משבר תקציבי כהזדמנות כלכלית-חברתית

זו אינה שמועה - יש בעיה לכלכלת ישראל

אחרי שנים של התפארות בהישגי המשק (ויש כאלה, בהחלט) וניכוס קפדני שלהם (גם כאלו שלא באמת היו) ע"י ההנהגה הפוליטית הקיימת - מתקדרים לפתע השמיים הכלכליים. מסתמן גירעון ממשלתי חריג (כלומר: כזה שעומד מעבר לתקרת הגירעון שנקבעה כיעד ממשלתי), והוא צפוי להימשך ולהתרחב גם ב- 2020. מה זה בכלל, הדיבורים על הגירעון? האם זו עוד תגובה של אלו שעינם צרה בהצלחותיו של המשטר הקיים? האם זהו סתם ויכוח יבשושי ומייגע של חשבונאים חסרי מעוף? 

תשובה קצרה: לא, יש בעיה אמיתית, והיא איננה בעייה שאי-אפשר היה לצפות אותה או למנוע אותה. כי בניגוד לאותו פרעה חביב שהקשיב ליוסף וניצל את שבע השנים הטובות למילוי מחסני המזון - פרעה המודרני (כחלון) לא שעה להפצרותיו של יוסף המודרני (פלוג) והעדיף להיטיב עם 'העם', כשבמקביל הוא מציף את הצמתים בפוסטרים שלו שמדגישים את היותו (הוא אישית) מקור כל הטוב. ועכשיו קורה מה שצפוי היה שיקרה לצרצר: מגיע הסתיו, ואיתו הצרות. אלא שבניגוד למשלים שלמדנו בילדותנו - מי שישלם הוא דווקא הנמלה. ככה זה בחיים האמיתיים. 

וישנה כמובן בעייה נוספת: מחזור העסקים שעבר על העולם המערבי גרם לאחת מתקופות הגאות הכלכלית הארוכות בהיסטוריה המודרנית. האם אנו מתקרבים למיפנה במחזור העסקים? קשה לדעת, אבל ישנם סימנים לכך שהעשור הבא לא יהיה כל-כך חיובי כמו זה שחלף. בהיותו של המשק הישראלי משק קטן ופתוח - צפוי שהוא יושפע מההתפתחויות הכלכליות שיהיו במשקים הקשורים אליו בקשרי סחר. זוהי סיבה נוספת לכך שצריך היה להתנהל בזהירות ולהיערך כדי לקדם את פני הסערה ולמנוע ככל האפשר הרעה של מצב המשק.

בכל רע יש טוב

הפתגם העממי אומר: "Every Cloud Has a Silver Lining". ואמנם, יש דבר חיובי במצב הכלכלי שנוצר: הגיע סוף לתקופה של הכחשה, של הונאה עצמית, של הימנעות מתיקון בסיסי. ניהול זהיר יותר של הכלכלה היה יוצר אולי סדקים קטנים, כאלו שאפשר היה לסתום בעזרת טיח (כמו העברת סעיפי תקציב משנה לשנה כדי ליצור תמונה כאילו הכל כשורה, או הכרזה על מבצעים חד-פעמיים של גביית מס). הניהול חסר-האחריות שהיה כאן בפועל בשנים האחרונות הביא לכך שנדרשת מדיניות כלכלית נמרצת. 

זה אולי מפתיע מי-מכם, אבל זוהי בשורה לכולנו. זו איננה שמועה מדכאת על "גזירות" כלכליות צפויות (חישבו על כך שאין דבר כזה "גזירות כלכליות" במדינה עצמאית): זוהי הזדמנות לבדק בית. זוהי הזדמנות לתקן כמה חוליים בסיסיים של המשק הישראלי שניתן לטפל בהם רק בתקופת חירום, כשאפשר להתגבר על המאבק הסקטוריאלי הקבוע של משיכת חבל. זהו, לכן, משבר טוב. הזדמנות. אסור לבזבז אותה.

