על הצעת החוק למשכנתא של 90% בערבות המדינה

בימים אלו עולה לדיון הצעת חוק חדשה בנושא סיוע ברכישת דיור: הצעת חוק ערבות למשכנתאות (תיקון - ערבות מדינה לדירה יחידה), התשע"ד-2013. יוזמת התיקון לחוק היא של חה"כ אורלי לוי-אבקסיס, שמעון אוחיון, רוברט אילטוב וחמד עמאר - כולם ח"כ של סיעת הליכוד-ישראל ביתנו (ראו את הצעת החוק כאן). מדובר ביוזמה שתמציתה מתן ערבות מדינה להלוואות לרכישת דיור לזכאים שהם חסרי-דיור, ערבות שתאפשר לאותם זכאים לגשר על הפער שבין כלל המקורות העומדים לרשותם (לרבות הלוואות) לבין מחיר הדירה, עד לשיעור מימון של 90%. ערבות זו תינתן - לפי הצעת החוק - לזכאים שהכנסתם החודשית אינה פחותה מ-10,000 ש"ח. המשמעות היא שחסרי-דיור יוכלו להסתפק בהון עצמי בשיעור 10% כדי להגיע לדיור בבעלות עצמית.

נתעלם לרגע מכך שיוזמת חקיקה זו היא חלק מגל של הצעות חוק, כמו "מע"מ אפס", "מחיר למשתכן", "שכירות הוגנת", וגם משאלות טכניות לגבי הגדרת הזכאות וההטבה הכספית הגלומות בהצעה זו - ננסה לשקול אותה לגופה.

דברי הסבר להצעת החוק

להלן תמצית של חלק מדברי ההסבר שנמסרו במסגרת הצעת החוק (ראו הפנייה קודמת):

• בשנים האחרונות חלה ירידה ניכרת בהיקף מימוש המשכנתאות, בעיקר בקרב זוגות צעירים. אחד הגורמים המרכזיים לתופעה זו הוא חוסר יכולתם של אותם אנשים המבקשים לרכוש את הדירה לגייס "הון התחלתי".
• לפי הוראת בנק ישראל מיום 29 באוגוסט 2013, סכום ההלוואות לדיור מוגבל ל-66.7% ממחיר הדירה כך שעל הרוכשים לגייס הון התחלתי השווה לכ-30% ממחיר הדירה, סכום אשר לא מאפשר לזוגות רבים…. לרכוש דירה.
• בהצעת חוק זו מוצעת דרך … לאפשר לזוגות להגשים את חלום רכישת הדירה... על ידי ערבות של המדינה למשכנתאות עד לגובה משכנתא של 90% ממחיר הדירה. הצעת חוק זו מאפשרת לחסרי דירה לרכוש דירה אף אם אין ברשותם הון עצמי התחלתי למימון מלוא סכום הרכישה.

כמה הנחות יסוד לדיון

כדי להפוך את הדיון להלן לדיון אפקטיבי, אני שוטח להלן כמה הנחות יסוד:

1. מחירי הדירות בישראל עולים ברציפות ובמהירות מאז שנת 2008. עלייה זו מתבטאת בהתייקרות ממוצעת של מחירי הדירות במונחי שכר: המחיר הממוצע של דירה עולה במונחי שנות עבודה
2. עליית מחירי הדירות בשנים אלו אינה נובעת מהאטה של קצב התחלות הבנייה של דירות, אלא מגידול של הביקוש לרכישת דירות שיצר עודף ביקוש ובכך לחץ את מחירי הדירות כלפי מעלה
3. גידולו של הביקוש אינו תוצאה של גידול דמוגרפי חריג (עלייה המונית, גידול של שיעורי הילודה), ולא של צמיחה כלכלית מהירה שהביאה לעלייה של ההכנסה לנפש - הוא תוצאה של ירידת הריבית במשק כתוצאה מהמדיניות המוניטרית שפעלה לשמור על הצמיחה והתעסוקה במשק. ירידת ריבית זו הוזילה את מחירו של האשראי לדיור והקטינה את הנטל הממוצע של שירותי חוב בגין משכנתאות עבור משקי הבית. התגובה הטבעית היא הגדלת הביקוש לרכישת דירות תוך הגדלה ניכרת של התבססות על אשראי
4. תהליך עלייתם של מחירי הדירות הוא תהליך שיכול, עד לגבול מסוים, "לפרנס את עצמו": עליית מחירי הדירות יוצרת ציפיות לרווחי-הון ומושכת משקיעים לרכוש דירות לצרכי השקעה
5. עליית המחירים יוצרת תהליך אוטומטי מקזז של "סלקציה" בשוק הדירות: משקי בית חסרי-דיור שאינם בעלי הכנסות מספיק גבוהות 'נדחקים החוצה' מהשוק (תהליך שנקרא Crowding Out) בגלל חוסר יכולתם לעמוד בהחזרי האשראי, ובכך מתרחבת שכבה של חסרי-דיור שאינם יכולים להגיע לרכישת דיור.
6. משנתבררה התופעה של עליית מחירי הדירות, הממשלה יכלה להחליש את עוצמת התופעה של 'דחיקה החוצה' של קבוצות אוכלוסייה חלשות ע"י מיסוי שימוקד ברכישת דירות להשקעה, ברווחי הון מבעלות על דירות ובהכנסה מהשכרה (ראו הצעות שלי בפוסטים קודמים בנושא זה). היא בחרה שלא לפעול בצורה נמרצת והסיטה את תשומת הלב למחסור-כביכול בדירות ובקרקעות לבנייה. היוזמה היחידה של הממשלה לטיפול בנושא מחירי הדירות היא התכנית "מע"מ אפס" שיזם שר האוצר, תכנית שלא זכתה לתמיכה משום גוף מקצועי ושמטילה אור מוזר על יכולותיו של שר האוצר כמנהיג פוליטי
7. בנק ישראל הצטרף גם הוא לאלו התולים את הסיבה לעליית מחירי הדירות בצד ההיצע, וקרא גם הוא להגברת קצב הבנייה והפשרת הקרקעות. משנמשכה עליית מחירי הדירות - הבנק פעל עצמאית לריסון הביקוש, אבל דווקא הביקוש של חסרי-הדיור: בסידרה של צעדים שהופעלו מטעם המפקח על הבנקים הוא ביצע בפועל 'דחיקה החוצה' של חסרי-דיור ע"י כך שדרש מהבנקים להחמיר את הקריטריונים למתן אשראי ואף קבע - לראשונה בהיסטוריה בישראל - רף עליון לשיעור המימון בהלוואות משכנתא.

משהו על חסרי הדיור

היזמה הנוכחית של חברי הכנסת מנוסחת במונחים קצת מטרידים, כמו האפשרות "להגשים את חלומם [של הזוגות הצעירים] לרכוש דירה". לא מדובר כאן בהגשמת חלומות אינדיבידואליים של אנשים ספציפיים - זה איננו תפקידה של הממשלה. מדובר ביצירת משק בריא וחברה צודקת. מדובר בדברים האמיתיים.

ההכרה בחשיבות העיקרון של בעלות פרטית על מקום המגורים היא כבר מזמן נחלתן של כל המדינות המפותחות. השאלה היחידה שנותרה היא שאלת אופן הביצוע, בחירת המנגנון: יש לבנות מערכת פיננסית בריאה ויעילה של מימון רכישת הדיור, שתאפשר לכל אלו שיש בכוחם להגיע לבעלות על דיור - לעשות זאת; יש למצוא דרך לסייע לקבוצת אוכלוסייה חלשה יותר 'לעלות על עגלת הדיור' ע"י מתן סיוע ממשלתי; ויש לדאוג לפתרון מגורים לאותה קבוצת אוכלוסייה שגם מערכת כזו לא תוכל לטפל בה (למשל: מחמת גיל, מצב בריאותי, איתנות כלכלית וכו'). ההבחנה בין קבוצות האוכלוסייה הללו חשובה, שכן היא מנסה להפריד בין מערכת פרטית, מערכת מקבילה שיש בה אלמנט של סיוע ממשלתי, ומערכת רווחה שמסתפקת בסיוע בהשגת פתרון-דיור ללא רכישה וללא העמדת אשראי.

