ביטוח משכנתאות בישראל: EMI וההוראות החדשות של המפקח על הבנקים

מה זה ביטוח משכנתאות?

אחד השחקנים החשובים בשוק המשכנתאות בישראל הוא חברת  EMI – חברת ביטוח פרטית העוסקת בלעדית בביטוח משכנתאות. החברה, שהוקמה ב-1998, היא שחקן יחיד בתחום ביטוח המשכנתאות בישראל. תמצית פעילותה היא ביטוח הרצועה העליונה של סיכון האשראי בהלוואות משכנתא, כלומר החברה נושאת בנזק הראשון הנגרם כתוצאה מהפסד במקרה של מכירת דירה במחיר הנמוך מיתרת החוב של הלווה; רק אם ההפסד גבוה מסכום הביטוח – הנזק "גולש" גם לבנק.

הסידור הזה יוצר מצב שהחשיפה של הבנק לסיכון האשראי היא חשיפה מוגבלת: סך הסיכון הכרוך בעצם ההלוואה, בניכוי הנזק שמכוסה על-ידי חברת הביטוח. הפחתת החשיפה לסיכון מאפשרת לבנק להעמיד הלוואות גם ללקוחות שרמת הסיכון אצלם גבוהה מזו שהבנק היה מוכן מלכתחילה להיחשף אליה.

איך עובד הביטוח?

נדגים את עיקרון הפעולה של ביטוח זה: בנקים מוכנים בדרך-כלל להעמיד לרוכשי דירות הלוואות משכנתא, ובלבד שרוכש הדירה יממן ממקורותיו העצמיים חלק מהסכום הדרוש לרכישת הדירה (בדרך-כלל: 25-35%); נניח שרוכש דירה פונה לבנק לקבלת הלוואת משכנתא, אבל אין לו מספיק הון עצמי כדי לעמוד בדרישות הבנק – יש לו רק 15% ממחיר הדירה; הבנק אינו מוכן להעמיד הלוואה המגיעה ל-85% ממחיר הדירה כיון שהוא חושש מהפסד כספי שייגרם לו במקרה שהלווה לא יצליח לעמוד בתשלומי המשכנתא (אם, לדוגמא, מחיר הדירה ירד); במקרה כזה, הלווה מופנה על ידי הבנק ל-EMI, שנוטלת על עצמה אחריות להפרש שבין 65% ל-85%; התוצאה היא שהבנק מסכים להעמיד ללווה הלוואה ששיעור המימון בה הוא 85%, כאשר מבחינתו הוא רואה את עצמו חשוף לסיכון אשראי כאילו ההלוואה הייתה רק בשיעור של 65% מערך הדירה – כל השאר ישולם על-ידי EMI; התוצאה היא שהבנקים נשארים באיזור הבטוח, מוגנים על-ידי ביטוח פרטי משלים, שאת מחירו משלם הלווה.

מה קרה בנובמבר 2012?

מצב זה השתנה בתחילת נובמבר השנה, עם פירסום ההוראות החדשות של המפקח על הבנקים. לפי הוראות אלו, שיעור המימון המירבי המותר לבנקים בהלוואות משכנתא לחסרי-דיור הוא 75%, ללא הבחנה בין הלוואות שיש להן ביטוח משלים לכאלה שאין להן ביטוח משלים. בהלוואות למשקיעים (רוכשי דירה נוספת) שיעור המימון המירבי המותר לבנקים הוא נמוך אף יותר - 50%. התוצאה היא שהסדר ביטוח אשראי שפעל בישראל 14 שנים הגיע בחודש שעבר לסוף דרכו. חברת EMI לא תוכל כנראה להמשיך להעניק ביטוח להלוואות חדשות.

רקע: ביטוח המשכנתאות בארה"ב

ביטוח פרטי של משכנתאות הוא הסדר אמריקני, שנולד בשנת 1971 על רקע הפרטה של סוכנויות המשכנתאות הלאומיות בארה"ב, ופועל שם עד היום. עולם המשכנתאות האמריקני שונה לחלוטין מעולם המשכנתאות הישראלי, ובכל זאת הרעיון של ביטוח משכנתאות בישראל הוא ניסיון נועז להעתיק את המודל - שזכה להצלחה עצומה - אל הסביבה הישראלית, גם אם תוך שינוי מהותי של כללי הפעולה.

בסוף שנות ה-60' החליט הקונגרס האמריקני להפריט את אחד המוסדות המוצלחים שפעל ברקע שוק המשכנתאות שם מאז 1938 – את סוכנות המשכנתאות הפדרלית FNMA, שזכתה לשם החיבה "פאני מיי". עד לאותה הפרטה הייתה "פאני מיי" סוכנות ממשלתית, שעסקה בהבטחת נזילותם של הבנקים למשכנתאות על-ידי התחייבות לרכוש מהם הלוואות המגובות על-ידי ביטוח משכנתאות הניתן על-ידי גוף ביטוח פדרלי. למרות ההפרטה, שהייתה כרוכה בשינוי מהותי באופן פעילותה של הסוכנות, בבעלות עליה ובסוג ההלוואות שהיא רשאית לעסוק בהן - שמה של הסוכנות נשמר (לרבות המילה "פדרלי"). תפקידה של "פאני מיי" החדשה היה להבטיח נזילות לשוק המשכנתאות הפרטי (הלוואות משכנתא שאינן מבוטחות על-ידי הממשלה) על-ידי הצעה עומדת למלווים (היסטורית, רוב המלווים בארה"ב אינם בנקים) לרכוש מהם את הלוואות המשכנתא שהם מבצעים בכפוף למיגבלות מסויימות על תנאי המשכנתא. אחת המיגבלות הללו היא ששיעור המימון בהלוואת המשכנתא לא יעלה על 80%, כדי שסוכנות המשכנתאות לא תיחשף לסיכוני אשראי גבוהים. מאחר שהמיגבלה שהוטלה על-ידי הקונגרס נגעה רק לחשיפתה לסיכונים של "פאני מיי" עצמה - התקבל מאוחר יותר תיקון שמתיר ל"פאני מיי" לרכוש מהמלווים גם הלוואות ששיעור המימון בהן גבוה מ-80% ובלבד שהחשיפה הנוספת תהיה מבוטחת על-ידי חברה פרטית לביטוח משכנתאות. התוצאה של קביעות אלו היא שמבחינת משק הבית קיימות אמנם בארה"ב הלוואות משכנתא ששיעור המימון בהן גבוה מ-80%, אבל החשיפה של המשקיעים ("פאני מיי" עצמה, או כל מי שקונה הלוואות אלו מ"פאני מיי" בשוק המשני למשכנתאות) – מוגבלת ל-80%. ספיגתו ו"עיכולו" של הסיכון העודף הפכו לתחום ההתמחות הייחודי של החברות הפרטיות לביטוח משכנתאות.

