על מחסור האשראי ותפקיד הממשלה

בדברים שנשאה גליה מאור - המנכ"לית הפורשת של בנק לאומי - בפורום "כלכליסט" שהתקיים ביום 11.1.2012, היא העריכה שבשנה הקרובה יתפתח בישראל מחסור אשראי והציגה דעות לגבי תפקידם של הממשלה ושל הרגולטור לאור מחסור צפוי זה. להלן כמה נקודות שהעלתה:

"קביעות המחוקק והרגולטור .. מגבילות את מקורות ההכנסה של המערכת הבנקאית בישראל ואת פוטנציאל הצמיחה שלה. בהקשר זה כדאי להתייחס לשתי מגבלות ספציפיות שמתקשרות לענייננו. הראשונה היא הדרישה לרתק הון ליבה גבוה באופן משמעותי מבעבר, כדי להגדיל את הלימות ההון הבנקאית, בהתאם להנחיות באזל 3 ופעילות הרגולטורים במדינות אחרות. השנייה היא ההגבלה החריפה מבעבר של יכולת המערכת הבנקאית לתת אשראי לענפי משק מסוימים ולקבוצות לווים.

המגבלות מביאות לצמצום והגבלה דה־פקטו של היכולת להקצות אשראי ולממן פיתוח עסקים ולהרחיב את הפעילות בענפי משק מסוימים. במילים אחרות, היצע האשראי הבנקאי לא יכול להדביק את הביקוש אליו...

כאן המקום לציין, באופן הברור ביותר, כי כבנקאים ברצוננו לסייע למשק במתן אשראי. יש לנו היכולות, התיאבון והידע לעשות זאת. למרות זאת, כבר כיום - ובוודאי שבראייה הצופה את פני עתיד - נהיה מוגבלים במידה קריטית על ידי הרגולציה."

מכאן עברה הדוברת להצעות לבעיות. נשים לב לארבע מהן:

"[לגבי ההון הבנקאי] ראוי לדעתי לבחון פריסה ארוכה של מתווה הגידול הנדרש. יש לעשות זאת במטרה להקל על מצוקת האשראי בעת הנוכחית, וכנגזר מכך לאפשר גם לסקטור העסקי הסתגלות הדרגתית לתנאי המשק החדשים ולשינויים בסל אפשרויות המימון.

בנוסף, אני סבורה שיש צורך לתת משקל לפרמטרים איכותיים בהערכת סיכון האשראי של בנקים. זאת לצד השימוש המקובל במגבלות כמותיות אחידות לבנקים השונים. אין לי ספק שההיכרות הטובה של הפיקוח על הבנקים עם המערכת הבנקאית מאפשרת טיפול פרטני כמוצע.

בתחום הדיור אני סבורה שאם הממשלה מעוניינת להאיץ את הגידול בהיצע הדירות, עליה לקחת על עצמה באופן מושכל חלק מן הסיכונים, לדוגמה באמצעות ערבויות. כך היא תוכל לעזור למנוע פגיעה בתנופת הצמיחה של ענף משק חשוב זה. כבר היו מקרים כאלה בעבר.

גם בשוק המוסדי ניתן לעשות ולהגביר את המענה לצורכי האשראי של המשק. אפשר לעשות זאת באמצעות חיזוק שיתוף הפעולה בין המערכת המוסדית למערכת הבנקאית. ניתן לממש את היתרונות היחסיים של כל אחד מן הצדדים במתן אשראי למשק. המוסדיים הם בעלי מגבלות נמוכות יותר בצד המקורות, ואילו הבנקים הם בעלי הידע, הניסיון והמקצועיות המשמעותיים יותר בחיתום אשראי בפרופיל סיכון נמוך יותר, תוך הסתמכות משמעותית יותר על ביטחונות ומגבלות אחרות."

נתייחס להצעות לפי סדר.

על דרישות ההון

לדעת הדוברת יש למתן את הדרישות של המפקח לחיזוק ההון העצמי של הבנקים ע"י יצירת מתווה מתון יותר של הגדלה. הסיבה, לדבריה, אינה קושי של הבנקים לעמוד בדרישות המפקח, אלא החשש שצעדים אלו מצד הבנקים יגרמו לצמצום יכולתם של הבנקים להעמיד את האשראי הנחוץ להתרחבות הסקטור העסקי. המשק ייפגע.