המשק הישראלי אמנם פורח, אבל...

מחזור עסקים ארוך וחיובי גרם לכך שהמשק הישראלי נמצא כיום בנקודה היסטורית טובה: משק מודרני (ברובו), פתוח לעולם (ברובו), שיעור האבטלה בו נמוך מאד בהשוואה היסטורית, התוצר לנפש קרוב לזה של משקי המערב, החוב הלאומי (במונחי תוצר) נמוך כתוצאה ממדיניות מקרו-כלכלית זהירה שנמשכת כבר שלושה עשורים, ההשקעות הזרות זורמות והמשק נהנה מעודף במאזן תשלומים, והמטבע הלאומי יציב. לכאורה - המשיח כבר מזמן כאן, ועובד במרץ (מן-הסתם בהייטק).

המשק אמנם פורח, אבל יש כמה עניינים פעוטים שצריכים להדאיג. נוריות אדומות נדלקו: הגירעון הממשלתי חורג לא רק מהיעד ארוך-הטווח שנקבע בזמנו (לפי הכללים שנקבעו בזמנו, לא היה צריך להיות לממשלה כלל גירעון תקציבי כבר כמה שנים), אלא גם מזה שתוקן כלפי מעלה (2.9% במונחי תוצר. בניגוד לכך, בחודשים האחרונים הגיע הגירעון התקציבי ל-3.8%, שמשמעותו שקיים "בור" תקציבי של כ-10 מיליארד ש"ח. ראו סקירה של מרכז המידע והמחקר של הכנסת, כאן). נוצר איום ברור לכך שהתהליך הרב-שנתי המוצלח של ירידת החוב (במונחי תוצר) עומד להתהפך (ראו דיווח של נגיד בנק ישראל בישיבת הממשלה, כאן). אלה אינם נושאים שצריכים להדאיג את הציבור הרחב, שצריך להמשיך ולעסוק בשלו, אלא רק את המתכננים הכלכליים ומנהלי הסיכונים, אלו שמסתכלים מעבר לאופק, שתפקידם לוודא שגם המשך הדרך פנוי ממכשולים.

על מה מדובר?

הגירעון הממשלתי - גיאות כלכלית גורמת לגיאות נגזרת של הכנסות הממשלה ממיסים. זוהי תופעה מחזורית ידועה, והיא סימטרית: האטה כלכלית גורמת לצניחה של תקבולי מיסים. ההיגיון הפיסקלי לכן הוא שיש לנצל תקופות של גיאות להקטנת החוב הממשלתי (ע"י שמירה על עודף בתקציב או לפחות על איזון תקציבי), מתוך הבנה שבתקופות שפל נחזה בגידול "אוטומטי" של הגירעון בגלל ירידת תקבולי המיסים. מה שנעשה כאן בשנים האחרונות הוא הפוך להיגיון זה: גיאות מחזורית של תקבולי מיסים, שהיה ביכולתה ליצור עודף בתקציב ולתרום לצמצום נוסף של החוב הציבורי - יצרה תחושה "אופטית" של רווחה תקציבית והביאה במקום זאת להקטנת שיעורי המס ולהגדלה לא מוצדקת של תקציבי ההוצאות. התוצאה היא שהגירעון הממשלתי עלה בשנים האחרונות למרות שאנו מצויים במצב של גיאות. מאחר שכל הגדלה של תקציב הוצאה היא הגדלה פרמננטית - התוצאה היא שהאטה כלכלית, לכשתגיע, תקטין (אוטומטית) את תקבולי המיסים ותגרום בהכרח לפריצה של הגירעון. את הפריצה הזו אי-אפשר יהיה למנוע. הניתוח הזה אולי נראה שבלוני וצדקני (לכאורה: למה לא להגדיל את תקציבי הרווחה במקביל לגידול בתקבולי המיסים?), אבל ניתן להבין  אותו אם מסתכלים על הדוגמה של משק בית: האם הייתם מנצלים גידול זמני של ההכנסה (בונוס שנתי? גידול עונתי בהכנסות? העברה מההורים?) כנימוק להגדיל את הוצאותיכם החודשיות הקבועות? זה נשמע לכם הגיוני?