ישראל: הרקע להקמת EMI

עד 1990, שוק המשכנתאות בישראל היה שוק ממשלתי כמעט לחלוטין. בנקים למשכנתאות, שפעלו אז בנפרד מהבנקים המסחריים, העמידו הלוואות מכספי המדינה למשקי בית שעמדו בקריטריונים שנקבעו  על-ידי משרד הבינוי והשיכון. הלוואות המשכנתא נחשבו ככלי למתן סיוע ממשלתי למשקי בית אלו ("זכאי משרד השיכון"). הסיכון היה מוטל על המדינה: הבנקים עסקו רק בהעמדת הלוואות ובגביית התשלומים עבור המדינה. סכומי ההלוואות ותנאי המשכנתא נקבעו על-ידי משרד השיכון לפי "לוחות הסיוע".

הרפורמה של 1990 - סיכון האשראי עובר לכתפי הבנקים

למרות שלקראת סוף שנות ה-80' כבר החלו הבנקים להעמיד גם הלוואות פרטיות, אלו היו ברובן הלוואות נוספות לאותם "זכאים", והן נקראו "הלוואות משלימות", (תוספת להלוואה מכספי המדינה). המהפך האמיתי חל רק ב-1990, עם הכרזה על רפורמה במשכנתאות. מנקודת זמן זו, האחריות לרוב ההלוואות לזכאים - מימון וסיכון אשראי – עברה לכתפי הבנקים. ההלוואות מכספי המדינה הצטמצמו למשקי בית בעלי מאפיינים סוציו-כלכליים קשים, רוכשי דירות באיזורי עדיפות לאומית, ועולים חדשים. 

המציאות שיצרה הרפורמה: המפגש הראשון עם סיכון האשראי

היציאה מחיקה המגונן של המדינה הייתה רעידת אדמה מבחינת הבנקים למשכנתאות, שפעלו עד אז כמעט ללא נטילת סיכון אשראי. כיון שהבנקים נדרשו כעת לשאת באחריות לסיכון האשראי – היה עליהם לפתח במהירות כלים להערכת הסיכון ולתימחור האשראי (הלוואות ממשלתיות היו במחיר אחיד לכל הלווים). הבנקים נדרשו לגבש מדיניות אשראי: למי מעמידים הלוואות, כנגד איזה ביטחונות, מהו גובה ההלוואות, ומהו שיעור הריבית בכל הלוואה. הבעייה הייתה שהבנקים נדרשו בין-לילה לגבש עמדה בנושא סיכון, וסיכון לא היה תחום המוכר להם: עד אז הם העמידו הלוואות לפי הנחיות משרד הבינוי והשיכון, וממילא לא פיתחו תובנות מבוססות-אמפירית לגבי מחוללי הסיכון ומאפייני הסיכון אצל לווים פוטנציאליים. הם נכנסו ללא הכנות לאיזור סכנה בלתי-ממופה.

בעיה נוספת: התיקון לחוק הערבים

בהדרגה, הבנקים גיבשו לעצמם מדיניות אשראי, לרבות קריטריונים למתן אשראי, מסלולי הערכה ואישור, והיררכיה פנימית של קבלת החלטות אשראי. אלא שלא חלפו שנתיים, ולתוך עולם זה נוספה התפתחות דרמטית: בשנת 1992 קיבלה הכנסת תיקון לחוק הערבות, שקבע כי הבנקים לא יוכלו עוד להישען על ערבות אישית כבטוחה עיקרית להעמדת האשראי. יש להבין שבמציאות הישראלית ששררה עד אז -  רישום הבעלות על מקרקעין היה חלקי בלבד, ואיכות הלווים הייתה בעייתית (לרוב: משקי בית שנכללו ברשימות הזכאים בגלל פרופיל סוציו-כלכלי נמוך) – הערבות האישית, בעיקר ערבותם של קרובי משפחה של הלווה מקירבה ראשונה, הייתה המשענת העיקרית של הבנקים. 

מה עשו הבנקים?

התיקון לחוק הערבות הכריח את הבנקים להחמיר מייד את הקריטריונים למתן אשראי: מאחר שהדירה המשועבדת הפכה לבטוחה כמעט בלעדית להלוואה - הם הקטינו את שיעורי המימון המירביים שהם מוכנים לתת. התוצאה הייתה שחלק ממשקי הבית - אלו שההון העצמי שעמד לרשותם היה נמוך מידי - לא יכלו עוד לקוות לקבל מהבנקים הלוואות שיספיקו לרכישת דירה.

EMI  מופיעה על הבמה

לתוך מציאות זו צצה יוזמה פרטית חדשה, של חברה שהוקמה במיוחד לצורך זה - "עזר ביטוח משכנתאות" (EMI). החברה ניסתה לגשר על הפער שבין צרכי הלווים לבין נכונותם של הבנקים ליטול סיכון, על-ידי הצעה לגדר חלק מסיכוני האשראי של הבנקים. הצעה זו יצרה אפשרות לקיומה של עיסקה משולשת: בנק-לווה-ביטוח. הבנק העמיד את כל האשראי תוך הגבלת החשיפה, הלווה זכה להלוואה בשיעור מימון גבוה, וחברת הביטוח נשאה בסיכון העודף תמורת פרמייה ששולמה על-ידי הלווה.

