מלחמת המכסים - זיכרון היסטורי

 

ב-2.4.2025 הכריז הנשיא טראמפ על Liberation Day: שינוי מרחיק-לכת של המדיניות המסחרית של ארה"ב שעיקרו העלאת שיעורי המכס (Tariffs) על היבוא המסחרי לארה"ב (ראו את ההכרזה כאן). השימוש במכס אינו פרק אחד מתוך מדיניות מסחרית מורכבת - הוא ליבת המדיניות החדשה. כפי שטען הנשיא טראמפ במסע הבחירות שלו: "I always say 'tariffs' is the most beautiful word to me in the dictionary". מדובר באירוע בעל חשיבות היסטורית: הפעם הקודמת בה חוקק הקונגרס האמריקני חוקי מכס היתה לפני 95 שנים, כשאושרה הצעת החוק של Smoot-Hawley ב-1930. אותו אירוע הפך במהלך השנים לדוגמא לכישלון היסטורי: הוא מפורסם בכישלונו להשיג את מטרתו, שהיתה לחלץ את החקלאות האמריקנית משפל כלכלי. הלקח שנלמד הוא מרחיק-לכת: בעקבות האירוע, הסמכות לקבוע הסכמי-סחר בין-מדינתיים הועברה במידה רבה מהקונגרס לנשיא, וגם במצבים של מיתון כלכלי שארעו עשרות שנים לאחר מכן נמנעו נשיאים אמריקניים מהטלת מכסי-מגן בגלל לקחי אותו אירוע. השימוש במכסים הלך ונמוג, עד לכניסתו לתפקיד של הנשיא טראמפ. מסתבר שהלקחים של הכישלון של 1930 נשכחו.

כלכלנים לא אוהבים את השימוש במכסים להשגת מטרות כלכליות: הם רואים בהם כלי-מדיניות מגושם שעלול לגרום להשפעות-לוואי שליליות (ולרוב בלתי-צפויות) על הקצאת המקורות במשק ועל יעילותו. היסטורית, תפקידם של מכסים היה בעיקר פיסקאלי - אמצעי לגיוס מקורות למימון פעילות הממשלה - בהעדר מערכות אפקטיביות לגביית מיסים ישירים (מיסי ההכנסה הונהגו בארה"ב רק לאחר מלחמת האזרחים). במחצית השנייה של המאה ה-19, לאחר שהונהגו מיסים ישירים, הצטמצם תפקידם של המכסים להגנה על ייצור מקומי מפני תחרות מחו"ל. שינוי תפיסתי נוסף התרחש במחצית השנייה של המאה ה-20, לאחר השפל הכלכלי העולמי ובעיקר לאור המאמץ לשיקום הכלכלות לאחר ההרס של מלחמת העולם השנייה: השאיפה  של מדינות המערב הייתה לתמוך בשיקום המשקי באמצעות עידוד הסחר העולמי ושיתוף פעולה בינלאומי. השימוש במכסים - כלי-מדיניות ששייך לתקופת הלאומיות ולהעדפת הייצור המקומי, חלק מהתפיסה של Beggar Thy Neighbor - הלך והצטמצם. תפקיד המכסים הפך להיות תמיכה במסגרות לשיתופי פעולה בין-מדינתיים כמו האיחוד האירופי (EU), אזור הסחר החופשי של צפון אמריקה (NAFTA) ואירגון הסחר העולמי (WTO).

