רשימת אורח - בחירות בארה"ב: על המורכבות של תהליך הבחירה - אבנר סידי*

 

לאור התהליך המטלטל והמפרך שהסתיים זה עתה של הבחירות האחרונות לנשיאות בארה"ב – נראה לי שיש לנסות להכיר ולהבין את הייחודיות, המורכבות, וגם הבעייתיות של התהליך. בסופו של התהליך מסתבר לכולנו שבארה"ב, מאור הדמוקרטיה, כל מערכת בחירות לנשיאות היא מאורע מתיש ומתגלגל אשר מתרחש פעם בארבע שנים ואשר נמשך למעלה משנה (החל בבחירות המקדימות של מועמדי המפלגות). אבל בנוסף למאורע זה, קיימת מערכת בחירות מקבילה של "בחירות-האמצע" לשני בתי המחוקקים, אשר מתחוללת כל שנתיים, כך שהרושם האמיתי הוא של תהליך בחירות ארוך מאוד שנמשך קרוב לשלוש שנים. תהליך אינטנסיבי כזה ראוי שיזכה לניתוח יסודי של המורכבויות שלו. 

קווים היסטוריים להיווצרות התהליך

1776 – לעצמאות ארה"ב היו שותפות 13 מדינות בלבד. כמובן במשך 200 שנים אח"כ נוספו עוד מדינות (כיום מספרן 50), וטריטוריות (חמש, בהן פורטו ריקו שהיא היחידה עם ממשל עצמי).   

1787 –  נקבעה "חוקת" ארה"ב ובתוכה נקבעו תהליכים הקשורים לבחירת הרשות המחוקקת (Article 1, Section 4) , בצורה שמשאירה את העיסוק בחוקי הבחירות למדינות עצמן. כמו כן נקבעה השיטה עצמה בחלק הדן ברשות המבצעת ובחירתה (Article 2, Section 1).

1820-1920 – הוכנסו תיקונים שהגדילו את מעגל הבוחרים: תחילה בוטלו "זכויות בחירות" מיוחדות, כמו זכות בחירה רק לבעלי אדמות (1820). לאחר מלחמת האזרחים הוכנסו "תיקונים" לחוקה שנתנו זכויות הצבעה לשחורים (תיקון 15, 1870) ולנשים (תיקון 19, 1920).

1871 – חקיקת הקונגרס יצרה (בהתאם לקביעה בפרק הראשון בחוקה) אזור יחיד בארה"ב הכפוף ישירות לממשל הפדרלי, כלומר ישירות לשלטון המרכזי ואינה חלק מאחת המדינות, ומשמשת משכן לכל שלושת הרשויות. הכוונה כמובן לאזור קולומביה סביב הבירה וושינגטון (DC).

1925 – נחקק חוק "החלוקה-מחדש" (Reappointment), שעסק בהתאמת מספר נבחרים לבתי המחוקקים לפי מפקד האוכלוסין וגודל המחוזות.

1965 – נחקק חוק "זכויות הבחירות" (Voting Rights Act= VRA) שקבע זכות בחירה לכל, ואשר נחשב למעין "חוקה-מחודשת" (Reconstitution), כאשר זה נתן מעין "גג" או "שרירים" פדרליים לחוקי המדינות הנוגעים לבחירות.

כתוצאה מכל התהליכים ההיסטוריים האלו, שהתרחשו במשך כמעט 200 שנה, התקבע תהליך הבחירות הייחודי והמורכב המוכר לנו כיום.

על המורכבות והייחודיות של תהליך הבחירות

חוקי הבחירות שונים בכל מדינה. החל מהזכאות לרישום לפני בחירה (Registration) וכלה באמצעי זיהוי אישי (בהעדר תעודת זהות "רשמית" או "פדרלית" בשל עקרון הליברלי של שמירה על זכויות הפרט בפני הממשל הפדרלי) של הרשומים לבחירה בבואם לבחור. אמצעי הזיהוי משתנים – הם יכולים להיות רישיון נהיגה, כל תעודה עם תמונה, החשבון העירוני של חשמל ומים, פנקס צ'קים, ועוד.

