הצמדת המשכנתאות למדד: מדוע, ולאיזה מדד מחירים היה עדיף להצמיד אותן

בשנת 1981 הוצמדו הלוואות המשכנתא בישראל למדד המחירים לצרכן. באותה תקופה, ההלוואות היחידות לרכישת דיור שהיו זמינות במשק היו הלוואות מכספי המדינה ('הלוואות משרד השיכון') שניתנו ע"י הבנקים למשכנתאות למשקי בית חסרי-דיור במסגרת הסיוע הממשלתי לרכישת דירה ראשונה. כמה שנים מאוחר יותר, לאחר שהמדיניות הכלכלית לייצוב המשק נשאה פירות, החלו הבנקים למשכנתאות להעמיד גם הם הלוואות, ממקורותיהם, כשהן צמודות למדד. רק בשנות ה-2000 הופיעו בבנקים הלוואות משכנתא (פרטיות) צמודות-דולר, ובהמשך גם הלוואות שקליות (כלומר: שאינן צמודות-מדד); ההלוואות מכספי המדינה נותרו צמודות-מדד עד היום. הלווה שמקבל הלוואה פרטית מכספי בנק (להבדיל מהלוואה מכספי המדינה) יכול לבחור כיום בין הלוואות שונות, צמודות-מדד ושקליות, בריבית משתנה ובריבית קבועה.

מה היה הסיפור? מדוע הפכה מערכת המשכנתאות בישראל למערכת המתבססת כמעט בלעדית על הלוואות צמודות-מדד - תופעה בינלאומית ייחודית בתחום המשכנתאות?

מהי הלוואה צמודת-מדד?

מהו בעצם הרעיון של הלוואה צמודה למדד המחירים לצרכן? מדובר בנטישת המטבע החוקי (השקל) לטובת מטבע 'רעיוני', שבו מתנהלת הלוואת המשכנתא. תחום המשכנתאות לא היה הראשון לנטוש את השקל - שנים קודם לכן עבר החיסכון הפרטי לשקל צמוד-מדד.

נבין זאת ביתר-קלות אם נגדיר זאת כך: העיסקה הפיננסית (במקרה זה: הלוואת המשכנתא) אינה מוגדרת בשקלים אלא במונחי מוצר כלשהו; הלווה מקבל הלוואה הנקובה בערכים (יחידות) של מוצר ספציפי, והוא נידרש לפרוע את החוב כשהוא מוגדר באותן יחידות מוצר עצמן, בתוספת ריבית מסוימת. עקרונית, ההלוואה יכולה להיות מוגדרת ביחידות של מטבע זר כלשהו - דולר של ארה"ב, האירו או הלירה הבריטית (בישראל היו אף מקרים של הלוואות משכנתא הנקובות בפרנקים שוויצרים וב-ינים יפניים); היא יכולה גם להיות נקובה במטבע שאינו הילך חוקי - ביטקוין, או אולי אונקיות זהב. המשותף לכל האפשרויות הללו הוא שערך החוב (וההחזר השוטף שלו) נקוב לא במונחי השקל הישראלי אלא ביחידות של מטבע אחר. לכן, המטבע ששימש את מערכת המשכנתאות בישראל משנת 1981 ואילך לא היה עוד המטבע הרשמי; נוצר לו תחליף.

למה נצמיד את הלוואת המשכנתא?

מרגע שהחלטנו לנקוב את ההלוואה במונחי מוצר כלשהו (או מדד) - הכל אפשרי. יכולנו, לדוגמא, לנקוב את ההלוואה במונחי "מדד תל-אביב 25", ואז יתרת החוב והתשלום החודשי מתעדכנים לפי מדד זה. אם תחשבו על כך, ניתן עקרונית לנקוב את גודלה של ההלוואה במונחי חלקי דירה: המלווה מעמיד ללווה הלוואה שערכה ביום העיסקה הוא, נאמר, 33% ממחירה של הדירה הנרכשת; הלווה מצידו מתחייב להחזיר למלווה סכום בשקלים המשקף 33% מערך הדירה כפי שיוערך במועד ההחזר, אולי גם בתוספת ריבית כלשהי שנקבעת בהסכם ביניהם. זהו סוג עיסקה שמתאימה להלוואות משפחתיות ארוכות-טווח, שבהן בן משפחה אחד מעמיד לשני הלוואה לטווח ארוך לרכישת דירה ושני הצדדים מעוניינים לשמור על כוח הקנייה של החוב במונחי דיור: הם נשארים בני-משפחה, ומעוניינים בשותפות ולא במשחק-סכום-אפס שבו צד אחד מרוויח וצד שני מפסיד.

מה המציאו בישראל?

בעוד שבארה"ב אנשים נוטלים הלוואות הנקובות בדולר, ובבריטניה - בלירה בריטית, בישראל אנשים לא נטלו הלוואות בשקלים. מדוע? המניע ברור: מאז סוף שנות ה-60' שררה בישראל אינפלציה שהלכה והואצה. המשמעות של אינפלציה מתמשכת היא שהמטבע הלאומי (אז עדיין לירה) אינו שומר על כוח הקנייה שלו וערכו נשחק בהתמדה. בעולם כזה יש קושי להיכנס לעיסקאות פיננסיות כשהצדדים אינם יודעים מה תעשה השחיקה האינפלציונית ללוח התשלומים. טבעי, לכן, שהחוסכים יימנעו מהפקדת כספים בתוכניות חיסכון אלא אם יובטח להם שפקדונותיהם ישמרו על כוח הקנייה. אבל כיצד שומרים על כוח קנייה בעולם של אי-ודאות? אפשר אולי להמר מה יהיה קצב האינפלציה ולבצע עיסקאות בריבית המשקפת את הציפיות לאינפלציה ("ריבית נומינלית"). אלא ששיטה זו, שיכולה להיות נוהג סביר כשקצב האינפלציה הוא נמוך ויציב (לדוגמא: ישראל כיום), אינה יכולה להתקיים בעולם של אינפלציה דוהרת. וזה היה העולם של המחצית השנייה של שנות ה-70' בישראל.

מה עושים כדי לקיים בכל זאת שוק הון שבו חוסכים ולווים נכנסים לעיסקאות פיננסיות לטווח ארוך? המסך עולה על המצאה ישראלית ייחודית ומעניינת: מטבע צמוד למדד המחירים. זהו למעשה מטבע רעיוני (הוא אינו קיים פיזית) שערכו מחושב מחדש מידי חודש עם פרסום מדד המחירים לצרכן, והוא שומר על כוח קנייה קבוע (במקרה שלנו: במונחי צריכה פרטית). יצירת ההלוואות צמודות-המדד ( או, לצורך העניין, תכניות חיסכון צמודות-מדד) היא למעשה נקיבת החוב (או הפיקדון) במונחי יחידת מטבע רעיונית, כזו ששומרת על כוח הקנייה של הקרן.

אז עכשיו, שהמצאנו את הפטנט - אפשר להמשיך בחיים הכלכליים למרות האינפלציה המשתוללת.

על איזה מדד מחירים אפשר לבסס את המשכנתאות?

האם מדד המחירים לצרכן יוצר באמת מנגנון התחשבנות חסין-שחיקה-אינפלציונית למערך האשראי לדיור? כלל לא ברור. מרגע שההחלטה היא ליצור מטבע וירטואלי שכזה, עולה השאלה מהו המדד המתאים לפעולתו. מדד המחירים לצרכן משקף רק את שחיקת המטבע במונחי סל צריכה; אפשר היה, לחילופין, לבסס את המטבע הווירטואלי על מדד השכר הממוצע, ובכך להבטיח שנטל התשלומים לא יגדל יחסית לשכר הממוצע במקרה של התפתחות כלכלית שתגרום לירידת השכר הריאלי במשק. אפשר היה, לדוגמא, לבסס אותו על המחיר הממוצע של דירות, או אפילו על המחיר הממוצע של מ"ר לדיור במרכז תל אביב.

סטייה: מהי החשיפה לסיכון ברכישת דירה?

כאשר אתם רוכשים נכס מכספכם (כלומר: ללא שימוש באשראי), אתם - כמשקיעים - חשופים לשינויי מחיר של הנכס. החשיפה היא 1:1: אם רכשתם דירה מכספכם וערכה עלה ב-10% - התשואה שלכם על ההשקעה גם היא 10%. זה ברור, וזו אחת הסיבות החשובות לכך שרכשתם דירה (ולא המשכתם להתגורר בשכירות): חיפשתם אפיק השקעה כדאי לכספכם, והערכתם שמחירי הדירות יעלו. באותה מידה, אילו מחירי הדירות היו יורדים במהלך השנה ב-10% - הייתם מפסידים 10% מכספכם.

ומה קורה כאשר משתמשים במינוף פיננסי לרכישת דירה?

המצב שונה כאשר אתם רוכשים דירה באמצעות שילוב של הון עצמי ואשראי, כלומר באמצעות מינוף פיננסי. במצב כזה התשואה שלכם על ההשקעה תלויה לא רק בשיעור התשואה על הנכס עצמו (העלייה של מחיר הדירה) אלא גם בהפרש שבין שיעור העלייה של מחיר הדירה לבין שיעור הריבית על המשכנתא.

ניעזר בדוגמא פשוטה: רכשתם דירה בסכום של 2 מיליון ש"ח באמצעות הון עצמי של 1 מיליון ש"ח והלוואה של 1 מיליון ש"ח; אם מחיר הדירה עלה בשנה הראשונה ב-10% והריבית על הלוואת המשכנתא היא 4% - מהי התשואה שלכם על ההון העצמי? ערך הנכסים בדוגמא שלנו עלה ב-200 אלף ש"ח (10% מ-2 מיליון) וערך החוב ב-40 אלף ש"ח (4% מ-1 מיליון). נניח לשם פשטות שההלוואה היא הלוואה עומדת (כלומר אין תשלומים ע"ח קרן במהלך השנה) והריבית משולמת בסוף השנה, ולכן ההון העצמי גדל בשנה זו ב-160 אלף ש"ח (מ-1 מיליון ל-1.16 מיליון) או ב-16%.

כיצד קרה הפלא הזה שהצלחתם להשיג 16% תשואה על ההון העצמי בשוק שבו מחירי הנכסים עלו רק ב-10%? התשובה היא שהרווחתם פעמיים: פעם אחת על השקעת ההון העצמי בדירה (10%), ופעם שנייה על המינוף הפיננסי (השימוש באשראי לרכישה) בגלל ההפרש שבין קצב עליית מחירי הדירות (10%) לבין שיעור הריבית על הלוואת המשכנתא (4%). אגב, אילו הייתם רוכשים את הדירה הזו בעזרת יותר אשראי ופחות הון עצמי - נאמר 0.5 מיליון הון עצמי ו-1.5 מיליון ש"ח הלוואה - שיעור התשואה שלכם היה עוד יותר גבוה: הוא היה מגיע ל-28%. שיעור התשואה שלכם על ההון העצמי (להבדיל משיעור התשואה על הנכס) הוא תוצאה של שיעור המינוף ושל ההפרש בין מחיר האשראי לתשואה בשוק הדירות.