מעניין שרעיון דומה כבר התקיים לפני-כן באופן "אפור" בשולי שוק המשכנתאות הישראלי: עולים חדשים ממדינות בריה"מ-לשעבר, שנדרשו על-ידי הבנקים לספק להם חמישה ערבים אישיים בעלי כושר החזר סביר ולא הצליחו למצוא ערבים כאלו בחוגים קרובים – יצרו ביקוש לערבות בשכר. ערבים אישיים כאלו צצו, תוך שהם נרדפים על-ידי הבנקים שזיהו בהם סכנה. בניגוד לכך, המוצר שיצרה EMI היה שונה: גלוי, חוקי ומבוקר.

מה איפשרה  EMI?

חשיבותה של שיטת העיסקה המשולשת היא בכך שהיא איפשרה גם למשקי בית שיש להם הון עצמי הנמוך מדרישות הבנקים – להגיע לרכישת דירה משלהם. מה שמשק הבית מקבל בעיסקה הוא תחליף הון עצמי: הוא מקבל ביטוח, שמבחינת הבנק כמוהו כהגדלת ההון העצמי של הלווה. זו אינה השיטה היחידה להגיע לתוצאה זו: ניתן היה לחילופין לחשוב על הרחבת הסיוע הממשלתי לחסרי דיור, או על אימוץ המודל האמריקני של סוכנות משכנתאות לאומית (רעיון כזה טופח בזמנו על-ידי גורמים במשרדי האוצר והשיכון, בשיתוף עם בנק ישראל), או על מתן ערבות מדינה לחסרי הון עצמי שיעמדו בקריטריונים שתקבע המדינה (ראו בקישור זה הצעהשל דוד בועז ושלי למדיניות שיכון לאומית, שפורסמה בבלוג זה ביום 6.11.2012). אבל בניגוד לכל הפתרונות החליפיים, שלא הגיעו מעולם לשלב יישום – השיטה שיצר EMI עובדת בהצלחה כבר 14 שנים.

כניסת "הוראות באזל" וביטוח המשכנתאות

מאז 1998 נכנס גורם נוסף למישוואה: הוראות באזל. ועדת מומחים של הבנקים המרכזיים האירופיים שפעלה ליד הבנק להסדרים בינלאומיים  (BIS) הגדירה במהלך השנים קריטריונים בינלאומיים לניהול סיכונים שתפקידם להגביר את יציבות המערכת הפיננסית הבינלאומית. המלצות ועדת באזל, לרבות גירסאות מאוחרות שלהן שפורסמו לאורך השנים, אומצו על-ידי רוב המפקחים בעולם, לרבות המפקח על הבנקים בישראל. חלק חשוב מקריטריונים אלו נוגע להון רגולטורי – ההון העצמי המינימלי שכל בנק חייב להחזיק כנגד פעילותו הפיננסית. בנושא האשראי לדיור, מאחר שהדרישה להקצאת הון רגולטורי לוקחת בחשבון את שיעור המימון בהלוואה – נוצר מצב שבו הבנקים נדרשו להחזיק הון עצמי כפול כנגד הלוואות ששיעור המימון בהן גבוה מ-60%. נוצר עתה נימוק חשוב לשימוש בביטוח חוץ-בנקאי למשכנתאות: הפחתת דרישות ההון.

התוצאה של אימוץ המלצות באזל הייתה שההסדר המשולש בנק-לווה-ביטוח נשען כעת על שני יתרונות לבנקים: הראשון – הפחתת ההון הרגולטורי הנדרש מהם בגין הלוואות עם שיעור מימון גבוה מ-60%; השני – היכולת לגדר את חשיפתם לסיכון אשראי על-ידי העברת חלק מהחשיפה ל-EMI. ואמנם, במקרים רבים הבנקים היתנו את מתן האשראי בכך שהלווה יקבל ביטוח משכנתא מחברת EMI.

הסימביוזה של הבנקים ו-EMI

ההסדר של הבנקים מול EMI יצר בהדרגה מציאות חדשה. לווים שהגישו בקשות להלוואות בשיעור מימון גבוה קיבלו מהבנקים תשובה מותנית: ההלוואה אכן תועמד להם, אבל רק אם תתקבל תשובה חיובית מ-EMI על נכונותה לבטח את ההלוואה. בצורה זו, הסכמתה של EMI לבטח את ההלוואה הפכה להיות שלב קריטי באישור ההלוואה.

בתחילת הדרך,  EMI רק קבעה קריטריונים כלליים להסכמתה לביטוח, מבלי לבצע הערכה עצמאית מליאה של סיכון האשראי הגלום בכל הלוואה, ובעיקר מבלי לקבל לידיה מסמכים מקוריים שהוגשו לבנק לצורך בחינת הבקשה. ככל שחלף זמן, גברה ההבנה אצל EMI שהיא חייבת להיות בעלת יכולת עצמאית (ואפילו יתרון מוחלט) בהערכת סיכון: היא נוטלת על עצמה את הסיכון במקרים היותר-מסובכים, והיא אינה רשאית – בניגוד לבנקים – להפלות מחיר בין לווים. צורך זה גבר ככל שהבנקים "התרגלו" לקיומה של EMI והקפידו פחות בנושא הערכת סיכוני הלווה בגלל יכולתם להסתמך על החלטותיהם של מעריכי הסיכון של EMI. התוצאה היא ש-EMI פיתחה במשך השנים יכולת פנימית משופרת להערכת סיכוני אשראי. במקרים מסויימים, הבנקים אף הסתמכו בהחלטתם על חוות דעתם של מעריכי הסיכון של EMI.