בעולם שנאבק עדיין להיחלץ מהמשבר הפיננסי של 2008, התפיסה הציבורית את תפקידו של הרגולטור השתנתה. עד למשבר, פריחה כלכלית ארוכת שנים גרמה להתפתחות מואצת של הסקטור הפיננסי. המאבק של הסקטור הפיננסי היה מול הרגולטורים. אלו הואשמו לכל אורך הדרך בכך שהם מקפידים שלא לצורך על קוצו של יוד. בארה"ב נעשו מהלכים לעקיפתו ולניטרול כוחו של הרגולטור ע"י שימוש בכלים פיננסיים מתוחכמים שהרגולטור התקשה לעכל את משמעותם והיסס לעמוד על דעתו. במקביל הותקף הרגולטור על-כך שהוא אינו מתפתח עם הקידמה של השווקים. ואכן, הלחץ הציבורי עזר: הרגולציה, כפי שהסתבר מאוחר מידי, הייתה  "רכה" מידי, מאחרת להבין את משמעות הכלים הפיננסיים החדשים, וחסרת תמיכה ציבורית.

האירוע אינו ייחודי לארה"ב. גם בישראל של שנות ה-90' - שנות צמיחה מהירה על רקע גל העלייה והשקעות עצומות בבניית דירות - הופעל לחץ משולב על המפקח על הבנקים מצד הבנקים, ענף הבנייה והפוליטיקאים. הלחץ נשען על הטענה שהקפדה על דרישות הרגולציה מכניסה מקלות בגלגלי המשק, והיא מונעת אפשרות מענף הבנייה להתמודד עם צרכי הדיור הגואים.

כיום, בשלב שאיננו יודעים עדיין אם הוא שולי המשבר הפיננסי או אמצעו, השתנתה התפיסה. ועדות מומחים בינלאומיות מנסות עדיין להסיק מסקנות אופרטיביות לגבי רפורמות הנדרשות להגברת יציבותה של המערכת הפיננסית. בוועדות אלו הרגולטורים הלאומיים אינם משתתפים כמקבלי החלטות - הם עצמם נתפסים כאחת החוליות החלשות במערכה להגברת היציבות, וכיעד לדרישות. גם הגישה לגבי דרישות הון היא ברורה: יש לפעול ללא ליאות לחיזוק בסיס ההון של המערכת הפיננסית, ובראשם הבנקים.

מאחר שהמפקח על הבנקים נמצא בתפקיד חד-ממדי - שמירה על יציבות הבנקים והמערכת הפיננסית - קשה לחשוב שהצעות הדוברת כוונו אליו; כנראה שהאמירות כוונו לקואליציה אפשרית להפעלת לחץ עליו: הסקטור העסקי, הדרג הפוליטי והציבור. 

מיגבלות על אשראי ענפי

הדוברת טוענת שנקיטה במיגבלות אשראי ענפיות המוגדרות כמותית, כמקובל כיום, היא בעייתית כיון שהיא תביא להגבלת אשראי לענפים צומחים והיא מתעלמת משאלת איכות האשראי. היא מציעה, במקום זאת, לשלב במיגבלות האשראי הענפיות פרמטרים של איכות אשראי.

מדובר כאן בסוגיה של השפה שבה מנוסחות מיגבלות האשראי. לכאורה, בעולם המודרני של ניהול מושכל של סיכוני אשראי הרגולטור היה צריך להשתמש באותה שפה שבה מדברים סיכונים פיננסיים. אם המודלים הסטטיסטיים המודרניים מדברים בשפת "הערך הנתון בסיכון" - כך היה צריך גם לנסח את מיגבלות האשראי. אם ניתן כיום למדוד את "ההפסד במקרה של חדלות-פירעון" - כך היה צריך גם לנסח את מיגבלות האשראי. העובדה שכולם כבר מדברים בשפה "עילית" ואז מופיעה מיגבלה המנוסחת בשפה "תחתית" (לדוגמא: סך האשראי לענף מסויים לא יעלה על %X מתיק האשראי הכולל, או מגבלות בעלות ניסוחים דומים) - מעידה על כך שגם העוסקים בנושא טרם הפנימו את השפה המודרנית.

אגב: השיטה של תקשורת בשתי שפות אינה ייחודית למפקח על הבנקים. גם בבנקים עצמם נהוג עדיין לנסח את מדיניות האשראי בשפות מקבילות ולהטיל סייגים כמותיים על חשיפות לסיכונים, למרות שכלים מודרניים יכולים להעביר את הדיון לשפה עילית ולשפר ולפשט בכך את הדיון בחשיפה לסיכונים.

אז אפשר להבין ולהצדיק את טענת הדוברת, גם אם ההצדקה אינה קשורה לכוונתה הכללית להישען על שיקולים כאלו להגדלת חשיפתם של הבנקים לסיכוני אשראי. השאלה המעשית היא כמה התפתחות תרבותית נדרשת לצורך המעבר לשפה מודרנית ומהו לוח הזמנים המעשי לשינוי זה. לא נראה שלוח הזמנים הסביר יאפשר לבנקים להתמודד עם צרכי 2012.