מפתיע? ממש לא. זהו תיאור כללי של המצב ששרר בישראל בעשור האחרון, וזו הסיבה לכך שמשקיעים נהרו לשוק הדיור (ויצרו בכך בועה). לשם המחשה: מי שרכש דירה לפני עשור והשתמש לשם כך באשראי בגובה 50% ממחיר הדירה - זכה לשלש את הונו למרות שמחירי הדירות "רק" הוכפלו בתקופה זו.

אז מדוע לא כולם נוהרים לשוק הדיור כדי להתעשר?

התשובה לשאלה זו מורכבת: א) חלקם אמנם נוהרים לשוק הדיור. הרבה משקיעים פועלים בשנים האחרונות בדיוק כך, וזהו מקור הבועה בשוק הדיור; ב) האינפורמציה אינה זמינה באותה נקודת זמן לכולם, ויש כאלה ש'מתעוררים' מאוחר. התוצאה היא תהליך מתמשך של עליית מחירי דירות; ג) ישנם כאלו (למרבה הצער: דווקא צעירים חסרי-דיור) שאין להם נגישות לשוק הדיור בגלל הון עצמי נמוך או בגלל קושי לעמוד בתשלומי המשכנתא הנגזרים מגודל החוב; ד) ישנה בעיה עקרונית: מינוף מגדיל אמנם את התשואה על ההון העצמי כאשר קצב העלייה של מחירי הדירות גבוה משיעור הריבית, אבל הוא מקטין את התשואה (או אף הופך אותה לשלילית) כאשר קצב העלייה של מחירי הדירות נמוך משיעור הריבית. כי זוהי חרב-פיפיות: מינוף פשוט מגדיל את החשיפה להפרש שבין קצב עליית המחירים לבין שיעור הריבית, לטוב (רווח) ולרע (הפסד). זה אומר שכל מי שנהנה במצב שבו הריבית נמוכה ומחירי הדירות עולים עלול להימצא מחר במצב הפוך, שבו הוא מפסיד חלק מהונו.

אז האם שיעורי הריבית יעלו בקרוב מעבר לקצב עלייתם של מחירי הדירות? האם מחירי הדירות יתחילו בכלל לרדת? אינני יודע. האם רוכשי הדירות מודעים לפוזיציה זו הקיימת במאזנם, שגורמת להם להיות חשופים לסיכון זה? אני סבור שלא. ולכן הם יופתעו.

כיצד ניתן היה להימנע מחשיפה זו של משקי הבית?

תארו לכם שהמדד שהיה משמש את שוק המשכנתאות בישראל לא היה מדד המחירים לצרכן אלא מדד מחירי הדירות. מה היה קורה אז?

כאשר הנכס הנרכש וערך החוב ששימש לרכישתו נעים במיתאם זה עם זה - קטן הסיכון הכולל של המערכת.  במצב כזה, עליית מחירי הדירות אינה מעשירה את המשקיעים מעבר לעליית מחירי הדירות (התשואה על ההשקעה משתווה אז לתשואה על ההון העצמי כי ערך החוב נע במקביל לעליית ערך הנכס), ומצד שני - ירידת מחירי הדירות לא תגרום להם להפסד העולה על שיעור ירידת המחירים. האפקט הקיצוני של הפוזיציה של משקי הבית היה נמנע.

ישנה כאן הסתייגות קלה: אם מחיר הדירה הספציפית שרכשתם עלה בשיעור שונה מזה של מדד מחירי הדירות (שמשקף ממוצע של כלל הדירות במשק) - עדיין יש כאן מקום לרווח או להפסד יחסית לממוצע. ובכל זאת רוב הסיכון הגלום בהימור הלאומי על מחירי דירות היה נמנע.

מהיכן יגיעו מקורות המימון?

לכאורה, יש כאן שאלה: מהיכן יגייסו הבנקים מקורות מימון מתאימים, כאלו הצמודים למדד מחירי הדיור? אני סבור שברגע שתיפתח לחוסכים אלטרנטיבה המבטיחה להם לשמור על כוח הקנייה במונחי דירות - נראה היצע מקורות. קיומו של שוק כזה היה אולי משכך את תנודות הבועה: חוסכים החוששים שמחירי הדירות 'יברחו' להם - יוכלו להגן על חסכונותיהם ע"י בחירה במסלולי השקעה צמודי-מחירי-דירות, ויש בכך כדי 'לנקז' ביקוש ספקולטיבי לרכישת דיור לאפיקים שאינם הרסניים.

כלכלת שוק ואחריות חברתית - מה ניתן לעשות בישראל?

נקודת המוצא

נתחיל מהנקודה אליה הגענו ברשימה הקודמת (ראו "כלכלת שוק ואחריות חברתית", 22.8.2017, כאן): 

הרעיון בבסיס השיטה הקפיטליסטית הוא תחרות חופשית בין רבים שתביא להקצאה יעילה של גורמי הייצור ולרווחה כוללת, כשההזדמנות להצליח פתוחה לכולם. הבעיה עם המערכת הכלכלית מוכוונת-השוק אינה שהיא אינה יעילה - להפך - אלא שיעילות זו שלה כרוכה במחיר חברתי: נטייה ליצירת אי-שיוויון בהתחלקות ההכנסה, ופגיעה אפשרית בתעסוקה של מגזרי אוכלוסייה או חבלי-ארץ. כך, העובדה שהגלובליזציה איפשרה לנו ליהנות ממוצרים זולים המיוצרים במדינות בהן כוח העבודה הוא זול - גזרה כיליון על ענפי משק מסוימים ואבטלה לעובדים מקומיים שאין להם תעסוקה אלטרנטיבית. למה שנתערב בתהליך זה, שלכאורה איפשר לכולנו ליהנות מעליית ברמת החיים? הרי התהליך היה גלוי, הוגן והביא לשיפור כולל של הרווחה ע"י הגברה של התמחות וחליפין בינלאומיים? התשובה היא שבחברה שמאמינה בסולידריות ובערכים חברתיים של שיוויון יש צורך לפקח על המשחק של כוחות השוק לא כדי למנוע אותו או לכוון אותו, אלא כדי למנוע תוצאות חברתיות קיצוניות שעלולות לנבוע ממנו.

חברה המושתתת על חזון הנביאים

ישראל היא מדינה ששמה לעצמה למטרה לחיות ברוח חזון הנביאים. מתוך מגילת העצמאות:

מְדִינַת יִשְׂרָאֵל תְּהֵא פְּתוּחָה לַעֲלִיָּה יְהוּדִית וּלְקִבּוּץ גָּלֻיּוֹת; תִּשְׁקֹד עַל פִּתּוּחַ הָאָרֶץ לְטוֹבַת כָּל תּוֹשָׁבֶיהָ; תְּהֵא מֻשְׁתָּתָה עַל יְסוֹדוֹת הַחֵרוּת, הַצֶּדֶק וְהַשָּׁלוֹם לְאוֹר חֲזוֹנָם שֶׁל נְבִיאֵי יִשְׂרָאֵל; תְּקַיֵּם שִׁוְיוֹן זְכֻיּוֹת חֶבְרָתִי וּמְדִינִי גָּמוּר לְכָל אֶזְרָחֶיהָ בְּלִי הֶבְדֵּל דָּת, גֶּזַע וּמִין; …...

חזון הנביאים הוא חזון אוניברסלי, שאומץ גם ע"י אומות העולם. זהו חזון על חברה צודקת, שבה הדאגה לחלש היא אחריותו של כלל הציבור ובה יש גבול להבדלי עושר בין חברי הקהילה. למרות שהיהודים תמיד תמכו ביוזמה פרטית ובכלכלה חופשית - הם היו ערים למחויבותה של הקהילה למנוע עוני מחבריה. הם דאגו לקיומם של מוסדות רווחה קהילתיים שתפקידם למנוע סבל של עניים. הישוב של "המדינה שבדרך" האמין בעקרונות אלו של הקהילה ודאג - עוד לפני שהוקמה המדינה - לקיום מוסדות של דאגה לציבור: חינוך, בריאות, שמירה על תנאים סוציאליים לעובדים ותמיכה בעניים.

זה לא שאין דילמות…

יצור הכלאיים הזה, שמנסה ליהנות משני העולמות - מצד אחד משק חופשי המונע ע"י כוחות השוק התועלתניים ומצד שני פועלת בו מערכת מקזזת השואפת לשמור על צדק חברתי מינימלי (מושג חמקמק כשלעצמו) - קרוי בדרך-כלל "מדינת רווחה". זה לא פשוט למזג את השניים, כי כל ניסיון לחלק מחדש את ההכנסה או הרכוש פוגע בהכרח בחופש הכלכלי של הפרטים ועלול להוביל גם לפגיעה במוטיבציה שלהם לפעול ביעילות. מספיק אם תחשבו על דוגמאות פשוטות, כמו בעל דירה שיימנע מלהשכיר אותה אם יושת מס מלא על הכנסתו משכר דירה, או כמו פנסיונר שיבחר שלא לעבוד (אפילו חלקית) אם כתוצאה מעבודתו יאבד את זכותו לחלק מהפנסיה או מקיצבת הזיקנה שלו. ואכן, התערבות ממשלתית יוצרת בהכרח עיוותים כלכליים - זה בלתי נמנע, וצריך רק למנוע מצב שבו הנזקים של עיוותים אלו יתגברו עד למצב שבו הפגיעה במערכת הכלכלית תהיה אנושה. צריך למנוע מצב שבו תיחסם היוזמה הפרטית, שבו משאבים ציבוריים יגרמו לשחיתות-יתר (שאופיינית יותר למשטר חלוקה), לפרזיטיות ולאבטלה סמויה. לכן מדינת רווחה היא מפעל כלכלי-חברתי דינמי, שמחייב הסכמה חברתית של הציבור ונכונות לתחזק אותו לאורך זמן.

האם מדינת רווחה מחייבת כשל משקי?

למרות שקיים ויכוח אידיאולוגי ארוך-שנים בין מצדדי כלכלה חופשית למצדדי המודל של מדינת רווחה, אין בהכרח "מחיר" כלכלי מוכח להגבלת התחרות: מדינות רווחה אינן סובלות מקצב צמיחה רב-שנתי נמוך יותר מזה של מדינות שנוטות להדגיש את היוזמה החופשית.

במשק הישראלי קרה דבר אחר, שמערפל את התמונה: משבר כלכלי שמקורו בכישלון מנהיגותי-כלכלי, שמיוחס שלא בצדק לכישלון של מודל מדינת הרווחה. ניהול מקרו-כלכלי כושל על רקע משברי האנרגיה של שנות ה-70' הכניס את המשק הישראלי לתהליך מתמשך של האטת-צמיחה, גירעון פיסקלי כרוני, חוב ממשלתי תופח בהתמדה ובעיה מחמירה והולכת של גירעון במאזן התשלומים. המשק הישראלי נקלע למערבולת ללא יכולת לחלץ עצמו ממנה. שנים של מחדל גרמו למשבר כלכלי מחריף ולאינפלציה דוהרת, עד שבשנת 1986 קרס המשק והממשלה נאלצה להפעיל תכנית כלכלית חדשה, מהפכנית: "התכנית להבראת המשק".