הסבב האחרון של הוראות באזל, שהוחל בישראל בתחילת 2010 (גירסא הקרויה "באזל II"), שינה מעט את המציאות. לפי הגירסא החדשה של הוראות באזל, דרישות ההון בגין הלוואות לדיור הופחתו, בתנאי ששיעור המימון בהלוואה אינו עולה על 75%. המפקח על הבנקים בישראל החמיר עוד את הדרישות כשקבע שבמקרה של הלוואות ששיעור המימון בהן עולה על 75% - הביטוח על-ידי EMI אינו מהווה עוד עילה להקלות בדרישות ההון. בכך בוטל היתרון של הביטוח בנוגע להפחתה בדרישות ההון, וההסדר המשולש נשען מאז רק על רצונם של הבנקים לגדר את סיכוני האשראי.

ההוראות החדשות של המפקח על הבנקים

המפקח על הבנקים הודיע ביום 29.10.2012 על מיגבלות חדשות בנושא הלוואות משכנתא (ראו בקישור זה). לפי מיגבלות אלו, בנקים אינם רשאים עוד להעמיד הלוואות לדיור ששיעור המימון בהן גבוה מ-50% כאשר מדובר ברכישת דירה לשם השקעה, 75% כאשר מדובר ברכישה על-ידי חסרי-דיור, ו-70% כאשר מדובר במשפרי דיור. תחולת ההוראה היא מיידית: 1 בנובמבר 2012. 

קביעת המפקח אינה מבחינה בין הלוואות שיש לגביהן ביטוח לבין הלוואות ללא ביטוח: הוא אוסר לחלוטין העמדת הלוואות בשיעור מימון גבוה, ללא קשר לגידור הסיכונים. בכך הוראה זו שונה מהמיגבלה שהטיל המחוקק האמריקני על "פאני מיי": שם הכוונה הייתה לשמור ספציפית על יציבותה של סוכנות המשכנתאות הפדרלית, ולכן הותר לה להעמיד הלוואות החורגות משיעור המימון המירבי בתנאי שהחשיפה העודפת תועבר ממנה אל כתפי חברות פרטיות; במקרה הישראלי המפקח אסר לחלוטין העמדת הלוואות ששיעור המימון בהן גבוה מגדלים שקבע. יש בכך אולי כדי להעיד על כך שמטרת צעד זה אינה הרצון להגן על יציבות הבנקים, אלא הניסיון להשפיע על הביקוש לרכישת דיור כדי להפחית את הלחץ על מחירי הדירות; לא צעד של המפקח על הבנקים, אלא צעד של נגיד בנק ישראל.

משמעות ל-EMI

המשמעות המיידית של הוראות המפקח מבחינת EMI היא שלא נותר עוד שטח מחייה לחברה. מניע אפשרי אחד לפעילותה – גידור סיכונים לצורך הפחתת ההון הרגולטורי – בוטל כבר בתחילת 2010, עם פרסום ההנחיות החדשות של המפקח בנושא דרישות ההון. המניע הנותר – גידור סיכונים – בוטל עם פרסום ההוראות החדשות לפני כחודש: מאחר שלפי הוראות אלו הבנקים אינם רשאים עוד להעמיד אשראי בשיעור מימון גבוה מ-75% -  ממילא אין הם זקוקים עוד לביטוח משכנתא.

מה יקרה עם לווים דלי הון עצמי?

ביטול התנאים שאיפשרו ל-EMI לפעול הוא דבר אחד. זוהי רק דוגמא להתממשותו של סיכון עיסקי בחברה פרטית. הסיכון העיסקי ל-EMI כבר היה קיים בעבר, בגלל יכולתם התיאורטית של הבנקים להחליט לעכל בעצמם את הסיכון הנוסף ולגלגל את העלות על הלקוח באמצעות פרמיית-סיכון מוגדלת – הם לא היו חייבים להישען על ביטוח של EMI. אלא שכאן ארע דבר אחר: לא רק שההוראות החדשות הן ליישום מיידי, אלא שהן "שופכות את התינוק עם המים" – חסרי דיור שאין להם הון עצמי מספיק נותרו עכשיו ללא אופציה אחרת להשלים הון עצמי. רכישת דירות התרחקה מחסרי הדיור. על זאת כבר נכתב ברשימה קודמת (ראו הפנייה בלינק זה).

האם חיסול פעילותה של EMI הוא נזק למערכת?

המודל העסקי של EMI היה מודל ספציפי: ביטוח הרצועה העליונה של סיכון בהלוואות לדיור. מודל זה נשען על שני צרכים ברורים ומוצהרים של הבנקים: חששם (הבלתי מובן) לבלוע סיכון אשראי גבוה יותר בתמורה לפרמיית סיכון, ודרישות הון רגולטורי בתחום הבנקאות שיצרו עילה להעברת סיכון מבנקים לחברת ביטוח (אגב: פירצה בלתי מובנת מבחינת הרגולציה הפיננסית הכוללת, משהו שניתן היה אולי לכנות "ארביטראז' רגולטורי"). אילו זה היה כל הסיפור – ניחא. אלא שיש כאן גם צד נוסף.

תחום המשכנתאות בישראל קפא, שלא בטובתו, בשלב נמוך של פיתוח. הוא צריך לעבור שינוי עקרוני. צריכה להיות תחרות חזקה יותר בין מלווים, ולא תחרות בין מעטים; לשוק צריכים להצטרף מלווים שאינם בנקים; ייעוץ למשקי בית בנושא משכנתאות צריך להיות מופרד מהבנקים; צריכים להיווצר מסלולים ישירים יותר, יעילים יותר, של מימון האשראי לדיור, באמצעות שוק משני למשכנתאות, ולא רק באמצעות תיווך בנקאי מסורתי; סיכוני האשראי צריכים להיות שקופים, מתומחרים נכונה, ועלותם צריכה להיות מוטלת במלואה על הלווה; הסיוע הממשלתי צריך לסבסד את פרמיית הסיכון של הלווים החלשים באמצעות ערבות מדינה במחיר אחיד – לכל המהלכים הללו חשוב שיתקיים ביטוח אשראי חיצוני-עצמאי. אז זה אמנם לא היה העיסוק בפועל של EMI, אבל זה היה הפוטנציאל של החברה. וחבל לשוק המשכנתאות לאבד פוטנציאל כזה, כי צבירת הידע היא ארוכה ויקרה. חיסול פעילותה של EMI מרחיק את הסיכוי להנהגת רפורמות נדרשות בשוק המשכנתאות, כיון שהוא קובר בסיס ידע שאין לו תחליף.