הנקודות, השאלות או הנושאים העומדים לבחירה – כמו נבחרים לרשויות (המבצעת המחוקקת והשופטת), וכן תיקוני חוקה והרשאות שונות – ברמה המדינתית (State) או נפתית (County), שונים מנפה לנפה וממדינה למדינה. לכל הנקודות האלה (שמגיעות לעיתים לכמה עשרות) יש להתייחס בתהליך הבחירה ב"פתקי הצבעה", המשתרעים לא פעם על יותר מדף אחד או שניים.

שיטת הבחירה לנשיאות היא שיטה "לא ישירה" (בחירה באלקטורים, שהם הבוחרים בנשיא) ייחודית לארה"ב, ו"מוחלטת" (כמו באנגליה) בנגוד ל"יחסית" (כמו בארץ). המשמעות במונח "מוחלטת" היא שיתרון במאזן קולות המצביעים מתורגם לזכייה מוחלטת של המועמד בכל קולות האלקטורים באותה מדינה. כמות האלקטורים בכל המדינות נקבעה ל- 538 (חיבור פשוט של כל מספר נבחרי כל המדינות לבתי המחוקקים, בתוספת שלושה נציגי אזור קולומביה DC). המספר המינימלי הנדרש למועמד כדי להיבחר לנשיא הוא 270. מספר האלקטורים בכל מדינה זהה למספר חברי קונגרס וסנאט שיכולים להיבחר באותה מדינה. האלקטורים הנבחרים ע"י ציבור המצביעים בכל מדינה הם כביכול עצמאיים בהעברת קולם למועמד המנצח באותה מדינה, אבל מצופה מהם שיבצעו בדיוק את בחירת הבוחרים ולא יפעילו שיקול דעת עצמאי.

שיטת האלקטורים נבחרה על ידי מייסדי ארצות הברית ממספר סיבות: הראשונה - ליצור פשרה בין רצונם של האבות המייסדים שהקונגרס יבחר בנשיא, לבין רצון העם לבחור את הנשיא בעצמו בשיטה היחסית. הסיבה השנייה והיותר חשובה היא רצונם של המייסדים להבטיח את כוחן של מדינות ארה"ב הקטנות. אם הנשיא היה נבחר על פי רוב קולות ארצי, היו המדינות שאוכלוסייתן גדולה מאפילות בכוחן על אלו שאוכלוסייתן קטנה וקולות הבוחרים של המדינות הקטנות היו זניחים וחסרי ערך. הסיבה השלישית היא אולי העקרונית יותר – אם בחירת נשיא ארצות הברית הייתה נתונה בידי הסנאט, היה הנשיא כבול לתכתיבי הסנאט, שיכול היה בכל עת לפטרו. לכן ביקשו האבות המייסדים ליצור גוף טנטטיבי, זמני, שייבחר רק לשם בחירת הנשיא, ולאחר מכן יתפרק, כך שהנשיא לא יהיה תלוי באף גוף שלטוני אחר ויוכל לפעול באופן עצמאי יחסית - בסייגים שמכתיב עקרון הפרדת הרשויות.

בתוך תהליך הבחירות יש שלב מקדים של "בחירות מוקדמות" (Primary) שבהם המועמד מתחרה ברוב או חלק מהמדינות כדי לזכות בתמיכת מפלגתו, במטרה להיות מועמד המפלגה בבחירות הכלליות לנשיאות או מועמד המפלגה במדינה מסוימת לייצוג באחד מבתי המחוקקים, בבחירות המתרחשות כל 2-4 שנים.

