הבנקים בישראל גדולים מידי - מהי הבעיה ומה אפשר לעשות?

על רקע ההודעה בדבר פרישתו הצפויה של המפקח על הבנקים, התעורר בתקשורת דיון על הישגיו של המפקח הנוכחי - דודו זקן. טענה שחזרה בתקשורת היא שהמפקח הפורש לא עשה די כדי להגביר את התחרות בין הבנקים ולהקטין בכך את העמלות והריביות שהם גובים מהציבור.

בישראל יש מעמד מיוחד לבנקים. חשיבותם ההיסטורית להתפתחותו של המשק הצעיר גרמה לכך שהם עסקו לא רק בפעילות בסיסית של תיווך פיננסי - קבלת פיקדונות מהציבור והעמדת אשראי - אלא במיגוון שלם של פעילויות פיננסיות. הבנקים בישראל היוו למעשה סופרמרקטים פיננסיים: עסקו בברוקראז', בהמרת מטבע, בסליקה של חשבונות, בבנקאות השקעות, בניהול עושר, בכרטיסי אשראי, ועוד. פרט לכך, הם השקיעו בנכסים ריאליים והיו בו-זמנית מלווים ובעלים של נתחים חשובים בכלכלה.

בשני העשורים האחרונים נעשה ניסיון חשוב לצמצם את שליטתם המקיפה של הבנקים בכלכלה. כך, הוגבלה יכולתם של הבנקים להחזיק בבעלות על קונצרנים ריאליים, וניהול החיסכון המוסדי הוצא מידיהם. ובכל זאת, כוחם של הבנקים בישראל הוא עדיין מוגזם, בעיקר בגלל הריכוזיות המוגזמת שלהם: חמישה בנקים מהווים למעלה מ-90% מהענף. כוח זה מאפשר להם לגזור לעצמם נתח גדול מידי מהעוגה הכלכלית, בעיקר על-חשבונם של משקי הבית. אבל ישנה גם בעייה נוספת, לא פחות חשובה: גודלם של הבנקים מגביר את הסיכון המערכתי הגלום בתיווך הפיננסי בישראל. הגודל שלהם לא רק עולה לנו הרבה כסף - הוא גם מסכן אותנו.

הסקטור הפיננסי נהנה מיתרונות לגודל, ומתמזג

בנקאות היא תחום שקיימים בו יתרונות לגודל. משמעות המונח היא שבנק בגודל מסוים יהיה, ככלל, יותר רווחי משני בנקים שגודל כל אחד מהם שווה למחציתו. תכונה זו נובעת מקיום הוצאות קבועות משמעותיות לניהולו של בנק, ומחשיבותו של המותג הבנקאי לצורך יכולתו של הבנק למשוך אליו לקוחות.

יתרונות לגודל גורמים לנטייה של גופים כלכליים להתמזג כדי להגדיל בכך את הרווח המצרפי שלהם. ולכן, לאורך זמן נראה צמיחה "טבעית" של בנקים, שמתאמצים להגדיל את רווחיהם, ובצידה גם "קפיצות" גודל שמושגות ע"י מיזוג של בנקים קטנים לבנקים גדול יותר.

הסביבה הרגולטורית המשתנה מחזקת את עוצמת התופעה של יתרונות לגודל

את התכונה הבסיסית של יתרונות לגודל מחזקת ההתפתחות הרגולטורית בתחום הבנקאות בעשורים האחרונים. הרגולטורים מוטרדים בעיקר משתי התפתחויות היסטוריות: תהליך הגלובליזציה של הבנקאות, ועליית הסיכון הפיננסי שקשורה להתפתחותם של מכשירים פיננסיים חדשים בשוקי הכספים וההון שמגבירים את רמת הסיבוכיות ואת הסיכון הפיננסי. משום כך, הרגולטורים הידקו לאורך השנים את הפיקוח על פעילותם של הבנקים - הידוק שביטויו העיקרי הוא 'דרישות באזל': הוראות שמקורן בתיאום בינלאומי בנושא ניהול סיכונים. הידוק הפיקוח כרוך בדרישות המגדילות במידה ניכרת את ההוצאות הקבועות של ניהול הבנקים: בניית מערכות מיחשוב בנקאיות מתקדמות, הכנסת כלים לבקרה ולביקורת, בניית מערכות מתוחכמות (ויקרות) לניהול הסיכונים הפיננסיים, והרחבה משמעותית של חובת הדיווח לציבור ולרגולטור. התוצאה היא האמרה מתמדת של ההוצאות הקבועות הכרוכות בניהול בנק, ואיתה הגברה של תופעת היתרונות לגודל. בהדרגה, בנקים קטנים מתמזגים, לא מבחירה אלא בלית ברירה: הם אינם יכולים עוד להמשיך להיות רווחיים בגודלם הנוכחי.

