ההוראה החדשה של המפקח על הבנקים: מיגבלות למתן הלוואות לדיור

ביום 15.7.2014 פירסם המפקח על הבנקים (להלן: המפקח) הוראה חדשה בנושא הלוואות לדיור: "מיגבלות למתן הלוואות לדיור" (הוראת ניהול בנקאי תקין מס' 329 - ראו כאן). יומיים לאחר מכן פורסם גם מסמך הבהרה להוראה הנ"ל הנושא את השם: "שאלות ותשובות - הנחיות המפקח על הבנקים  - מגבלות למתן הלוואות לדיור" (ראו כאן). בפועל, לא מדובר בתוכן חדש אלא בהוראה המרכזת את כל ההוראות החלקיות שהוציא המפקח בנושא הלוואות לדיור בשנים האחרונות. אבל מדוע נדרשו כל ההוראות הללו?

לאור המשבר הפיננסי שהחל בארה"ב ב-2008 והפחתת הריבית ע"י הבנק המרכזי הפדרלי, נאלץ בנק ישראל להתאים עצמו ולהפחית גם את הריבית בישראל. לאחר כשנה - על רקע הריבית הנמוכה, גיאות המשכנתאות שהתפתחה בישראל והעלייה המהירה והנמשכת של מחירי הדירות - החל המפקח לפרסם הוראות שונות בנושא ההלוואות לדיור. אני מעריך שמטרתן של כל ההוראות הללו הייתה לצנן את הביקוש לדיור באמצעות ריסון ההיצע בשוק המשכנתאות, גם אם הנימוקים שניתנו להן נגעו דווקא לצורך לשפר את ניהול סיכוני האשראי של הבנקים (ראו דיונים קודמים בבלוג זה). ההוראה הנוכחית באה למעשה לאגד את ההוראות השונות שפירסם המפקח בשנים 2009-2013 ולהקל בכך על ביצוען. זוהי גם הזדמנות נוחה עבורנו להעריך את המהלך כולו.

 כללית, ההוראה הנ"ל מציגה ארבע מיגבלות אותן קבע המפקח לגבי הלוואות לדיור:

1. מיגבלה על שיעור המימון;
2. מיגבלה על שיעור ההחזר מתוך ההכנסה;
3. מיגבלה על חלק ההלוואה בריבית משתנה;
4. מיגבלה על תקופת ההלוואה.   

נתחיל בהצגת ההוראה החדשה-ישנה של המפקח, ואח"כ נעבור להערכה שלה.

מה בהוראה החדשה?

1. מיגבלה על שיעור המימון

המפקח קבע לבנקים תקרה רגולטורית לשיעור המימון שהם רשאים להעמיד בהלוואות לרוכשי זכויות במקרקעין. לחסרי-דיור - התקרה עומדת על 75% מערך הנכס הנרכש; לרוכשי "דירה חליפית" - בעלי דירה יחידה הרוכשים זכות במקרקעין לפני שמכרו את דירתם - 70%; למשקיעים - רוכשי זכות במקרקעין מעבר לדירתם היחידה או דירתם החליפית - 50%.

יצויין שהתקרה היא תקרה כוללת: היא מתייחסת גם לאשראי שאינו באחריות הבנק (לדוגמא: הלוואה מכספי הממשלה למעט אם כספי המדינה מהווים למעלה מ-50% מסכום ההלוואה הכולל, או הלוואה המבוטחת ע"י גורם חיצוני אחר) וגם ליתרת הלוואות קודמות שניתנו בשיעבוד אותה זכות בנדל"ן ("גרירת משכנתא"). נקודה נוספת: במקרה של הלוואה לצורך השקעה, המיגבלה האמורה חלה גם על לווה הממשכן לצורך ההלוואה נכס אחר, יקר יותר מהנכס הנרכש.

2. מיגבלה על שיעור ההחזר מתוך סך ההכנסה

המפקח אוסר על הבנקים להעמיד הלוואה לדיור שבה שיעור התשלום החודשי (כולל תשלום ריבית והחזר הקרן) עולה על 50% מהכנסתם הנקייה של הלווים. זאת, ועוד: אם התשלום החודשי יעלה על שיעור של 40% מהכנסת הלווים - הבנק יידרש להתייחס להלוואה זו כבעלת סיכון-אשראי של 100% לצורך חישוב הלימות ההון. מיגבלה זו אינה חלה על הלוואה הניתנת כולה מכספי המדינה.

לעניין גובה התשלום החודשי קבע המפקח כי במקרה של חלק הלוואה שלוח התשלומים בגינו כולל רק תשלומי ריבית - תשלומים אלו ייחשבו כפי שהם לצורך קביעת גובה ההחזר. לעומת זאת, במקרה של הלוואה שתשלומי הקרן בגינה נדחו למועד מאוחר יותר ("גרייס") - על הבנק לקחת גם את תשלומי הקרן לצורך חישוב גובה ההחזר.

