דברי המפקח על הבנקים על ההתפתחויות בשוק הדיור

המפקח על הבנקים דיבר הבוקר (8.4.2014) בוועידת הנדל"ן של העיתון "כלכליסט". להלן תמצית דבריו, כפי שנמסרו ע"י יחידת הדוברות של בנק ישראל (עם כמה הגהות), וכמה הערות לדבריו.

דברי המפקח על הבנקים

בוקר טוב לכולכם. ראשית, שמחתי לשמוע את שר האוצר ושר השיכון (הם דיברו בכנס לפניו - ד.נ.) ואני מברך על מאמציהם להגדיל את היצע הדירות למגורים ולהוריד את מחיריהן. בהקשר לכך, אף רואים תוצאות – מספר התחלות הבנייה בשלוש השנים האחרונות אינו יורד מ-40 אלף יחידות דיור, שזהו היקף התואם את קצב הגידול השנתי הממוצע של משקי הבית בעשור האחרון. ולכן, אף שעדיין איננו רואים את ההשפעה של צעדים הללו על מחירי דירות, התמדה בקצב התחלות הבנייה כפי שראינו בשלוש השנים האחרונות, ואולי אף הגדלתו, בפרט באזורי ביקוש - צפויות לעצור את העלייה של מחירי הדיור ואולי אף להביא לירידתם.

אני רוצה להודות על ההזמנה להשתתף בוועידה ולהציג בפניכם את הפן האחר הקשור לשוק הדיור - הפן של הסיכונים הפיננסיים. אלו הסיכונים הכרוכים בהלוואות לדיור – הן למשקי הבית ולקבלנים הלווים, והן למערכת הבנקאית.

אתחיל מתמונת המצב הנוכחית כפי שאנו רואים אותה. ההתפתחויות בשוק הדיור הביאו לשינוי של תמהיל תיק האשראי הבנקאי ושל הסיכונים בתיק זה. השינוי של תמהיל התיק התבטא בעיקר בגידול היקפו של  תיק האשראי לדיור, ושל משקלו בסך האשראי,  משיעור של כ-20% לפני כ-6 שנים (בסוף 2007), לשיעור של כ-30% כיום, זאת במקביל לירידה של חלקו של תיק האשראי העסקי (מכ-54% לכ-46%). שינוי זה לא היה מיידי, אלא התרחש לאורך מספר שנים שבמהלכן קצב הגידול השנתי של יתרת המשכנתאות נע בין 10% ל-14.5% בשנה (קצב השיא היה בשנת 2010). מדובר ביתרה נטו, כלומר: מתן אשראי בניכוי פירעונות שוטפים.

במקביל, במהלך השנים הללו (2008-2013) מחירי הדירות עלו בשיעור מצטבר של כ-82% במונחים נומינליים. אחד המדדים הממחישים את העלייה של מחירי הדירות הוא היחס שבין מחיר ממוצע של דירה למשכורת שנתית ממוצעת: כיום אנו מדברים על כ-13 שנות משכורת ממוצעת לרכישת דירה ממוצעת לעומת כ-8 שנים בשנת 2007.

המשמעות המשולבת של התופעות הללו – עליית מחירי הדיור מצד אחד וגידול בהיקף המשכנתאות מהצד השני -  היא שמשקי הבית נטלו הלוואות בסכומים גבוהים יותר כדי לממן דירות יקרות יותר – לרכישת דירה ראשונה, לשיפור תנאי הדיור או להשקעה. גובה המשכנתא הממוצע עלה הן ברמה האבסולוטית והן ביחס לרמת ההכנסות של משקי הבית.