הרגולטור של הבנקים אינו מוטרד מתהליך המיזוג של בנקים

מיזוג בנקים אינו מדיר שינה מעיני הרגולטור. תפקידו מוגדר היטב: שמירה על יציבותם של הבנקים. כישלון, מבחינתו, הוא אירוע שמקרב את הסיכון של התמוטטותה של המערכת הבנקאית.

כשעוקבים אחר הדיון הציבורי והטענות המופנות בתקשורת כלפי המפקח על הבנקים נדמה שחוקי המשחק הללו אינם נהירים לציבור. כך, לדוגמא, אנו רואים טענות המופנות כלפי המפקח על הבנקים בדבר שכר גבוה מידי לבכירי הבנקים, או ייקור מוגזם-לכאורה של עמלות בנקאיות, או מחנק אשראי של ענפים יצרניים במשק בגלל דרישות רגולטוריות מחמירות. אלא שכל הטענות הללו מופנות לשווא כלפי המפקח על הבנקים: הוא עוצם את עיניו, ובצדק, לכל שיקול שאינו קשור לאחריותו הספציפית לשמור על בריאותה של המערכת הבנקאית. מבחינתו, את הטענה על שכר המנהלים המוגזם יש להפנות לכתובת אחרת (בעלי המניות? רשות ניירות ערך? הכנסת?), וטענה על מחנק אשראי לענף כלשהו (דוגמא מהעבר: ענף הבנייה בתקופת קליטת העלייה ההמונית ממדינות בריה"מ לשעבר) יש להפנות לממשלה, כדי שתמצא דרך לגדר את הסיכון הפיננסי הכרוך בהתרחבותו המהירה של אשראי זה מבלי לסכן את הבנקים. גם הדרישות החברתיות שהועלו בשנים האחרונות - הפיכת בנק הדואר לבנק מסחרי או מתן רישיון לבנק קואופרטיבי - אינן עושות עליו רושם. הוא מודע היטב לאחריותו לשמירה על היציבות ומסיט, בצדק, את הדרישות לכתובות אחרות.

אבל לא רק זאת: הרגולטור אפילו נהנה ממיזוגם של בנקים קטנים לבנקים בינוניים: בהיותו נדרש לפקח מקרוב אחר התנהלותם השוטפת של הבנקים ולאייש צוותים מקצועיים של מפקחים מטעמו לכל בנק - מיזוגם של הבנקים מקטין את העומס על צוותי הביקורת שלו ומקל על יכולת הבקרה. מעבר לכך, בנקים גדולים יותר הם בד"כ גם בנקים רווחיים יותר ובעלי יכולת טובה יותר לתחזק מערכות ניטור פנימיות שמקלות על אנשיו את המשימה. בהקשר זה ראוי אולי להזכיר כאן את 'בנק למסחר', שנוהל ללא מערכת מיחשוב סבירה ובכך נפערה פירצה שאיפשרה לאירגוני פשע לשדוד אותו ובכך גם לזעזע את המערכת הבנקאית כולה וגם להטיל על משלם המיסים לכסות הפסדים של כרבע מיליארד ש"ח.

מי מפסיד ממיזוגי הבנקים? הצרכן

התוצאה היא תהליך מתמשך של מיזוגים של בנקים. במהלך שני העשורים האחרונים נעלמו מהמפה בישראל מספר בנקים קטנים. רובם התמזגו לתוך בנקים אחרים או לתוך קבוצות בנקאיות, וחלקם נסגרו. תנאי סף מחמירים מנעו למעשה פתיחת בנקים חדשים. התוצאה היא שסקטור הבנקאות בישראל סובל מריכוזיות הולכת וגוברת. יש כאן אולי חומר למחשבה, כשרואים כמה קשה הולדתו של בנק חדש: מה בדיוק חשבנו לעצמנו כשבנקים קיימים ואיתנים נעלמו? מדוע החשינו?

