רשימת אורח: פריצת מסגרת התקציב של נתניהו - אמנון פורטוגלי*

ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר יובל שטייניץ החליטו על פריצת מסגרת התקציב והכפלת יעד הגירעון לשנת 2013  לרמה של 3% מהתל"ג (כ-30 מיליארד שקל), בעוד שבכירי האוצר ואגף התקציבים תמכו ביעד גירעון של 2.5%.  יעד הגירעון המקורי היה אמור להיות 1.5%, אולם בשל ההאטה בפעילות הכלכלית, גביית המסים הנמוכה השנה והגבייה הנמוכה הצפויה בשנה הבאה, הוחלט להעלותו.

זו החלטה נכונה של ראש הממשלה ושר האוצר, גם אם נעשתה לא מהשיקולים הנכונים אלא משיקולים פוליטיים, מחשש של נתניהו מתגובת הציבור על העלאת מיסים. לאור סימני ההאטה במשק, החששות המתגברים להאטה המחריפה בעולם, והמשבר באירופה, יש בהחלט מקום לפעילות תקציבית מרחיבה וכך בדיוק החליטו נתניהו ושטייניץ, והממשלה אישרה. מדיניות מרחיבה זו משתלבת עם החלטת הנגיד להורדת הריבית במשק. אמנת מאסטריכט קובעת כי הגירעון בתקציבה של מדינה לא צריך לעלות על 3% מהתמ"ג, וכל עוד הגרעון יישמר בסביבות היעד החדש, 3%, ההחלטה סבירה. למעשה מדינות רבות חורגות מעבר לגבול עליון זה. אציין שגרעון של 3% מהתקציב וגם יחס החוב לתל"ג של ישראל, העומד על רמה של 74%, נמוכים מאלו שברוב מדינות העולם המערבי. 

ראש הממשלה ושר האוצר עומדים בפני משימה קשה ביותר, להשיג שיווי משקל עדין בין רמת ההוצאות שהולכת ועולה, בין רמת ההכנסות שהולכת וקטנה עקב המיתון המתפשט בארץ והמשבר באירופה, ובין יעד הגירעון בתקציב. הממשלה נדרשת, מעבר להעלאת יעד הגרעון, גם להקטין את הוצאותיה וגם להגדיל את הכנסותיה - להעלות מיסים. לדעת נגיד בנק ישראל,  פרופ' סטנלי פישר, ישראל אינה יכולה לנהל תקציב עם גירעון של 3% לאורך זמן, מכיוון שאם יתממש משבר באירופה ובעולם, הגירעון יזנק מייד לרמה של 7% עד 8%, וזהו אסון במונחים כלכלים. הנגיד קרא לאחריות תקציבית: המשמעות היא שיש להוריד את הגירעון בשנה הבאה ללא יותר מ-2.5%. זה יעשה בדרך של קיצוצים, דחייה ופריסה של הוצאות ופרויקטים על פני כמה שנים, וכמובן העלאת מסים. 

יש מגוון רחב של אפשרויות להקטין את הגירעון בתקציב. בצד ההוצאות, ניתן בקלות למצוא מקומות רבים בהם ניתן לצמצם את ההוצאות. אבל הסיכוי שנתניהו יפעל כנגד הכוחות הפוליטיים והכלכליים השולטים ויקצץ בסעיפי הוצאות מסוימים, כמו למשל לביטחון, לתלמידי ישיבות וכוללים, או להתנחלויות, הינו אפסי.  בנוסף, נתניהו דוגל במיסוי נמוך, בעיקר על תאגידים ובעלי ההון וההכנסות הגבוהות. האפשרות להטיל מס על תאגידים, על הסקטור הפיננסי ועל בעלי ההכנסות הגבוהות, הינה טאבו מבחינתו. לפיכך אני חושש שהאוצר, בברכת נתניהו, יטיל מיסים ויקצץ לחלשים, כך הוא עשה בעבר, וכך, אני חושש, הוא יעשה בעתיד. האפשרות המסתמנת היא קיצוץ בתקציב בסעיפי השירותים שהממשלה והשלטון המקומי נותנים. הדבר יפגע אנושות בשרותי החינוך, הרווחה ובשירותים המוניציפאליים שהשלטון המקומי נותן. במקביל, יוטל התשלום על שירותים אלו על האזרחים מבלי לקרוא לזה מס. בסופו של דבר, עיקר הנטל, אם בצורה של קיצוץ בהוצאות או בדרך של מיסוי ישיר, ייפול שוב על השכבות החלשות והמעמד הבינוני.

