על שאלת ריכוזיות הבנקים בישראל

בדברים שנשא המפקח על הבנקים ביום 11.12.11 בפני באי "ועידת ישראל לעסקים" שקיים העיתון "גלובס"  (ראו כאן), הוא אמר:

"רמת התחרות לא בהכרח קשורה למבנה המערכת הבנקאית, כלומר, לריכוזיות המערכת. עדות לכך אנו מוצאים בתחום המשכנתאות - אנחנו רואים תחרות גבוהה בתחום זה למרות שמדובר באותם שחקנים כמו בתחומים אחרים. לכן, יש מקום לבחון את דרכים לחיזוק כוח המיקוח של הלקוחות, לפישוט של המוצרים הבנקאיים, וכן, ליצירת תנאים שיאפשרו לגורמים נוספים לפעול בפלחי שוק בהם המחיר גבוה ממחיר שניתן לראותו כמחיר תחרותי."

זוהי הערה מעניינת. גם אם נקרא שוב את הציטוט נתקשה להבין אם מדובר בהכרזה על כוונה לפעול להגברת התחרות בתחום הבנקאות - ע"י צעדים כמו הכנסת מתחרים נוספים לתחום התיווך הפיננסי (לדוגמא: מלווים שאינם בנקים), דרישה מהבנקים לפשט את המוצרים הפיננסיים (או "טריק" אחר לחיזוק כוח המיקוח של לקוחות) – או שיש בה ניסיון לטעון ששוק המשכנתאות התחרותי מוכיח שאין בבנקאות הישראלית עודף ריכוזיות ואין צורך להילחם על הפחתת כוחם של הבנקים בדרך של פירוקם לבנקים קטנים יותר.

מה ניתן לומר על התחרות בשוק המשכנתאות בישראל?

רשימה על אופי התחרות בתחום המשכנתאות בישראל כבר הופיעה בבלוג זה לפני שנתיים, ביום 25.12.2009 (ראו כאן). נקצר כאן לכמה נקודות:

• למעט פעילות שולית של חברת ביטוח יחידה, התחרות בשוק המשכנתאות בישראל מתנהלת כולה בין בנקים
• שלושת הבנקים המובילים בתחום המשכנתאות – "מזרחי-טפחות", "לאומי למשכנתאות" ו-"משכן" של בנק הפועלים - מהווים ביחד קרוב ל-80% מהשוק. ההובלה בידי שלושה בנקים אלו היא מציאות קבועה, למרות שינויים קלים בפלחי השוק שלהם משנה לשנה
• התחרות בין הבנקים היא תחרות טוטאלית וכוחנית על פלח שוק ועל יוקרה: ההצלחה בתחרות זו על המיקום בטבלה חשובה לבנקים יותר מעצם הרווחיות הנובעת מפעילות המשכנתאות. יעיד על כך המחיר שהם מוכנים לשלם כדי להגדיל את פלח השוק שלהם: הפחתת ריבית המשכנתאות לרמות שאינן מבטיחות להם תשואה מספקת על ההון, והוצאות פירסום גבוהות יחסית למוצר שאינו "מוצר דחיפה".
• התחרות אינה נשענת על הכלים שהיינו מצפים לראות: מוצרים פיננסיים חדשניים, יכולת עדיפה לזהות ולתמחר סיכוני אשראי, או טיב השירות ללקוח (כפי שיודע כל מי שמנסה לקבל שירות בבנקים למשכנתאות לאחר שקיבל אישור של הבקשה להלוואה). היא נשענת על מחיר.
• המסקנה היא, אפוא, שהתחרות החריפה ששוררת לכאורה בין הבנקים היא אשליה, לפחות מבחינת התועלת שתחרות כזו אמורה להצמיח ללווה. מנקודת התצפית של הצרכן התחרות מתמקדת בפירסום המסיבי שהוא נחשף אליו, ובמלחמת המחירים שהוא עד לה בשלבי המשא ומתן מול הבנקים על תנאי ההלוואה. מרגע שהלקוח מתקדם מעבר לשלב הגשת הבקשה מתחלפת האווירה: אם מקודם הייתה ללקוח תחושה שהבנקים מעוניינים בו כלקוח ואפילו רודפים אחריו - מנקודה מסוימת הוא עשוי להרגיש כאילו הם איבדו כל עניין בו, והאחריות לשמירה על הקשר איתם עוברת במפתיע אליו.
• אילו היינו מצויים בסביבה תחרותית אמיתית היינו צריכים לראות מחיר אחיד למשכנתאות זהות המוצעות בבנקים השונים ללווים השונים (למעט הפרשים בין לווים הנובעים ממאפייני סיכון האשראי שלהם), ואולי אפילו מחירון המתפרסם בכניסה לסניף הבנק, בדומה לשערי החליפין בעיסקאות מט"ח. לא היה צריך להתקיים מצב שבו שיעורי הריבית אינם ידועים מראש אלא נקבעים ספציפית להלוואה במשא ומתן אישי בין הלקוח לבנק. העובדה שמתקיים משא ומתן אישי, שבנקים שונים מציעים הצעות ריבית שונות לאותם לווים ושכל לקוח מגיע לתוצאה שונה מבחינת ריבית - מעידה על כך שאיננו נמצאים בתחרות משוכללת.
• המציאות בתחום המשכנתאות דומה לזו שאנו רואים כיום בתחום שירותי הסלולר בישראל: "חבילות" מסובכות להבנה, לקוחות שאינם מבינים את צרכיהם ואת מה שרכשו מהמפעיל, ומחירים הנקבעים לכל לקוח בנפרד על בסיס יכולתו לנהל משא ומתן מול הספק. השימוש בחבילות הוא האסטרטגיה של המוכר להימנע ממכירה בזול: ע"י יצירת בחבילות מאבד הצרכן את יכולתו להשוות בין ההצעות שהוא מקבל.