החוב הציבורי - גירעון ממשלתי מתמשך אינו מושג ערטילאי. הוא איננו מימד נוסף של המציאות שרק חשבונאים רואים אותו - יש לו השלכות כלכליות. כשהממשלה מוציאה יותר מהכנסותיה לאורך זמן היא נאלצת לממן גירעון זה בהגדלת החוב. יש אמנם שתי אפשרויות נוספות, אבל כשלונן כבר הוכח בעליל: הדפסת כסף (אנחנו בישראל ניסינו זאת בעקבות המצוקה הכלכלית לאחר מלחמת יום הכיפורים, וגרמנו לאינפלציה דוהרת ולקריסת המשק הישראלי ב-1985), ו"עיסוי" מגמתי של הנתונים כדי להסתיר את הבעיות הכלכליות (יוון ניסתה זאת בגדול, ועכשיו אזרחיה משלמים את המחיר; אנחנו מנסים זאת "בקטן" - ראו תרגילים קוסמטיים שונים הנהוגים במשרד האוצר להסתרת נתוני הגירעון מעיני הציבור). נותרה לכן רק האופציה של הגדלת החוב. 

להגדלת החוב הציבורי ישנן שתי השלכות: העברת נטל לדור הבא (מישהו הרי צריך יהיה להחזיר את החוב), ואיתות לשוקי הכספים וההון העולמיים שמשהו לא טוב קורה בישראל, שייתכן שהממשלה מאבדת שליטה על המשק (מה שיכול להביא לפגיעה בדירוג האשראי הבינלאומי של ישראל, לפיחות של השקל, לעליית הריבית ובמצבי קיצון אפילו לבריחת הון פרטי מהמשק). כי זאת חשוב להבין: למרות ההחלטה העקרונית על ניהול תקציבי מאוזן, חוזר על עצמו מידי שנה הריטואל של הזזה כלפי מעלה של יעד הגירעון לשנה הקרובה ('את הדיאטה נתחיל מחר בבוקר…'). ריטואל זה איננו מעיד (כפי שניתן היה אולי לחשוב לאור הסברי הממשלה) על דאגה של ההנהגה הפוליטית לביטחון, לשלומם של ניצולי שואה, לזקנות המאושפזות במסדרון בית החולים או לצפיפות במוסדות החינוך - הוא מעיד על חוסר יכולת פוליטית להגיע להסכמה על סדרי עדיפויות, על חוסר יכולת להסכים על חלוקת התקציב. התוצאה היא יצירת גירעון שיש בו כדי לאיים על עתידו של המשק, תוך הצגה מעוותת ומתחסדת של "צרכים בלתי-צפויים" (משבר ביטחוני, מצבם המכמיר של ניצולי השואה או "כבישים אדומים", וכו'), ודרך-כלל גם תוך כדי הסתרה של המציאות ע"י "עיסוי" הנתונים הכלכליים.

מה אפשר היה לתקן בהזדמנות זו שיש לנו משבר בפתח?

מאחר שעלינו שלא בטובתנו על נתיב מבשר רעות, ושום תיקון קוסמטי או קיצוץ רוחבי לא יספיקו הפעם כדי לעזור לנו לתקן נתיב - יש לנו הזדמנות לשקול מחדש סדרי עדיפויות: מה ניתן לעשות כדי לסגור "בור" תקציבי כל-כך גדול. אפשר אמנם לצמצם את הבעיה ע"י קיצוצים בתקציב ההוצאות, אבל המשימה הזו נראית לי יומרנית למי שאיננו מצוי במבוכי תקציב המדינה, כך שנשאיר זאת לאנשי משרד האוצר. במקום זאת, להלן כמה הצעות עקרוניות הנוגעות לדרכים להגדלת תקבולי המס, הצעות שמונעות ע"י העדפות חברתיות. מובן שרשימה זו חלקית, ומייצגת העדפות אישיות.