כאמור, ההחלטה להגדיל את יעד הגירעון הייתה במהותה החלטה פוליטית. בעוד מספר חודשים נתניהו יגיד שהמשבר בעולם והמצב באירופה כה גרועים ונדרשים קיצוצים בהוצאות והעלאות מסים לשמירת מסגרת התקציב עם יעד הגרעון החדש.  בנוסף, הדיונים על הגדלת יעד גרעון והוויכוח בין האוצר וראש הממשלה על חצי אחוז ביעד הגרעון הם הסטת תשומת הלב מהמגמות המסוכנות באמת.  והמגמה החשובה והמסוכנת בנושא זה היא שגביית המסים הנמוכה יותר עלולה להיות ראשיתו של תהליך ממושך בו מדינת ישראל תקטוף את פרי הבאושים של קיצוצים רב שנתיים בהשכלה גבוהה, במחקר  ובחינוך. אם זה כך, בריחת המוחות תתחיל לתת אותותיה באופן יותר בולט. זה ישפיע על היצוא ועל יכולתה של הממשלה לספק אפילו את הרמה הנמוכה של שירותים שהיא מספקת עכשיו. 

זינוק בגרעון הוא אולי אסון כלכלי אבל הקטסטרופה האמיתית היא הימנעות מהשקעה מאסיבית במנועי הצמיחה של המשק.  אחרת, עוד שנים ספורות אי אפשר יהיה להחזיר חובות ולקיים כאן חברה אנושית. הפתרון הוא השקעה אדירה מרוכזת במנועי צמיחה ושיפור כושר התחרות . אם זה ייעשה, אז הגדלה זמנית בגרעון היא לא בעיה. אם זה לא ייעשה - וכנראה שזה לא ייעשה – אז האסון יהיה הרבה יותר גדול מהבעיה הנוכחית של הגדלת גרעון.

מעבר לכיסוי החור בתקציב, ראש הממשלה והאוצר דוחים או מתעלמים מהצורך לטפל בבעיות השורש של המשק הישראלי, שעל חלקן הצביעה המחאה הציבורית בקיץ שעבר. ובעיקר הם עוצמים עיניהם בפני אפשרויות חדשות לכיסוי ההוצאות בתקציב ולכיסוי הגרעון בהכנסות בתקציב, מהצורך בשיפור מתמיד באיכות כוח האדם בישראל, ומהצורך הדחוף לשקם את המעמד הבינוני.  נראה כי נתניהו חושב שבכך שלא העלה עכשיו מסים הוא עונה לדרישות המחאה. ולא היא: הפערים הבלתי נסבלים נותרו ללא טיפול. הבעיות בהן מדובר - מחירי דיור גבוהים, יוקר מחיה ההולך ותופח, פערים גדלים בין עשירים ועניים, הידרדרות במערכת החינוך והרפואה - אינן מבדילות בין שמאל או ימין פוליטי, הן משותפות למעמד הביניים ולשכבות החלשות, וחלק מהמאיון העליון ער להן, ומוכן להתגייס כדי להביא לפתרונן. 

  

יש צורך ברור בשינוי סדרי העדיפות של המדיניות הכלכלית הנוכחית, בתוכנית ארוכת טווח שתיתן מענה לבעיות הבסיסיות של המשק הישראלי ולדרישה הציבורית לצדק חברתי. קיצוץ רוחבי בהוצאות והעלאת מיסים על כלל הציבור אינם הפתרון הנכון. זו שיטת הצנע ו"הידוק החגורה" שהונהגה באירלנד, ספרד, ויוון לאחר פרוץ המשבר ב-2008 ושהובילה את הכלכלה היוונית והספרדית לספיראלה של הרס עצמי, לאבטלה גוברת, ולבריחת אוכלוסיה והון. היוונים כבר הידקו את החגורה שלהם והורידו את הצריכה מזה למעלה מארבע שנים, מה שהביא להתמוטטות  קלאסית של הביקוש המצרפי. למרות זאת, אין פתרון נראה באופק. האבטלה רק עולה, השכר הריאלי יורד, עם עוד יותר הידוק חגורה. אבל אין פתרון למשבר.

