טרגדיה יוונית מודרנית

הקדמה

בלוג זה אינו עוסק בדרך-כלל בשאלות מקרו-כלכליות. החריגה הנוכחית נובעת מהרצון לכתוב רשימה שתתאר את הטרגדיה היוונית המודרנית שאנו צופים בה. בטרגדיה זו יוון - מדינה אירופית מפותחת ופורחת - נקלעה ב-2008 למשבר פיננסי חיצוני (כפי שקרה גם למדינות אחרות), נטלה על עצמה מדיניות פיסקאלית מרסנת כחלק מתכנית חילוץ בינלאומית כדי להתמודד עם השלכות המשבר, אבל כשלה ושקעה לשפל כלכלי עמוק והגיעה בימים האחרונים למצב של חדלות-פירעון. כתוצאה, יוון נמצאת על פרשת דרכים ועליה לבחור את דרכה: להיעתר לדרישות ה"טרויקה" (קרן המטבע הבינלאומית, האיחוד האירופי והבנק האירופי) לעמוד בהסכם התשלומים שנחתם איתה ב-2010, או לסרב לדרישות ולהסתכן בפרישה מהאיחוד האירופי. אין כאן פתרונות קלים, ויש הרבה רגשות המעורבים בהחלטות. גם לאחר שתוצאות משאל העם מצביעות על סירוב להשלים עם דרישות 'הטרויקה' - איננו יכולים לדעת באמת לאן מובילה הדרך.

הטרגדיה שאנו עדים לה אינה רק עצם הכישלון הכלכלי של יוון והזעזוע הפוליטי והחברתי שמתלווה אליו: אירופה המאוחדת נמצאת כבר כשישה עשורים בתהליך של טשטוש הזהויות הלאומיות לטובת השתייכות לקהילה אירופית על-לאומית. זהו עולם חדש של סחר חופשי ומעבר חופשי של עובדים, סחורות והון, והמשבר הכלכלי סביב יוון מחזיר לחיים שדים מהעבר - האשמות עם ניחוח לאומי פוגע של 'הגרמנים' כלפי 'היוונים'. אם אין יותר מדינות בגן העדן האירופי, ואם כל יווני יכול לרכוש דירה בלונדון או לעבור לעבוד בברלין - מהיכן צץ האיום לנדות מדינה מהאיחוד? ומהיכן הנכונות של הציבור האירופי לסלק מתוכו בקלות כזו מדינה-חברה כשהמטרה היא יותר ללמד את היוונים לקח מאשר לחתור לעתיד אירופי משותף?

מטרת רשימה זו היא לנסות ולסכם את האירועים עד כאן ומשמעותם. קהל היעד אינו רק כלכלנים, ולכן הניסיון יהיה לפשט דברים. החומר להלן הוא סינתיזה של דברי כלכלנים אחרים שפורסמו באתרים כלכליים ברשת - לא ניסיון עצמאי לנתח, לחוות דעה או לשפוט.

1995-2008: פריחה כלכלית מסתיימת במשבר כלכלי

בשנים 1995-2008 נהנתה יוון מתקופה רצופה של פריחה כלכלית. ב-2000 הצטרפה יוון לאיחוד האירופי ולגוש האירו, ובעקבות זאת נפתח בפניה שוק אשראי נוח. צמיחה מהירה ואשראי זול הביאו לגיאות כלכלית שהייתה מובלת ע"י השקעות בתשתיות ובנדל"ן. גולת הכותרת הייתה בניית התשתיות לקראת אירוח המשחקים האולימפיים באתונה ב-2004.

המשבר הפיננסי העולמי של 2008 הגיע גם ליוון. כמו בכל העולם, נתוני החוב המנופחים של שנות הפריחה נבחנו בחשש, תוך ניסיון לשמור על יציבות המערכות הפיננסיות לבל יקרסו. אלא שביוון קרה דבר נוסף: הממשלה החדשה שנכנסה לתפקידה ב-2009 מצאה שחלה הטייה בהצגת נתוני הגירעון והחוב, ושהסקטור הציבורי ביוון אינו מצליח לגבות מיסים ומממן את הוצאותיו עם הלוואות הרבה מעבר לדיווח הרשמי. הסתבר גם שלא רק הנתונים השוטפים (2009) נגועים: נתוני הגירעון לשנים קודמות צריכים גם הם לעבור תיקון רטרואקטיבי, ולכן החוב גדול משמעותית ממה שדווח בפירסומים הרשמיים.