בהתאם לעקרון הפרדת הרשויות נקבעו כללים הנוגעים לבחירת נציגי הרשות המחוקקת (סעיף 1 בחוקה), קרי לקונגרס או בית הנבחרים (בית תחתון) וכן לסנאט (בית עליון). מבנה זה של 2 בתי מחוקקים (מבנה ביקמרלי) אינו ייחודי רק לארה"ב ונהוג בארצות רבות בעולם (החל בבריטניה וכלה באינדונזיה). תפקיד הבית התחתון הוא ליזום ולהכין חוקים ותפקיד הבית העליון הוא לאשר אותם. הבחירות לקונגרס נערכות אחת לשנתיים (כאשר הכהונה היא ל- 4 שנים), לכל מדינה יש ייצוג לפי מספר התושבים שבה, ומספרם הכולל של הנבחרים לקונגרס הוא 435.  הבחירות לסנאט נערכות גם הן אחת לשנתיים אולם בכל סבב מועמד לבחירה רק שליש מחברי הסנאט כך שכהונתם נמשכת 6 שנים. מספרם הכולל של הסנטורים הוא 100 כשלכל מדינה יש ייצוג ע"י שני סנאטורים בלבד ללא תלות בגודל המדינה ולא במספר תושביה.

לא לכל אזורי הבחירה יש ייצוג מלא בבחירות לנשיאות או לבתי המחוקקים. למשל, בטריטוריות (כמו פורטו ריקו, גואם, סמואה, איי הבתולה) אין אפשרות לבחור בנשיא, ובאזור-קולומביה (DC) אין אפשרות לבחור לסנאט ואין לתושבים שם נציג מן המניין בקונגרס (אלא נציגות המייצגת אותם בוועדות וגם בדיוני המליאה, אך לא בהצבעות מליאה).

בהתאם לחוקה הפדרלית, לכל מדינה יש עצמאות חוקתית ומנהלתית בקביעת, תיקון וחלוקה מחדש של "אזורי" (Zones) הבחירה. כמובן שכל ממשל מדינתי יכול לשנות את אזורי הבחירה כראות עיניו ולהתאימם לפי הצרכים הפוליטיים המכוונים לסיכויי היבחרו מחדש.

הזכות והחובה לבחור ולהיבחר היא זכות בסיסית לכל האזרחים. לכן המכניזם של תהליך ההצבעה מכוון ברמה הפדרלית להיות "מתירני" ככל האפשר, וליצור ולעודד אפשרויות הצבעה "שלא במקום המגורים" ואפילו מחוץ לגבולות ארה"ב (Absentee Vote), אם בדואר (Mail Vote), בפקס או אפילו בדוא"ל. גם תהליך ההצבעה אינו מוגבל ליום ההצבעה בלבד, ולכן מותרת "הצבעה מוקדמת" (Early Voting) מספר שבועות לפני יום ההצבעה. כל זה במטרה להגדיל את אחוז המתייצבים (Turnout) להצבעה. עם זאת, יום הבחירות איננו יום חופש. ההצבעה המוקדמת הפכה במשך השנים לחלק הולך ועולה במסגרת האפשרויות להצבעה: 25% מהמצביעים הצביעו "מוקדם" ב-2016, 45% ב-2020 בשל הצורך להצביע בקהל לא גדול או צפוף בזמן מגפת הקורונה, ו- 50% ב-2024 כאשר גם המפלגה הרפובליקנית הגיעה למסקנה שזו דרך טובה לעודד הצבעה ולנייד את בוחריה ללא הגבלת זמן וללא לחץ ביום הבחירה. אפשרות הצבעה "שלא במקום המגורים" הופיעה כבר מיד עם "עצמאות" ארה"ב (כאשר המתיישבים הלבנים באזורי האינדיאנים היו מוגבלים בניידות), והתפתחה בעיקר בזמן מלחמת האזרחים (כשחיילים רבים היו מחוץ לבית). ההצבעה מחוץ לגבולות המדינה שייכת יותר לעידן שלנו, והיא אמנם שונה ממה שמותר או אפשרי לתושבי ישראל, אבל דומה למה שנהוג גם באירופה (למשל לאזרחי צרפת, מולדובה, ואפילו תורכיה). ההצבעה באמצעות דוא"ל/פקס הופיעה רק לאחרונה והיא מנסה להתאים ולנצל את התקדמות הטכנולוגיה לעידוד ההצבעה.