הצלחה היסטורית של תכנית הבראה

ההצלחה של מהלך זה הייתה דרמטית: המשק הישראלי של שלושת העשורים האחרונים שונה לחלוטין מהמשק המקרטע של שנות ה-70' וה-80'; זוהי הצלחה כלכלית נדירה, כולה פרי התכנית הכלכלית המהפכנית שהונהגה ב-1986. לא מדובר ברשימה של צעדים חד-פעמיים, אלא בתכנית 'מתגלגלת' של רפורמות שהעבירה בהדרגה את המשק ממצב אחד - משק המתנהל ממשבר למשבר ונזקק תדיר לפתרונות פלא באמצעות "גזירות כלכליות" מתחלפות - למצב אחר, חדש: משק יציב, צומח, המתבסס על עקרונות מקרו-כלכליים מקובלים, שקופים וקבועים. נגזרותיה של תכנית ההבראה ההיא נמשכות עד היום: רפורמות הדרגתיות בשוק ההון (שוק ההון הישראלי עבר בהדרגה משוק הון מולאם לשוק הון חופשי), רפורמות בניהול הפנסיוני (מהשקעת כספי הפנסיה במימון החוב הממשלתי - להשקעתם בשוק החופשי), הפרטת האשראי להשקעות (ממימון השקעות ע"י אשראי ממשלתי מוכוון - למימון באמצעות אשראי חופשי), פתיחת הגבולות הכלכליים וביטול הפיקוח על מטבע-חוץ. ניהול מקרו-כלכלי אחראי החליף את ה'שיטה' הקודמת, הגירעון הממשלתי הוגבל בחוק, הונהגה מדיניות של פתיחת המשק לסחר בינלאומי, חלקים מהמשק הציבורי הופרטו, וקיים עידוד ברור ליוזמה הפרטית.

בעיני המוסדות הכלכליים הבינלאומיים נתפס השינוי כמהפך באיכות הניהול של המדיניות הכלכלית: מעבר מניהול 'מתחכם', ע"י "קונצים" וכלים איזוטריים - לניהול כלכלי מודרני, כזה המקובל במשקי המערב. והתוצאות לא איחרו להגיע: האינפלציה רוסנה, יחס החוב-תוצר של ישראל נמצא בירידה מתמדת, המחלה הכרונית של מאזן התשלומים שליוותה את ישראל מהקמתה - נעלמה ואיתה העיסוק הכפייתי בסגירה 'מכנית' של הגירעון במאזן המסחרי (עידוד מוגזם של היצוא ומיסוי אכזרי של היבוא), והמשק חווה פריחה כלכלית מדהימה. המשק הישראלי הפך בשנים אלו מילד חולני למשק בריא.

מהם הלקחים מההצלחה?

מה למדנו מאירוע זה של משבר והבראה? ישנם לקחים שאינם מוטלים בספק, כמו חשיבותו של ניהול מקרו-כלכלי אחראי, כזה המבטיח שמירה על גירעון ממשלתי נמוך ותוואי יורד של יחס חוב-תוצר, וכמו חשיבותה של חשיפתו של המשק לסחר העולמי, המאפשרת למשק להתמקד במיגזרי הייצור בהם יש לו יתרון יחסי.

האם הלקחים הללו הוטמעו בציבור? כלל לא בטוח: עדיין אנחנו רואים את הדרג הפוליטי מנסה בכל הזדמנות להגדיל את הוצאות הממשלה בתואנות שונות ללא הגדלה מקבילה של שיעורי המיסוי, בטיעון בדבר קדימותם של יעדים חברתיים ותוך המעטת החשיבות של העובדה שמדובר בשל כך בהגדלת הגירעון הממשלתי; עדיין אנחנו עדים ליצרנים מקומיים המבקשים מהממשלה להגביל את היבוא המתחרה בהם בתואנות של הבטחת תעסוקה או הבטחת ביטחון כלכלי.

אבל יש גם לקחים כוזבים מאותה הצלחה היסטורית, כמו האשליה שהפרטה היא חזות הכל, שמחירו ההכרחי של מודל מדינת הרווחה הוא כלכלה כושלת, או שהפחתת שיעורי המיסוי תביא בהכרח לצמיחה כלכלית מהירה יותר שתניב מצידה שיפור של רמת החיים לכלל האוכלוסייה (עיקרון החילחול, או ה- Trickle-down).

יש מחיר לפריחה כלכלית

להצלחה כלכלית המבוססת על פעולת השווקים, זו שמתבטאת בעליית רמת החיים הממוצעת של האוכלוסייה (וזה מה שאנחנו מודדים באמצעות הגודל הקרוי 'תוצר לנפש'), יש כאמור מחיר חברתי: פתיחה של פערים כלכליים בתוך החברה. לא כולם נהנים אוטומטית מהצמיחה, ולפעמים ייתכן שחלק מהאוכלוסייה 'מפרנס את הצמיחה' בכך שהוא נפגע ממנה. עיקרון ה- Trickle-down לא בהכרח עובד. זו אמת שנכונה לכל משק לאומי; השאלה היא רק שאלה של תחלופה (Tradeoff) בין יעילות כלכלית לבין פערים כלכליים בתוך המשק: באיזו מידה החברה מוכנה לקבל תופעה זו ומהו הסיכון הגלום לחברה כתוצאה מהתפתחות זו.

החיוניות של המשק הישראלי בעשורים האחרונים הביאה לזרם השקעות מחו"ל ולהתפתחות מהירה, ששאבה כוח-אדם למעגלי התעסוקה. בגלל החמרתן של בעיות שקשורות בסכסוך הישראלי-פלסטיני ופגעו באפשרות להישען על כוח-אדם מהשטחים - ישראל פנתה לייבא כוח אדם ממדינות אחרות. בהדרגה הפכנו למדינה של עובדים זרים, בחלקם לא-חוקיים, המועסקים בתנאי העסקה נחותים יחסית למה שהיה נהוג לגבי עובדים מקומיים. רובנו נהנים ממצב זה כשאנחנו מקבלים שירותים בזול, אבל גידול מאגר כוח האדם הזר הביא עוד יותר להגדלת אי-השיוויון בישראל, אם בגלל שהוא הביא לפליטת עובדים מקומיים לא-מיומנים ממעגל העבודה ואם בגלל עצימת העין שלנו מתנאי העסקתם הירודים של אותם עובדים.

חולשתם של העובדים הזרים מידבקת: היא חילחלה גם לכוח העבודה המקומי. כוחה של העבודה המאורגנת בישראל הולך ופוחת, לשמחתם של המעסיקים והצרכנים, ולמגינת ליבם של צעירים שמוצאים את עצמם בתנאי העסקה ירודים לעומת העובדים הוותיקים. שימו לב לתופעה המתרחבת של עובדי 'דור ב' ושל 'עובדי קבלן'. שימו לב לפגיעה ההיסטורית בביטחון הסוציאלי של העובדים בישראל. ועוד לא התחלנו לדבר על השלכות המהלך על הפנסיה העתידית של בני הדור הצעיר.

עולם חדש של אינדיבידואליזם?

בעולם פעלתני של יוזמה פרטית מתחזק האינדיבידואליזם, של 'כל אחד לעצמו', שיש בו כדי לפגוע בסולידריות החברתית. זו יכולה להיות בעיה בכל חברה, אבל יש לה משמעות מיוחדת במדינה צעירה, שטרם הוכיחה לעצמה שקיומה הלאומי מובטח, שטרם החליטה על זהותה הלאומית ועל גבולותיה, ושבה השרות הצבאי הוא חובה אזרחית ואינו כרוך בתמורה כספית. כי אינדיבידואליזם הוא צורך משני, שניתן לענות עליו רק לאחר שהקיום הפיסי הובטח.

בעיה נוספת שליוותה את התפתחותו המהירה של המשק (והיא אינה ייחודית לישראל) היא השתלטות מונופוליסטית על חלקים מהמשק הפרטי, שאיפשרה למעטים להשתלט על ממלכות-ענק עסקיות ולהפעיל את כוחם לעשיית רווחים מוגזמים. ומעבר לכל אלה, אנו עדים כיום לחשיפת ההשלכות השליליות של צבירת כוח כלכלי מוגזם בידי מעטים, שהשתמשו בכוח זה להשתלטות סדרתית ולשינויי חוק לטובתם (שחיתות הגלומה בסיסמא 'הון-שלטון-עיתון'). כמין חזרה על תהליך ההתפרקות של מדינות בריה"מ, בהן המעבר מכלכלה ריכוזית לכלכלה פרטית הביא לצמיחה פתאומית של מיליארדרים חדשים שהשתלטו על משאביה של המדינה, גם בישראל ההפרטה העבירה נתחים שלמים מהמשק לידי מעטים.

המחאה החברתית שפרצה במפתיע בקיץ 2011 יצרה אמנם מיפנה, שנמשך עד היום. ייתכן שהיא תצליח להחזיר מעט את הגלגל לאחור ולסלק חלק מההשתלטות המונופוליסטית; אולי היא תצליח גם להילחם בשחיתות השלטונית; אבל אין בכוחה לשנות כבדרך-אגב את כללי המשחק הבסיסיים, את השאלה החברתית עצמה. כאן נדרשת הסכמה חברתית. כאן דרושה הכרעה פוליטית. זו אינה שאלה של מלחמה בשחיתות - זו בעיה של בחירה דמוקרטית ערכית: החברה צריכה להחליט על פניה וערכיה.

דרך אחרת

אז מהי השיטה הנכונה - שיטה קפיטליסטית-ליברלית המקדשת את פעולתם החופשית של השווקים, או שיטה סוציאליסטית-חברתית המקדשת את רווחת החברה ומגבילה את חופש הפעולה של כוחות השוק? אין באמת בחירה תיאורטית כזו בין שתי חלופות: קפיטליזם ליברלי הוא כיום גירסא מרוככת של הרעיון המקורי, שמכירה בחשיבותה של מעורבות המדינה בכלכלה ובנחיצותה של מדיניות מיסוי פרוגרסיבית; סוציאליזם "נקי" כבר הוכרע מבפנים ע"י דיקטטורות צבאיות והוא פחות יומרני (בהגדרת מטרותיו) משהיה בעבר. נותרנו עם רצף - לא עם בחירה בין שתי חלופות מנוגדות - שעליו עלינו לבחור לעצמנו מיקום כחברה. כולנו, כבעלי דעה, נמצאים על הרצף - זו רק שאלה של מיקום: גם המאמינים האדוקים-לכאורה ביתרונותיה של כלכלת השוק אינם טוענים עוד לצורך לבטל את שירותי הרווחה, וגם החברתיים ביותר לא יסכימו לוותר על יתרונות היוזמה הפרטית ולא על זכותו של הפרט לנהל את חייו הכלכליים כראות-עיניו.

אנו נותרים עם הבחירה החברתית הרצונית: עד כמה אנחנו מקבלים את חוקי המשחק של השוק החופשי כשמדובר בחלוקת ההכנסה. אבל הבנתי שישנה בעיה: גם 'החברתיים' לא יסכימו להעלות את שיעורי מס ההכנסה, להטיל מיסי ירושה, לחתור לעולם של יתר-שיוויון של השכר, לבטל את הטבות המס של קרנות ההשתלמות או לסגור את מרכזי הערים בפני תחבורה פרטית (סתם אוסף דוגמאות). אז כיצד מגשרים על הפער בין ה'חברתיות' המוצהרת לבין הנכונות לשאת בהשלכותיה?

