשש תיאורטי. בתקופת הגיאות הכלכלית האחרונה, שנמשכה עד לפרוץ המשבר הנוכחי, הבנקים באירופה ובארה"ב הגדילו את רווחיהם בהתמדה ע"י הגדלת החשיפה לסיכונים ובעיקר הגדלת שיעור המינוף. נטילת הסיכונים נעשתה כשהבנקים מנצלים כל פירצה חוקית לכך, כולל באמצעות מוצרים פיננסיים מתוחכמים שעקפו את מיגבלות הרגולטור. אם יש לקח בולט מהמשבר הכלכלי האחרון, זוהי התובנה שהבנקים יצרו מצב בלתי סביר: נטילת הסיכון בתקופת הגיאות הזרימה רווחים נאים לבעלי המניות, אבל משהתממש הסיכון – הם ניצבו בפני סכנה יציבותית המאיימת על כלל המשק, כשבכך הם מכריחים את הממשלות להציל אותם (ואת הציבור כולו) ממשבר כלכלי ע"י הזרמת כספי ציבור להצלת הבנק. המשחק שיצרו הבנקים הוא לכן משחק אסימטרי שבו הם נהנים מרווחיות גבוהה שמקורה בנטילת סיכונים, כשהמזימה היא שמשלם המיסים יישא בתשלום הנזק במקרה של התממשות הסיכון. 

יכולתם זו של הבנקים להטיל את הנזק על אחרים נובעת בעיקר מגודלם העצום: אפשר היה להניח לבנק קטן להתמוטט, ולגרום לנזק בעיקר לבעלי המניות שלו, אבל בנקים גדולים הם בדרך כלל "גדולים מכדי ליפול". הדבר הופך אותם למקור סכנה לכלכלת המערב. זוהי גם הסיבה לדרישה המופנית כיום כלפי הממשלות להגביל את גודלם של הבנקים כדי למנוע מצב שהממשלות ייאלצו לחלץ בנקים שנקלעים לצרות כדי למנוע פגיעה בכלל המשק.

המקור להתנהגות זו של הבנקים אינו טריוויאלי. לכאורה, שיקולי בעלי המניות של הבנקים הם ארוכי-טווח והיו צריכים לגרום לכך שניהול הסיכונים בבנקים יהיה מקצועי ושמרני – מדובר הרי בנכס שלהם. ובכל זאת אנו רואים שבמשבר האחרון התנהגות הבנקים בארה"ב (וגם במדינות אחרות) הייתה הפוכה: הם נכנסו לסיכונים עצומים, לרוב ללא שקיפות ראויה ואפילו בלא שהדירקטוריונים שלהם-עצמם הבינו את גודל החשיפה לסיכונים. הם יצרו בשל כך "פצצות זמן" סמויות, ואלו התפוצצו כעבור שנים ופגעו אנושות בהם, במערכת הפיננסית הבינלאומית ובמערכת הכלכלית העולמית.

לא נאריך, ונסתפק בהבאת המסקנות העיקריות שכבר התפרסמו: שמדובר בניגוד אינטרסים בין מנהלים לבין בעלים, כשהראשונים ממוקדים בהישגים קצרי-טווח בעוד שהאחרונים מעוניינים דווקא ברווחיות לטווח ארוך; שמדובר בתחרות קיצונית בין הבנקים, שהביאה אותם לחפש בכל מחיר גידול נוסף ברווחיות; ושמדובר בשיטת תגמול לקויה, שנותנת תמורה מוגזמת למנהלים ומתגמלת אותם בעיקר על הישגים קצרי-טווח.

התוצאה היא שעוד יותר מבעבר מתברר שמערכת הבנקים אינה יכולה לפעול במשטר חופשי, והאחריות ליציבותם של הבנקים חייבת להיות מוטלת על המדינה. המדינות, לכן, משגרות את המפקחים על הבנקים לוודא שהבנקים אכן מתנהלים כהלכה. חלק חשוב מהשגחה זו נעשה ע"י החמרת הפיקוח השוטף והחמרת דרישות ההון - יחסי ההון המינימליים שהבנקים מחויבים בהם.