על הצורך להפריד פונקציות המצויות במשרד האוצר

מידי פעם נשמעים בעיתונות הדים של מאבק מר, שנמשך כבר עשרות שנים בתוך הסקטור הציבורי: המאבק בין משרד האוצר לבין משרדי הממשלה האחרים לגבי הסמכות לקבוע ולנהל את תקציביהם של משרדים אלו. בחוקיות מחזורית עולה בעיתונות מררתם של בכירי המשרדים הממשלתיים, המתלוננים על כך שהם כפופים בפועל להחלטותיהם השרירותיות של אנשי משרד האוצר: הם אינם רשאים לקבוע בעצמם את סדרי העדיפויות בתקציבי המשרדים, הם אינם חופשיים להכניס שינויים בתקציבים אלו במהלך השנה, ואין להם גמישות בביצוע התקציב בגלל שליטה מוחלטת של משרד האוצר בהוצאות באמצעות חשבי המשרדים. הם הפכו, לדעתם, לאימפוטנטים בממלכותיהם המקצועיות - יש להם אחריות מקצועית שאינה מגובה בסמכות תקציבית, והם נדרשים להצדיק בפני אנשי משרד האוצר כל החלטה מקצועית שלהם לפני שיקבלו אישור תקציבי למימון המהלכים. זה משגע אותם.

דוגמא אקטואלית נוכל למצוא במאמר שפרסם השבוע (20.2.2012) ח"כ אבישי ברוורמן ב"דה-מרקר" (ראו כאן), כלכלן, שר-לשעבר ומי שהיה בין שאר תפקידיו יו"ר ועדת הכספים של הכנסת.

מאיפה זה בא?
האיבה בין אנשי משרד האוצר לאנשי משרדי הממשלה האחרים היא היסטורית. מקורה בשאיפה קדומה של שרי האוצר לשלוט לחלוטין בתקציב המדינה הצעירה, שאיפה שהביאה להקמת אגף תקציבים חזק במשרד האוצר ולמסירת עוצמה חריגה בידי אגף זה. עוצמתו של אגף התקציבים התגברה באמצע שנות ה-80', כשתהליך האינפלציה הדוהרת הביא לנקיטת מדיניות כלכלית חדשה ובמסגרת זו גם להגברת כוחם של גופי התקצוב.

אגף התקציבים הפך להיות אחד ממוקדי הכוח במדינה: אין כיום החלטות בנושאי מדיניות ממשלתית (ולא מדובר במדיניות כלכלית אלא במדיניות מקצועית) שבהן הוא אינו מעורב בתכנון, ולמעשה גם שולט בניהול השוטף. הנהלות משרדי הממשלה, כמו גם הרשויות המקומיות, החברות הממשלתיות והפוליטיקאים - כולם נדרשים להסכמת אגף התקציבים של משרד האוצר.

השליטה של אנשי אגף התקציבים בפעילות זרועות המימשל אינה מונעת רק ע"י הצורך הברור לתרגם מדיניות ממשלתית לתכנית עבודה שנתית המלווה בהקצאת משאבים כספיים, ולתאם את ההוצאות וההכנסות. בהדרגה, האגף השתלט גם על הסעיפים הפנימיים של תקציבי זרועות המימשל, והוא מכתיב גם את פירוטי המשנה בתקציב, למגינת ליבם של המתוקצבים. כך, יש ביכולתו של משרד האוצר להכתיב לשאר משרדי הממשלה את יכולתם לנקוט בצעדי מדיניות. אנשי אגף התקציבים אינם רק צד (מקצועי) בדיון - הם גם הפוסקים.

נחזור לעדותו של ח"כ אבישי ברוורמן: 

"נוצר מצב שבו שרים לא יכולים לנהל את תקציבי משרדיהם. לא ייתכן ששרים שנבחרו על ידי הציבור לא יכולים לקבל החלטות פשוטות. לדוגמה, לצורך העברת סכומים מסעיף תקציבי אחד לאחר במסגרת תקציב של משרד ממשלתי, השר הממונה נדרש לקבל לכך אישור של פקיד אוצר".