אנומליות

כמובן שכל המורכבות והייחודיות שלעיל יכולה להיות מקור לאנומליות, תקלות, ומוזרויות שיכולות לסבך את תהליך הבחירה והמשילות. חוקי הבחירות שאין להם אחידות פדרלית והמשתנים לפי מדינות יצרו מספר אנומליות. למשל – הכללת תושבים שאינם אזרחי ארה"ב ורישומם בפנקס הבוחרים בבחירות הכלליות או המדינתיות. נוצר אפילו מצב אבסורדי שבו מדינת וירג'יניה הייתה צריכה לפנות לבית המשפט העליון כדי שזה יתיר לה להתנגד לפסיקת שופטת פדרלית שהורתה לה (בשל עקרון הליברליות) להימנע מהוצאה "גורפת" מרשימת הבוחרים של כמה אלפי בוחרים רשומים שהתברר שאינם באמת אזרחי ארה"ב [1]. קיימים 19 אזורי בחירה ברחבי ארה"ב המתירים השתתפות בבחירות לרשויות המקומיות לתושבים שאינם אזרחים [2]. בבחירות האחרונות ב-2024,  8 מדינות בארה"ב נאלצו להעביר תיקוני חוקה במדינות עצמן האוסרות על אפשרות כזו [3]. אפילו באמצעי זיהוי של הרשומים בפנקס הבוחרים יש בעייתיות – ראה ניסיון של מדינת ג'ורג'יה למנוע זיופי בחירות ולהתעקש על הצגת רישיון נהיגה עם תמונה (ולא תחליף הניתן לזיוף כמו כרטיס ספריה) [4], אשר נתקל בהתנגדות עזה של האגף הליברלי במפלגה הדמוקרטית (כולל הנשיא ביידן) בטענה של חזרה לחוקים דרקוניים מעידן ההפרדה הגזעית (Jim Crow Era) אשר מפלים את השחורים שאינם נושאים בד"כ רישיון נהיגה [5].

החופש שניתן למדינות בניהול הבחירות כולל גם חופש לשינוי אזורי בחירה (Voting Zones). לכל מדינה יש עצמאות חוקתית ומנהלתית בקביעת, תיקון וחלוקה מחדש של אזורי הבחירה, וכאשר כל שינוי ממשל מדינתי מביא עמו את שינוי אזורי הבחירה כדי להתאים אותן לפי לצרכים הפוליטיים המכוונים להגדלת סיכויי היבחרות אותו ממשל מחדש – זה גורר אחריו תמיד ביקורת קשה של פגיעה בליברליזם וחופש הביטוי מצד הצד המפסיד.

שיטת הבחירות ה"לא-ישירה" דרך אלקטורים הנבחרים בכל מדינה (כפי שהחוקה קבעה במטרה להעניק עצמאות למדינות משלטון ריכוזי מידי מצד הממשל הפדרלי), נקבעה להיות גם "מוחלטת" כדי להפוך רוב זעיר בספירת הקולות לרוב המאפשר לבדל את המנצח ולצייר תמונה ברורה של ניצחון שתתיר "משילות". אכן, בבחירות האחרונות טראמפ זכה בכל המדינות "המתנדנדות" ביתרון זעיר שהיה בין 0.5-1%, אבל יתרון זעיר זה נתן לו "את כל הקופה" והפרש של כמעט 100 קולות אלקטוראליים. השיטה ה"מוחלטת" יכולה במקרים מסוימים להעניק את הניצחון גם למי שלא זכה במירב הקולות בספירת קולות כוללת של כל המדינות יחד (Popular Vote). מצב כזה כבר קרה חמש פעמים בעבר (בעידן האחרון – בבחירות בהן הפסידו מועמדים דמוקרטיים כמו אל גור ב- 2000 או הילרי קלינטון ב-2016). כמובן שמצב כזה המנוגד לכאורה לעקרון הבסיסי הדמוקרטי שבו הרוב הפשוט צריך לקבוע את תוצאת הבחירות, מעלה כל פעם מחדש (כמובן מצד נציגים של המפלגה הדמוקרטית) את הרעיון של שינוי שיטת הבחירות, אבל עלול גם לחסל את עקרון ההפרדה בין הממשל הפדרלי לממשל המדינתי שנקבע בחוקה, ובעקבותיו לחבל בעצמאות היחסית של המדינות במסגרת הפדרלית.