האירוע הנוכחי הוא חסר-תקדים. הוא איננו תוצאה מתגוננת של זעזוע חיצוני או משבר כלכלי - מצבו של המשק האמריקני הוא טוב - אלא הוא מהלך יזום שנובע מתפיסה אידיאולוגית ושעלול כנראה לגרום להתפתחותו של משבר כלכלי בינלאומי. הוא ייחודי בעוד מובן: ההחלטות לא התקבלו בקונגרס באמצעות חקיקה רגילה, ואינן תוצאה של עבודת-מטה מעמיקה ותהליך פוליטי ארוך של הסכמות ופשרות - זוהי גחמה של יחיד, והאמצעי להפעלתו הוא צווים נשיאותיים. בתוך שבועיים מההכרזה, אנו עדים לסידרת שינויים בשיעורי המכס ולהסברים משתנים, לעיתים אפילו מנוגדים, של מטרתם. תגובות שליליות מצד שותפות הסחר של ארה"ב מעלות אפשרות שהעולם עומד בפני מלחמת-סחר שתפגע בהתפתחות הכלכלה העולמית. הפיכת המהלך למלחמה כלכלית של ארה"ב בכל העולם איננה נראית כדרך שתביא לחיזוק הכלכלה האמריקנית. ומאחר שרוב היבוא מסין לארה"ב איננו מוצרים מוגמרים אלא תשומות-ייצור - שהרי שרשראות הייצור הפכו בעשורים האחרונים לבינלאומיות - יש למהלך פוטנציאל הרס מדאיג.

אז מה קרה ב-1930?

במהלך מלחמת העולם הראשונה (1914-1918), כשאירופה הייתה שקועה במלחמה שפגעה קשות בכלכלתה, מילאה ארה"ב (שהצטרפה למלחמה רק ב-1917) תפקיד קריטי באספקת מזון ל"מדינות ההסכמה". כתוצאה, החקלאות האמריקנית חוותה פריחה כלכלית מהירה, שגרמה מצידה להשקעות גדולות בציוד חקלאי. אלא שפריחה זו לא האריכה ימים: בעוד שסיום המלחמה הביא לצמיחה מהירה ומתמשכת של ענפי התעשייה והיצוא התעשייתי האמריקני - התאוששות החקלאות האירופית לאחר המלחמה הביאה לירידה מתמשכת של הביקוש לתוצרת החקלאית האמריקנית. כך, בעוד שאמריקה כולה חוותה גיאות כלכלית ארוכה (שנות ה-20' הידועות) - את החקלאות פקד שפל מתמשך, ירידת מחירי התוצרת החקלאית והגירה של חקלאים אל הערים בחיפוש אחר מקורות הכנסה חלופיים. ההתפתחויות הכלכליות הביאו ללחץ על הממשל לנקוט בצעדים לתמיכה ממשלתית בחקלאים: אחרי הכל, החקלאות באמריקה לא נתפסה רק כמשלח-יד אלא כמסורת אמריקנית, כדרך חיים, כחלק מהזהות. כשליש מכוח העבודה האמריקני היה מועסק אז בחקלאות. 

אבל כיצד תומכים בחקלאים? פתרון אפשרי אחד היה תמיכות ישירות ממשלתיות בחקלאים: סובסידיה שתגדיל את התמורה שמקבלים החקלאים עבור היצוא, או מחיקת חובות לבנקים של החקלאים שנקלעו לקשיים. פתרון זה לא היה אפשרי לאור ההתנגדות הנרחבת לרעיון של הגדלת הוצאות הממשלה באמצעות יצירת גירעון ממשלתי, ובגלל וטו שהטיל הנשיא קלווין קולידג' על הניסיונות למתן סובסידיות. פתרון אלטרנטיבי היה להגן על החקלאים מפני יבוא מתחרה באמצעות הטלת מכסים. לכאורה, היה לרעיון המכס הנמקה מסוימת: בעוד שהייצור החקלאי לא נהנה ממכסי-מגן - הייצור התעשייתי זכה להגנה מיבוא מתחרה, מה שגרם לנזק לחקלאים שנאלצו לשלם מכס על תשומות ולא נהנו מהגנה של מכס מקביל על יבוא חקלאי מתחרה. לכן אחד הנימוקים שהועלו על-ידי תומכי היוזמה היה יצירת מכס אחיד על מוצרי חקלאות ותעשייה. ואמנם, זהו כיוון הפתרון שאומץ: הרחבת המכס על יבוא תעשייתי כך שיחול גם על יבוא חקלאי. הבטחות ברוח זו ניתנו לחקלאים האמריקניים במהלך מסעות הבחירות של המועמדים לקראת הבחירות של סוף 1928. זה הביא ליוזמה בקונגרס האמריקני לחקיקת חוקי מכס חסרי-תקדים שקיבלה את השם Smoot-Hawley על שמם של יוזמי החוק. הצעת החוק הוגשה לקונגרס בינואר 1929.