לעניין גובה ההכנסה הפנויה קבע המפקח כי מההכנסה ינוכו לצורך הוראה זו הוצאות קבועות: תשלומים של הלווים בגין התחייבות לתקופה העולה על 18 חודש, דמי מזונות שהלווים מחוייבים בהם, והוצאות שכר-דירה במקרה של לווים שאינם מתכוונים להשתמש בדירה הנרכשת למגורים. מצד שני, ניתן להכיר לצורך הוראה זו במחצית מהכנסתו הפנויה של קרוב-משפחה מקירבה ראשונה ללווים גם אם אינו שותף לעיסקת הרכישה, בתנאי שהוא רשום כערב בהלוואה ושהוא משלם לפחות 20% מהתשלומים השוטפים מחשבון הבנק שלו.

3. מיגבלות על חלק ההלוואה בריבית משתנה

המפקח קבע לבנקים תקרות לגבי גובה הסכום שהם רשאים להעמיד בריבית משתנה:

היחס בין חלק ההלוואה הניתן בריבית משתנה לבין הסכום הכולל של ההלוואה לא יעלה על ⅔

היחס בין חלק ההלוואה הניתן בריבית משתנה שתקופת הריבית בה קצרה מ-5 שנים לבין הסכום הכולל של ההלוואה לא יעלה על ⅓

לפי ההוראה, הבנק רשאי שלא להחיל הוראה זו לגבי הלוואות מיוחדות: 1) הלוואות גישור שתקופת הפירעון שלהן היא עד 3 שנים; 2) הלוואות לכל מטרה (כלומר: הלוואות שאינן למטרת רכישת דיור) בסכום שאינו עולה על 120,000 ש"ח; 3) הלוואות צמודות שע"ח הניתנות לתושבי-חוץ.

4. מיגבלה על תקופת פירעון

המפקח אוסר על הבנקים להעמיד הלוואה לדיור לתקופה (מיום מתן ההלוואה ועד לתום פרעונה) העולה על 30 שנים

  

הערכה כוללת: מה בעצם קרה כאן?

בשנת 1990 הושקה רפורמה היסטורית בתחום המשכנתאות בישראל: בצעד יחיד, ההפרטה של מערכת המשכנתאות הישראלית יצאה לדרכה. היו אמנם מספר שלבים לתהליך שבו שוק משכנתאות מולאם הפך לשוק משכנתאות מופרט כמעט-במלואו, אבל המהפכה החלה באותו שלב.

ארבע שנים לפני-לכן, בעיצומו של המשבר האינפלציוני שעבר על המשק, מערכת המשכנתאות היתה עדיין מערכת מולאמת. כמעט כל האשראי לדיור שניתן במשק הישראלי היה מכספי המדינה, והוא ניתן למשקי בית שנכללו בקריטריונים ממשלתיים ("זכאי משרד השיכון") בתנאים שנקבעו ע"י המדינה על-פי ניקוד הזכאות של הלווה שהוגדר ב- "לוחות הסיוע". הבנקים למשכנתאות - שהעמידו את האשראי ללווים וניהלו את גביית התשלומים השוטפת - לא היו בנקים בפועל, אלא רק  גופי ביצוע וגבייה של ההלוואות הממשלתיות, בעלי רישיון בנקאי חלקי. כל זה השתנה בעקבות המדיניות הכלכלית לייצוב המשק שננקטה ע"י הממשלה ב-1986: זו  קיצצה את הגירעון הממשלתי, ייצבה את האינפלציה, שחררה (בהדרגה) את החיסכון הפרטי לשימושי הבנקים, ויצרה בכך לראשונה מקורות למתן אשראי פרטי לדיור. ב-1990 החליטה הממשלה לבצע מהפך דרמטי: להעביר את רוב האשראי הממשלתי לזכאים אל כתפי הבנקים למשכנתאות.

כמעט רבע מאה חלפה מאז. הבנקים למשכנתאות - גופים מתמחים שהחזיקו בזיכיון ממשרד השיכון לבצע ולנהל עבורו את ההלוואות הממשלתיות - נאלצו כמעט בן-לילה להתמודד עם השלכות ההפרטה: להמציא יש-מאין מדיניות אשראי, ללמוד לתמחר סיכוני אשראי, לבנות מערכות פנימיות לגיוס מקורות מימון בשוק ההון ולהשתלט על תורת הניהול הפיננסי של בנק פרטי. לצורך כך הם הגדירו לעצמם קריטריונים למתן אשראי, הם בנו דיסציפלינות ומסלולים פנימיים להערכת סיכון ולחיתום, הם למדו בעצמם להתמודד עם הבעיה של תמחור אשראי בשוק תחרותי, הם בנו במהלך השנים מערכות ממוחשבות פרטיות להערכת סיכוני לווה, והם למדו לגבות חוב בעייתי בעולם שהפך לפתע (1993) עולם ללא ערבים אישיים. בעצמם - כי הפיקוח על הבנקים עמד מנגד ועקב אחר תהליך ההתבגרות ללא כל התערבות אקטיבית.