מקבילית הכוחות

מדוע בעצם אנו עדים למספר יוזמות מקבילות? ומדוע הן נובעות כולן מפוליטיקאים ולא מגופים מקצועיים שאמורים לגבש הצעות מדיניות ולהביא אותן לאישור הרשות המחוקקת? ומהן העמדות מאחורי הדעות שאנו שומעים/קוראים?

הגוף שאחראי לנושא הדיור בישראל הוא משרד הבינוי והשיכון. תפקידו לא רק לצטט את הנתונים הסטטיסטיים של התחלות הבנייה שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, אלא גם ליטול אחריות על איזון ארוך-טווח בין צרכי הדיור לבין אספקת הפתרונות, בין הביקוש לבין ההיצע. מבחינתו, עליית מחירי הדירות היא נורית אדומה מהבהבת, והוא היה צריך גם לנהל מעקב אחר אוכלוסיית חסרי-הדיור כדי למפות אותה ולהכין פתרונות במידת הצורך. קטונתי מלהיות פוסק, אבל אני מעריך - על סמך מה שניתן לראות מהתקשורת הגלויה - שמשרד הבינוי והשיכון נטש את עמדתו כמוביל בנושא השיכון אי-אז לפני כשני עשורים. והסיבות לכך אינן מענייננו כאן.

משרד האוצר הוא בעל עמדה מסורתית בנושא שיכון, כמו בכל הנושאים הכלכליים. הוא אינו מתערב בחלוקת העוגה, בתכנון ארוך-טווח, במבנה המשק ובשאלות מקרו-כלכליות. כוחו ומהותו מתמצים בניהול תקציב המדינה, ועוד יותר מזה בניהול הגירעון הממשלתי. ככזה, הוא עוסק בלחימה מתמדת בכל גורם שמנסה ליזום פעולות כלכליות משמעותיות, מחשש שפעולות אלו תגרומנה לגידול של ההוצאה התקציבית ולכן של הגירעון הממשלתי. כל האנרגיה של המשרד מתועלת לא רק למניעת זחילה תקציבית רגילה, אלא גם לבלימת יוזמות לאומיות: פרויקטים של תחבורה, פיתוח מקורות אנרגיה חלופית, התפלת מי-ים, בריאות, חינוך. כי זוהי מורשת הקרב של אנשי משרד האוצר: כולם ('האויב') מחפשים רק להגדיל את הוצאות הממשלה ("יוזמות") או להקטין את תקבולי המיסים (הקלות מס), ורק אנשי משרד האוצר מגינים על המשק הלאומי ע"י סיכול מתמשך של כל יוזמה. התוצאה היא שלדברי העיתון "גלובס" יש בידיו נייר תגובה של משרד האוצר המתנגד בחריפות ליוזמה הנוכחית (ראו כאן). אני מצטט כמה אמירות אופייניות מתוך העיתון: "ההצעה תביא לעלייה מיידית של מחירי הדירות… ההצעה עלולה להוות תמריץ לרוכשים לקחת נטל הלוואה הגבוה מיכולת ההחזר שלהם בהסתמך על ערבויות המדינה, מה שמגדיל את ההסתברות לכך שהלווים לא יחזירו את ההלוואה…". כלומר, משרד האוצר מציע להמשיך ולהדיר משוק הדיור דווקא את קבוצות האוכלוסייה החלשות, כדי למנוע עליית מחירים. אבל אין כאן אמירה חברתית: משרד האוצר עסוק רק בסיכול יוזמות ש"עולות כסף". כל היוזמות.