עצמאות האלקטורים בהעברת הבחירה שלהם למועמד שנבחר באותה מדינה היא מוחלטת לפי החוקה, אבל גם תיאורטית בלבד. אין מקרים בהם אלקטור כלשהו החליט לשנות את בחירת הבוחר ולהעביר את הצבעתו למועמד אחר. זה לא מנע בעבר מטראמפ, בהיוודע כשלונו בבחירות 2020, לנסות לשכנע אלקטורים במדינות שהפסיד להעביר את הצבעתם אליו, ולנסות לנצל "לקונה" זו בחוקה.

השיטה של חלוקת הרשות המחוקקת לשני ראשים – בית עליון ותחתון – יצרה מצב מכוון מראש בו שני הראשים תלויים זה בזה, כאשר הקונגרס כמחוקק ראשוני זקוק לאישור הסנאט, בעוד הסנאט אינו יכול ליזום חוקים אלא רק לאשרם. מצב זה, שנוצר בהגיון מסוים של האבות המייסדים כחלק מהפרדת הרשויות וכן הפרדת הכוחות בתוך רשויות הממשל – יכול להביא (כפי שקרה בשני העשורים האחרונים מאז תקופת כהונת הנשיא אובמה) ל"שיתוק חקיקה" במצבים בהם הממשל המכהן מאבד שליטה באחד משני הבתים (כפי שקרה לנשיאים אובמה, טראמפ וגם ביידן בכל אחת מהבחירות-אמצע בתקופת כהונתם). למעשה שני בתי המחוקקים מנטרלים זה את זה ואינם יכולים להשלים ביחד תהליך חקיקה מסודר לפחות חצי הזמן בשני העשורים האחרונים. זה הופך גם את מוסד הנשיאות לחסר משילות מלאה, כאשר הנשיא מאבד את תמיכת החקיקה בכל פעם שנתיים אחרי זכייתו בנשיאות, ויכול לנצל משילות מלאה רק בשנתיים מתוך ארבע שנות כהונתו. כלומר, רק מה שהצליח לבצע בשנתיים הראשונות, יעלה בידו לבצע משך כל ארבע שנות כהונה. מצב זה מסביר גם את האנומליה האמריקנית בה הנשיא נציג הרשות המבצעת נאלץ להשתמש במעין חקיקה מקבילה באמצעות "צווים נשיאותיים", במקום להשתמש בתהליך חקיקה מסודר של הרשות המחוקקת.

הגודל והשטח של 50 מדינות ארה"ב המשתרעות לרוחב 5 אזורי-זמן (מניו-יורק עד להוואי) גורם מדרך הטבע לחשיפה מדורגת של תוצאות הבחירות – תחילה בחוף המזרחי, אח"כ במערב התיכון, באזור ההרים, בחוף המערבי, ולבסוף בהוואי. חשיפה מדורגת זאת והפצה מוקדמת של התוצאות בחלק גדול מהמדינה, כאשר ההצבעה טרם הסתיימה בחלק אחר – יכולה בהחלט להשפיע על הצבעת מצביעים בחלק האחר של ארה"ב שעדיין לא הצביע. באופן אבסורדי היא הופכת לא פעם את הצבעת המדינות בחוף המערבי ללא רלוונטית, כאשר הצבעה בחוף המזרחי ובמערב התיכון (שם מצויות 5 מתוך 7 המדינות "המתנדנדות") כבר הכריעה את גורל הבחירות. כמובן שגם הבדלי מזג-אויר בין החוף המזרחי למערבי יכולה לשנות באופן אקראי את הופעת המצביעים (Turnout) בקלפי ביום ההצבעה.