האם החלטת המפקח בנוגע לתקרת שיעור המימון היא סבירה?

בנק ישראל פירסם היום (12.11) את סיכום הדיונים המוניטריים שהתקיימו ב-28-29.10.12, שבסופם התקבלה ההחלטה על הפחתת הריבית לחודש נובמבר. הנקודה החשובה בהחלטת הריבית אינה עצם הפחתת הריבית, אלא פירסומן במקביל של ההנחיות החדשות של המפקח על הבנקים (ראו כאן), שבאו להגביל רגולטורית, ולמעשה להקטין, את שיעור המימון הנהוג בהלוואות משכנתא. מן הסתם, ההנחיות החדשות לגבי המשכנתאות נובעות מהצעד של הפחתת הריבית – אין לי הסבר אחר מה טעם פורסמו הנחיות אלו לביצוע מיידי, ויצרו זעזוע בקרב הלווים.

מדוע הופחתה הריבית?

הנימוקים שפירסם בנק ישראל להפחתת הריבית (ראו פרוטוקול כאן) קשורים לפסימיות לגבי המצב הכלכלי. קיימת הצטברות של אינדיקטורים המעידים על כך שהמשק נמצא כיום בתוואי של צמיחה כלכלית ממותנת – כ-3%. הציפיות מסקרים שונים ממשיכות לשקף פסימיות בקרב הציבור לגבי היקף הפעילות בחודשים הקרובים – בעיקר בתחום התעסוקה. להערכת הבנק המרכזי, ההשפעה של הקדמת הבחירות על המשק צפויה להיות מרסנת, בעיקר ברביע הראשון של 2013, בגלל מגבלת ההוצאה הממשלתית עד לאישור התקציב החדש. משבר החוב באירופה מוסיף להיות מקור של איום על הכלכלה העולמית. מנגד, בישראל, עליית מחירי הדירות בחודשים האחרונים והעלייה במספר העסקאות והיקף המשכנתאות החדשות גורמות לדאגה מפני התחדשות מגמת העלייה במחירי הדירות.

המסקנה של הבנק המרכזי הייתה שיש צורך להפחית את שיעור הריבית. הנימוק העיקרי להפחתת הריבית היה שיש בה כדי לעודד את צמיחת המשק ולסייע  לו להתמודד עם התמתנות נוספת בקצב הצמיחה בעתיד. כמו כן, הבנק הבהיר כי מכיוון שהאינפלציה בפועל והציפיות לאינפלציה הן ברמה המתיישבת עם יעדי המשק - אין בהפחתת הריבית בכדי לסכן את יציבות המחירים.

אלא שהבנק המרכזי חשש מה תהיה השפעת הפחתת הריבית על שוק הדיור. משום כך פירסם המפקח על הבנקים הנחיות חדשות המגבילות את שיעור המימון המקסימלי שהבנקים רשאים להעמיד, הנחיות שמטרתן – לדבריו - "לתמוך ביציבות המערכת הבנקאית". הוועדה המוניטרית של הבנק סברה, בסיכום, כי "יש בהוראת המפקח על הבנקים בכדי למתן את השפעת הורדת הריבית על מחירי הדירות".

אז זהו – זה כתוב בפרוטוקול שפירסם בנק ישראל: ההנחיות החדשות של המפקח על הבנקים, ובעיקר האופן הבהול בו פורסמו – מקורם בהחלטה להפחית את שיעורי הריבית וברצון להפעיל צעדים אלו בו-זמנית.

החידוש בהוראת המפקח

נדמה לי (ואני מוכן לשמוע הפרכה בנושא) שזו הפעם הראשונה בישראל שהמפקח על הבנקים קובע תקרה לשיעור המימון בהלוואות משכנתא. עד היום ההחלטה הייתה נתונה לבנקים. היו אמנם בעבר הנחיות חיצוניות לבנקים שנגעו לשיעורי מימון: קביעות של המפקח על הבנקים בנושא הון רגולטורי (דרישות שהשתנו מעת לעת וששיקפו את הוראות באזל שיובאו לישראל), או קביעת תקרה לשיעור המימון הכולל בהלוואות לעולים חדשים שקבע החשכ"ל בגלל גודל הסיוע הממשלתי לדיור. אבל קביעת שיעור המימון בהלוואות משכנתא הייתה נתונה להחלטות הבנקים: כל בנק קבע לעצמו תקרות פנימיות, שהיו תלויות במאפייני הסיכון של הלווה ושהיו נתונות למידרג סמכויות פנימי, והיו גם שינויים לאורך זמן לאור שינויים שחלו בסביבה הכלכלית. מעבר לכך, בנקים שרצו להגביל את חשיפתם לסיכוני אשראי נהגו בשנים האחרונות לדרוש מלווים שנזקקו להלוואות בשיעור מימון גבוה שיפנו לביטוח פרטי של המשכנתא, ביטוח שניתן בישראל רק ע"י חברת EMI, ובכך גידרו למעשה את חשיפתם.

מה זה אומר בעקיפין על הבנקים?

נאמר כבר ברשימות קודמות בבלוג זה שיש בהנחיות החדשות של המפקח (כמו גם בכמה הנחיות קודמות, כמו ההגבלה על חלק ההלוואה בריבית שקלית על בסיס ה"פריים") אמירה קשה לכאורה על רמת ניהול סיכוני האשראי בבנקים. הבנקים, שבנו במהלך השנים מערכים מורכבים להערכה תימחור וניהול של סיכוני אשראי, אינם באמת מבינים – אליבא דמפקח – מה הם עושים. הם אינם ערים לסיכונים. החלטות האשראי שלהם אינן אחראיות. מידרג הסמכויות הפנימי שהם בנו לצורך קבלת החלטות אשראי - הוא חסר-משמעות. הם גם אינם יודעים לתמחר את הסיכון שהם נוטלים על עצמם. משום כך, התערבות המפקח אינה "רכה" - באמצעות דרישות להידוק הבקרה והפיקוח, או באמצעות החמרה של דרישות ההון – הוא מתערב ישירות באמצעות הכתבת תקרה לכל הלוואה ושלילת חופש ההחלטה של הבנק. למי שעקב אחר הרפורמות שחלו בתחום המשכנתאות זה למעלה משני עשורים – מדובר בצעד שיש בו אמירה בעייתית.