אפשר לנסות להתחמק משאלה זו, ורובנו טובים בהתחמקות מהשאלה החברתית ומנסים לתלות את האשמה בבעיה אחרת, שלכאורה עד שלא נפתור אותה - אין טעם לגשת לשאלה החברתית הישירה. כך, אפשר לומר שהבעיה היא קודם כל שחיתות שלטונית; אפשר לומר שהבעיה היא בעצם חוסר-יעילות ממשלתית; אפשר לומר שהבעיה היא הנטל הכלכלי של אחזקת השטחים; אפשר לומר שהבעיה היא הצורך שנכפה עלינו לפרנס את המגזר החרדי; ואפשר כמובן לומר שהבעיה היא תקציב הביטחון המנופח שאינו מותיר מרחב סביר לשימושים אזרחיים. אבל מעבר לכל ענני התירוצים הללו עולה שאלה אחת: בהינתן כל הבעיות הללו (וכולן נכונות) - איזו אמנה חברתית אנחנו רוצים בישראל? ואי-אפשר להסתפק כאן בזריקת סיסמאות ובהכרזות חגיגיות - ישנה שאלה פשוטה שדורשת מכולנו תשובה ישירה: מה הייתם רוצים שיתקיים בישראל, ועד כמה אתם מוכנים להקריב לשם כך.

סקיצה כדוגמא פרטית: שינוי מדיניות הדיור

לא נפתור כאן את השאלות הללו: זהו רק בלוג צנוע שעוסק בנושאי דיור ומימון השקעה בנדל"ן. אבל לפחות אפשר להציג כאן כמה אמירות שמתוות סקיצה של פתרון בתחום הדיור בישראל, ולהתייחס לסקיצה זו כדוגמא לטיפול בבעיות חברתיות אחרות.

ישראל עברה בעשורים האחרונים ממצב של מדינה שנוטלת על עצמה אחריות לנושא הדיור של משקי-בית למצב של מדינה שהשליכה מעצמה אחריות זו (בדרך של הפרטה) ומותירה את האחריות למשקי הבית. לאורך רוב שנות קיומה, המדינה קבעה לעצמה מטרה לסייע לחסרי-דיור להגיע לפתרון דיור, ככל האפשר באמצעות רכישת דירות למגורים עצמיים. הסיוע הממשלתי נעשה ישירות (מענקים חד-פעמיים או סיוע שוטף בתשלומי שכ"ד) ובאמצעות העמדת אשראי ממשלתי בתנאים מסובסדים. העיקרון המנחה היה סיוע פרוגרסיבי, כלומר סיוע ספציפי (לא אחיד) שהיקפו נמצא ביחס ישר למידת נזקקותו של משק הבית. הלוואות המשכנתא הממשלתיות איפשרו לרוב הזכאים בישראל להגיע לדיור בבעלות עם מעט מאד הון עצמי.

כמעט כל זה הוא נחלת העבר: רוב חסרי הדיור בישראל אינם זכאים כיום לסיוע המדינה, ובכל מקרה הסיוע הממשלתי נשחק במונחי מחירי הדירות. מנגד, שוק אשראי שופע וריביות נמוכות איפשרו לשכבות המבוססות של האוכלוסייה להסיט את החיסכון הצבור מהשקעות פיננסיות לכיוון השקעות בנדל"ן למגורים, לרוב באמצעות מינוף פיננסי (משכנתאות). זהו מקור התמונה המצטיירת בעשור האחרון, של רכישת דירות ע"י משקיעים, התנפחות מהירה של האשראי הבנקאי לדיור, ובועת מחירי דירות. חוסר היכולת של חלק מהאוכלוסייה לעמוד בתחרות על דירות משתקף בעובדה שאחוז משקי הבית המתגוררים בדירות בבעלותם נמצא בירידה - שינוי מגמה היסטורית. בתהליך זה המשקיעים רוכשים דירות לצורך השכרה, ומשקי-בית צעירים מתגוררים בהן בשכירות ללא יכולת להגיע לדירות משלהם, בעיקר בגלל מחסור בהון עצמי.

בעולם של אשראי פרטי כללי המשחק שונים מאלו שהיו בעולם הישן, זה של סיוע ממשלתי: לבעלי הכנסות גבוהות יש נגישות טובה יותר לשוק האשראי בגלל יכולת החזר גבוהה יותר, וחסרי היכולת משלמים לבנקים ריבית גבוהה יותר מבעלי היכולת. כך עובד שוק אשראי פרטי, שבו מטבע הדברים סיכון האשראי מתורגם לתוספת ריבית. ואם תוסיפו גם את ההוראה שקבע בנק ישראל, האוסרת על הבנקים להעמיד אשראי בשיעור הגבוה מ-75% מערך הדירה - תקבלו עוד מחסום ליכולתם של חסרי הדיור להגיע לדירה בבעלות. מאחר שמשרד השיכון לא קם להגן על חסרי הדיור - התוצאה היא פתיחת פערים מתמשכת.

לאן כל זה מוביל? הרעיון הישן לתמוך בבעלות פרטית על דיור עצמי אינו רעיון מופרך. הוא קשור לתפיסת משק הבית כחבר שווה-זכויות בקהילה, כבעל זיקה לחברה, כנדרש לאחריות פיננסית. השאלה נוגעת לריבוי דירות: האם יש לחברה תועלת מצבירה של דירות רבות אצל מעטים, או שיצרנו כאן קזינו לאומי דווקא בשוק הדיור, שוק שלאירועים בו יש השלכות חברתיות? כי דחיקת צעירים מהשכבות החלשות אל מחוץ למעגל הדיור מביאה לניכור, לתחושה של דחייה, לחוסר סולידריות עם החברה, לאי-שקט חברתי, ואולי אף להצטברותו של חומר נפץ פוליטי.

אני סבור שהפתרון המוכרז בשנים האחרונות להתמודדות עם עליית מחירי הדירות - האצת קצב הבנייה - אינו דרוש. כנראה שהיקף הבנייה בשנים האחרונות מספיק לצורכי המשק האמיתיים, הנגזרים מהשינויים הדמוגרפיים. אבל רוכשי הדירות הללו - משקיעים הצוברים נדל"ן ממניעים ספקולטיביים - אינם הרוכשים הנכונים. צריך היה לכונן מחדש מדיניות ממשלתית של סיוע לדיור שתאפשר ליותר חסרי-דיור להגיע לדירה בבעלות. לשם כך צריך יהיה גם להגביל את הנהירה של משקיעים לשוק הדיור.

איך עושים את זה?

כאן לא המקום לפתוח בהתוויית תכנית מלאה של סיוע לדיור. נסתפק בהצעת כמה עקרונות בסיסיים:

1. יש לנסח מחדש מדיניות ממשלתית לסיוע לרכישת דירה ע"י חסרי-דיור. הסיוע צריך לאפשר לחסרי-הדיור להגיע לדירה בבעלות גם במקרים שעומד לרשותם רק הון עצמי מינימלי, לכלול סולם סיוע פרוגרסיבי (סיוע העומד ביחס ישר למידת הנזקקות), ולענות על צרכים תזרימיים של משקי בית בעלי הכנסות נמוכות מהממוצע (פריסת התשלומים);
2. יש לצמצם את הנהירה של משקיעים לשוק הדיור ע"י ביטול הטבות המס הגלומות בהשקעה בנדל"ן: השוואת מס השבח לשיעור המס הנהוג בהשקעות פיננסיות, והטלת מס מלא על מלוא ההכנסה מהשכרה. מאידך יש לחשוב על אפשרות לספק לחוסכים אפיקי השקעה חליפיים לרכישת דיור, כמו אג"ח-מדינה הצמודות למדד מחירי הדיור;
3. עדיף להטיל את המשימה לניסוח מדיניות הסיוע הממשלתית על הדרג המקצועי המצוי במשרדי הממשלה, כדי ליצור מדיניות סיוע קבועה ויציבה ולמנוע את התופעה של מדיניות תזזיתית המתחלפת כל אימת שחל שינוי פוליטי באיוש המשרדים הנוגעים בדבר ונהגית ע"י יועצים פוליטיים ויועצי תקשורת.

כלכלת שוק ואחריות חברתית

מצדדי כלכלת השוק (המכונים כיום "ניאו-ליברלים") מצויים במצוקה לאור הכיוון המאכזב שבו התפתחו הכלכלות המערביות בעשורים האחרונים ולאור המהומה הפוליטית שמתרחשת כתוצאה מכך בחלק מהמדינות. מה כבר רצו הכלכלנים? הם רק טענו שהקטנת משקלו של הסקטור הציבורי בכלכלה, פתיחת המשק למסחר בינלאומי והפחתת הרגולציה של השווקים למינימום ההכרחי יביאו לפריחה כלכלית מהירה, יעילה וצודקת (מבחינה מוסרית וחברתית). אמונה זו שלהם נמצאת כיום במיגננה: הצמיחה הכלכלית המהירה לוותה בהגירה של ענפי התעשייה (ואיתה, כמובן, חלק מהתעסוקה) מהמשקים המערביים למשקים מתפתחים, ולכן עליית רמת-החיים שהושגה הייתה כרוכה בפתיחת פערים כלכליים בין השכבות המבוססות, אלו שנהנו מהתהליך, לשכבות החלשות, אלו שהפסידו כתוצאה ממנו. התסכול העמוק של המפסידים גרם לכמה תגובות ציבוריות בוטות: ההחלטה הבריטית (במשאל עם!) על פרישה מהאיחוד האירופי, בחירתו הלא-תאומן של טראמפ לנשיאות ארה"ב, והתחזקותן הפוליטית של מפלגות לאומניות בחלק ממדינות המערב. ההישגים העצומים של העידן שלאחר מלחמת העולם השנייה במערב, של חיים בשלום לאחר שני דורות של מלחמות איומות, של טשטוש הגבולות הלאומיים וירידת קרנה של הלאומיות לטובת שיתוף פעולה בינלאומי - נמצאים תחת מיתקפה.

מיתקפה זו נובעת מכשלונה של ההתפתחות הכלכלית להביא לשגשוג רוחבי, כזה שיכיל את כולם. אין מספיק לכולם, וההצלחה של חלק מהאוכלוסייה לשפר את מצבו בצורה משמעותית נשענת על שלילת תנאים דומים מהאחרים: הזינוק ברווחתם של אלו שנהנו מההתפתחות הכלכלית אינו רק תוצאה של הגידול הכולל ("הגדלת העוגה"), אלא גם שינוי בחלוקתה לטובתם; חלק מהשיפור הוא על חשבון האחרים. לכן אנו פוגשים טענות של כלכלנים על כך שהשיפור ברמת החיים בארה"ב בשלושת העשורים האחרונים הוא נחלתם של העשירונים העליונים בלבד, בעוד ששאר האוכלוסייה לא נהנה משיפור כלכלי. וזהו הרי המסר הוותיק של העולם הישן, של שכבה דקה של אריסטוקרטיה נצלנית מוקפת עניים, מסר שהעולם החדש הבטיח להמיר בחופש ושיוויון הזדמנויות לכולם. כי  זוהי הרי המהות החברתית של הקפיטליזם: חופש כלכלי לפרט, שיפעל מבלי-משים גם לטובת הכלל ("עיקרון היד הנעלמה"). אלא שככל שאנו מתקדמים בתהליך נעשה ברור לכולנו שמשהו כאן לא עובד, וששיוויון ההזדמנויות שהובטח אינו אלא סיסמא: צבירת העושר בידי חלק מהאוכלוסייה מבטיחה את רווחת השושלות שהם מקימים לדורות נוספים, ותנאי העוני של האחרים מאיימים שגם לצאצאיהם לא תהיה תקומה - המשחק הוכרע כנראה גם לגבי בני הדור הבא.