ולבסוף – ההצבעה מוקדמת או בדואר יכולה להיות מקור לאי סדרים. למשל – בזמן מגפת הקורונה (בחירות 2020), כשהמערכת עדיין לא הייתה ערוכה לקליטת הצבעה מוקדמת או בדואר בצורה מסיבית, שילוב תוצאותיה בתוצאות ההצבעה ביום הבחירה גרם לבעיות בספירת הקולות ולדיווח תוצאות מאד מאוחר רק מספר ימים אחרי יום ההצבעה.  לכן, כשזה קרה באחת המדינות ה"מתנדנדות" (כמו בג'ורג'יה, בנובמבר 2020) שהיו קריטיות להכרעת התוצאה הסופית - ההכרעה של תוצאת הבחירות התעכבה בשבוע. במצב כזה שהוא מצב הקרוב ל"תיקו" בין שני מועמדי המפלגות הגדולות, איחורים כאלו בהכרעה ובפרסום התוצאות הסופיות יכולים לגרום למתח רב ואי-סדרים ואפילו חשש מהתפרצות מהומות והתפרעויות, כפי שכבר קרו במהומות ינואר 2021, וכפי שהיה לו צפי בבחירות האחרונות ב- 2024.

גם איסוף לא נשלט או לא מבוקר של פתקי-הצבעה המיועדים להגיע בדואר ממקומות איסוף מוגדרים (DropBox) והבאתם למוקדי ההצבעה – יכול להיות מקור לבעייתיות, וביקורת בשל חשש מזיופים (כפי שקרה בבחירות 2020 והגיע לדיון במספר בתי משפט פדרליים ואפילו בית המשפט העליון). בעייתיות או אנומליה נוספת הקשורה להצבעה בדוא"ל/פקס היא הצורך לוויתור על סודיות בעת שימוש בצורות הצבעה אלו, בניגוד לעקרון הבסיסי המנחה בדמוקרטיה שהוא סודיות הבחירות.

סיכום

תהליך ההצבעה האמריקאי הינו תהליך מאד מורכב וייחודי, המותאם למדינה (או צבר-מדינות) כה גדולה בה עקרונות הדמוקרטיה של שוויון לכל הפרטים, הפרדת רשויות וכוחות בממשל, ועצמאות יחסית של מדינות כה רבות ושונות זו מזו בתוך המבנה הפדרלי הענקי הזה – שהיו אור לעיני האבות המייסדים, ונשמרו בקנאות ע"י ממשלים מתחלפים במשך למעלה ממאתיים שנה. אין ספק שלתהליך מורכב ומסובך כזה יכולות להיות בעיות, תקלות ומוזרויות, אולם יש ללמוד הרבה ממעוז הדמוקרטיה האמריקנית, ולהתפעל מהאופן בו היא מנסה להתאים את עצמה לרוח הזמן ולהשתנות תנאי המציאות.

* פרופ' (אמריטוס) סידי הוא רופא שבילה תקופות ארוכות בארה"ב

מקורות:

1) https://www.cbsnews.com/news/supreme-court-virginia-voter-rolls/

 2) https://www.wsj.com/opinion/santa-ana-california-noncitizen-voting-ballot-measure-dd-dc4c30b6

 3) https://www.washingtonpost.com/politics/2024/11/05/states-ballot-measures-non-citizens/

 4) https://sos.ga.gov/page/georgia-voter-identification-requirements

 5) https://edition.cnn.com/2021/03/26/politics/joe-biden-georgia-voting-rights- bill/index.html