 

בהדרגה, קיבל המאבק המקצועי בין אגף התקציבים לבין "כל השאר" אופי מיתולוגי. אין מדובר עוד בוויכוח טכני-מקצועי, או בשאלה פרוצדורלית של תקצוב צעדי מדיניות, אלא במלחמה בין "הטובים" לבין "הרעים". כמובן שההגדרה של "טובים" ו"רעים" נגזרת מהמיקום האירגוני, ולכל צד נרטיב משלו. בעיני אנשי משרד האוצר, "הטובים" הם אנשי אגף התקציבים, שרואים מול עיניהם רק את טובת המדינה ומוסרים את נפשם על הגנת כלכלת ישראל מפני "הרעים" - עובדי משרדי הממשלה האחרים, הרשויות המקומיות וכמובן הפוליטיקאים - כולם אינטרסנטים ציניים וחסרי אחריות לאומית, שמטרתם רק להגדיל את ממלכותיהם האישיות מבלי לתת את דעתם על השפעת מעשיהם על עתידה הכלכלי של מדינת ישראל. 

בעיני "כל היתר", התמונה היא כמובן סימטרית-הפוכה: הם עצמם "הטובים", העומדים בראש המאמצים לבניית העם והארץ; "הרעים" הם אנשי אגף התקציבים - ציניים גמורים ו"פריקים של שליטה", שאין להם שום עניין בטובת מדינת ישראל ושום הבנה מקצועית בתחומים בהם הם מתערבים, והם רודים בעריצות במערכת הציבורית באמצעות שליטה טוטלית בתקציבים בשם עקרונות סתמיים של מדיניות תקציבית שהם מדקלמים באדיקות תוך גלגול-עיניים.

גם בנושאים העולים תכופות בבלוג זה ניכרת השפעת אגף התקציבים, לטוב ולרע. העובדה שההלוואות הממשלתיות למשתכנים הוצמדו למדד המחירים לצרכן (1980) היא תוצאה של מערכה ארוכה של משרד האוצר לשמירה על עקרונות רציונליים לניהול הסיוע לדיור; הרפורמה במשכנתאות שהופעלה בשנת 1990 היא פרי יוזמה של משרד האוצר, בהמשך למדיניות הכלכלית לריסון האינפלציה ולרפורמה בשוק ההון; שחיקת תקציב הסיוע לדיור בשני העשורים האחרונים (מאז 1992) היא תוצאה של כוונה של משרד האוצר שלא להמשיך במדיניות הסיוע הציבורי לדיור; הכנת התשתיות להקמתו של שוק משני למשכנתאות בישראל - מהלך שהחל עוד בשנת 1992 ושלדאבון כולנו טרם נשא פרי - גם היא תוצאה של יזמת משרד האוצר.

על רקע המאבקים התכופים בין משרד האוצר ל"כל היתר" אנו נחשפים מידי פעם להכפשות על עובדי משרד האוצר מצד כל מי שמתמודד מולם על בעיות התקצוב: הממסד הביטחוני, המחנה החברתי, משרד התשתיות, מערכת הבריאות, משק התחבורה וכו'. כמה שנאה יש באמירות אלו. גם מי שנולד למשפחה של "כל השאר" - יתקשה להאמין שהמכנה המשותף של עובדי אגף התקציבים הוא שילוב של רשעות וטיפשות. מה גם ששמועה נגדית עקשנית (נרטיב?) רומזת על-כך שמדובר במיטב הנוער, ושתהליך המיון הקפדני שהתבסס במשרד האוצר במהלך השנים הצליח לגרום לסינון אפקטיבי ולקליטת כוח אדם מעולה.

אז מהי באמת הבעיה?