בנק ישראל אינו מופקד על נושא השיכון, אבל הוא האחראי העיקרי להדרה המתעצמת של חסרי-הדיור משוק הדיור באמצעות שורה של הוראות ששיגר לבנקים ושתפקידן העיקרי היה לרסן את נכונותם להעמדת הלוואות לרכישת דיור. הנימוק המושמע, שאין בו ממש לדעתי, הוא שמירה על יציבות הבנקים. הכלי הוא התערבות במדיניות האשראי, שכן הבנקים לכאורה אינם מסוגלים להעריך ולתמחר סיכון אשראי בכוחות עצמם. הנימוק היותר סביר להתערבות זו של בנק ישראל הוא שהבנק מודע לכך שנחשול המחירים מקורו בריבית הנמוכה השוררת במשק, והוא חש צורך לבלום אותו. מאחר שאין לבנק ישראל אחריות חברתית (למעט בנאומים) - לא נראה לו מוזר שהוא מנטרל דווקא את הביקוש של חסרי-הדיור.

אבל אם אין מי שייטול אחריות - תמיד ישנו האטד. וכך צצות הצעות מהצעות שונות, תמיד שטחיות וחסרות בסיס של עבודת מטה מסודרת, תמיד על-שם (פוליטי), תמיד עילגות, ותמיד מסוכנות. מספיק אם תסתכלו בהצעת החוק ותראו שלאף אחת מהקביעות אין אפילו ניסיון של ביסוס בנתונים. אבל המציאות היא שיש בעייה אמיתית ונדרש פתרון אמיתי: משקי בית צעירים בישראל הולכים ומתרחקים מהיכולת להגיע לבעלות על דירות; ואלו שאינם בנים למשפחות מבוססות - מתרחקים יותר מהר. אסור שזה יקרה. וזו לא בעייה שלהם - זו בעייה של כולנו.

עקרונות למערכת סיוע אלטרנטיבית

1. אחריותה של המדינה היא לדאוג שרוב משקי הבית יוכלו להגיע לדיור בבעלות עצמית. לשם כך היא צריכה לדאוג גם לצד ההיצע (קיום עתודות קרקע לבנייה וייצוב פעילות ענף הבנייה), וגם לצד הביקוש (יצירת מערכת אפקטיבית של אשראי לדיור וסיוע לקבוצות אוכלוסייה מתקשות)
2. יציבות מחירי הדירות היא אחריותה של הממשלה. יש מקום לקבוע יעדים כמותיים בנושא, כדי להכריח את הממשלה לנקוט בצעדים, בדיוק כמו שלבנק ישראל ישנם יעדים כמותיים בתחום קצב האינפלציה. כדי להבטיח את יציבות המחירים תצטרך הממשלה לשכך גלי גיאות ספקולטיביים. בנוסף, יש לשקול אפשרות שהממשלה תנפיק לציבור אג"ח הצמודות למדד מחירי הדירות: אג"ח אלו תקזזנה חלק מהביקוש הספקולטיבי לדיור, תאפשרנה מסלולי חיסכון צמודי-מחירי-דירות למשקי בית צעירים ותמרצנה את הממשלה לנקוט בצעדים לריסון עליית המחירים כדי למנוע גידול מוגזם של החוב הפנימי
3. מערכת משכנתאות פרטית מחייבת את הבנקים לפתח מערכות לניהול סיכוני אשראי, כדי לתמחר את הסיכון האינדיבידואלי לכל לווה. זוהי מערכת רגרסיבית, שגובה פרמיית סיכון גבוהה יותר מקבוצות אוכלוסייה בעלות מעמד סוציו-אקונומי נמוך יותר. אין בכך כל בעיה כשמדובר באוכלוסייה מבוססת. יש בכך בעיה כאשר מדובר באוכלוסייה חלשה. הדבר מחייב בניית מערכת מקבילה, המתמחרת את האשראי בכיוון ההפוך: מחיר האשראי צריך להיות מותאם ליכולתו של משק הבית. זוהי המהות של מערכת פרוגרסיבית.
4. השיטה של אשראי תקציבי (הלוואות מכספי המדינה) שהייתה נהוגה בישראל בעבר (בעיקר עד 1990) אינה מתאימה עוד למשק: נפחי האשראי הדרושים כיום הם גבוהים מידי ביחס לתקציב הממשלה, והמערכת הפיננסית יכולה ליטול על עצמה תפקיד זה: היא אינה חסרה מקורות כבעבר. לכן הסיוע צריך להתבסס על כלים אחרים: כלי של ביטוח (ערבות מדינה להלוואה), וכלי של סיבסוד (לדוגמא: הלוואות עומדות, מענקים מותנים וכו'). אלמנט הסיבסוד קיים מעצם העובדה ששיעור הריבית יהיה אחיד ונמוך יחסית למערכת הפרטית.
5. תפקיד הסיוע הממשלתי הוא לאפשר גם לקבוצות אוכלוסייה חסרות-הון-עצמי להגיע לרכישת דיור. זוהי מטרה חברתית - מהלך אסטרטגי ליצירת הזדמנות שווה - לא מהלך טקטי שאפשר לפטור אותו בתירוצים על מחירי דירות וסיכון אשראי כפי שמנסה משרד האוצר במסמך שמצטט העיתון "גלובס". מדינת ישראל חייבת לנקוט בצעדים כמעט-דקלרטיביים בכיוון של מתן הזדמנות למשקי בית צעירים שלא זכו להיוולד להורים מבוססים - להגיע לדירה משלהם. בהקשר זה, ההצעה להפחית את הדרישה להון עצמי ל-10% אינה צריכה להיראות מפחידה - זוהי בדיוק המטרה: לאפשר גם למעוטי הון עצמי לרכוש דירות. אני גם הייתי מנסה באותה הזדמנות לתקן את העוול שיצר התיקון לחוק הערבים (1993), שפגע בעיקר ביכולתן של קבוצות אוכלוסייה חלשות להישען על ביטחונות לא-נכסיים אלא על ערבות אישית של קרובי משפחה מקירבה ראשונה