על שילוב הממשלה באשראי לבנייה

בתחום הדיור, הדוברת מציעה שהממשלה תיקח על עצמה חלק מסיכוני האשראי הכרוכים באשראי לבנייה, ובכך תאפשר לבנקים לתת מענה לצרכים המתרחבים של אשראי לבנייה.

מדוע שהממשלה תיקח על עצמה סיכון אשראי של הסקטור העסקי? הנימוקים המקובלים להצדקת סוג כזה של התערבות הם בדרך כלל כשל-שוק (לדוגמא: בנקים פרטיים אינם יכולים לממן השקעות תשתית שטווח התשואה עליהם הוא ארוך מאד), השפעות חיצוניות (לדוגמא: כאשר התשואה למשק גדולה מהתשואה למשקיעים בגלל השפעות חיוביות של ההשקעה על תחומים שאינם קשורים אליה עסקית), שיקולים חברתיים (לדוגמא: אפליה לרעה של קבוצות אוכלוסייה מסוימות בניגוד לאינטרס החברתי), או חשיבות לאומית (לדוגמא: התיישבות ביטחונית).

נראה שהנימוק המובא כאן הוא של הצורך בהאצת קצב הבנייה. ספק אם יש צורך כזה, הן כללית (אין לדעתי מחסור ביחידות דיור בישראל - יש רק אי-שוויון בהתחלקות מלאי הדירות) והן ספציפית לתקופה הנוכחית, לאור ההאטה הכלכלית הצפויה כנראה בשנים הקרובות. אם אכן אנו עומדים בפני האטה של קצב הצמיחה - השיקול אינו צריך להיות עידוד של ענף הבנייה: האצה זו תיצור עודפי היצע ותביא להעמקת המשבר של הענף בשנים הקרובות. במקום למסך את הסיכון שיתממש תרחיש זה - עדיף היה שהבנקים יעשו הערכת מצב בעצמם ויקבלו החלטות עסקיות, ושהממשלה לא תערפל הכל ע"י נטילת הסיכון על עצמה. היא רק תחמיר את הסיכון.

ועוד נקודה: האם התכוונה הדוברת לאשראי לדיור, כלומר להלוואות משכנתא? אני מניח שלא. מיגבלות הרגולטור לגבי סיכון ענפי אינן מתייחסות לאשראי לדיור, המפוזר בין משקי בית רבים.

על שילוב כוחות של הבנקים והמשקיעים המוסדיים

הדוברת מציעה להיערך לביקוש המוגבר הצפוי לאשראי ע"י שיתוף פעולה בין הבנקים לבין המשקיעים המוסדיים. לדבריה, כל אחד יתרום לשיתוף הפעולה את יתרונו היחסי: הבנקים - את "הידע, הניסיון והמקצועיות המשמעותיים יותר בחיתום אשראי בפרופיל סיכון נמוך יותר, תוך הסתמכות משמעותית יותר על ביטחונות ומגבלות אחרות"; המוסדיים - את גישתם הנוחה למקורות.

ברור ששיתוף פעולה כזה הוא חיובי, אם כל צד מקפיד לשמור על האינטרס שהוא מייצג: הבנקים ישמרו על האינטרס שלהם (והוא רחב יותר מעצם העמדת אשראי לאותם לקוחות), והמשקיעים המוסדיים - על האינטרס של העמיתים. התובנה ששיתוף הפעולה הזה לא הקפיד בעבר על טובת הלקוח היתה אחת הסיבות להחלטת ועדת בכר להוציא את ניהול ההשקעות וקופות הגמל מידי הבנקים.

אבל אולי הדבר המעניין בציטוט הוא שיש בו אמירה מובלעת לגבי גיליון ההתנהגות של המשקיעים המוסדיים בשנים האחרונות: האם באמת יש לבנקים יתרון יחסי בתחום "הידע, הניסיון והמקצועיות המשמעותיים יותר בחיתום אשראי בפרופיל סיכון נמוך יותר, תוך הסתמכות משמעותית יותר על ביטחונות ומגבלות אחרות"? אין מושג כזה יתרון יחסי בתחום זה. מדובר באמירה נדירה על מה שקרה לכספי החוסכים בשנים האחרונות לאחר שהועברו לניהול הגופים המוסדיים: הם הושקעו ללא ידע מקצועי מתאים, תוך חיפוש סיכון גבוה במטרה להציג תשואות גבוהות, וכפי שאנחנו נוכחים בעונת ה"תספורות" שאנו שרויים בה כיום - גם ללא הסתמכות על ביטחונות.