המסקנה היא שלא מדובר בעולם תחרותי: הבנק רואה בפניו עקומת ביקוש בעלת שיפוע שלילי, כלומר הוא יכול להגדיל את היקפי הביצוע שלו ככל שיפחית את שיעור הריבית על ההלוואות שהוא מציע. נותר לו להחליט על שיעור הריבית שהוא קוצב בהלוואות שייתן. זהו תיאור של שוק מונופוליסטי – לא שוק תחרותי.

הערפל לגבי המוצרים הפיננסיים ומשמעותם, והצורך לנהל משא ומתן מול הבנק – מביאים לכך שלתחום המשכנתאות נכנסים בשנים האחרונות גופים המתכנים "יועצי משכנתאות". גופים אלו, שאינם מפוקחים ואינם זקוקים לרישיון או אף להכשרה מקצועית לצורך מתן ייעוץ זה, עוסקים ברוב המקרים לא דווקא בייעוץ פיננסי אלא בסיוע ללווה הבודד לשפר את תנאי המשכנתא: הם "משיגים" לו הלוואה בתנאים טובים משהיה משיג בעצמו. הם מנצלים את חולשתם של הלווים מול הבנקים כדי לספק שירותי "מאכעריות". הם יוצרים בכך תופעה מעניינת: הם מצליחים להפיק רווחים בשוק שבו הבנקים כבר אינם מצליחים להפיק רווחים.

מהו ההבדל בין משכנתא לשירותים בנקאיים אחרים?

למרות שהמפקח על הבנקים מסתמך על התחרות בתחום המשכנתאות כדי לנמק את העובדה שניתן לקיים תחרות (להנאתו של הלקוח הפרטי) גם במצב של ריכוזיות גבוהה – קשה לקבל דוגמא זו כטיעון. הלוואת משכנתא היא מוצר ייחודי בסופרמרקט הפיננסי הקרוי בישראל בנק:

• היא אינה קשורה לשום שירות בנקאי אחר ועומדת בפני עצמה. לא קיימת התניה של הבנק שהלווה ינהל אצלו גם חשבון עו"ש. מאחר שמדובר בהתחייבות ולא בנכס – אין גם יתרון ברור למשק הבית לחבר את הלוואת המשכנתא לשאר השירותים הפיננסיים שהוא מקבל, שכן אין במשכנתא יתרון של שימוש כבטוחה למוצרים בנקאיים אחרים.
• היא אינה דורשת קשר מתמשך בין המלווה ללווה, ולכן הלווה מרגיש שהוא יכול לחפש לו עיסקה גם מחוץ לבנק הקבוע שלו: חיוב חודשי בגין ההלוואה יגיע לחשבון העו"ש של הלווה בכל בנק שהלווה יבחר בו
• המסורת של הלוואות ממשלתיות שהייתה נהוגה בישראל מאז הקמתה ועד הרפורמות של שנות ה-90' יצרה מציאות של בנקים ייעודיים למשכנתאות, שאינם קשורים לבנקים המסחריים בהם ניהלו משקי הבית את חשבונות העו"ש שלהם. מאז כבר נרכשו בנקים אלו ע"י הבנקים המסחריים ובחלק מהמקרים אף מוזגו לתוכם, אבל עדיין נשארה בציבור המסורת בדבר הפרדה אפשרית בין המשכנתא לניהול שאר השירותים הבנקאיים.