הרעיון בבסיס השיטה הקפיטליסטית הוא תחרות חופשית בין רבים שתביא להקצאה יעילה של גורמי הייצור ולרווחה כוללת, כשההזדמנות להצליח פתוחה לכולם. קיימת כמובן בעייה שהמשחק החופשי של כוחות השוק אדיש לשאלה של צדק חברתי, אבל לשם כך נבנה המוסד של "מדינת רווחה": החברה דואגת לכך שתוצאות המשחק הכלכלי לא תהיינה קיצוניות מידי במונחים של התחלקות הכנסה, והיא עושה זאת ע"י מדיניות שתפקידה לחלק מחדש חלק מההכנסות כדי למתן את אי-השיוויון ("מדיניות פרוגרסיבית"), כשהכלים הרלוונטיים העומדים לרשותה הם מיסוי וסיבסוד.

ברוב מדינות המערב מדינת הרווחה מתפקדת, ומערכת המיסוי והתמיכות אכן מקטינה את אי-השיוויון בחלוקת ההכנסות. אלא שהבעייה אינה נפתרת בכך. קיצבאות שונות ומס הכנסה פרוגרסיבי יכולים לרכך מעט את התוצאות החלוקתיות (שהן אולי קיצוניות בעיני החברה) של המשחק של כוחות השוק (שהוא מנגנון יעיל ורצוי לקידום יעילות), אבל אנו נשארים עם בעייה ברורה אחת: מציאות שבה אין מספיק שיוויון הזדמנויות לצעירים. כדי שיהיה יותר שיוויון הזדמנויות היתה צריכה להיות 'חלוקה מחדש של הקלפים' בתחילת כל משחק, כלומר שכל דור יוכל להגיע להישגים בזכות מאמציו-הוא - לא בגלל הוריו. בניגוד לתפיסה זו, המצב הוא כיום שכל דור מתייצב על קו הזינוק עם קלפים שצבר עבורו הדור הקודם. וזה לא משנה אם הקלפים שבהם מדובר הם גנטיקה טובה, ילדות במשפחה נורמטיבית ותומכת, הון אנושי (פרי השקעה בחינוך), רכוש פיסי התחלתי, גב כלכלי מלווה מצד ההורים, או קשרים חברתיים שיכולים לפלס לצעירים את הדרך בתחום התעסוקה. מבט סביבנו יגלה לנו שלא נותר עוד הרבה מהמושג 'שיוויון הזדמנויות' אם בני הדור הצעיר מגיעים לחיים בתנאי פתיחה כ"כ שונים זה מזה. החזון הקפיטליסטי של משחק הוגן אינו מתקיים.

הבעייה לכן עם המערכת הכלכלית מוכוונת-השוק אינה שהיא אינה יעילה: היא יעילה, כל עוד נשמרים עקרונות של תחרות, כלומר כל עוד אין צבירת כוח מונופוליסטי בידי חלק מהיצרנים ואין ניצול לרעה של הרבים ע"י מעטים בגלל העדר אינפורמציה אצל הראשונים. אלא שיעילות זו עלולה להיות כרוכה במחיר חברתי, שכן היא אדישה לו: יצירת אי-שיוויון בהתחלקות ההכנסה, פגיעה אפשרית בתעסוקה של מגזרי אוכלוסייה או חבלי-ארץ מסויימים. כך, העובדה שהגלובליזציה איפשרה לנו ליהנות ממוצרים זולים המיוצרים במדינות בהן כוח העבודה הוא זול - גזרה כיליון על ענפי משק מסויימים ואבטלה לעובדים מקומיים שאין להם אפשרויות תעסוקה אלטרנטיביות.

למה שנתערב בתהליך זה, שלכאורה איפשר לכולנו ליהנות מעליית ברמת החיים? הרי התהליך היה גלוי, הוגן והביא לשיפור כולל של הרווחה ע"י הגברה של התמחות וחליפין? התשובה היא שבחברה שמאמינה בסולידריות ובערכים חברתיים של שיוויון יש צורך לפקח על המשחק של כוחות השוק לא כדי למנוע אותו או לכוון אותו, אלא כדי למנוע תוצאות חברתיות קיצוניות שעלולות לנבוע ממנו. מה שקרה בבריטניה הוא תוצאה של שכבות אוכלוסייה שחשו שהשיטה הזניחה אותם ושהרווחה הכללית פסחה עליהם. מה שקרה בבחירות בארה"ב הוא דומה. בשני המקרים התגובה (הדמוקרטית) של האוכלוסייה הנפגעת הייתה להצביע נגד הסדר הקיים, שנתפס כסיבה לפגיעה באותה אוכלוסייה. לרוע המזל המשמעות בשני המקרים היא ללכת שולל אחרי מסיתים ונביאי שקר שמנסים לתעל את האנרגיה הפוטנציאלית שנוצרה לכיוונים מסוכנים, שאין ביניהם ובין הפתרונות שום דבר. אבל אולי הבעייה אינה נעוצה בציבור הכעוס והמוסת אלא דווקא בציבור אחר: אלו שלא ראו מראש את התוצאות החברתיות הקשות של ההתפתחויות הכלכליות ולא פעלו לרכך אותן, או אלו שליבם היה גס בתוצאה. כי איננו יכולים ליהנות מהשפע החומרי שהגלובליזציה העתירה עלינו מבלי לקחת אחריות לרווחת הציבור כולו, לוודא שאין בינינו מי שנדרש לשלם את המחיר לבדו. אם תחשבו על כך, ייתכן שתיווכחו שלכל ההתפתחויות הלכאורה-חיוביות שסביבנו - מוצרים זולים מסין, יבוא עובדים זרים, ריבית אפסית, שקל חזק, עיקרון 'השמיים הפתוחים' - יש דבר משותף: לכולם יש צד נפגע בקירבנו. ולכל מי שחושב שהסיכון הגלום בתהליכים אלו הוא מוגבל (נזק כלכלי מוגבל לבריטניה שיגרום אולי בתוך כמה שנים לניסיון בריטי לחזור לאיחוד האירופי; מקסימום קדנציה נשיאותית אחת לטראמפ) - כדאי לזכור שכולנו בוגרי המאה ה-20 ומוראות עליית הפאשיזם. אנחנו יודעים מה דמגוגיה יכולה לעשות כשהמצוקה מקצינה וכשהיא מגיעה לשכבות מספיק רחבות. לכן גם המשבר הכלכלי ביוון צריך להדאיג אותנו.

האם דרוש עידוד ממשלתי לבניית דירות להשכרה?

בישראל מתנהל כבר שנים רבות דיון ציבורי על הצורך בעידוד בנייה להשכרה - בנייה של פרויקטים שישמשו לדיור בשכירות. הרעיון הכללי המופץ ע"י תומכי היוזמה הוא שבנייה של דירות להשכרה תהווה פתרון יעיל למצוקת הדיור, והכיוון הכללי הוא לכן יצירת תנאים שיעודדו חברות עסקיות לבנות בניינים שישמשו למגוריהם של שוכרי דירות לטווח ארוך.

השוק הפרטי יכול היה ליזום בעצמו בנייה להשכרה

בהנחה שבנייה להשכרה מועילה לשוק הדירות, השאלה היא כמובן מדוע בכלל דרושה התערבות ממשלתית כדי לעודד אותה. אם קיים צורך אמיתי להגדיל את מלאי הדירות להשכרה - השוק הפרטי יכול היה למלא צורך זה ע"י בנייה מתאימה (כפי שנראה בהמשך הרשימה - הוא אכן עושה זאת, אם כי בדרך סמויה) ללא צורך בהכוונה ממשלתית. האיתות שאמור להתניע את היוזמה הפרטית הוא עלייה של מחירי השכירות של דירות, כזו שתגרום להגדלת התשואה על השקעה בדיור להשכרה. משקיעים פוטנציאליים, שמחפשים תמיד אפיקים אטרקטיביים להשקעה, יזהו באיתות זה הזדמנות עסקית וינתבו את כספם לבניית פרויקטים של דירות להשכרה.

אז מדוע הוא אינו עושה זאת?

מדוע איננו רואים כיום פרויקטים מסחריים של בנייה להשכרה? מהי הסיבה שלמרות שקיים לכאורה מחסור בשוק הדירות להשכרה הסקטור הפרטי אינו מתעורר בעצמו אלא ממתין להתערבות ממשלתית שתעודד גורמים עסקיים פרטיים להשקיע בפרויקטים להשכרה? הרי מחירי השכירות לכאורה גבוהים למדי, ולמרות זאת אין (שוב לכאורה) בנייה להשכרה?

התשובה איננה נעוצה בכשל-שוק, בכך שהשוק הפרטי אינו פועל או אף אינו מסוגל לפעול בכוחות עצמו; להיפך: מחירי השכירות מגיבים כל הזמן לכוחות הביקוש וההיצע, וגם מציגים שונות גיאוגרפית של מחירי השכירות שמעידה ככל הנראה על גמישות ותפקוד תקין של השוק. התשובה לשאלה מדוע היוזמה הפרטית אינה נכנסת לתנופה של בנייה להשכרה היא כפולה: 1) מחירי השכירות בישראל נמוכים ביחס למחירי הדירות (יחס שכ"ד/מחיר), עובדה שיוצרת חוסר כדאיות ליוזמה פרטית; 2) גם בתנאים הקיימים ובניגוד למה שרובנו סבורים, מתקיימת בהחלט בנייה לצורך השכרה, אלא שהיא סמויה מהעין.

התשואה על השכרה בישראל נמוכה מידי

בניגוד למה שניתן היה לצפות מעוצמת הזעקה, שכר הדירה הנהוג בישראל הוא דווקא נמוך מידי: התשואה השנתית השוטפת שמייצרת דירה המשמשת להשכרה היא בסביבות 2-3%, ברוטו. אז ייתכן אמנם ש-2-3% נשמע לכם די הרבה אם אתם משק בית החי (כבר קרוב לעשור) במציאות של ריבית נמוכה, מציאות שבה שיעור הריבית על פקדונות יכול להיות אפס, אבל זה מעט מידי כשמסתכלים על עולם המושגים של השקעות עסקיות, ועוד יותר - כשזוכרים שהמצב הנוכחי של ריבית נמוכה הוא ככל הנראה מצב זמני. הציפיות הסבירות של משקיעים בתחום הנדל"ן הן לתשואה ארוכת-טווח בסדרי גודל של 7-8%; אחרת, ובהינתן הוצאות התחזוקה, הסיכון, המיסוי והעובדה שהנכסים אינם מניבים לאורך מלוא הזמן (שיעור התפוסה) - לא כדאי להם להיכנס להשקעה. ואכן, הם מהססים להיכנס להשקעה בפרויקטים להשכרה.