יש נפגעים?

בין שמדובר בצעד שמטרתו האמיתית היא לשמור על יציבות המערכת הבנקאית (גירסת המפקח על הבנקים) ובין שהמטרה היא קיזוז השפעתה של הפחתת הריבית על מחירי הדירות (גירסת הוועדה המוניטרית) – יש נפגעים כתוצאה ממהלך זה.

ראשית, יש נפגעים מהחיפזון שבו נעשו הדברים (מפירסום ליישום בתוך 48 שעות): הבנקים ויועצי המשכנתאות, שנקלעו לסערת-חינם, ואלפי רוכשי דירות שהשינוי תפס אותם באמצע תהליך רכישת הדירה ושמצאו להוותם סיבה חדשה ללחץ נפשי מיותר.

אבל יש גם נפגעים אמיתיים, לטווח ארוך. ישנם לווים פוטנציאליים שעד היום יכלו לבחור אם לרכוש דירה ובאיזה תקציב, כשההחלטה על שיעור המימון הייתה כרוכה מבחינתם בשכנוע הבנק ובעלות כספית, וכיום אין להם עוד יכולת להגיע לרכישת דירה כרצונם בגלל הוראות המפקח. אלו כנראה בעיקר חסרי-דיור, שהזכות להחלטה על מינוף גבוה של הונם העצמי נשללה מהם.

לווים כאלו יכלו בעבר לפנות לחברת EMI לצורך ביטוח המשכנתא, ובכך לאפשר לעצמם שיעורי מימון מעבר לאלו שהבנקים היו מוכנים להעמיד תמורת פרמייה מתאימה. ההוראה החדשה של המפקח ביטלה הסדר זה. האם הנימוק הוא באמת יציבות הבנקים?

חלק מהלווים הם זכאים של משרד הבינוי והשיכון, וזכאים להלוואה מכספי המדינה ועל אחריותה. הלוואה זו אינה באחריות הבנק ואינה צריכה להיכלל בחשיפה שלו, ובכל זאת ההנחייה החדשה של המפקח כוללת אותה בחישוב תקרת שיעור המימון המותר לבנקים. האם הנימוק הוא באמת יציבות הבנקים?

האם מדובר בגזירה סופית?

עד היום, החלטות המפקח על הבנקים היו החלטות סוברניות: אחריותו היא לשמור על יציבות הבנקים, והוא בעל סמכות לקבוע הנחיות למטרה זו. כולנו צריכים לקבל את קביעותיו כעובדה. הפעם - מדובר בהחלטה קשה מידי, בהחלטה שהשפעתה חורגת מגבולות השמירה על יציבות.

בעבר, הדאגה לקבוצות האוכלוסייה החלשות הייתה עניינה של הממשלה. כך, גם כאשר שיעורי הריבית עלו – הזכאים קיבלו הלוואות במחירים הנמוכים ממחירי השוק. כיום, כפי שכבר נכתב ברשימות קודמות בבלוג זה, הממשלה "התאדתה" מתחום הסיוע לדיור. הנימוק להפרטת המשכנתאות נראה לכאורה סביר: התפתחותו של שוק אשראי חופשי הפתוח לכולם. אבל הדוגמא הנוכחית ממחישה כיצד השילוב של שוק חופשי ורגולטור הממוקד במטרות צרות - יכול לגרום לוואקום ולנטישת אוכלוסייה לגורלה. למפקח על הבנקים זה לא איכפת – זוהי כנראה החשיבה בבסיס ההוראות האחרונות.

אנחנו – לעומת זאת - יכולים להיות פחות צרי-אופקים. המשמעות של ההנחיות החדשות של המפקח היא פגיעה בשכבות אוכלוסייה חלשות. זוהי פגיעה שאנו יכולים וצריכים להתנגד לה, שכן אוכלוסייה שלמה הופקרה בין-לילה. פתרון אחד הוא כניסה מחדש של הממשלה כדי לסייע לחסרי-דיור שאין בידם הון עצמי בכמות מספקת לרכישת דירה ראשונה. הצעות כאלו הופיעו בבלוג זה ברשימות האחרונות שפורסמו, אבל תהליך זה מחייב הסכמה פוליטית, תכנון ותקצוב. לכן זו אינה התערבות שאפשר להפעיל בטווח זמן של שנה לפחות. נותרת איפוא אפשרות שנייה: יצירת מהלך שיכריח את המפקח על הבנקים להמתיק את הגלולה, בכך שההוראה החדשה לא תחול על חסרי-דיור שאין בידם הון עצמי מספיק לרכישת דירה ראשונה. אין טעם להיכנס להצעות ספציפיות – יש כמה אפשרויות שאפשר לבחור ביניהן.

כיצד גורמים למפקח על הבנקים לסגת, ולו חלקית, ממהלך זה? אנו חיים במערכת רב-ממדית, שבה יש עוד שחקנים חוץ מבנק מרכזי, בנקים ולקוחות. צריך לגייס דעת קהל, ואף את הנציגים הפוליטיים, כדי להשמיע דעה ולומר שגם אם המהלך קביל מבחינת כוונתו לחזק את יציבות הבנקים – הוא משפיע במעגלים נוספים, והשפעתו זו אינה קבילה: לא יכול להיות שהמחיר של ייצוב הבנקים ישולם דווקא ע"י השוליים החלשים של החברה. והעובדה שאנו נמצאים בשנת בחירות רק מקלה על היכולת לפעול ציבורית.