ריכוזיות משנה את מקבילית הכוחות בשוק לטובת בנקים. הם חשופים פחות להתקפות מצד מתחרים חדשים ויכולים לנצל את כוחם הגובר להגדלת התמורה שהם מקבלים בעבור שירותיהם. הם נהנים מרווחיות מוגדלת יחסית למצב תחרותי. הם לגמרי מודעים לכך, ועושים מאמצים כדי לשמור על המצב הנוכחי: לוחמים כנגד כל יוזמה להכנסת מתחרים חדשים לתחום הבנקאות וכנגד כל יוזמה להפקעת תחומים פיננסיים מידיהם (ראו לדוגמא את מלחמתם התוקפנית בוועדת בכר, שהוציאה מידיהם את ניהול קופות הגמל, את מלחמתם נגד היוזמה להקמת מאגרים של נתוני לקוחות שיאפשרו לשחקנים חדשים לקבל מידע על התנהגות לווים, את מלחמתם נגד הכוונה להוציא מידיהם את חברות כרטיסי האשראי, ועוד). לצורך כך הם מגייסים יועצים, מעצבי דעת-קהל ולוביסטים. הם גם מגייסים לשורותיהם רגולטורים וראשי אוצר לשעבר כדי לסייע להם בשמירה על מעמדם.

מה עושים הבנקים עם הכנסותיהם המנופחות? עקרונית, עליהם להחליט כיצד לחלק את השלל בין הבעלים (דיווידנדים), המנהלים והעובדים. ממה שאנו רואים בשנים האחרונות בולטת בעיקר התופעה של תיגמול בסכומים מנקרי-עיניים למנהלים הבכירים, והסכמי שכר חריגים (יחסית למקובל למקצועות דומים בשוק העבודה) למנהלי הביניים ולעובדים הוותיקים. את כל אלו מממן הצרכן.

המפקח על הבנקים אינו עיוור למתרחש. הוא פועל בהתמדה לבלום את מגמת הריכוזיות ואת השלכותיה על הערך המוסף שמייצרים הבנקים. הוא קשוב לרחשי הציבור ומשתדל לרסן את הבנקים, אם בנושא גובה העמלות, אם בנושא תיגמול המנהלים ואם בנושא הסכמי השכר. אלא שהמפקח אינו מאבד קשר-עין עם משימתו העיקרית: שמירה על יציבות הבנקים - לא על רווחת הצרכנים. ואולי כל מעורבותו של המפקח על הבנקים נובעת מדאגתו שאם הבנקים יפריזו בניצול כוחם המונופוליסטי - הזעם הציבורי יביא להתערבות פוליטית ואולי אף לחקיקה שתפגע בבנקים, ולכן הוא מרסן את הבנקים: כדי לשמור עליהם מהתקפת-נגד פוליטית.

עיוות מקורות: עלות הגיוס

עוצמתם של הבנקים משפיעה על המירווח הפיננסי שהם משאירים לעצמם (ההפרש בין הריבית למפקידים וחוסכים לבין הריבית ללווים). אז אמנם ברור שיכולתם של הבנקים להכתיב ריבית גבוהה ללווים קשורה לריכוזיות, אבל יש כאן תופעה נוספת: גודלם של הבנקים הופך אותם בעיני המפקידים לפחות-מסוכנים, ולכן פרמיית הסיכון שהבנקים נדרשים לשלם למפקידים עומדת ביחס הפוך לגודלם.

ייתכן שתופעה זו אינה משחקת תפקיד כאשר מדובר במשק בית אופייני. אבל כשמדובר במפקידים גדולים, ובעיקר במשקיעים מוסדיים - קופות גמל, קרנות השתלמות, חברות ביטוח - התופעה היא חלק חשוב מכללי המשחק: ככל שהבנק גדול יותר ורווחי יותר - מפקידים גדולים יפחדו פחות להפקיד כספים אצלו (לעומת אצל בנק קטן), ולכן הוא יוכל לשלם ריבית נמוכה יותר על מקורות המימון שלו. התוצאה היא, לכן, מין 'פתיחת מספריים': ככל שהבנק גדול יותר - הוא מגייס מקורות בזול יותר ומלווה בריבית גבוהה יותר. כלומר מדובר כאן בהעצמה של תופעת היתרון לגודל, כזו שאיננה נובעת עוד ממבנה העלויות אלא דווקא משליטה בשוק (בשני הצדדים שלו).

מה חושבים המפקידים?

בנק גדול יכול לשלם למפקידים ריבית נמוכה יותר מבנק קטן; בנק ענק נהנה מכך שהוא מגייס מקורות בריבית הנמוכה ביותר בשוק (פרט לריבית הממשלתית) - אבל מדוע? ברקע התופעה קיימת אמונה לא רק בחוסנו של הבנק עצמו, אלא בכך שגודלו של הבנק הופך אותו לחסין מפני חדלות-פירעון: הממשלה לא תוכל להרשות לעצמה שבנק ענק יקרוס, כי התוצאה האפשרית שלה עלולה להיות קריסה כוללת של המערכת הפיננסית. וכך, נוצרת מין 'כיפת ברזל' וירטואלית (שהרי לא קיימת ערבות ממשית של המדינה לשלומו של הבנק) שמאפשרת לבנק הענק לגייס מקורות במחיר נמוך במיוחד.