• דרך ברורה להגדלת ההכנסות ממיסים היא טיפול בסוגים שונים של פטורים הקיימים במערכת. אחד הבולטים בהם הוא הפטור הקשור לקרנות ההשתלמות: הפרשות המעביד לקרנות ההשתלמות פטורות ממס הכנסה מבחינת העובד. זהו מקלט מס שנוצר בעבר הרחוק, בימים אפלים, וממנו נהנות בבירור רק השכבות המבוססות של האוכלוסייה. אין הצדקה כלכלית או מוסרית להמשך קיומו של הסדר זה, וזוהי הזדמנות לבטל פיקציה זו הקרוייה "קרן השתלמות".
• פטורים קיימים גם לגבי גביית מס ערך מוסף. ענף הירקות והפירות נהנה מפטור מוחלט מאז שהונהג המע"מ (1975), בתואנה (שהייתה נכונה בזמנו) שתחום זה אינו מתנהל באמצעות קופות רושמות. הגיע הזמן לבטל פטור שרירותי ומיותר זה. מקרה נוסף הוא הפטור הכולל מתשלום מע"מ שניתן לעיר אילת: בשלב כלשהו בחרה הממשלה לעודד את הפעילות הכלכלית באילת והכריזה לשם כך על פטור ממע"מ לגבי עיסקאות המתבצעות באילת (כל רוכשי ציוד הצילום והאלקטרוניקה באילת מכירים זאת). כל הפטורים הללו מיותרים והגיע זמן לבטלם.
• שיעורי מס ההכנסה האישיים בישראל הופחתו לאורך השנים, בעקבות התוכנית להבראת המשק (1985). זה היה מהלך מתבקש ונכון. אלא שבינתיים, אנו עדים בישראל לא רק לפריחה כלכלית אלא גם לפתיחת פערי הכנסה משמעותיים - לגידול מתמשך של אי-השיוויון הכלכלי. מנקודת מבט חברתית, הלכנו צעד אחד רחוק מידי: היה מקום להכניס תיקון - הצהרתי ומעשי - ע"י יצירת מדרגה נוספת של שיעור מס והחלתה על בעלי הכנסה גבוהה במיוחד. 
• ממש באותו הקשר, יש מקום להחיל בישראל מס על ירושות. מס זה נהוג במדינות רבות במערב, ונקודת המוצא שלו היא חברתית: ההכרה בחשיבות מתן הזדמנות שווה לדור הצעיר והרצון לממן את צרכי הציבור בכלים פרוגרסיביים, כאלו המשיתים נטל על מי שידו משגת. 
• חלק משמעותי מהכנסות המדינה מקורו במיסוי על רכישת מכוניות חדשות. מיסוי הרכב החדש גורם למספר עיוותים כלכליים: ליוקר קיצוני של מחירי מכוניות שמצדיק התעסקות מוגזמת בתיקון רכב וגורם להזדקנות של הגיל הממוצע של מצבת כלי הרכב בישראל, ליצירת מקלטי מס למחזיקי רכב פרטי (באמצעות הסדרי 'רכב צמוד' לשכירים בכירים) שגורמים לשימוש-יתר ברכב הפרטי, ולתלות מוגזמת של הממשלה בהכנסות ממיסוי הרכב הפרטי. התוצאה היא שימוש מוגזם ברכב פרטי, צפיפות בכבישים ופגיעה קשה ברווחה ובמשק. עדיף היה להקטין את שיעורי המיסוי על רכב חדש ובמקביל להטיל מיסוי גודש שיפנה תשתיות תחבורה קיימות ויקטין עומס.