רשימה משותפת: הצעה למדיניות לאומית בתחום הדיור - דוד בועז*

הרשימה הבאה מציגה הצעה למדיניות לאומית בנושא הדיור. הצעה זו נכתבה במשותף עם דוד בועז (ראו הערת שוליים), ומטרתה להשפיע על עיצוב העקרונות של מדיניות לאומית בנושא הדיור על רקע הבחירות הקרבות.

א.    מהן הבעיות?

1.       עלייה מהירה של מחירי דירות
מאז 2007 האמירו מחירי הדירות בשיעור ניכר. תופעה זו נובעת בעיקר מעודף ביקוש שנוצר בגלל גיאות בביקוש ספקולטיבי ולא בגלל מחסור בפתרונות דיור. מקורו של הביקוש הספקולטיבי לדיור בגורמים הקשורים בשוק ההון. הדבר מתבטא בהמשך ההתייקרות, חרף הגברת קצב התחלות הבנייה.

2.       הצטמקות הסיוע הממשלתי לדיור
הרפורמות בתחום הסיוע לרכישת דיור הביאו בתוך שני עשורים לצמצום דרמטי של הסיוע הממשלתי. כיום, פרט לקבוצות שוליות - סיוע המדינה לחסרי דיור כמעט שאינו קיים, ובוודאי שאינו אפקטיבי.

3.       הרחקת חסרי הדיור מהיכולת לרכוש דירה
השילוב של עליית מחירים יחד עם הצטמקות כמעט מוחלטת בסיוע הממשלתי, הביא לכך שרכישת דיור מתרחקת בהתמדה מיכולתם של משקי בית חלשים. תחושת החולשה ושחיקת כוח הקנייה של חסרי דיור עלולה לגרום לצעירים להגר מישראל ולנזקים חברתיים אחרים,  כפי שהוצגו בהפגנות המחאה של 2011.

4.       עיקר הביקוש לדיור - ספקולטיבי
עיקר הביקוש כיום הוא ספקולטיבי. ריבית נמוכה והיעדר אפיקי השקעה ראויים, מריצים את המשקיעים למצוא מפלט בשוק הדיור. מאידך גיסא, הצטמקות הסיוע הממשלתי וההתרחקות של חלק מהאוכלוסיה מהיכולת להגיע לדירה - יוצרים "ביקוש כבוש" המתבטא בדחייה של רכישת דיור, מגורים בשכירות, מגורים אצל ההורים וירידה בשיעור משקי הבית המתגוררים בדירה בבעלות עצמית.

5.       אפליה לרעה של מערכת האשראי את האוכלוסיות החלשות
מערכת האשראי הפרטית מפלה כיום לרעה את משקי הבית החלשים, שלהם נגישות נמוכה לאשראי בנקאי. בהתאם, מוטלת על האוכלוסיות החלשות פרמיית סיכון גבוהה מהממוצע עבור האשראי שהם מקבלים. עם השנים נוצרה מערכת אשראי רגרסיבית, הפוגעת במשקי בית חלשים. גם ההחלטה האחרונה של בנק ישראל להגביל את תקרת המשכנתאות ביחס לערך הדירה - פוגעת בעיקר בחלשים שבידם הון עצמי מועט.

6.       פגיעה בשכבות החלשות של התיקון לחוק הערבים
התיקון לחוק הערבים מ-1993 מונע מהמערכת הבנקאית להסתמך על ערבויות אישיות ומאלץ את הבנקים להישען אך ורק על בטוחות נכסיות. הדבר פוגע בקבוצות אוכלוסייה חלשות, הנזקקות לשיעורי מימון גבוהים יחסית, באוכלוסייה הרוכשת דיור מחוץ למרכז הארץ וכן ברוכשי דירות שאינן ניתנות לשיעבוד מלא.

7.       סיכון חברתי וכלכלי בגלל התפתחות "בועת נדל"ן" 
הגידול בביקוש הוא תוצאה של ירידת הריבית על רקע המשבר הפיננסי העולמי, של הגידול בסיכון בהשקעות פיננסיות שמסיט הון להשקעה בנדל"ן, של העדיפות במיסוי ההכנסות מהשקעה בדיור לעומת השקעות פיננסיות ושל היווצרות ציפיות להמשך המגמה של עליית מחירים. מגמה זו, ובעיקר הסיכון של התפתחות בועה, מהווה סיכון מערכתי לענף הבנייה, לסקטור הבנקאי, ובעיקר – לחוסנה של החברה הישראלית.

8.       פועל יוצא: אי השוויון גדל בשיעור ניכר
העלייה המהירה של מחירי הדירות והגידול ברכישת דירות לצורך השקעה גרמו להקצנה של אי השוויון: רוכשי דירות להשקעה נהנו בשנים האחרונות מרווחי הון, בעוד חסרי דיור התרחקו מהיכולת לרכוש דירה.

ב.     איך להתיר את הפלונטר?  - עקרונות למדיניות

1.       מנגנון שוק לעומת משטר של "חלוקה" ממשלתית

הסדרת שוק הדיור צריכה להיעשות עקרונית באמצעות מנגנוני השוק ולא באמצעות משטר של חלוקה מינהלית של משכנתאות, קרקעות ודירות. הסתמכות על מנגנון השוק צריכה להיות על בסיס מידת השיכלול שלו. משטר של חלוקת הטבות מטעם הממשלה מביא בהכרח לסיאוב ושחיתות, ובעקבותיהם - להתמרמרות חברתית.    

2.       עידוד דיור בבעלות עצמית
כל עוד אין פתרונות יציבים של דיור להשכרה לטווח ארוך, על המדינה לעודד בעלות עצמית על דירות מגורים. בעלות עצמית מחזקת את הזיקה של משקי בית לקהילה, את הסולידריות עם החברה, את המוטיבציה להשתלב במערכת הכלכלית המקומית ואת החוסן הכלכלי לעת פרישה מעבודה.