דור חלף. ידע נצבר. הבנקים למשכנתאות התמודדו בהצלחה (הרבה יותר מהבנקים המסחריים, והרבה יותר בצורה עצמאית) עם האתגרים של מחזורי עסקים וגלי עלייה. הם הוכיחו יציבות ורווחיות. בהמשך, הם נרכשו אחד-אחד ע"י הקבוצות הבנקאיות הגדולות ומוזגו לתוך הבנקים המסחריים.הידע נשמר.

אז איך נראה העולם החדש, הבוגר? בעולם הזה, למרבה ההפתעה, המפקח על הבנקים מכתיב להם מדיניות אשראי מפורטת. הוא טורח להפיץ מידי מספר חודשים הוראות חדשות המתקנות את ההוראות הקודמות. בניסיון חסר-התוחלת שלו לשטח עולם רב-ממדי מורכב הוא מנהל רב-שיח מייגע עם הבנקים, מוציא חוזרים של שאלות ותשובות שבהן הוא יורד לרזולוציות בלתי מתקבלות על הדעת של פסיקה והכתבת כללים (ראו את המסמך השני שהופץ החודש, שבו אנשי המשכנתאות מעלים קושיות והמפקח עונה - קשה להאמין ליומרה). הוא הופך עולם מורכב שדורש באופן טבעי התמודדות נקודתית ודינמית עם שאלות (או, לחילופין, סטנדרטיזציה ובניית מערכות ממוחשבות להערכת סיכון) - לעולם של "שולחן ערוך" עם עשרות כללים, הוראות ופרשנויות קשיחות.

התוצאה היא קבצי הוראות - ביטול שיקול הדעת המקצועי של הבנקאי לטובת שיקול דעת רגולטורי. אלא ששיקול דעת זה אינו מבוסס על ראייה נכוחה של הדברים - לא על ניסיון מצטבר בחיתום, ולא על מודל ממוחשב הנשען על עיבוד סטטיסטי של מידע אמפירי - אלא על יומרה לכוון את רמת המקרו של האשראי לדיור ע"י התערבות פרטנית ברמת המיקרו. וכל זה תוך הכרזה על יעדים יומרניים: ייצוב מחירי הדירות, הגנה על משקי הבית, הקטנת הסיכון ליציבות הפיננסית הכלל-מערכתית, וכו'. בעולם החדש הזה ההנחה היא שהלקוחות אינם מבינים מה טוב עבורם, והבנקים אינם מבינים בניהול סיכוני אשראי. רק פקידים של בנק ישראל, שמעולם לא עסקו בעצמם בהערכת סיכוני אשראי - יודעים מה צריך לעשות, יודעים מה נכון. ולא סתם יודעים - אפילו יודעים אילו הוצאות יש לנכות מהכנסתו של הלווה כדי לאמוד נכון את כושר ההחזר שלו (ראו הוראה).

אחרי עשרים וחמש שנים של התמודדות עצמאית עם הערכת סיכוני אשראי - המפקח יוצר עולם חדש, שבו הוא מפקיע מידי הבנקים את זכות ההחלטה ומחליף אותה בספר הוראות שפקידיו כתבו. בעולם החדש הזה, יועצי המשכנתאות של הבנקים אינם מצליחים להתמודד עם השינויים התכופים בהוראות: הם אינם יודעים את הוראות המפקח, וכבר פגשתי כל מיני אמירות מוטעות של יועצי משכנתאות ללקוחותיהם, כשהם מצטטים לכאורה את הוראות בנק ישראל. ואם כך יועץ המשכנתאות - ללווה כמובן שאין סיכוי להתמודד עם המורכבות.

הטעויות הללו מתבצעות כאמור כבר חמש שנים. בשם עקרונות מומצאים של ניהול סיכונים מנסה המפקח לצמצם את היצע האשראי בכלים פרטניים, חסרי-בסיס, מסרבלים. תמיד הייתה לבנקים בעיה לוגית ליישב את הניגודים בין הוראות באזל לבין ההבחנות הדינמיות העולות מהמודלים הממוחשבים להערכת סיכון, כל זה בעולם שבו מופעלים גם כללי דיווח חשבונאיים שמושכים לפעמים לכיוון עצמאי,  ושל צורך לשלוט בניהול הפנים-בנקאי המסובך של משטר תאגידי של סיכוני האשראי (קריטריונים, נהלים, בקרה). עכשיו נוצר גם קודקס חוקים מסורבל ונפרד שמגביר את העירפול והסירבול הכוללים במערכת.  הייחוד של החוזר החדש הוא הגיבוש של מכלול הטעויות להוראה אחת. עכשיו אלו כבר לא הוראות שעה, שיכולנו אולי לקוות שתתבטלנה מחר-מחרתיים - עכשיו זה כבר נוהל בנקאי תקין, לא פחות. הטעות קיבלה קביעות. וגם עדיפות - מנגנוני הביקורת הפנימית של הבנקים יירתמו מעכשיו לאכוף את הטעות על סקטור המשכנתאות.