כפועל יוצא של עליית מחירי הדירות, משקי הבית לקחו הלוואות גדולות יותר, עם רמת מינוף ( LTV)  גבוהה יותר, ותוך הפניית חלק גדול יותר מהכנסתם הפנויה לתשלום עבור המשכנתא. מצב זה התאפשר, בין היתר, בשל עלייה בביצועי משכנתאות בריבית משתנה, שהגיעו בתקופת השיא לשיעורים של למעלה מ-90% מסך הביצועים השוטפים, וכן בשל הלוואות לתקופות ארוכות של מעל 25 ו-30 שנים, כשבאופן זה ניתן היה להקטין מלאכותית את נטל החוב השוטף על ידי פריסתו לתקופה ארוכה יותר.

ניסיון העבר שנצבר בבנקים בקשר לאשראי לדיור הוא טוב יחסית לאשראי אחר, בפרט אם בוחנים את הפסדי האשראי בדיעבד. אם כך, נשאלות השאלות: האם ניתן להישען על ניסיון העבר במשכנתאות, בתקופה של צמיחה כלכלית ועלייה רצופה וניכרת של מחירי הדיור? או: מאילו תרחישים אנו חוששים?

לכאורה, אם משק הבית נטל הלוואה בריבית נמוכה, והוא יכול לעמוד בהחזר שלה - מדוע שלא יוכל לעשות זאת גם בעתיד, שהרי  יש סיכוי שהוא יתקדם בעבודה, שהכנסתו תעלה, כאשר במקביל נטל החוב שלו ירד במהלך השנים בגלל פירעונות שוטפים של חוב המשכנתא?

תרחיש כזה בהחלט סביר ואפשרי, אבל  יכולים להתממש תרחישים רבים אחרים, פחות אופטימיים, וגם אותם צריך לקחת בחשבון. כך למשל, משק בית שלקח או ייקח משכנתא לתקופה ארוכה (25-30 שנים), עלול במהלך השנים הללו להתמודד עם מציאות שונה מהמציאות הנוכחית. מציאות שבה אחד המפרנסים ימצא את  עצמו ללא עבודה או עם שכר נמוך יותר, מציאות שבה שיעור הריבית גבוה במידה משמעותית משיעורה כיום, וכן מציאות שבה ההוצאות של משק הבית לצרכים בסיסיים  גבוהות יותר - כל זאת באופן שמותיר חלק קטן יותר מההכנסה פנוי לצורך החזר הלוואות.

אחד הכלים שאנו משתמשים בהם לצורך הערכת הסיכונים הוא תרחישי הקיצון. וכשמם כן הם. במהלך השנה החולפת בנינו בבנק ישראל תרחיש קיצון מקרו-כלכלי, המשקף הרעה בתנאים המקרו-כלכליים, שמשמעותו מיתון כלכלי די חמור. התרחיש, שבוצע עבור אופק-זמן קצר יחסית של שנתיים בלבד, משקף מהלך אפשרי אחד מתוך מגוון רחב של תרחישים. הוא גם איננו התרחיש החמור ביותר - הוא דומה בחומרתו לתרחישים שבהם משתמשות רשויות הפיקוח בחו"ל.

התרחיש בו השתמשנו מבוסס בעיקרו על המיתון של שנת 2002, והוא משלב ירידה בתוצר, רמת ריבית גבוהה יותר וירידה של מחירי הדיור. המטרה של שימוש בתרחיש זה  הייתה להבין את מוקדי הסיכון של כל בנק בנפרד ושל המערכת הבנקאית בכללותה, תוך שימת דגש על השלכות הנובעות מתיק האשראי לדיור וכן מהחשיפות לענף הבינוי והנדל"ן ומהאשראי הממונף. לא אפרט את המשתנים המקרו-כלכליים שנכללו ב"סיפור התרחיש", אבל אציין את הכיוון הכללי של המשתנים העיקריים:

• התכווצות של התוצר - צמיחה שלילית על פני ארבעה רביעים רציפים (ירידת תוצר בשיעור שנתי של  6%);
• עלייה חדה של הריבית - הן הריבית לטווח קצר והן הריבית לטווח ארוך (בשיא רמת הריבית המוניטרית-6.7% והריבית הארוכה – 9.2%);
• ירידה של מחירי הדירות - ירידה בשיעור של כ- 20% במצטבר במהלך שנה – דומה לתרחיש של קרן המטבע הבינלאומית;
• והגורם המשמעותי ביותר: אבטלה -  עלייה לשיעור כפול מזה הקיים היום (כלומר לשיעור של כ-12%).