אחד הדברים שאותם חיוני לעשות כדי לתת תשובה לבעיה התקציבית, לתת מענה לבעיות שהעלתה תנועת המחאה, להחזיר למדינה את חוסנה, לשפר את כושר התחרות שלה, ולאפשר לה לעמוד בסערה הכלכלית הצפויה - הוא להשיב לשכירים, לעצמאיים, ולמעמד הבינוני את יכולת השתכרותם במונחים ריאליים. זאת ע"י הגדלת ההוצאה הציבורית לבריאות ולחינוך, אספקת פתרונות דיור במחיר סביר, והקטנת אי-השוויון במשק. הדרך הנכונה והמהירה לכך היא הורדת המיסוי הישיר והמיסוי העקיף על העשירונים הראשונים, הגדלת המיסוי על העשירון העליון ובעיקר על המאיון העליון, העלאת מיסוי על תאגידים, ובעיקר ביטול רוב הטבות המס, המענקים, והטבות אחרות שהם מקבלים, ביטול פטורים מיוחדים לחברות ענק שונות, היטל רווחי יתר על מפעלי ים המלח ועל תאגידים המנצלים משאבי טבע אחרים, והטלת מס בשיעור 0.1% על עסקאות פיננסיות FTT. במקביל יש לקצץ בהוצאות לביטחון, לבטל תקציבים סקטוריאליים עודפים, והטבות מס סקטוריאליות עודפות, (להתנחלויות, ולאחזקת תלמידי הישיבות והאברכים), ולהגדיל את הוצאות הממשלה לחינוך, בריאות, דיור, ורווחה.

הצעות ברוח זו מקובלות גם על אנשי עסקים בכירים שאינם חשודים בנטיות סוציאליסטיות או חברתיות.  

כך לדוגמה, חיים כצמן יו"ר תאגיד גזית-גלוב, מציע בראיונות בימים האחרונים, שתי דרכים לטפל ביוקר המחיה: מס העיזבון על ירושות, ומס רכוש. בעוד בארה"ב, בעלי הדירות משלמים מס רכוש בהיקף של 1%-2% משווי הנכס בכל שנה, בישראל בעלי הבתים משלמים ארנונה שהיקפה הכספי הוא בערך 0.2% משווי הנכס בכל שנה. "למה שהמדינה לא תגבה מס ממי שיש בידו דירה? במדינה נורמלית צריך לגבות מס על ההון וכאן יש חלוקה לא צודקת". כצמן מעריך, כי אם יוטל מס רכוש על דירה בישראל בשיעור של 1%-1.5% מערך הנכס בשנה הדבר יוכל להכניס לקופת המדינה כ-15 מיליארד שקל בשנה. "עם הכסף הזה, לא צריך יהיה להעלות את המע"מ, אלא ניתן יהיה להפחית את המע"מ ב-5%. זה נקרא צמצום פערים". 

יש כמובן להיזהר עם מס זה, שכן חלק ניכר מבעלי הדירות, בעיקר המבוגרים שבהם, רכשו דירות בעבר וכיום אין להם הכנסה חודשית או פנסיה שמאפשרת לשלם מסים נוספים. ניתן יהיה להטיל את המס רק על דירות מעבר לשווי מסוים (דירות יוקרה) ו/או על פי ערכן בעת הרכישה, כדי שלא להטיל נטל בלתי אפשרי על רוב המעמד הבינוני. 

גם אבי טיומקין, איש עסקים ויועץ לקרנות גידור בינלאומיות, מציע בסדרת ראיונות ומאמרים שנתן בסוף 2011 "לפעול מיידית להגדלת ההכנסה הפנויה של שכבות הביניים באמצעות הורדת מסים אגרסיבית למי שמרוויח פחות מ־15 אלף שקל לחודש. במקביל יש להוריד את המע"מ על סל המוצרים הבסיסיים, כולל דלק וחשמל. הממשלה צריכה להיות הבונה הגדול בארץ ולבנות כ־100 אלף דירות לשכירות. עליה להגדיל את השכר של הסקטור הציבורי, ראה את מחאת המתמחים. נוסף על כך, הממשלה צריכה להטיל מס עושר, ומסים ייחודיים לרכישות יוקרה".