המציאות היא, לכן, שמשקי הבית חשים שהם חופשיים ליטול הלוואות משכנתא בכל בנק שירצו. זהו כנראה גם המקור לכך שהבנקים מתחרים ביניהם על כל הלוואה: הלקוח העסקי של בנק לאומי, לדוגמא, יכול ליטול הלוואה בבנק משכנתאות שאינו שייך לקבוצת לאומי, והוא יכול גם בכל נקודת זמן להעביר הלוואת משכנתא מבנק לבנק בדרך של מיחזור.

זהו מצב שונה לחלוטין ממצבם של משקי הבית בנושא שירותים בנקאיים אחרים. בגלל העובדה שהבנקים בישראל הם סופרמרקטים לשירותים פיננסיים – רוב הציבור רגיל לנהל את מכלול פעולותיו דרך הבנק המסחרי שלו: להחזיק כרטיסי אשראי של הבנק, להחזיק כספי חיסכון, לנהל את השקעותיו בניירות-ערך, ליטול הלוואות קצרות-טווח, להמיר מטבע, לשלם את כל תשלומיו הקבועים באמצעות הוראות קבע, וכו'. זהו מצב ייחודי ואינו מחויב המציאות, כפי שגם ניהול קופות הגמל וקרנות ההשתלמות לא היה צריך להתבצע באמצעות הבנקים. אבל זהו הרגל של משקי הבית.

התוצאה היא שמשקי הבית אינם מרגישים חופשיים לבחור בבנקים – הם דבקים לאורך זמן בבנק שבו בחרו לפני שנים, ולכן הם למעשה לקוחות לכודים של הבנק. הנתונים המעידים על מוביליות בין בנקים בוודאי מוכרים לבנק ישראל יותר מאשר לנו, אבל הרושם הכללי שכל אדם יכול לגזור מסביבתו הקרובה נראה לי מהימן לחיזוק אמירה זו.

המצב שבו משקי בית כבולים בפועל לבנקים שלהם מתעצם ע"י מיעוט הבנקים הפועלים בישראל. בגלל גודלם של הבנקים וריבוי סניפיהם אין למשקי הבית צורך לעבור בנק כשהם עוברים ממיקום גיאוגרפי אחד לאחר: יש סניף של הבנק שלהם ברוב המקומות בארץ.

האם חוסר יכולתם בפועל של משקי הבית לבחור אינה פוגעת בהם? נראה שכן: הבנקים נהנים מחוסר תחרות במגזר משקי הבית, ולכן הם יכולים להציע למשקי הבית תמורה נמוכה יותר על פיקדונותיהם ולגבות מהם תמורה גבוהה יותר עבור הלוואות שהם נוטלים. המירווח שהם נהנים ממנו במגזר משקי הבית מאפשר להם להפיק רווח עודף במגזר זה יחסית למגזר העסקי.

האם נוכל להסכים עם המפקח על הבנקים שהתחרות בתחום המשכנתאות מהווה הוכחה שניתן לשפר את מידת התחרותיות של הבנקים גם ללא הקטנת הריכוזיות? נראה לי שבקטע הקודם ראינו שהתחרות בתחום המשכנתאות אינה אמיתית, ובקטע הנוכחי ראינו שסיפור המשכנתא אינו מהווה בסיס להשוואה: בתחום השירותים הבנקאיים האחרים משקי הבית משלמים מחיר כבד על העדר תחרות.

האם התחרות היא הנימוק היחיד להילחם בריכוזיות הבנקים?

עד כאן עסקנו בשאלת התחרות בין הבנקים בישראל. הנחת היסוד כאן הייתה שהשיקול העיקרי להקטנת הריכוזיות היא שהמצב המונופוליסטי מאפשר לבנקים ליצור רווחים מוגזמים על-חשבון משקי הבית. לא מדובר בטיעון תיאורטי: מספיק אם נסתכל על השכר הממוצע של עובדי הבנקים, על מעמדם בחברה הישראלית ועל תגמולי העתק של מנהלי הבנקים. מדובר כאן בסקטור שניצל את מעמדו המונופוליסטי להגדלת חלקו בעוגה, כשעובדי הבנקים מאורגנים באיגודי עובדים מהחזקים במשק שתפקידם להבטיח שבחלוקה הפנימית בתוך הסקטור הבנקאי (בעלים, מנהלים ועובדים) הם יזכו לשלל מתאים. יש כאן מספיק נימוקים לצאת למלחמה על החלשת כוחם של הבנקים בכלכלה.