 מנקודה זו - הכל איבד כיוון. כדי לגייס תמיכה בחקיקה נדרשו יוזמי החוק לצרף נציגים של מדינות שלא היה להם עניין רב בהגנה על חקלאות אבל היה להם עניין במתן הטבה לבוחריהם בתחומים אחרים. כך, נציגי מדינות שונות היתנו את תמיכתם ביוזמת החקיקה בכך שלהצעת החוק יתווספו סעיפים המבטיחים הגבהה של חומת המכס על ייצור תעשייתי, ובפרט ייצור תעשייתי במדינות שהם מייצגים. משלב לשלב נוספו דרישות להטלת מכס על מוצר נוסף. זו הייתה קואליציה של תומכי מכס, ורשימת סעיפי המכס התארכה והלכה. הדיונים בוועדות הקונגרס התארכו והפכו לדיונים פרטניים בכל סעיף מכס בנפרד. כך, החקיקה הושלמה רק כעבור כשנה וחצי, ביוני 1930. בינתיים, הבורסה לניירות ערך קרסה (אוקטובר 1929) ובעקבות הקריסה התחולל משבר פיננסי שהטיל את המשק האמריקני (ואת העולם כולו) לשפל היסטורי עמוק. 

היסטורית, היוזמה של Smoot-Hawley הפכה לפיאסקו ולקחיה שימשו את קובעי המדיניות בארה"ב כמעט מאה שנים. מהלך שמטרתו המוצהרת הייתה לסייע לסקטור החקלאי - לא סייע לו. רוב התוצרת החקלאית (חיטה, תירס, פולי סויה) ממילא לא הייתה חשופה ליבוא מתחרה, והתגובה הבינלאומית העויינת ליוזמת המכס הביאה לפגיעה ביצוא האמריקני. הניסיון לעצור את הירידה ההיסטורית של שיעור התעסוקה בחקלאות היה חסר-תוחלת: התיעוש החקלאי המהיר של המאה האחרונה גרם לכך שמספר המועסקים בחקלאות האמריקנית ירד ברציפות והוא מתקרב ל-1%. ובכל זאת, ולמרות פטיציה שהגישו כ-1,000 כלכלנים לנשיא הרברט הובר להטיל וטו על החוק עוד בשלב החקיקה - הוא עבר.

המורשת של החוק הייתה חשובה - בעיקר האודיסיאה של החקיקה וכישלונו בהשגת מטרותיו המוצהרות. שני יוזמי החוק איבדו את מושביהם בקונגרס. הנשיא רוזוולט שנכנס לתפקידו ב-1933 דאג לבטל את רוב ההשפעות השליליות שלו. התפיסה של חקיקה כלכלית על-ידי הקונגרס כשמדובר במו"מ מול מדינות שותפות-סחר השתנתה והיוזמה עברה מאז לידי הנשיא. הרעיון של סחר בינלאומי חופשי כמנוע לייצוב ושיפור הכלכלה העולמית תפס את מקומו, והעיסוק במכס הפך להיות חלק ממערך הכלים ליצירת שיתופי-פעולה בינלאומיים - לא לניהול קרבות-רחוב. הרעיון של פרוטקציוניזם כאמצעי לחיזוק המשק איבד מחשיבותו.

ואז הגיע הנשיא טראמפ.