עולה כאן שאלה: אם התשואה השוטפת מהשקעה בדיור היא כ"כ נמוכה - מדוע בכלל משקי הבית בישראל ממשיכים להשקיע בדיור? מדוע איננו רואים היצע גדול בשוק הדירות מצד משקי בית שמנסים להסיט השקעותיהם מתחום הדיור לתחום המבטיח תשואה גבוהה יותר וגם אינו מחייב הון עצמי כ"כ גדול? מילא כשמדובר במשקי בית חסרי-דיור, ששיקולי הרכישה שלהם מושפעים אולי מהרצון להיות בעלי דירה ואולי משיקולים ארוכי-טווח, אבל בשנים האחרונות חלק משמעותי מרוכשי הדירות הם בכלל משקיעים פרטיים; אז מדוע הם משקיעים בנכס יקר כל-כך,שמניב תשואה נמוכה כל-כך וגלום בו סיכון כה גדול?

התשובה היא שרוכשי הדירות מצפים לגזור קופון אחר: התשואה לה מצפים רוכשי הדירות אינה כוללת רק את ההכנסה השוטפת (הכנסה משכ"ד), אלא - ואולי בעיקר - את רווח ההון הצפוי להם כתוצאה מהעלייה הצפויה של מחירי הדירות. התוצאה היא, לכן, שלא רק חסרי-דיור מופיעים כרוכשים בשוק הדיור, אלא גם משקי בית משקיעים, לרבות משקיעים ספקולטיביים המתמקדים בטווח קצר ובינוני. כנראה שכמחצית מהדירות הנרכשות בישראל בשנים האחרונות הן דירות הנרכשות למטרת השקעה.

יש בנייה להשכרה

חלק עיקרי מהדירות הנרכשות ע"י משקיעים יופיע מן הסתם לאחר הרכישה כהצע בשוק הדירות להשכרה, כי רוב בעלי הדירות לא יוותרו בקלות על ההכנסה השוטפת משכר דירה. יש, לכן, דירות להשכרה בישראל, ויש לכן גם בנייה של דירות חדשות למטרות השכרה. אלא שאיננו רואים זאת דרך הסטטיסטיקה הרשמית: לא הדירה ולא רוכש הדירה רשומים בסטטיסטיקה כדירות שנבנו (החדשות) או נרכשו (כולל דירות מיד שנייה) לצורך השכרה. זה קורה 'מתחת לרדאר' (בין השאר כיון שמיסוי מפלה לרעת משקיעים גורם להם להסתיר את מטרתם האמיתית), אבל זה קורה. כי היכן לדעתכם מתגוררים למעלה מחצי מיליון משקי בית שאין בבעלותם דירה? מבלי להיכנס לפילוח מדויק של הנתונים (אפשר למצוא מספר אומדנים שנעשו בשנים האחרונות), רובם מתגוררים בשכירות פרטית. התהליך שאנו רואים לכן בשוק הדיור בשנים האחרונות הוא תוספת שנתית של כ-50 אלף דירות למלאי הדיור, כשמחצית מתוספת זו 'נספגת' ע"י משקי בית חסרי-דיור לצורך מגורים עצמיים והמחצית השנייה נרכשת ע"י משקי בית משקיעים המעמידים את הדירות להשכרה לחסרי-דיור.

יש לנו בישראל, אם כן, מערכת פרטית מפותחת של דיור להשכרה שהיקפה כרבע ממלאי הדיור, גם אם איננו ערים לקיומה. בעלי הדירות הם מאות אלפי משקי בית (ולא חברות עסקיות), כך שמדובר בשוק די-משוכלל של דירות להשכרה (למרות שהדירות אינן מוצר אחיד). בשוק פועלים משכירים ושוכרים, ואף אחד מהצדדים אינו קובע מחיר: הם, כפי שמקובל לכנות, Price Takers - יכולים להחליט לבצע עיסקה או שלא, אבל אינם יכולים לקבוע את מחיר השכירות. זה אומר ששכר הדירה נקבע ע"י כוחות השוק, ושמחיר השוק קרוב כנראה בכל נקודת זמן למחיר שיווי משקל. זה אומר שאם, לדוגמא, תתרחש הגירה מהפריפריה למרכז או להיפך - מחירי השכירות היחסיים (היחס בין שכר הדירה בפריפריה לזה הנהוג לגבי דירה דומה באזור המרכז) יגיבו בהתאם. זה אומר שלא דרושה התארגנות של שוכרים או חקיקה שמגבילה את פעולת השוק מהסוג שיזמו באחרונה כמה חברי כנסת, למעט בנושאים שקשורים להגדרה של חוקי המשחק: להסדרה, לשימוש בחוזים אחידים והוגנים, לדיווח לשלטונות המס ולאכיפה. לא לקביעת מחיר או להגבלת השתנותו.

אז מה מטרת היוזמות לעידוד בנייה להשכרה?

אם באמת יש בישראל שוק פעיל ובריא של השכרת דירות - מה עומד מאחורי היוזמות החוזרות ועולות מידי כמה שנים להנהיג  עידוד ממשלתי לבניית דירות להשכרה? זוהי למעשה יוזמה שמציעה תשובה אפשרית לסיבלם של חסרי הדיור, שחשים חסרי-אונים נוכח מחירי הדירות הגבוהים, מתגוררים בשכירות פרטית ומחפשים בנרות מושיע (ראו את המניעים לתחילתה של תנועת המחאה של קיץ 2011). הם מחפשים אמנם פתרון, אלא שתשובה זו המוצעת להם ע"י יוזמי הבנייה להשכרה היא אשלייה המטופחת ע"י גורמים אינטרסנטיים שמנסים לנצל את את זעקתם של חסרי-הדיור להפקת רווחים לעצמם. גורמים אלו - משקיעים, יזמים בתחום הנדל"ן ופוליטיקאים - אינם מציעים לממשלה לחזור על הניסיון של שנות ה-50' לבנייה ממשלתית של דירות להשכרה, שכבר נכשל כשלון קולוסאלי, אלא ליצור הסדר פיננסי כלשהו שיגרום לחברות פרטיות להשקיע בפרויקטים מסחריים לדיור בשכירות (כלומר: מתחמי דירות להשכרה שינוהלו ע"י חברות לניהול דירות). מהלך כזה מותנה בהצלחתו של ההסדר הפיננסי המוצע להגדיל את התשואה הצפויה למשקיעים בדיור להשכרה מבלי לייקר את עלות הדיור עבור השוכרים.

דרוש קוסם

איך בונים מבנה מופלא כזה? האם מדובר בהמצאה מימונית שמגדילה את רווחת כלל הציבור? כנראה שלא; מפריחת השממה האולטימטיבית - הממשלה - אמורה לחולל נס ולברוא מבנה פיננסי כזה. במילים יותר ארציות: מציעי היוזמות השונות מציעים למעשה דרכים יצירתיות שונות בהן ההשקעה תסובסד בידי הממשלה כדי שהתשואה למשקיעים תגיע לזו המבוקשת על-ידם. התוצאה של ניתוח מוצלח כזה תהיה ששוכרי הדירות ימשיכו לשלם שכ"ד מקובל (2-3%), אבל המשקיעים יקבלו תשואה גבוהה יותר (7-8%), והפער בין שכ"ד לתשואה הנדרשת ישולם בדרך זו או אחרת ע"י משלמי המיסים. זהו לכאורה פתרון מסוג Win-Win, שבו המשקיעים יקבלו תשואה גבוהה והמשתכנים ישלמו שכ"ד נמוך. אלא שהמצלמה מחמיצה כאן שחקן נוסף המצוי במחזה, שהוא זה שנושא בנטל ומאפשר לשוכרים ולמשקיעים לשפר את מצבם: משלם המיסים. הוא האחראי על ה-Lose שמאפשר לשני האחרים לשחק במשחק Win-Win.

אז מהן אותן דרכים יצירתיות שיכולות ליצור יש מאין? זה יכול להיות כל צירוף של הקצאת קרקע מתחת למחירי השוק (עד כדי הקצאת קרקע חינם), אשראי מוזל ליזמים (תקציבי, או בנקאי בערבות המדינה) ופטורים גלויים וסמויים מתשלומי מיסים. היצירתיות נוגעת בעיקר - לפחות כך נדמה לי - לשיטות להסתרת העובדה שמדובר כאן פשוט בסיבסוד משקיעים, הסתרה המתבצעת בעזרת "איפור" וזריית סיסמאות חברתיות נבובות שמציגות את המהלך ככזה המונע ע"י טובת הכלל. הוא לא. אז אם התחכום של כל ההצעות נוגע להסתרת העובדה שמדובר בעצם בסיבסוד ע"י הממשלה - תפקידנו הוא 'להרים מסך' ולחשוף זאת.

מסקנות?

ישנה בעיה בישראל: קבוצת אוכלוסיה גדולה אינה יכולה עוד להגיע לבעלות על דיור בגלל מחירי הדירות הגבוהים (יחסית לשכר). בעיה זו נוצרה בדור האחרון בגלל הסתלקותה של הממשלה ממחוייבותה ההיסטורית לאפשר לחסרי-דיור להגיע לדיור בבעלות באמצעות מדיניות סיוע בתחום השיכון. בעיה זו החריפה בעשור האחרון בגלל 'בועת נדל"ן' - הכפלת מחירי הדירות - שנגרמה ע"י ירידת הריבית והסטת החיסכון הפנסיוני ושאר ההשקעות של משקי הבית מהאפיקים הפיננסיים לתחום הדיור. התוצאה היא ירידה בולטת (וראשונה) של שיעור משקי הבית המתגוררים בבעלות-עצמית, דחיקה של משקי בית צעירים אל מחוץ לשוק הדיור ולעבר מודל של מגורים בשכירות אצל בעלי דירות פרטיים, ופתיחת פערים כלכליים מוגדלים בין השכבות המבוססות לבין אלו החלשות.

הפתרון לבעיות אלו אינו טמון בעידוד בנייה להשכרה בדרך של סיבסוד ממשלתי - זוהי הסחת-דעת ואף ניצול של הבעיה ליצירת רווחים בידי יזמי נדל"ן. לא מדובר בצורך לספק פתרונות דיור ע"י האצת קצב הבנייה: לא חסרות דירות בישראל, והגברת קצב הבנייה רק תחמיר את הסכנה של מיפנה מחזורי (שצפוי בכל מקרה) שעלול לפגוע גם בענף הבנייה וגם במערכת הפיננסית. במקום זאת, יש למצוא דרך לחלק אחרת את מלאי הדירות הקיים: לגרום לבעלי דירות מרובות למכור חלק מהן כדי לאפשר לחלק גדול יותר מאוכלוסיית חסרי-הדיור להגיע לרכישת דירות למגורים.

רשימת אורח: האם יש תקרה למחירי הדירות? - דר' יאיר דוכין*

הפרסום האחרון של מדד מחירי הדירות בבעלות, שהצביע על קצב עליית מחירים שנתי של יותר מ- 4%, העלה שוב את השאלה עד לאן יכולים מחירי הדירות לעלות. השאלה עולה על רקע עליית מחירי הדירות שנמשכת ברציפות מאז שנת 2006 למרות הניסיונות הנמשכים של שרי האוצר והשיכון לדורותיהם לבלום אותה. הגדיל לעשות בעניין זה שר האוצר הנוכחי, ששם את נושא מחירי הדיור במרכז מדיניותו הכלכלית, כולל קשירת עתידו הפוליטי בהצלחה או כישלון של מדיניות הדיור שלו.