התכנית שעקרונות קצרים שלה הצגתי כאן יכולה לצמצם את הבעיה - לא לפתור אותה כליל. ראשית - היא מהווה רק כותרות של תכנית: צריך להפוך אותה לתכנית ממשית ומפורטת בעבודת מטה מקצועית (אגב: אני מאמין שתכנית כזו כבר קיימת במגירות של משרד השיכון ואולי אצל עוד כמה גורמים). שנית - אי-השיוויון בישראל במונחי רכוש צריך להדיר שינה מעינינו, ובהקשר זה הסיוע לרכישת דיור הוא רק צעד אחד - יש להכניס מיסוי פרוגרסיבי על רכוש, ובעיקר על ירושות, כי אי-השיוויון מאיים לכרסם בסולידריות שלנו כמדינה וכחברה.

ולמי שמתרעם על הכוונה להטיל מס על רכוש, ירושות, פנסיה וכדומה - אזכיר רק שיושב כאן דור שחלקו הגדול זכה לקבל דירות בחצי-חינם בגלל השילוב של אינפלציה דוהרת ומשכנתאות ממשלתיות לא-צמודות, ויושב כאן דור שחלקו זכה להסדרי פנסיה נדיבים (פנסיה תקציבית, פנסיה הסתדרותית) שישולמו בעיקר על חשבון הדורות הבאים. הדור הבא לא יוכל לעמוד בנטל הכולל: גם לפרנס את עצמו בשווקים תחרותיים שאין בהם יותר ביטחון תעסוקתי, גם לרכוש דירה, גם לחסוך לפנסיה וגם לממן את ההסדרים הנדיבים שהשיג הדור שלפניו. זה צריך להיות אינטרס של כולנו לשנות את החלוקה, ליצור מעט יותר צדק חלוקתי, ולעשות זאת לדור הצעיר כולו - לא רק כל אחד לצאצאיו הישירים.