גודל הגירעון השוטף - כ-13% במונחי תוצר - וגודל החוב המצטבר - כ-110% תוצר - הביאו את האירגונים הבינלאומיים (קרן המטבע הבינלאומית נקראה לסייע) למסקנה שיוון זקוקה לתכנית הבראה מיידית. במסגרת תכנית זו, שהושקה בשנת 2010, התחייבה יוון לנקוט בסידרת צעדים נמרצים שמטרתם לקצץ לאלתר את הגירעון הממשלתי ע"י פעולה בשני צידי התקציב: הגדלת גביית המיסים מצד אחד וצמצום הוצאות הממשלה מצד שני. התכנית הייתה אמורה להביא לתהליך הדרגתי של הפחתת היחס חוב-תוצר, ובכך להחזיר את המשק היווני לפסים בריאים. התכנית נהגתה ע"י קרן המטבע הבינלאומית, בתיאום עם מדינות האיחוד האירופי ועם הבנק האירופי (קבוצה המכונה 'הטרויקה'). במסגרת תכנית זו העמידה קרן המטבע הבינלאומית אשראי מיוחד לממשלת יוון.

2010: תכנית הצנע

תכנית הצנע (Austerity) שאימצה יוון בלחצם של המוסדות הבינלאומיים נבנתה כאמור ע"י כלכלני קרן המטבע הבינלאומית. העיקרון היה פשוט: קיצוץ הגירעון הממשלתי יביא אמנם בטווח הקצר למיתון כלכלי, אבל להערכת כלכלני הקרן מדובר היה בתהליך הבראה שבו למיתון הכלכלי יש תפקיד מרפא: הצפי היה לירידה מוגבלת של התוצר (5%) בשנה הראשונה, התייצבות בשנה השנייה, וחידוש מהיר של הצמיחה החל משנת 2013. חידוש הצמיחה, כך תוכנן, ישיב את המשק היווני ליחס בריא יותר של חוב/תוצר ויפתח עבורו מחדש את הגישה לשוקי ההון הבינלאומיים. בינתיים, תעמיד קרן המטבע בעצמה אשראי לממשלת יוון כדי לאפשר לה להמשיך ולקיים את פעילותה הכלכלית עד שהצמיחה הצפויה תחדש את זרם ההכנסות ממיסים. מסלול כזה, שהוא מסלול סטנדרטי בחשיבה המקרו-כלכלית, אמור היה להיות מסלול שאין בו פגיעה קשה בצמיחה ובתעסוקה. ההערכה הזו התבררה בדיעבד כאופטימית מידי.

יוון יצאה לדרך, הצעדים הדרושים ננקטו, אבל ההישגים המתוכננים לא התממשו. הממשלה הצליחה לקצץ משמעותית את הגירעון השוטף: מגירעון הגבוה מ-10% במונחי תוצר (לא כולל תשלומי ריבית) לתקציב מאוזן בתוך 4 שנים(!). אלא שקיצוץ הוצאות הממשלה והעלאת המיסים פגעו קשה משתוכנן במשק הפרטי. היצוא, שאמור היה להוביל את חידוש הצמיחה, לא הצליח להתרומם. התוצאה הייתה שפל כלכלי: התוצר ירד ב-25%. זאת, ועוד: הפגיעה הקשה בפעילות המשקית והאבטלה הגבוהה לא חלפו כמתוכנן בשנה שלאחר השקת התכנית: גם כיום, שיעור האבטלה הממוצע ביוון עומד עדיין על למעלה מ-25%, ובקרב הצעירים הוא אף גבוה משמעותית (50%).