מהלך המכסים האמריקני

 

בשבוע שעבר - 2.4.2025 - הכריז הנשיא טראמפ על מצב חירום לאומי עקב "גירעון מסחרי גדול ומתמשך" במאזן התשלומים של ארה"ב מול שאר העולם והורה על הטלת מכס אחיד בשיעור של 10% על כלל יבוא הסחורות לארה"ב. לוח המכסים החדש הופעל החל מ-5 באפריל 2025. מעבר למכס האחיד שהוטל על היבוא מ-185 מדינות, הוטלו מכסים בשיעורים נבדלים על היבוא מכ-60 מדינות שיש להן עודף מסחרי במאזן התשלומים עם ארה"ב. שיעור המכס לכל מדינה נקבע לפי נוסחה פשוטה: מחצית מהיחס בין העודף הנ"ל להיקף הסחר. שיעור זה מתקרב בשיאו לכ-50% (יבוא מקמבודיה, וייטנאם, לאוס).

הטענה העקרונית שבבסיס המהלך היא בוטה: גירעון במאזן תשלומים כמוהו כהפסד, כי הוא משקף פגיעה בייצור ובתעסוקה האמריקנים. מטענה זו נגזר עיקרון פעולה: להטיל מכסים על היבוא לארה"ב כדי להגן על התעשייה האמריקאית מפני "תחרות לא הוגנת" מצד מדינות אחרות ובכך ליצור (יותר נכון: להחזיר) מקומות עבודה על-ידי עידוד חברות אמריקניות להעביר את קווי הייצור שלהן בחזרה לארה"ב. מעבר להשפעה הריאלית המקווה על הפעילות הכלכלית במשק האמריקני ישנו גם מניע פיסקאלי: המכס על היבוא ייצור מקור הכנסה פדרלי חדש שיאפשר להפחית את שיעורי המס המוטלים על החברות האמריקניות ואולי גם להקטין את גודל החוב החיצוני של ארה"ב.

המהלך של הנשיא טראמפ גרם למפולת מיידית בשוקי המניות העולמיים (בתוך פחות משבוע התקרבה הירידה המצטברת של מדד ה-S&P 500 ל-20%, שיעור המזכה את האירוע בהבחנה "שוק דובי"). בתגובה, הוא גרר תגובות נזעמות מצד מדינות ומצד אירגונים כלכליים בינלאומיים. הטענה העיקרית היא לא רק כנגד התפתחותה של מלחמת סחר בינלאומית, אלא שהממשל האמריקני החדש מפרק את ההסדרים הבינלאומיים שהונהגו לאחר מלחמת העולם השנייה ונוטש את בני בריתו ההיסטוריים. זה אמנם נראה כך אם מחברים את המהלך החריג של העלאת המכסים לטענות הבוטות של הנשיא טראמפ על כך שארה"ב נסחטת בקביעות על-ידי שותפיה ההיסטוריים לאירגונים הבינלאומיים שאינם משתתפים בנטל הכלכלי ולהצהרותיו לגבי נסיגת ארה"ב מתמיכה באוקראינה בסכסוך הצבאי מול רוסיה. 

אווירת המשבר הפיננסי המתעצמת אינה מובנת במלואה, בעיקר לא תחושת ההפתעה סביב המהלך - הדברים הרי נאמרו מראש: טראמפ הכריז עוד במהלך מסע הבחירות על כוונתו זו בחסות המוטו Make America Great Again והוא נקט במהלכים חלקיים ברוח זו עוד בקדנציה הראשונה שלו כנשיא. מן הסתם, הציבור לא התייחס להכרזותיו במלוא הרצינות, אם בגלל ההתייחסות הכללית לדמות המרצדת שהקרין ואם בגלל תמימות-דעים בין הכלכלנים שמהלך כזה הוא חסר-תכלית ויביא רק לפגיעה בכלכלת ארה"ב: הוא יוביל להאצת קצב האינפלציה, והוא יגרום לפגיעה בעסקים האמריקניים אם שותפות הסחר של ארה"ב יגיבו בהעלאות מכסים נגדיות ויגרמו לפריצת מלחמת-סחר. מעבר לכך, היעד של החזרת קווי ייצור תעשייתי לארה"ב נתפס בעיני כלכלנים כחסר-סיכוי: העולם נמצא לאחר תהליך כביר וארוך-טווח של גלובליזציה שבמהלכו שרשראות הייצור הבינלאומיות התארגנו מחדש בצורה יעילה, כשרוב מקטעי הייצור התעשייתי עברו בהדרגה ממדינות מפותחות שבהן הייצור הוא יקר-יחסית למדינות שבהן קיים יתרון יחסי (קרי: כוח-אדם זול). האם באמת יש מי שחושב שאמריקה תיוושע אם קווי ייצור תעשייתיים שגוועו בגלל רווחיות נמוכה ישובו אליה? הטיעון הזה על חוסר התוחלת של המהלך מתעצם על-ידי המציאות הנוכחית של משק אמריקני פורח ושיעור אבטלה נמוך בהשוואה היסטורית: אין לכאורה שום בעייה כלכלית אמיתית למשק האמריקני שצריך היה לפתור אותה, בוודאי שלא מיידית.