3.       רה-ארגון של סיוע המדינה לזכאים
על המדינה לסייע לאוכלוסיות חלשות להגיע לדיור. הגדרת אוכלוסייה חלשה תתבסס על היכולת לעמוד בהחזר המשכנתא על דיור בסיסי. הסיוע ייועד אך ורק לאוכלוסייה חלשה שאיננה יכולה לרכוש דיור בכוחות עצמה. הסיוע יהיה פרוגרסיבי, דהיינו: ביחס הפוך לכושר הכלכלי של משקי-הבית.

4.       מהות הסיוע –  ערבות אשראי בלבד
בניגוד לעבר, המדינה לא תסייע במתן אשראי ממשלתי. המערך הנוכחי של התיווך הפיננסי הפרטי משוכלל דיו על מנת שיעמיד בעצמו אשראי לדיור לכל המעוניין. הסיוע הממשלתי יינתן באמצעות מתן ערבות ממשלתית להלוואות לזכאים, כאשר עלותה הכוללת של הערבות תשולם ע"י מקבליה. ערבות כזו תאפשר לאוכלוסיות חלשות לקבל אשראי לדיור במחיר נמוך יחסית לזה שהיה נקבע עבורם בשוק הפרטי.

5.       ייצוב מחירי הדירות 
יש לעצור את התופעה שהתפתחה בשנים האחרונות, שבה שוק הדיור מהווה זירה לפעולתם של משקיעים וגורמים עיסקיים אחרים הפועלים הן בצד הביקוש והן בצד ההיצע, כשעיקר שיקוליהם הינם ספקולטיביים. לשוק הדיור חשיבות כלכלית וחברתית גבוהה ביותר והמעורבות החזקה של גורמים ספקולטיביים בשוק זה, יוצרת בו תנודות חריפות הפוגעות ביציבות המשק ובעיקר במרקם החברתי. על המדינה לדאוג לייצוב מחירי הדירות באמצעות השגת מלאי ראוי של קרקעות מתוכננות, בצד ההיצע, ובאמצעות ריסון של עודפי ביקוש באפיק הספקולטיבי.

6.       הבטחת כוח הקנייה של החיסכון הפיננסי של משקי הבית 
על המדינה ליצור תנאים שיאפשרו למשקי בית לשמור על כוח הקנייה (במונחי דיור) של החיסכון הפיננסי שלהם. אחד האמצעים האפקטיביים להשגת יעד זה, הוא יצירת אפיק חיסכון שיהיה צמוד למדד מחירי הדירות. "השתוללות" של מחירי הדיור, כפי שהיתה בשנים האחרונות, תחייב את הממשלה לפצות את החוסכים בסכומים גבוהים שיהוו "מוטיבציה תקציבית" עבורה למנוע מצב זה בניגוד לאוזלת היד ששררה בשנים האחרונות.

ג.      מה לעשות? - צעדים אופרטיביים

1.       הממשלה תכריז על מדיניות לעידוד מגורים בבעלות עצמית ותנקוט בצעדים להשגת יעד זה. הממשלה תבחן באופן תקופתי את מצב הדיור בישראל ותדווח על פרמטרים חשובים כגון צפיפות הדיור, שיעור משקי הבית המתגוררים בדירה בבעלות עצמית, עליית מחירי הדיור, ועוד.

2.       הממשלה תגדיר תכניות סיוע לזכאים לרכישת דיור. תכנית הסיוע תיפעל במקביל, ולא כתחליף למערכת האשראי הפרטית והיא תקפיד על הגבלת הסיוע לקבוצות אוכלוסיה חלשות בלבד.

3.       הסיוע הממשלתי יהיה דיפרנציאלי, עפ"י מדרגות היכולת הכלכלית של המסתייעים ולפי העדפה לאומית גיאוגרפית של פריפריה וערי פיתוח.

4.       הסיוע הממשלתי יינתן בצורת ערבות אשראי, עפ"י קריטריונים מוגדרים וברורים. ערבות האשראי תוקצה במחיר אחיד, שישקף את הסיכון הממוצע של האוכלוסייה, ותהיה כפופה למיגבלות של מחירי דירות וגודל הלוואה.

5.       הממשלה תתחייב לשמור על יציבות מחירי הדיור. לשם כך יוגדר "מדד מחירי הדיור" שיפורסם ע"י הלמ"ס על בסיס חודשי ויהווה יעד ואבן בוחן לעמידת הממשלה בהתחייבותה זו.

6.       המדינה תנפיק אג"ח ממשלתי שיהיה צמוד למדד מחירי הדיור. למהלך זה צפויה השפעה חיובית כפולה: משקי הבית שישקיעו באפיק זה יבטיחו את כח הקניה של החיסכון הפיננסי שלהם במונחי דיור. "הרוכשים להשקעה" יוכלו ליהנות מעליית מחירי הדיור מבלי לרכוש דירה, וכך יפחת הלחץ של הביקוש הספקולטיבי בשוק הדירות.  אם מחירי הדיור ימשיכו בכל זאת להאמיר - תיאלץ הממשלה לשלם הפרשי הצמדה למחזיקי האג"ח בסכומים גבוהים.

7.       הממשלה תבטיח היצע ראוי של קרקעות זמינות לבנייה למגורים שיענה על צורכי הביקוש מחד וימנע צווארי בקבוק תקופתיים מאידך, העלולים ליצור עודפי ביקוש שיביאו לעליית מחירים.

8.     הממשלה תבטל את עיוותי מס הנוכחיים המזינים את הביקוש להשקעה בדיור. שיעורי המס על רווחי הון על השקעה בדיור יושוו לאלו החלים על השקעות פיננסיות, לרבות עבור מוכרי דירת יחיד.  גם מיסים אחרים יתוקנו ויושווה המיסוי בדיור ונדל"ן עם המיסוי ההוני והשוטף בענפי המשק האחרים.

*דוד בועז הוא כלכלן מקרו ותיק ומנוסה, שירת כממונה על התקציבים באוצר בתחילת שנות התשעים, היה יו"ר של ועדות ציבוריות בנושאי ביטחון, חקלאות, קליטת עליה, תקשורת, אנרגיה ועוד. כיום בעל משרד לייעוץ עיסקי וכלכלי