נתחיל מהגדרת תפקידיה הכלכליים של הממשלה. להלן רשימה קצרה של תפקידים אלו:

1. תכנון כלכלי וגיבוש מדיניות כלכלית
2. תכנון/תקצוב
3. ביצוע התקציב
4. בקרה ודיווח
5. רגולציה על הסקטור הפיננסי

התפקיד הראשון - תכנון כלכלי וגיבוש מדיניות כלכלית - עיקרו ניתוח של המגמות בסביבה הכלכלית של המשק ושל מאפייניו של המשק הישראלי. זהו תפקיד של כלכלנים אקדמיים שהתמחו במקרו-כלכלה, ומספקים את הרקע הכללי לניהול המשקי. הערכת מצב וגיבוש חלופות אפשריות למדיניות הכלכלית היא מפירותיו העיקריים של גוף זה.

התפקיד השני -תכנון/תקצוב - עיקרו גיבוש תכנית כלכלית לממשלה ולמשק, בדרך כלל לשנה אחת. כאן נקבעים גודלו של התקציב הכולל, חלוקת המימון בין תקבולי המיסים לחוב, וחלוקת המשאבים בין השימושים השונים. התקציב הוא ביטוי של תכנית העבודה השנתית של הממשלה. זהו תפקיד שעיקרו תרגום ההחלטות השונות של הכנסת לסעיפי תקציב, כך שניתן יהיה לבצע החלטות אלו וכך שהביצוע ייעשה תוך שמירה מירבית על כספי משלם המיסים. התוצר של גוף זה הוא ספר התקציב.

התפקיד השלישי הוא גזברי - ניהול התשלומים והתקבולים בהתאם לסעיפים שנקבעו בספר התקציב.

התפקיד הרביעי - בקרה ודיווח - כשמו כן הוא: בקרה על כך שהביצוע התקציבי תואם את ספר התקציב, ודיווח לכנסת על ביצוע תקופתי של התקציב.

התפקיד החמישי - רגולציה - נוגע להבטחת יציבותה של המערכת הפיננסית: לקביעת חוקי המשחק לגופים הפיננסיים ולמעקב אחר עמידה בחוקים אלו.

מי היה צריך לבצע כל אחת מהפונקציות?

התכנון הכלכלי וגיבוש מדיניות כלכלית כוללת למשק צריכים להיות כפופים ישירות לרוה"מ. מדובר כאן בגיבוש אסטרטגיה כלכלית ארוכת-טווח למשק לאור הניתוח ולאור חזונה של הממשלה, ובקביעת מדיניות פיסקלית ארוכת טווח שתהווה מסגרת לתכנון התקציבי השנתי.

פונקציית התכנון/תקצוב צריכה להיות כפופה גם היא ישירות לרוה"מ. מדובר כאן בהכנת תכנית העבודה השנתית של הממשלה, ובהקצאת המשאבים המתאימה. זהו תפקיד מובהק של גוף מטה מרכזי, המביא לידי ביטוי בעבודת התכנון את צרכי המטות המקצועיים במשרדי הממשלה השונים. התוצר של גוף זה - ספר התקציב - מובא לאישור הרשות המחוקקת, המפקחת על הממשלה.

ביצוע התקציב הוא מטלה טבעית של משרד האוצר. תפקידו כאן לפקח על ביצוע ההוצאות בידי המשרדים השונים בהתאם לחוק התקציב ובכפוף לגמישויות התקציביות שנקבעו בו.

הבקרה והדיווח על ביצוע התקציב צריכים להיות בידי גוף שעניינו בקרה ודיווח. נדרשת הפרדה בין הגופים האמונים על התקצוב וביצוע התקציב, לבין גוף בקרה שאחריותו לוודא שהביצוע אכן תואם את חוק התקציב ולדווח על הביצוע לממשלה, לכנסת ולציבור. ההכרה בחשיבותו של גוף בלתי-תלוי המדווח ישירות לרשות המחוקקת כבר גרמה להקמת גופים כאלו במספר מדינות.