עלתה טענה שהמשך גידולו של היחס בין מחירי הדירות להכנסה השוטפת של משקי הבית יקשה על האחרונים להמשיך לרכוש דירות, ולכן התהליך צפוי להסתיים מעצמו: התייקרות הדירות תגרום לירידת הביקוש, ובעקבותיה לירידת מחירים. זה עדיין לא קרה. מאז כניסתו של כחלון לתפקידו לא רק שהמחירים המשיכו לעלות אלא שקצב עלייתם אף הואץ: בשנת 2016 הגיעה התייקרות הדירות ליותר מ- 8% בחישוב שנתי. בשנת 2017 נמשכת העלייה בקצב שנתי של כ- 4-5%. אמנם באחרונה טוענים פרשנים שונים שמסתמנת מגמת האטה בשוק הדיור (שמתבטאת בירידת מספר העסקאות), כתוצאה מהפעלת התכנית "מחיר למשתכן", והתהליך לדעת אחדים מהם ימשיך ויתפתח לכיוון של ירידת מחירים כללית בשוק, אבל אינני שותף לדעה זו. להערכתי, נתוני היסוד בשוק (היצע דירות מול הביקוש לדירות) אינם תומכים בשינוי כיוון של מגמת המחירים. קיים אולי יחס כלשהו בין מחירי הדירות לרמת ההכנסה של משקי הבית שיש בכוחו להאט את הביקוש לדיור, אולם איננו יודעים מהו ולכן לא ניתן להגדיר גבול עליון ברור למחירי הדירות. הגבול העליון למחירי הדירות יגיע לדעתי ממקור שונה.

בחינת מערך תשתיות התחבורה בגוש דן, שמהווה מוקד של ביקושים לדיור, מצביעה על האטה מתמשכת של מהירות הנסיעה במרחב (למעשה בכל המרחב שבין חדרה לגדרה). זאת, עקב שילוב של גידול מתמשך במצבת כלי הרכב עם פיגור מתמשך בפיתוח תשתיות התחבורה. המשך המגמות הקיימות מצביע על כך, שלכל המאוחר בתוך כ- 5 שנים תתרחש מה שמכונה "הסופה המושלמת". "הסופה המושלמת" התחבורתית תתבטא בהיווצרות פקק-תנועה ענקי במרחב גוש דן, שפירושו יהיה עצירה מוחלטת של התנועה למשך שעות רבות. לאחר ההיווצרות הראשונית, תחזור התופעה בתדירות הולכת וגוברת, זאת כאשר מערך התחבורה הציבורית אינו ערוך כלל להחליף את התחבורה המבוססת על רכב פרטי (עיון בהתקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מצביע על העדר יכולת להגדיר מועד הפעלה כלשהו, שכנראה הולך ומתרחק כפי שאנו מתבשרים חדשות לבקרים עקב קשיים תקציביים וקשיים תפעוליים שונים). גם "אגרות גודש" ועוד מהלכים המקובלים בבירות אירופיות להקטנת העומס התחבורתי אינם ישימים, שכן שם יש לציבור חלופות משופרות של תחבורה ציבורית (רשת רכבות תחתית, רכבות קלות וכדומה).

הקשר בין האטת התנועה המתמשכת למחירי הדירות טמון בפרמטרים על פיהם מחליט משק בית על מיקום המגורים הרצוי לו. סקרים רבים שנערכו בנושא מצביעים על כך שהגורם המשפיע ביותר על קביעת מקום המגורים של משק בית הוא מיקום מקור התעסוקה של משק הבית. לגורם דומיננטי זה מצטרפים עוד סדרת גורמים משפיעים, כגון זמינות של דיור, מעטפת שירותים - שכוללת חינוך, בריאות ותרבות - תפיסת עולם (קשור לטיפול באיכות סביבה, קשרים קהילתיים וכדומה), ומעטפת תשתיות (תחבורה, תקשורת). הקושי התחבורתי במרחב גוש דן יחד עם עליות המחירים - הן של שטחים מבונים לתעסוקה והן של הדירות - בתוספת ההרעה המתמשכת ברמת השרות של הגורמים האחרים, יגרמו לחברות הממוקמות כיום במרחב גוש דן לחפש מיקומים אלטרנטיביים. המיקומים הללו יימצאו מצפון ומדרום לליבת שווקי הנדל"ן בגוש דן. הרעת מכלול התנאים העסקיים ותנאי המגורים בליבת השוק בגוש דן, שתביא לתזוזת העסקים, צפויה לגרור אחריה גם את הביקושים לדיור. נדידת ביקושים זו עשויה להביא, בטווח הארוך, לעצירת העלייה של מחירי הדיור.

חשוב להדגיש שהניתוח המוצג במאמר זה משקף מגמות ארוכות טווח. בטווח הקצר והבינוני עשויים להתפתח מחזורים של מחירי הדירות שינבעו ממחזורי עסקים במשק, אולם בטווח הארוך רק שינוי מבני מהותי, שייצר מוקדי פעילות כלכלית אלטרנטיביים לגוש דן, יבלום את עליות המחירים שם תוך התכנסות לגבול מחירים עליון.

*  ד"ר יאיר דוכין הוא חוקר נדל"ן ומרצה במכללת הדסה, ירושלים. רשימה זו פורסמה (בשינויי עריכה) במוסף הנדל"ן של ה-'דה-מרקר'

דרוש: שינוי בהוראות בנק ישראל בנושא משכנתאות

בנק ישראל מתערב במדיניות האשראי

בשנים האחרונות החל המפקח על הבנקים להכתיב לבנקים הוראות פרטניות לגבי ביצוע הלוואות משכנתא, הוראות המשנות את הקריטריונים למתן אשראי. המיפנה החל ב-2010, כשהמפקח הפיץ חוזר המזהיר את הבנקים לגבי גידול אפשרי בסיכון האשראי בהלוואות לדיור (על רקע משבר המשכנתאות בארה"ב) ומבקש מהם להגדיל בהתאם את ההפרשה לחובות מסופקים. זה נמשך במספר שלבים של החמרה, עד לקביעת הגבלות פרטניות על מתן אשראי (2012). בהדרגה הוחלפו הנהלים הפנימיים של הבנקים בנושא משכנתאות במיגבלות קשיחות שקבע המפקח.

לא מדובר כאן בהוראות הקשורות ליחסי בנק-לקוח שמטרתן הגנה על הצרכן, אלא בהכתבת קריטריונים ספציפיים למתן אשראי. אם בעבר קביעת מדיניות האשראי, לרבות קריטריונים למתן אשראי והערכת הסיכון, הייתה עניינו של הבנק - המפקח על הבנקים החל להכתיב לבנקים הוראות פרטניות ומיגבלות כמותיות לגבי שיעור המימון, חלק ההלוואה שבריבית משתנה, היחס בין שירותי החוב לגובה ההכנסה של הלווים, צורת המדידה של הכנסות הלווים, ועוד. המשמעות היא שהחלטות שהיו נתונות בעבר לקביעתו הסוברנית של הבנק - הופקעו מידיו. הביטוי המעשי הברור של השינוי הוא שאם בעבר הלווה היה מגיש בקשה ומאשרי ההלוואות בבנק היו בוחנים אותה כדי לקבל החלטה - כיום בקשות של הלווים נחסמות כבר בפגישה הראשונה עם פקיד הבנק אם הן חורגות מהמיגבלות הקשיחות שקבע המפקח על הבנקים. המשמעות היא שמשא-ומתן שהיה מתקיים בעבר בין הצדדים והיה גורר אולי תמחור מתאים של סיכונים (שיעור ריבית גבוה יותר בהלוואה) - אינו יכול להתקיים יותר: הרגולטור אינו מרשה זאת.

מהן התוצאות של התערבות זו?

אחת התוצאות של השינוי שכפה בנק ישראל נוגעת לצורת השיחה שמתקיימת בהכרח בין הלקוח לפקיד הבנק. כל שיחה כזו עוסקת תחילה בבדיקת עמידה בתנאי-סף - במיפוי הבקשה מול הוראות הרגולטור: מה ניתן לאשר ומה חורג מהמיגבלות. מאחר שהוראות המפקח על הבנקים הן קשיחות וגלובליות - התוצאה היא שהלקוח נתקל בתשובות זהות בבנקים השונים. יש לכאורה רק בנק אחד (בנק ישראל), וכל הבנקים הם רק סניפים שלו, נטולי יכולת החלטה עצמאית. הבנקים הפכו לכספומטים של משכנתאות.

לא זה היה המצב בעבר. כל עוד מדיניות האשראי הייתה נתונה לקביעת הבנק, הלקוח היה יכול להציג את צרכיו והבנק מצידו היה שוקל את נכונותו להעמיד את ההלוואה וקובע את תנאיה לאור הערכת הסיכון. היה מתקיים משא-ומתן בין הצדדים שבו הבנק היה יכול להעמיד תנאים, כמו דרישה לערבות אישית, לחיזוק ביטחונות, להוספת לווה להלוואה, או לחילופין לחייב את הלווה בריבית גבוהה יותר שתשקף את הסיכון שהבנק מעריך שגלום בהלוואה. הבנק, מצידו, יצר מידרג סמכויות פנימי כדי להתמודד עם הצורך להיענות לבקשות מורכבות או בעלות סיכון גבוה-מהממוצע. בעולם זה, בנקים התחרו ביניהם לא רק בריביות אלא גם באופן היענותם לבקשותיו הייחודיות של הלווה.

מהי הסיבה להתערבותו של בנק ישראל?

התגובה הטבעית של מי שצופה מהצד בשינויים שעוברת מערכת המשכנתאות היא שיש בוודאי סיבה הגיונית להתערבותו הפרטנית של המפקח על הבנקים במדיניות האשראי של הבנקים: היא נובעת אולי משינוי בהוראות הבינלאומיות (הוראות באזל), או מלקחים שהופקו בעקבות משבר אשראי שהתרחש בישראל, או בגלל הצטברות מידע אמפירי בידי הרגולטור (מידע שאינו מצוי מן-הסתם בידי הבנקים) שמצדיק התערבות מעין זו, או בכלל מאובדן אמון של הרגולטור ביכולתם המקצועית של הבנקים לנהל את סיכוני האשראי בכוחות עצמם.

זה אולי יפתיע אתכם, אבל דבר מכל אלו לא קרה: הוראות באזל אינן מכתיבות מדיניות אשראי פרטנית ולכן ממילא אינן המקור לשינוי הרגולציה; לא התרחש בישראל שום משבר באשראי לדיור בעשורים האחרונים; למיטב ידיעתי אין לבנק ישראל שום מידע אמפירי מצטבר שיכול להוות הצדקה להתערבות זו בשיקוליהם של הבנקים, ולכן רוב הקריטריונים שקבע המפקח אינם מבוססים להערכתי על ניתוח אמפירי סדור אלא על קביעות שרירותיות, ברובן כנראה אינטואיטיביות. נותרה לכן רק האפשרות ששינוי ההוראות משקף את העובדה שהמפקח על הבנקים מביע חוסר אמון בשיקול דעתם של הבנקים ובאיכות ניהול הסיכונים שלהם, ולכן הפקיע מידיהם את הזכות לקבוע בעצמם מדיניות אשראי. זה משונה.

מה קרה לניהול הסיכונים של הבנקים?