מה זה אומר? שבין אם המפקידים צודקים והממשלה לא תיתן לבנק ענק לקרוס אלא תיחלץ לעזרתו, או שהם טועים - העובדה שהם חושבים כך מספיקה כדי לאפשר לבנק הענק לגייס מקורות במחיר המשקף מצב של אפס-סיכון. נוצרת כאן למעשה סובסידיה ממשלתית עקיפה.

לא צריך חשיבה אבסטרקטית או חישובים מורכבים כדי לזהות את הסובסידיה: בנקי הענק בישראל נהגו בד"כ לגייס מקורות בריבית הנמוכה בחצי אחוז מהבנקים הבינוניים-קטנים. סוכנויות המשכנתאות בארה"ב נהגו לגייס מקורות בריבית כ"כ נמוכה שהיא כמעט השתוותה לריבית שמשלמת ממשלת ארה"ב על החוב שלה. הסובסידיה נראית לעין. וסובסידיה זו מתורגמת לתיגמול העובדים בבנקים.

הבעיה של 'גדול מכדי להיכשל' והמשמעות

השאלה של בנקים הגדולים מכדי להתמוטט (TBTF - Too Big To Fail) הופיעה בארה"ב במשבר הפיננסי האחרון. לאחר עשרות שנים של חוקים ותקנות שהגבילו את עיסוקיהם ופריסתם הגיאוגרפית של הבנקים כדי למנוע את הישנותן של התופעות של השפל הכלכלי של 1929, החליט הקונגרס האמריקני לבטל את המיגבלות. הבנקים החלו במסע מיזוגים והתרחבות. האירוע של בנק ההשקעות 'ליהמן ברד'רס', שהממשל החליט ב-2008 שלא להתערב להצלתו אלא להותיר אותו לגורלו, לימד את כולם לקח: נפילתו גרמה לשרשרת-נפץ שגררה אחריה חלקים נרחבים של המערכת הפיננסית. צעדי ההצלה השונים שננקטו אחר-כך רק גרמו להגדלת הבנקים, כשמוסדות כושלים נרכשו ע"י בנקי-ענק. החל ויכוח ציבורי על מה לעשות לגבי התופעה.

כאשר הבנקים הם קטנים - ניתן לאפשר להם להתמוטט: התמוטטות של בנק יחיד אינה מסכנת את שאר המערכת. ואכן, בארה"ב מתמוטטים כל שנה מספר בנקים והדבר נתפס כאירוע שמחזק את המערכת הפיננסי - מעין ניכוש של 'עשבים שוטים'. הדבר שונה לגמרי כאשר מדובר בבנקים ענקיים: נפילת בנק כזה תגרום לסחרור שאין לדעת את סופו. ובישראל, בהעדר הסדר ממלכתי של ביטוח פיקדונות, אפילו  שמועה על קשיים של בנק יכולה להביא להתמוטטותו בגלל הסתערות של מפקידים המנסים למשוך את פיקדונותיהם (run on the bank). המציאות היא, אם כן, שהממשלה אינה יכולה להרשות לעצמה לעמוד מנגד כאשר בנק גדול ייקלע לקשיים. כך קרה גם בישראל של 1983, כשהממשלה הלאימה את רוב הבנקים. התוצאה היא מצב א-סימטרי: בתקופות של שגשוג הבנקים מחלקים שלל לבעלי העניין; בתקופות של משבר - משלמי המיסים יצטרכו לשאת בהפסדים. נוטלי הסיכונים אינם מסתכנים בעצמם.

אז איזו מין מערכת בנקאית יש לנו? יש לנו מערכת ריכוזית, שמצליחה לגזור לעצמה נתח גדול מידי מהעוגה; בנקים גדולים מידי, שמסכנים את יציבות המערכת הפיננסית במקרה של ניהול כושל אפילו של אחד מהם; מערכת שבה הסיכון מתפזר בין כולם והתשואה מתחלקת בין מעטים; ולבסוף - מערכת עם עוצמה פוליטית כמעט-מפלצתית (זכרו את המלחמה שהכריזו בעלי השליטה בבנק הפועלים על נגיד בנק ישראל!) שמאפשרת לה להחניק כל תחרות ולעצור כל קידמה פיננסית מתבקשת.

מה אפשר לעשות?