הרגולציה הפיננסית צריכה להיות מרוכזת בידי רשות רגולטורית נפרדת. אין קשר בין התכנון הכלכלי והתקציב לבין תפקיד הרגולציה. תפקידו של הרגולטור חשוב, כפי שלמדנו , במשבר האחרון, ומיקום רגולטור פיננסי במשרד האוצר אינו פתרון אופטימלי - הוא נעשה כנראה לאור הצורך לפקח על החיסכון ארוך-הטווח של משקי הבית במדינה שבה החיסכון הפרטי היה מולאם ממילא (למי שאינו מכיר את ההיסטוריה הכלכלית של ישראל, כמעט כל החיסכון הפרטי בישראל היה מנותב לחשב הכללי במשרד האוצר באמצעות איגרות-חוב צמודות-מדד, והממשלה מצידה הייתה מקצה אשראי (ממשלתי) לסקטורים היצרניים ולדיור; הפרטת שוק ההון לאחר המדיניות הכלכלית של 1986 נעשתה בהדרגה: קופות הגמל, תכניות החיסכון, קופות הפנסייה, ובמקביל גם האשראי היצרני והצרכני).

כיצד זה נעשה בפועל?

כמעט כל התפקידים הכלכליים נמצאים כיום, מסיבות היסטוריות, בידי משרד האוצר. בתקופות שונות נעשו אמנם ניסיונות שונים להפריד את נושא התכנון המקרו-כלכלי ממשרד האוצר (הקמת משרד הכלכלה, הקמת המועצה הלאומית לכלכלה במשרד רוה"מ, הגדרת רוה"מ הנוכחי את עצמו כשר-על כלכלי, וכו'), אבל ניסיונות אלו היו קצרי-טווח ולא הצליחו ליצור הפרדת רשויות אמיתית בתחום הכלכלי. העוצמה הפוליטית נשארה כולה בידי משרד האוצר, לרבות היכולות המפליגות להכתיב החלטות לדרג הפוליטי ולהצר את צעדיו בתחום הכלכלי.

התכנון הכלכלי וגיבוש המדיניות הכלכלית מצויים להלכה בידי המועצה הלאומית לכלכלה. בפועל, קיים גם הבנק המרכזי, אם בגלל היותו של נגיד הבנק המרכזי יועץ כלכלי לממשלה ואם בגלל חשיבותה ההיסטורית של מחלקת המחקר של בנק ישראל, שהייתה מעורבת היסטורית בגיבוש המדיניות הכלכלית ובאופן שוטף בהכנת מסמך כלכלי מלווה לספר התקציב. עם זאת, אגף התקציבים במשרד האוצר הוא ששולט בקביעת המדיניות הכלכלית.

הפונקציה של תכנון/תקצוב מצויה, מטבע הדברים, בידי אגף התקציבים של משרד האוצר.

ביצוע התקציב הוא באחריות אגף החשב הכללי של משרד האוצר, לרבות שלוחותיו במשרדי הממשלה האחרים (חשבי המשרדים).

הבקרה על ביצוע התקציב והדיווח עליו הם באחריותו של אגף החשב הכללי במשרד האוצר (צד ההוצאות) ורשות המיסים (צד ההכנסות).

הרגולציה על המערכת הפיננסית מחולקת כיום בין אגף שוק ההון במשרד האוצר (רגולציה של חברות הביטוח, קרנות הפנסיה, קופות הגמל וקרנות ההשתלמות - הגופים המוסדיים), רשות ניירות ערך (רגולציה של החברות הנסחרות בבורסה ושל קרנות הנאמנות) והפיקוח על הבנקים בבנק ישראל (רגולציה של הבנקים).

אז מה?

הבעיה הראשונה במבנה הנוכחי היא בעיית המינהל התקין הקשורה לאי-הפרדת הפונקציות הכלכליות ולריכוז עוצמה מוגזמת בידי משרד האוצר. אגף יחיד במשרד האוצר אחראי גם לקביעת המדיניות הפיסקאלית וגם לתקצוב כלל פעילות הממשלה. הוויכוחים בעיתונות בין משרדי הממשלה השונים לבין אנשי האוצר הם הד לבעיה זו. כך אנו רואים שלאנשי משרד האוצר סמכות להכתיב צעדים בתחומים כמו המדיניות החברתית, ההשקעה בתשתיות לאומיות, החינוך, ההוצאה לבריאות, ועוד (מאמצי מערכת הביטחון לחמוק משליטת משרד האוצר נשענים על הסתרה, בתואנה שהשקיפות התקציבית פוגעת בביטחון המדינה. משרד החינוך טרם מצא נשק דומה).