מטרתנו הייתה להתמקד בהשפעות הנובעות משוק הדיור והנדל"ן, תוך הסתכלות על אירועי עבר, על מנת ליצור מרקם של משתנים מקרו–כלכליים שעקביים עם המודלים הכלכליים ועם "סיפור המעשה", שבמקרה שלנו ממוקד בהתפתחויות בשוק המקומי. התמונה הכללית העולה מתוצאות תרחיש הקיצון די ברורה, ואדגיש שוב שמדובר בתרחיש קיצון שתוצאותיו רגישות להנחות שבבסיסו:

• עלייה של היקף האשראי הבעייתי, והפסדי אשראי גבוהים בהלוואות שניתנו לענף הבינוי והנדל"ן כמו גם למגזרים אחרים אשר מאופיינים במינוף גבוה ובריכוזיות לווים (שיעורי הפרשה שוטפת שמגיעים ל-3%, לעומת סדרי גודל של 0.3%-0.4% בשנים האחרונות);

• קשיי פירעון והפסדי אשראי גבוהים נוכח קשיים של משקי בית לפרוע חובות שלקחו בעבר, כאשר הריבית הייתה נמוכה, התעסוקה יציבה והשכר גבוה. האוכלוסייה שנמצאה כפגיעה ביותר בתרחיש שערכנו הם משקי הבית שלקחו אשראי בשנים האחרונות, כלומר אלו שרכשו דירות במחירים גבוהים וברמת מינוף גבוהה אשר משמעותה שיעור החזר גבוה ביחס להכנסתם החודשית. הפרמטר המשמעותי ביותר שהשפיע עליהם הוא שיעור האבטלה;

• בשורה התחתונה, מיתון, שיעורי ריבית ושיעור אבטלה הדומים לאלו ששררו בשנת 2002 - יביאו לקשיי פירעון של הלוואות לדיור בקרב של כ-23,000 לווים. זהו מספר גבוה מאוד. מדובר על 23,000 משקי בית; 23,000 דירות שניתנו כבטוחות לבנקים; 23,000 הסדרי חוב שיעמדו בפתחם של הבנקים, אך בעיקר יעמדו לפתחה של החברה בישראל כולה בשל ההשלכות החברתיות - ומכך אנו חוששים. לשם השוואה, כיום המערכת הבנקאית מגיעה להסדרי חוב ללא צורך בפינוי נכסים, כאשר היקף הפינויים אינו עולה על כמה מאות דירות בשנה;

• כמובן שבהתממש תרחיש קיצון כאמור הבנקים יספגו הפסדים, וגם ירידה ביחסי ההון, אולם העמידות שלהם גבוהה מזו של כל משק בית.  

אם כך, מהם הצעדים בהם נקטנו ומהי השפעתם על רמות הסיכון? נוכח החששות הללו, פעלנו כדי להגביל את הסיכונים הן ללווים והן לבנקים. לחזק את יכולתם של הבנקים להתמודד עם תרחישים מסוג זה באמצעות רמות הון גבוהות יותר, דרישות להליכי חיתום קפדניים ולרמת גילוי גבוהה יותר ללקוחות. בנוסף, הטלנו מגבלות כמותיות אשר הפחיתו את הסיכון למשקי הבית וכתוצאה מכך הפחיתו את הסיכון לבנקים, אף שהסיכון עדיין קיים והוא עדיין משמעותי.