ראש הממשלה נתניהו, ושר האוצר שטייניץ החליטו החלטה סבירה התואמת את תנאי השוק הנוכחיים. הם הראו שביכולתם להתעלות מעל דוגמות ומוסכמות כלכליות, ושבכוחם להכריע בניגוד לעמדת אגף התקציבים במשרד האוצר. עם זאת יש לזכור שיעד הגרעון הינו פרט טכני, ושינויים קוסמטיים קטנים ומיידיים ללא שינוי מושגי על תפקיד הממשלה ביצירת מנועי צמיחה, לא יועילו כלל.

עכשיו צריך להמשיך ולטפל בבעיות הבסיסיות של המשק הישראלי. הדרך לפתרון בעיות אלו ידועה וברורה, והמקורות הפיננסיים נמצאים. צריך רק את הכוח והרצון להחליט בכיוון הנכון.  הדרך הנכונה היא, גם בתקופה קשה, לבצע השקעה ציבורית מאסיבית בהון אנושי שתיצור אפשרות לקיים יתרון יחסי בולט אל מול השווקים גלובליים. הסקטור הפרטי וה'שוק החופשי' לא יבצעו השקעה כזו אלא רק הממשלה. אם לא נתחיל עכשיו בשיקום החינוך והשכלה הגבוהה, מערכת הבריאות, ומערכות אחרות הרי שבעוד מספר שנים יהיה הרבה יותר קשה לממן את התקציב ולהחזיר חובות. הבעיה אינה רק המימון המיידי, אלא שיקום היכולת להגדיל תפוקות איכותיות לשמר כושר תחרות, ולדאוג שפירות הצמיחה יחלחלו לכל שכבות האוכלוסייה.

שתי הערות בשולי ההחלטה להגדיל את יעד הגרעון בתקציב

נראה ששר האוצר לומד מהר. בתחילת השנה הציע שר הביטחון אהוד ברק להגדיל את הגירעון בטענה כי מצב הגירעון של ישראל טוב יחסית למדינות אחרות והיא יכולה להרשות לעצמה לחרוג במעט מהיעד שקבעה אמנת מאסטריכט.  שר האוצר יובל שטייניץ דחה כמעט בלעג, ותקף את הצעתו זו של ברק בטיעונים כלכליים שונים, הדבר יוביל לקטסטרופה כלכלית, וכו'. עכשיו מסתבר ששטייניץ מגדיל לעשות, מרחיב את יעד הגירעון עוד יותר מהצעתו של ברק. ומתעלם מהטיעונים שלו עצמו מלפני חצי שנה.

מיד עם פרסום ההודעה בדבר ההחלטה על יעד הגירעון החדש, והיה כאן תרגיל יחצני עלוב של אנשי החצר של ראש הממשלה, יצאו רוב הפונדמנטליסטים של הגירעון ו'שומרי החומות' של מסגרת התקציב, כנגד ההחלטה.  עבור הפונדמנטליסטים של הגירעון, הדוגלים באיסור על גירעון תקציבי, ההחלטה היא בגדר של חילול הקודש. ואילו לטעמם של מקדשי מסגרת התקציב, כמו נחמיה שטרסלר שיצא חוצץ כנגד נתניהו, צריך לעבור למשטר של צנע, לקצץ 14 מיליארד שקל, ולהעלות מסים.

גם הפונדמנטליסטים של הגירעון וגם 'שומרי החומות' של מסגרת התקציב, הם מאמינים אדוקים בדוגמות שהביאו למשבר, שבאופן שיטתי שחקו ושוחקות את סיכויי העתיד של הנוער ושל הדורות הבאים. הם שכחו שתפקידה של הכלכלה לשרת את האזרחים ולא להפך.

*אמנון פורטוגלי הוא חוקר במרכז חזן במכון ון-ליר, ומרצה במכללה החברתית-כלכלית.

גירסה מקוצרת של המאמר פורסמה לפני מספר ימים ב- Ynet