אבל ישנו היבט אחר, שחשיבותו הובלטה במשבר הפיננסי: היותם של הבנקים גדולים מכדי שנוכל להרשות להם ליפול. מציאות זו לא רק גורמת לכך שהבנקים נהנים מרשת ביטחון שלא שילמו תמורתה, אלא גם גורמת לנטילת סיכונים מופרזת. במשבר האחרון גרמה נפילת מחירי הבתים לכך שלמעלה מרבע ממשקי הבית בארה"ב נמצאים במצב שבו חוב המשכנתא שלהם גדול מערך ביתם – מה שלא היה הונם האישי, הוא נמחק ע"י ירידת מחירי הבתים והם לכודים כרגע בבתיהם חסרי הערך. הממשל האמריקני טרם החל לסייע להם: הוא הקדיש את כל מאמציו עד כה לחילוץ הסקטור הפיננסי, שנפילתו עלולה לגרור את המשק כולו לאסון.

כאשר בנק קטן נקלע לקשיים – יש בידי הסקטור הפרטי להציל אותו ע"י רכישה. הביטוח הפדרלי יכול לתרום את חלקו ללא זעזועים. בנק גדול, בניגוד לכך, מהווה סכנה מערכתית – אי אפשר לתת לו ליפול בגלל יכולתו להשפיע על בנקים אחרים ועל כלל המערכת. זהו השלב שבו משלם המיסים נאלץ לממן חילוץ של בנק שאינו שלו ושמעולם – גם בשנים בהן הבנק הרוויח – הוא לא נהנה מרווחיו.

שיקולי יציבות היו צריכים לגרום לרגולטור להקטין את ריכוזיות הבנקים. בנקים קטנים יכולים ליפול, כפי שאנו עדים במשבר הפיננסי האחרון, ובכך להמיט אסון רק על עצמם – בעלי המניות, המפקידים, העובדים. בנק גדול ימיט אסון על הציבור כולו. תפיסה זו גם גורמת למפקידים הגדולים לחוש שמדובר בבנק בטוח, ש"הממשלה לא תאפשר לו להתמוטט". בהתאם, כל מנגנוני הבקרה וניהול הסיכונים יתרופפו.

אז האם הטיעון שניתן לקיים תחרות במצב של ריכוזיות בנקאית גבוהה וההסתמכות על שוק המשכנתאות כהוכחה לכך – הוא נימוק מספיק לאי התערבות ישירה ומיידית בשאלת ריכוזיות הבנקים? לא נראה לי.

מה היה צריך לעשות?

המאמץ העיקרי שהיה צריך לנקוט בו הוא הקטנת ריכוזיות הבנקים, הן לשם הקטנת הסיכון המערכתי הגלום בריכוזיות הקיימת והן כדי לצמצם את כוחם המונופוליסטי של הבנקים. לשם כך ניתן היה לשקול מספר צעדים המשלימים זה את זה:

• איסור על החזקת חברות פיננסיות (ובעיקר בנקים)  וחברות ריאליות בקבוצה עסקית אחת
• הגבלת הדרגתית של תקרת היקף פעילותו המקומית של כל בנק ל-10% מגודלו של השוק המקומי
• הוצאת הבעלות על חברות כרטיסי האשראי מידי הבנקים
• פתיחת השוק המקומי לפעילות סניפים של בנקים זרים

אין מדובר בצעדים חדשניים. רשימה זו של צעדים כבר הופיעה בעבר ונמצאת אפילו בשלבי הערכה ותכנון. אין גם טעם, משיקולי צניעות, שנבוא להכתיב לרגולטור דרישות פרטניות או לוחות זמנים: המפקח על הבנקים וצוותו מכירים את מרחב האפשרויות טוב ממני. לאור ההודעה לעיתונות שפרסם בנק ישראל ביום 14.12.2011על כך שנגיד הבנק ושר האוצר הקימו צוות עבודה בין-משרדי לבחינת הגברת התחרותיות בשוק הבנקאות (ראו כאן) - נותר לנו רק להיות סבלניים.