• במאי 2011 – הגבלנו את חלק ההלוואה בריבית משתנה לשליש. בהקשר זה אציין כי כאשר המשכנתא בריבית משתנה, סיכון השינוי בשיעורי הריבית הוא על הלווה ולא על הבנק, דווקא בתקופה שבה שיעורי הריבית נמצאים בשפל.
• בנובמבר 2012 – הטלנו מגבלות על שיעור המימון (LTV) לפי סוג הרוכש: משקיעים, משפרי דיור ורוכשי דירה ראשונה. צריך לזכור שהמשקיעים מתחרים עם רוכשי דירה ראשונה על אותו פלח שוק – הדירות הזולות יותר (עד 1.2 מיליוני ₪), ולעיתים מדובר בהורים של אותם זוגות צעירים.
• במארס 2013 – החמרנו את דרישות ההון  כדי להגדיל את הכריות לספיגת הפסדים בבנקים.  
• בספטמבר 2013  – הגבלנו את שיעור התשלום החודשי (PTI) ל- 50% מההכנסה הפנויה, הגבלנו את חלק המשכנתא בריבית משתנה לשני שלישים, וכן את זמן הפירעון הסופי ל-30 שנה. למעשה, הלווים והבנקים מתמקדים ביכולת ההחזר החודשית, וכידוע ניתן להקטין את ההחזר החודשי בנקל, באמצעות הארכת תקופת ההלוואה, ובכך לשאת נטל חוב גדול יותר. ראינו זוגות צעירים שמתחייבים במשכנתא כמעט עד לגיל הפרישה.  

לא אחת שואלים אותי לגבי השפעת הצעדים שנקט בנק ישראל על מחירי הדיור. אחזור ואבהיר כי הצעדים שנקטנו לא נועדו לעצור כליל את מתן המשכנתאות, אלא להקטין את הסיכון הגלום בכל משכנתא ומשכנתא ובתיק המשכנתאות כולו. הם נועדו להגן הן על הלווים, והן על יציבות המערכת הבנקאית. עדיין צעדים אלו, אף שהם מפחיתים את הסיכון, אינם מצליחים לרסן את קצב ביצועי המשכנתאות, אשר בחודש מארס הגיע לשיא של 4.5 מיליארדי ש"ח.

במידה שקשיי הפירעון יהיו על רקע תרחישי הרעה במצב המקרו כלכלי  - יהיה בכך כדי להעצים את הפגיעה בבנקים נוכח השלכות על כלל החברות הלוות. צריך לזכור שלפגיעה באיתנות הבנקים השלכות ברמת המשק כולו, ואסור להמעיט בכך. מערכת בנקאות חזקה יכולה לתמוך במגזר העסקי באופן שמאפשר לו לשרוד משברים ולהוביל את המשק חזרה לתוואי של צמיחה. אולם, אין המטרה רק שנזהה את הסיכונים ונאמוד את ההשלכות האפשריות שלהם, אלא גם לפעול, להיות פרו-אקטיביים כדי להפחית את ההשפעות השליליות כתוצאה מהתממשות אותם סיכונים. ואכן -  כך עשינו וכך נעשה.

לסיכום: למרות המגבלות שהוטלו על ידינו, ואשר הגבילו את הסיכון שלווים יכולים לקחת על עצמם, עדיין משק הבית הבודד עשוי להיחשף לרמות סיכון גבוהות. יכולתו של משק בית להתגונן מפני ההשלכות של שינויים בתנאים המשקיים נמוכה בהרבה מיכולתם של הבנקים אשר להם הלימות הון, נזילות וכלים מתוחכמים לניהול סיכונים. לכן, לכל מי שמבקש לקחת משכנתא כדי לרכוש דירה אני מציע לבחון היטב את יכולת ההחזר לאורך השנים ולא להתפתות לקחת אשראי שלא ניתן להחזירו.  משכנתא יותר גבוהה ותקופת החזר יותר ארוכה אמנם מאפשרים  להגיע לדירה, אך המחיר בעתיד עלול להיות יקר מידי.

במקביל לצורך בהתנהלות נבונה של משקי הבית וכן של הבנקים המממנים, על הממשלה להמשיך ולפעול על מנת להבטיח דיור בר השגה באמצעות תמיכה בגידול בהיצע.