נתחיל מהרקע: מאימתי בנקים בישראל מנהלים סיכוני אשראי במשכנתאות? מסיבות היסטוריות, מערכת המשכנתאות בישראל היתה מושתתת על הלוואות מכספי הממשלה ובאחריותה, כשהבנקים למשכנתאות משמשים רק סוכן מבצע ואחראי לגביית התשלומים לאחר ביצוע ההלוואה. בשנת 1990 החליטה הממשלה על הנהגת רפורמה כוללת במשכנתאות לזכאים: בגלל חוסר יכולת תקציבית להמשיך להעמיד אשראי ממקורותיה לכלל חסרי-הדיור - היא החליטה שהבנקים למשכנתאות יעמידו הלוואות לרוב הזוגות הצעירים ממקורותיהם העצמיים (פיקדונות הציבור) ועל אחריותם. היא הנהיגה רפורמה זו מיידית ('מעכשיו לעכשיו') והשאירה את מתן האשראי לעולים חדשים ולמקרים היותר-בעייתיים (סוציו-כלכלית) מבין הזוגות הצעירים באחריותה-היא.

הרפורמה הייתה למעשה הפרטה כמעט כוללת של שוק המשכנתאות. כמעט בן-לילה, הבנקים למשכנתאות נדרשו לגייס מקורות מימון בהיקפים עצומים, לקבוע לעצמם מדיניות אשראי, ללמוד לתמחר סיכון אשראי, ו'לעלות כיתה' בתחום הניהול הפיננסי (ניהול מקורות מול שימושים). הבנקים למשכנתאות היו אז גופים קטנים, עצמאיים, חסרי מיחשוב בתהליכים הרלוונטיים של האשראי, בעלי רישיון בנקאי מוגבל וללא ניסיון בניהול סיכונים פיננסיים. ולמרות זאת בנק ישראל לא התערב אז, לא קבע, לא הורה, לא הגביל ולא חיווה דעה: שיסתדרו הבנקים לבד! והם הסתדרו לבד: גיבשו מדיניות אשראי, בנו לעצמם מסלולי הערכה וחיתום פנימיים, פיתחו מערכות בקרה, הפיקו לקחים מכשלונות והשחיזו את יכולות הערכת הסיכון שלהם, ומיחשבו את התהליכים הבנקאיים.

חלפו מאז יותר משני עשורים. לא רק שהבנקים למשכנתאות פיתחו יכולות לניהול עצמי של סיכוני האשראי - הם מוזגו בינתיים לתוך בנקים מסחריים שלהם יחידות אורגניות לניהול סיכונים ופיתחו מודלים ממוחשבים להערכת סיכוני אשראי בהלוואות משכנתא. לכל הדעות, בהשוואה ל-'פרימוסים' של 1990 יש לנו כיום מערכת משכנתאות מודרנית הנשלטת בידי מטוסי F-35. וראה זה פלא: למרות היכולות המפותחות, למרות השקיפות ומערכות הבקרה - בנק ישראל איבד (לפתע) אמון ביכולתם של הבנקים לנהל סיכונים בעצמם, והוא החליף את הרגולציה על איכות ניהול הסיכונים בסט של הוראות פרטניות מחייבות ברמת המיקרו. זה לא פחות ממגוחך.

האם הבנקים שותפים להערכת בנק ישראל את איכות ניהול הסיכונים שלהם? היכנסו לסניף בנק ונסו לקבל הלוואה בסכום העולה על התקרה שקבע בנק ישראל. התשובה שתקבלו (בכל הבנקים) היא שלאור המיגבלות של בנק ישראל לא ניתן יהיה להעמיד את מלוא הסכום במסגרת הלוואת משכנתא יחידה, ובמקום זאת יש לחלק את סכום ההלוואה לשתיים: לחלק אחד שגודלו מוכתב ע"י התיקרה שקבע בנק ישראל (להלן: 'המשכנתא'), ולתוספת מחוץ להלוואת המשכנתא שתינתן כהלוואה פרטית או צרכנית או מסחרית - תלוי בשאלה איזה לקוח אתם של הבנק. משמע: הבנק מתייחס למיגבלה של הרגולטור כאל מיגבלה מיותרת, כאל טירדה פורמלית בלבד - לא כאל הנחייה שיש מאחוריה אמת מקצועית. לכן הוא מציע ללקוח 'עיסקה עוקפת רגולטור'.

אז מה טעם ראה הרגולטור להתערב?

אזהרה: הגענו לאיזור הדעות האישיות, שכן אינני מצוי בנבכי קבלת ההחלטות בבנק ישראל. אני מעריך שכל מסכת ההוראות שהוציא בנק ישראל בשנים האחרונות מקורה ברצון לצנן את שוק הדיור ע"י הכנסת הגבלות והחמרות לריסון מתן האשראי. יותר מדרישה לשיפור איכות ניהול הסיכונים (זהו המסר הרשמי בהודעות בנק ישראל) - זהו ניסיון לצנן את שוק הדיור. נושא זה כבר עלה בבלוג זה מספר פעמים, עם המלצה ברורה שצינון הביקוש הספקולטיבי (להבדיל מהביקוש לרכישת דיור לשימוש עצמי) ייעשה ע"י מיסוי התשואה מהשקעה בדיור, כשבמקביל תיווצר אלטרנטיבה אטרקטיבית להשקעה בדיור (לדוגמא: אג"ח ממשלתיות הצמודות למחירי הדיור). אלא שדבר לא נעשה בתחום הפיסקלי (למעט הניסיון המאוחר, שטרם הושלם, להטיל מס על דירה שלישית), ובינתיים בנק ישראל הפליא את מכותיו באשראי לדיור - התחום היחיד בו הוא 'בעל המאה'. הרקע לנקיטת יוזמה זו מצד בנק ישראל הוא להערכתי היומרה של הנגיד הקודם - סטנלי פישר - להיות 'המבוגר האחראי' ולהפעיל בעצמו כלים זמינים (הוראות לבנקים דרך הרגולטור) לריסון כוחה המאיים של בועת נדל"ן אפשרית. הבעיה היא שצורת ההתערבות של בנק ישראל יוצרת עיוותים ובעיות חדשות, ושכמו כל מהלך שגוי - היא הולכת ונעשית מורכבת יותר ומזיקה יותר למערכת כולה ככל שחולף הזמן.

מהם הנזקים מהתערבות בנק ישראל במדיניות האשראי של הבנקים?

הנזק הראשון הוא הדרה של חלק מחסרי-הדיור משוק המשכנתאות. המיגבלה של הון עצמי מינימלי של 25% מותירה חלק ממשקי הבית מחוץ למשחק. התוצאה היא, כפי שכבר נאמר בעבר בבלוג זה, גידול מתמשך של שכבת משקי הבית הצעירים שאינם יכולים להגיע לדיור בבעלות. גם המיגבלה לגבי תיקרת היחס שבין שירותי החוב לבין הכנסות משק הבית היא בעלת אפקט דומה.

הנזק השני הוא הקטנת מידת התחרות בין הבנקים. במקום להתחרות ביניהם גם על הלווים הבעייתיים ע"י תמחור נכון ומציאת חיזוקי אשראי אלטרנטיביים להון עצמי - הם נותרים ב'אזורי הנוחות' שלהם בגלל מיגבלות חיצוניות.

הנזק השלישי הוא ניוון הדרגתי של איכות הניהול של סיכוני האשראי של הבנקים. הניסיון האמריקני רומז שסיכוני אשראי בעולם המשכנתאות קיימים בעיקר 'בשולי המחנה': בהלוואות עם שיעור מימון גבוה מאד; הלוואות בשיעור מימון נמוך ובינוני הן למעשה כמעט חסרות-סיכון. לכן, מצב קבוע של רגולציה שאינה מאפשרת לבנקים לבצע הלוואות 'מאתגרות' (מבחינת הערכת סיכון) ושבו אין לבנקים שיקול-דעת עצמאי - מנוון בהדרגה את יכולתם של הבנקים 'לנווט בארץ הסיכונים': להתמחות כיצד העריך סיכון ולתמחר אותו. צריך לזכור ש'העסק של הבנקים' הוא נטילת סיכונים לצורך יצירת רווח. בעולם שבו הם אינם רשאים ליטול סיכונים - הם אינם פועלים ביעילות והידע המקצועי שלהם מתנוון.

הנזק הרביעי הוא אובדן האמון של המערכת בכוונותיו הטהורות של הרגולטור. תחושת הבנקים כיום היא שלא מדובר ברגולציה מוצדקת מבחינת ניהול סיכונים אלא במיגבלות לא-ענייניות, שמטרתן מעורפלת. איננו נמצאים בעולם ענייני אלא בעולם של 'כאילו', ואז מובן שתפקידנו כבנקאים הוא למצוא דרך חוקית לעקוף מיגבלות אלו. זהו מסר בעל השפעה שלילית על מערכת היחסים של רגולטור לבין הסקטור שהוא ממונה עליו.

איך יוצאים מזה?

זו אינה משימה פשוטה. בשנים האחרונות נבנתה להערכתי מערכת הנחיות מיותרת, שיש כנראה לבטלה ולהחזיר את שיקול הדעת לבנקים. אם בנק ישראל מעוניין באמת לחזק את ניהול הסיכונים בבנקים הוא צריך לוותר על ההתערבות הנקודתית בקריטריונים למתן אשראי ולחזור להשתמש בכלים אחרים שעומדים לרשותו: להפעיל בקרה על איכות הניהול בבנקים, לדרוש מהבנקים שיפור רצוף של המודלים הממוחשבים לניהול סיכונים, להגביר את הדרישות לשקיפות לגבי מצב הסיכונים של הבנקים, ואולי גם להגדיל את דרישות ההון (לדוגמא: דרישה מחזורית להפרשות נוספות על רקע ההערכה שקיים סיכון מוגבר של תפנית במחירי הדירות בישראל).

שינוי כ"כ יסודי בהוראות המפקח על הבנקים דורש יושר מקצועי ואומץ פוליטי. ייתכן שאין כיום לבנק ישראל מניעים מספיק חזקים כדי לנקוט במהלך כזה, אולי בגלל סדרי-עדיפות בניהול שלל המלחמות הפוליטיות שלו מול יריביו המסורתיים (הכנסת, משרד האוצר, הרגולטורים האחרים). אם כך, ייתכן שיהיה זה בלתי נמנע לפעול פוליטית כדי ללחוץ מבחוץ על בנק ישראל להכניס את השינויים הדרושים. לאור הסערה הפוליטית המתקשרת סביבנו - נראה שלא יקשה לגייס בני-ברית פוליטיים למהלכים כאלו.

ועוד מילה

השינוי המוצע בהוראות המפקח לגבי הלוואות משכנתא יכול אמנם לבטל שלושה מהנזקים שנמנו לעיל, אבל אין בכוחו לבטל את הנזק הראשון: את העובדה שציבור הולך וגדל של צעירים חסרי-דירה אינם יכולים כיום להגיע לדיור משל עצמם. המהלך שנדרש כאן לתיקון המצב אינו יכול להישען על מהלכים של בנק ישראל, כי הבעיה אינה רק הדרישה להון עצמי של 25%: מחירי הדירות הכפילו עצמם בעשור האחרון ויש צורך בפתרון דרסטי. זה מחייב שינוי בסיסי במדיניות הסיוע של הממשלה לחסרי-דיור, שינוי שדרוש כבר מזמן. אלא שנושא זה של רפורמה דרושה במדיניות הסיוע חורג מגבולות רשימה זו ויידון בנפרד.