בחוגי הכלכלנים, המהלך כולו התקבל בהתנגדות גורפת. הגישה הכלכלית המקובלת היא שהגירעון המסחרי התופח של ארה"ב אינו משקף חולשה אלא דווקא תופעה כלכלית טבעית: העולם מאמין בחוסנה של הכלכלה האמריקנית ובחיוניותה, ולכן הוא מזרים השקעות-עתק לארה"ב. התוצאה של תהליך זה היא דולר חזק, צמיחה מהירה של המשק האמריקני וצמצום האבטלה בו. בעולם של שיתוף פעולה כלכלי התוצאה החיובית היא העברת מיקטעים משרשרת הייצור התעשייתית מארה"ב למדינות מתפתחות: העברת קווי ייצור היא עדות להתייעלות בינלאומית, להגברת ההתמחות והחליפין לטובת שני הצדדים. מדינות מתפתחות נהנות מהגדלת הייצור והתעסוקה ומעבר מענפי חקלאות לייצור תעשייתי שמשמעותו עלייה של התוצר לנפש. מדינות מפותחות כמו ארה"ב נהנות מירידת מחירי התוצרת התעשייתית. בתיאור הזה לא רק שאין מדינות "רעות" שמנצלות את ארה"ב ו"גונבות" ממנה את הייצור התעשייתי - התהליך כולו הוא התפתחות רצויה המאפשרת להגדיל את הרווחה הכוללת בעולם. העברת קווי הייצור התעשייתי למדינות מזרח-אסיה אינה פוגעת כלכלית בתושבי ארה"ב אלא מאפשרת להם להתמחות בתחומים בהם יש לארה"ב יתרון יחסי וליהנות אגב-כך מיבוא תעשייתי במחיר מוזל. ועוד לא דיברנו על הדרישה המוזרה לבטל את הגירעון המסחרי של ארה"ב מול כל אחת מהמדינות בנפרד ועל הפתרון המוזר של השתת שיעורי מכס דיפרנציאליים מול כל מדינה שיגבירו את האנדרלמוסיה הבינלאומית.

מעבר לראייה הכוללת, המערכתית, של השינוי הגלובלי שחל בעשורים האחרונים בהקצאת הייצור, שמאפשרת לנו לפרש את ההתפתחויות כחיוביות, יש לכלכלנים חשד אינסטינקטיבי עמוק כלפי שימוש של ממשלות במדיניות מסחרית. יש מעט מאד סיבות טובות למדינות להתערב בהתפתחות הטבעית של השווקים: זה יכול להיות בגלל שיקולים של איכות הסביבה, של התמודדות עם משבר האקלים, של כשלי-שוק ואולי של ביטחון לאומי. לעומת זאת, לקבוצות אינטרסים רבות בתוך כל מדינה יש תמיד טענות על צורך במדיניות מסחרית שתעניק להן הטבות על-ידי חסימת יבוא מתחרה מחו"ל או עידוד ממשלתי של היצוא, ולכן יש תמיד לחץ של הסקטור הפרטי על הממשלה לנקוט באמצעים להגנה על הייצור המקומי בתואנות שונות ומשונות ובעזרת לובי פוליטי הפועל על מקבלי ההחלטות. שומה על הממשלה להבחין בין המקרים: בכל מקרה שיש טענה על חשיבות הנקיטה באמצעי מדיניות מסחרית (לדוגמה: הגנה על הייצור המקומי) יש לבחון לעומק אם מדובר באמת בטובת הציבור או שמדובר בטובת קבוצת אינטרסים אחת מתוכו על-חשבון כלל הציבור.