ולבסוף, ברצוני לאחל לכולכם חג אביב שמח.

שתי הערות לדבריו של המפקח על הבנקים

1. על מי באו צעדי בנק ישראל להגן?

בנק ישראל מתערב כבר מספר שנים בשוק המשכנתאות, באמצעות שיגור הוראות לבנקים. ישנן שלוש גירסאות לגבי המניע של הבנק להתערבות זו:  א) הגנה על יציבות הבנקים; ב) הגנה על שלומם של משקי הבית; ג) ניסיון לצנן את שוק הדיור. לגבי האפשרות הראשונה, שהיא המניע הטבעי של רגולטור האמון על שמירת יציבות הבנקים, אנו שומעים בדברי המפקח הד לכך שהבנקים אינם באמת זקוקים להתערבות זו: גם תחת התממשות התרחיש שתיאר המפקח, הבנקים לא נכנסים למצב שמאיים על יציבותם הפיננסית. זוהי נקודה חשובה: התערבות המפקח על הבנקים בשוק המשכנתאות אינה באה כדי להגן על יציבות הבנקים.

נעבור אפוא לאפשרות השנייה: האם משקי הבית זקוקים להגנה זו של המפקח? ייתכן, אבל זו הייתה צריכה להיות דאגתו של גוף אחר: משרד השיכון, משרד האוצר, הכנסת, או כל גוף ציבורי ששם לו למטרה להגן על הצרכן. אז מה רע בכך שבנק ישראל נחלץ באומץ ומתוך תחושת התנדבות להגן על משקי הבית? ישנה בעיה שכדי להצדיק את צעדיו הבנק מתאר מציאות לפיה משקי הבית חסרים את היכולת לקבל החלטות פיננסיות מושכלות, והבנקים - שיש להם יכולת זו - הם גופים ציניים וחורשי מזימות המנצלים את תמימותם של משקי הבית כדי להפיל אותם בפח ולסכן את עתידם הכלכלי. אסור להשאיר את ההחלטות הפיננסיות לאינטראקציה בין הבנקים ללווים, ולכן בא המפקח על הבנקים להצלת משקי הבית מהבנקים. ולא סתם באמצעות התראה, חינוך פיננסי למשקי הבית או בקרה אחר פעולות הבנקים - המפקח מתערב בהחלטות הפיננסיות ע"י קביעה ספציפית של שיעורי מימון מקסימליים ותמהיל הלוואות.

אני עצמי מוצא קושי להזדהות עם תמונת מציאות זו כנקודת מוצא לרגולציה של המערכת הפיננסית. יש לה השלכות מרחיקות לכת בתחומים פיננסיים אחרים (פנסיה, ביטוח, ניהול השקעות) והיא פותחת פתח לפגיעה בזכויות הפרט בתחום הפיננסי. נזכור עוד שהדרך לרסן את הביקוש לדיור עוברת - אליבא דבנק ישראל - בפגיעה מהותית ביכולתם של משקי בית חסרי-דיור ודלי מקורות עצמיים להגיע לרכישת דירה, שכן הבנק קבע ששיעור המימון לא יעלה על 75%  לרבות סיוע ממשלתי וביטוח משלים פרטי של ההלוואה ובכך קיצץ באפשרויותיהם של קבוצות אוכלוסייה חלשות להגיע לדיור בבעלות. הווי אומר: הגנה על משקי הבית נעשית ע"י הגבלת זכויותיהם לרכוש דיור.