לאורך השנים נעשו כמה מהלכים חשובים כדי להגביל את הריכוזיות של הבנקים ואת כוחם. נדרשים צעדים נוספים. המטרה העיקרית צריכה להיות הקטנת הריכוזיות, גם כדי להקטין את הסיכון המערכתי של הבנקים בישראל ולבנות מערכת בנקאית ופיננסית חסונה יותר וגם כדי לצמצם את רווחיותם המוגזמת של הבנקים ואת יכולתם לסחוט את הסקטור הפרטי. יש לפעול להקטנת גודלם של בנקי הענק, יש להוציא מידיהם תחומי פעילות שמלכתחילה לא היו צריכים להיות בידיהם, ויש לפעול להכנסת מתחרים חדשים לתחום הפיננסי.

דוגמא לצעדים בכיוון זה יכולה להיות קביעה של דרישות הון העומדות ביחס ישר לגודלו של הבנק. דרישה כזו יכולה 'ליישר את הרצפה' בכך שהיא תפלה לרעה את הבנקים הגדולים: הם יצטרכו לגייס יותר הון מניות כנגד תיק האשראי שלהם, ולכן עלות המקורות שלהם תתייקר. בכך תתוקן מעט תופעת היתרון לגודל ממנה נהנים הבנקים הגדולים. ההצדקה הפשוטה לצעד כזה היא העובדה שככל שבנק גדול יותר - הוא מאיים יותר על יציבותה של המערכת הפיננסית כיון שכשל שלו יביא בהסתברות גדולה יותר לכשל של המערכת כולה, ולכן סביר לדרוש ממנו לפעול כשהוא משתמש ב'כרית ביטחון' (הון מניות) גדולה יותר.

צעד אחר יכול להיות קביעת הגבלה כמותית על גודלו של בנק, במונחי נתח-שוק. הגבלה כזו יכולה להיקבע כיעד אליו יש להגיע תוך תקופת זמן קצובה, עם יעדי-ביניים.

הקטנה של גודלם של הבנקים יכולה להיעשות גם ע"י הוצאת פעילויות מסוימות מהרישיון שלהם. דוגמא מיידית שעולה כאן היא הוצאת העיסוק בכרטיסי אשראי מהבנקים.

אחת התופעות המטרידות שנצפו בשנים האחרונות היא השליטה המוגזמת של בעלי-שליטה בדירקטוריונים של הבנקים, שליטה שגרמה להם ליצור זיקה בלתי-סבירה בין הבנק לבין עיסוקיהם האחרים ובכך לסכן אותו. מבלי להיכנס כאן לפירוט אומר רק שהמפקח על הבנקים יכול לקבוע שבמקרה של בנקים גדולים הוא יגדיל את מיכסת הדירקטורים מהציבור שהוא דורש למנות, והוא גם ישקול למנות אותם בעצמו (ולא ע"י בעלי השליטה, כנהוג) מתוך מאגר מועמדים שהוא ימיין לצורך כך. הנימוק הפשוט הוא שאם דירקטורים אלו אמורים לייצג את טובת הציבור - עדיף שהם יהיו שלוחים שלו ולא שבויים של בעלי השליטה.

לצורך הקטנת הריכוזיות כדאי אולי לשקול לפרק קבוצות בנקאיות בחזרה לבנקים עצמאיים. בנקים כאלו עדיין קיימים בתוך הקבוצות, והשקתם מחדש כבנקים עצמאיים (או לפחות מנוהלים עצמאית) יכולה להכניס מתחרים חדשים לשוק בלוח זמנים קצר-יחסית. הפרדה כזו אינה מחייבת בנייה של אופרציה בנקאית עצמאית מלאה, שכן בנקים קטנים יכולים להישען על פלטפורמות תפעוליות של בנקים גדולים יותר מבלי לאבד את חופש הפעולה השיווקי שלהם.

וההערה האחרונה היא לגבי היוזמה להקמת הבנק הקואופרטיבי: נראה שיש חשיבות להצטרפותם של בנקים קואופרטיביים למערכת הבנקאות, ונראה שעיקר התועלת היא ציבורית. לכן אין להשאיר כאן את היוזמה 'תקועה' בשערי בנק ישראל: זכותו של המפקח על הבנקים לקבוע כללים מחייבים למתן רישיון פעולה לבנק כזה, וזהו תפקידה של הממשלה לשקול אם עליה לסייע ליוזמות אלו להיוולד (אפילו סיוע לתקופת-ביניים של מספר שנים שיאפשר להם לצאת לדרך) משיקולים של ראיית טובתו של הצרכן.