בינתיים, השינויים הדרמטיים שארעו בשוקי ההון בעקבות ההכרזה על המכסים והתגובות הנחרצות מצד מדינות ואירגונים בינלאומיים גרמו לנשיא טראמפ לדחות ב-90 יום את יישום מדיניות המכסים החדשה. ייתכן שהתגובה האירופית היתה תוקפנית משהעריכו אנשי טראמפ, או שהמשתנה המשפיע היה נפילת שערי אגרות החוב הממשלתיות האמריקניות בשוקי ההון. לאן כל זה מוביל? העימות המתוקשר יכול להחריף ולהגיע לכדי משבר, אבל ייתכן גם שמדובר רק בסגנון אישי ולא במהות, במין משחק פוקר שבו מנסים הצדדים להשיג את מטרותיהם על-ידי הכרזות מאתגרות. אבל גם אם לא היה מדובר במנהיגות אמריקנית כאוטית, בלתי-צפוייה - הסערה שכבר נוצרה מאז ההכרזה על המכסים היא בעלת פוטנציאל הרס: נפילת שערי המניות בעולם עלולה לערער את היציבות הפיננסית הבינלאומית גם אם טראמפ ייסוג מצעד המכסים הבוטה שבו נקט. בכך האירוע כולו הוא סוג של רעש אדמה שנוצר על-ידי אדם - לא אירוע חיצוני, לכאורה בלתי-נמנע.

את הנזק הממשי עוד לא ראינו: הוא איננו משתקף בגרפים של הבורסות לניירות-ערך. שוקי המניות אמנם אינם המשק הריאלי, אבל נפילתם עלולה לבשר על הרס עתידי שצפוי להגיע למשק כולו. היא כבר גרמה למחיקת-ערך אדירה, וזו - ככל שתימשך - עלולה להביא לשינוי בהתנהגות השחקנים השונים: להתגברות אי-הוודאות, ולירידה בתחושת הביטחון של צרכנים ושל משקיעים שעלולה לפגוע בביקוש המיצרפי. חישבו על השיקולים של חברה בינלאומית שמתכננת השקעות לצורך הרחבת פעילותה: האם עליה להשקיע בארה"ב או במדינות מתפתחות? אם מלחמת הסחר הדרמטית היא רק שינוי סגנוני שמטרתו לחלץ ויתורים משותפות הסחר של ארה"ב - התשובה היא אחת; אם מדיניות המכסים איננה טקטיקה אלא היא מבשרת על אסטרטגיה יציבה - התשובה היא אחרת. גם לעצם התנודות הדרמטיות בשוקי ההון צריכה להיות השפעה מזיקה בגלל עליית השונות ולכן הסיכון הסטטיסטי, מה שעלול להוביל לניסיון של הבנקים לצמצם את היקפי האשראי לאור גידול הסיכונים ולאור התרסקות ערכי הנכסים שחלקם משמשים לו כבטוחות. בסה"כ, שינוי ההתנהגות מצד השחקנים הפרטיים עלול "לסגור את המעגל": להביא לכך שמשבר פיננסי יתגלגל למיתון כלכלי. מיתון כלכלי אינו מופע אור-קולי דרמטי ומיידי כמו משבר בשוקי המניות, אבל הוא מסוכן ממנו: זהו כבר תהליך של הטווח הארוך שיכולה להיות לו השפעה ניכרת על רווחתנו הכלכלית.