האם הנפנוף במספר של 23 אלף משקי בית שייכנסו לקשיים (לפי התרחיש) צריך להפחיד אותנו? להערכתי מדובר בסה"כ בכ- 1.5% מאוכלוסיית הלווים, ופעולות של אירגון מחדש של החוב יכולות לפתור את הבעיה לרוב המקרים. ואם מדובר בהשפעה בולטת של עלייה של שיעור האבטלה, כפי שדיווח המפקח על הבנקים - ניתן היה ליצור מסלולי משכנתא שיש בהם תקופות "גרייס" אופציונליות המוגדרות מראש בחוזה ההלוואה וניתנות להפעלה במקרה של פגיעה תעסוקתית. האם עליית ריבית השוק מחייבת העלאה פרופורציונלית של התשלום החודשי? לא בהכרח, וכבר תיארתי בבלוג זה את ההלוואה האמריקנית הרגילה בריבית משתנה שיש בה מנגנון המונע "קפיצה" של התשלום החודשי במקרה כזה.

אז הגענו לנימוק השלישי: האם בנק ישראל מתערב כי הוא מתנדב להוביל את המלחמה בסחרור מחירי הדיור? נראה לי שזו הסיבה המקורית להתערבות הבנק, וכך גם כתבתי ברשימות קודמות בבלוג זה. היא אינה קשורה לאחריות ולא לאמצעי מדיניות - שניהם אינם בצד של בנק ישראל. הממשלה היא בעלת האחריות והאמצעים: היא יכלה למסות השקעה בדיור והכנסה מדיור (כולל הכנסה משכ"ד ורווחי הון), היא יכלה לנקז ביקוש לדיור לעבר שוק האג"ח ע"י יצירת אג"ח ממשלתי הצמוד למדד מחירי הדירות, והיא יכלה לסייע לקבוצות חלשות ונחלשות, בניגוד למה שעושה הבנק המרכזי. פעולות הבנק המרכזי נגזרות מהאמצעים שבידיו, ולכן הפעיל הנגיד פישר את המפקח על הבנקים. לו יכול - היה מטיל מס על רכישת דירות. אבל כלי המיסוי לא היו בידיו. אימפוטנציה של הממשלה או ואקום מנהיגותי אינם סיבה לסלילת כביש עוקף שאינו מוביל לשום מקום. ואח"כ עוד מסבירים לציבור שבנק ישראל פעל ובכל זאת מחירי הדירות המשיכו לעלות, כאילו שישנו מודל כלכלי שניבא התפתחות כלכלית אחרת.

2. על העדר שקיפות בנתוני האשראי לדיור

המפקח על הבנקים הביא נתונים בדבריו היום. נדמה לי שנתונים אלו אינם נחלת הציבור. מן הראוי היה שנתונים שוטפים בתחום הדיור, מימון הדיור והתנהגות החוב יהיו נחלת הציבור, כדי שלציבור יהיה מידע מלא על המתרחש ולאנליסטים השונים תהיה יכולת נוחה להעריך מגמות. אז ברור שנתונים ברמת הבנק הבודד נועדו לרמת הרגולטור לצורך הערכה פרטנית של מצב הבנקים השונים (היחידה להערכה מוסדית בבנק ישראל), אבל התמונה המיצרפית שייכת לציבור. אנליסטים וחוקרים יוכלו אז לא רק לעקוב אחר מגמות ולהעריך התפתחויות עתידיות, אלא גם לבצע הערכת סיכונים כמו זו שביצע בנק ישראל. מחקרים והערכות סיכון ייחשפו לידיעת הציבור על בסיס קבוע - לא בהזדמנות שהמפקח מופיע בכנס. שקיפות חלקית חושפת אותנו לסיכון שמידע והערכת הסיכון הם נחלתו הבלעדית של הרגולטור. בעבר ניסיתי לשכנע את אנשי משרד השיכון ואת מחלקת המחקר של בנק ישראל בנחיצותו של בסיס נתונים כולל לענף הבנייה (לרבות נתוני אשראי והתנהגות אשראי) שיאפשר מעקב, דיווח ומחקר. לא הצלחתי לגרום לכך. אני נזכר בכך כשאני רואה דיווח על נתוני אשראי לדיור, ועל בחינת סיכונים עפ"י תרחיש ספציפי, ובעיקר כשאני נוטה להאמין שהעיגולים על המטרה סומנו לאחר שנורה החץ.