אבל ישנה עוד בעיה. כחלק מהתפיסה של "טובים" ו"רעים", הדרג הפוליטי סומן ע"י כלכלני משרד האוצר כאויב. התוצאה היא שהחלטות שהיו אמורות להיות בסמכות הדרג הנבחר - הכנסת וועדותיה - מודרות ממנו מתוך שיקולים-לכאורה של "טובת המדינה". מה שהחל כמידור של אנשי המקצוע במשרדי הממשלה - הפך למידור של השרים ושל הכנסת. לצורך כך נוצרו כלים תקציביים מתאימים, שהמכנה המשותף שלהם הוא עירפול סעיפי התקציב ושימוש בשפה פנימית שאינה מובנת לקוראי ספר התקציב: ספר תקציב מסורבל שמקשה על המחוקקים ועל הציבור לרדת למשמעות התקציב, סעיפי תקציב עקרים שאינם ניתנים כלל לביצוע ונועדו "ליירט" יוזמות פוליטיות, גמישויות תקציביות שאינן גלויות אלא ליודעי ח"ן, רזרבות תקציביות שאינן רזרבות אמיתיות אלא סעיפי תקציב מוסתרים, ערפל על נתונים מדווחים על ביצוע התקציב שאינו מאפשר למי שאינו בקיא ברזי התקציב להבין מה באמת קרה, ולבסוף: "חוק ההסדרים" שתפקידו לאפשר חקיקה עוקפת-כנסת. וכך, כלי התקציב שמטרתו הייתה להבהיר ולפרט את מדיניות הממשלה המובאת לאישור הכנסת - הפך להיות "כתב-חידה". 

הניסיון של הדרג הממונה לדאוג ל"טובת המדינה" תוך עקיפת וניטרול הדרג הפוליטי הוא מהלך אנטי-דמוקרטי, והוא צריך להדאיג כל אחד מאיתנו, ואולי גם להזכיר לנו אירוע מעולם שונה לחלוטין: את פעילות ראשי השב"כ נגד המוסדות הרשמיים של המדינה בעקבות אירוע "קו 300".

מה היה כדאי לשקול?

אני מודע לכך שחלק מקוראי רשימה זו מכירים את הנושא טוב ממני, ואולי גם מתנגדים לאמירה זו או אחרת. ובכל זאת אינני יכול לצאת פטור מהצורך להציע שיפורים. להלן מספר צעדים שראוי היה לשקול:

• הפרדה בין גוף לתכנון כלכלי, העוסק בהערכת מצב מקרו-כלכלית, בהתוויית מדיניות כלכלית ובגיבוש מסגרת כוללת לתקציב, לבין גוף האחראי על התקצוב. בגלל סיבות היסטוריות, לא קם מעולם בממשלה גוף מקרו-כלכלי ברמה אקדמית ראויה, ולאורך השנים נותרה מחלקת המחקר של בנק ישראל קול בודד. מן הראוי היה לדאוג להקמתו של גוף כזה, ולשקול אפשרות שגוף התכנון הכלכלי יהיה חלק ממשרד ראש הממשלה
• הפרדה בין גופי הביצוע התקציבי לבין גוף בקרה ודיווח. בעוד שגופי הביצוע צריכים להיות במשרד האוצר - מקומו של גוף בקרה ודיווח צריך להיות מחוץ למשרד האוצר: לדוגמא - במשרד רוה"מ.
• איחוד גופי הרגולציה הפיננסית. אין מקום להפרדה המוסדית הקיימת בין רגולטורים, בגלל הסיכון של פגיעות המערכת הפיננסית בחוליה החלשה שלו. פרט לכך, אין מקום לשלב רגולציה פיננסית במשרד האוצר, שיש לו עולם מושגים שונה, וכדאי היה לשקול את הפרדת הרגולציה הבנקאית גם מהרשות המוניטרית.