כשהסתבר למוסדות הבינלאומיים שהתכנית שהופעלה אינה מביאה לתוצאות הרצויות - נחתם במחצית הראשונה של 2012 שלב נוסף בתכנית ההבראה. נראה שלא הוכנס שינוי ממשי בתכנית המקורית, אבל כל הצדדים הכריזו על הגברת מחוייבותם לתכנית: ממשלת יוון מצידה התחייבה לשורה של צעדים (הפרטה של נכסים ממשלתיים, הקפאת הסכמי שכר, קיצוצים נוספים בהוצאות הממשלה ובעיקר קיצוץ בתשלומי הפנסיה), ומנגד קרן המטבע הבינלאומית התחייבה לאשראי נוסף והצהירה על מחוייבותה להבראתה של כלכלת יוון. הצהרה זו של קרן המטבע גרמה להקלה מסויימת של מצוקת האשראי, גם לגבי יוון וגם לגבי מדינות אירופיות נוספות שנקלעו באותה תקופה לקשיים.

יש תובנות?

מדוע נכשלה תכנית ההבראה? גם כלכלני קרן המטבע הודו בדיעבד, בפירסום משנת 2013, שהתכנית הייתה לקויה מבחינה מקצועית, והיא לא יכלה להביא לתוצאות שהוגדרו. למרות שהוויכוחים המקצועיים והפוליטיים על התכנית וכישלונה עוד יימשכו זמן רב, אפשר לציין (בזהירות) כמה נקודות לגביה:

• אנו יכולים לומר, בדיעבד, שההזדמנות ההיסטורית שהוחמצה ע"י הממשלה היוונית היא הצמיחה המהירה של תחילת שנות ה-2000. הצמיחה המהירה יכולה הייתה להיות מנוצלת להקטנת יחס חוב/תוצר, ואז יוון הייתה מחזקת את חוסן כלכלתה. במקום זאת, יוון התפתתה לנצל את תהליך הצמיחה להגדלת ההשקעות והצריכה, תוך הגדלה מהירה של היחס חוב/תוצר. התוצאה היא שיוון נקלעה למשבר החיצוני (2008) בנתוני פתיחה בעייתיים
• תכנית ההבראה של 'הטרויקה' לא הייתה תכנית פילנטרופית טהורה: היו למדינות האירופיות העיקריות אינטרסים משלהם. כשפרץ המשבר ב-2009 הנושים העיקריים של ממשלת יוון היו בנקים פרטיים גרמנים וצרפתים. התקופה הייתה תקופה של רעידת אדמה, שבה מערכות פיננסיות החלו להתנדנד תחת ההתפתחויות הקשות של שוקי ההון בארה"ב. האינטרס העיקרי של קברניטי אירופה היה שמירה על יציבות המערכת הפיננסית האירופית, והאיום של חדלות-פירעון של הממשלה היוונית סיכן את יציבות הבנקים הפרטיים בגרמניה וצרפת. מבחינה זו, התכנית הכלכלית שהובילה קרן המטבע הבינלאומית לא רק נועדה לסייע לממשלת יוון אלא איפשרה גם לחלץ את הבנקים הגרמנים והצרפתים מהמשבר המאיים עליהם במקרה של חדלות-פירעון. ואכן, בשנים שלאחר 2010 התהליך שהתרחש במסגרת תכנית החילוץ לא היה הקטנת החוב היווני הכולל, אלא בעיקר החלפת הרכב הנושים: שימוש באשראי ממקורות לאומיים (בנקים מרכזיים) לשם פירעון החוב לבנקים הפרטיים
• חלק מהכלכלנים מאמין שמוטב היה ליוון אילו הוכרזה כחדלת-פירעון מייד כשהתגלע המשבר, בשנת 2010. במקרה כזה, הנושים היו נאלצים למחוק חלק מהחוב ולפרוס מחדש את היתרה כדי לאפשר ליוון להתמודד עם נטל שירותי החוב. התוצאה הייתה שהמשק היווני היה נפטר מחלק מהחוב, והיה לו סיכוי גבוה יותר להשיק בהצלחה תכנית הבראה. הבעיה הייתה עוברת במקרה זה לבנקים הפרטיים של גרמניה וצרפת, וייתכן שהממשלות שם היו נאלצות להפעיל תכניות חילוץ לאומיות לבנקים שלהן. בדרך שבה הדברים התגלגלו הבנקים הפרטיים נחלצו מהסכנה, ויוון נדרשת לשלם את המחיר המלא לאחר שספגה את הפגיעה החמורה בכלכלתה
• האירוע כולו השרה אווירה רעה באירופה, ועודד נרטיבים לאומיים מיותרים. הנרטיב היווני הוא שברית של קרן המטבע הבינלאומית ומדינות האיחוד האירופי (הכוונה בעיקר לגרמניה, הדומיננטית בתהליך) דחפה את המשק היווני למיתון כבד ומיותר מתוך כוונה לסחוט את הכלכלה היוונית ככל האפשר כדי להקטין את החוב. ברית זו, לפי הנרטיב היווני, היא ברית צינית: אין לה אמפתיה לחברה היוונית, והיא אינה מתחשבת בכך שהמשק היווני אינו מסוגל בפועל לעמוד בנטל שירותי החוב. ואת כל הנזק הזה ליוון הביאה הכוונה להציל את המערכת הבנקאית של גרמניה וצרפת. הנרטיב הגרמני, לעומת זאת, טוען שהמשק היווני נטל חובות ללא חשבון והשתמש בכסף שלווה למימון צריכה שוטפת ולהשתמטות מתשלום מיסים, ושהניסיון היווני להתחמק מפירעון החוב הוא מהלך בלתי-מוסרי, נצלני, שמנסה לממן רמת חיים יוונית על חשבון משלם המיסים הגרמני. מבחינת הנרטיב הגרמני, מגיע עונש חינוכי לציבור היווני: צריך ללמד אותם לקח!
• כלכלנים המייצגים את המוסדות הבינלאומיים מסבירים שהטיעון היווני בדבר ניסיון לגבות מחיר מלא מממשלת יוון אינו נכון: הטרויקה לא ניסתה, בתכנית ההבראה, להקטין את החוב היווני ע"י כפיית פירעון. המטרה האמיתית של תכנית ההבראה הייתה לחסל בהדרגה את הגרעונות העצומים של הסקטור הציבורי של יוון, כשבמקביל נשמרה הזרמת הון חיובית לתוך יוון כדי למנוע קריסה של הסקטור הפיננסי. כך, קרן המטבע העמידה אשראי לבנק המרכזי של יוון, שמצידו העמיד אשראי לבנקים הפרטיים, כל זאת כשקרן המטבע מסכימה לקבל כביטחונות אג"ח של ממשלת יוון. ואכן, יוון נהנתה במהלך תכנית ההבראה מזרימת הון חיובית נטו. בריחת הון מיוון החלה רק במחצית 2014, כאשר הממשלה החלה להכריז בפומבי על אי-נכונות לעמוד בהתחייבויותיה, ובריחת הון זו נבעה לא מבריחת הון זר אלא דווקא מהתנהגות הציבור היווני, שלפי הערכות משך מהבנקים המקומיים מאז 2010 למעלה מ-100 מיליארד אירו כדי להוציאם אל מחוץ ליוון

2015: מהפך פוליטי

מאז שהושקה תכנית ההבראה חלו שלוש התפתחויות: 1) הממשלה היוונית עמדה בהתחייבויותיה וקיצצה את הגירעון; 2) למרות זאת, התכנית הכלכלית שננקטה לא הביאה לתוצאות הרצויות והמשק שקע לשפל ולאבטלה. ירידה של 25% של התוצר גרמה לכך שיחס החוב/תוצר עלה - לא ירד (בשיאו, הוא הגיע כנראה ל-180% במונחי תוצר); 3) הציבור היווני מאס בתכנית וחל מהפך פוליטי מפתיע. הקואליציה הנוכחית נבחרה על סמך הבטחה לציבור שלא להמשיך בתכנית ההבראה. מאז שהושבעה הממשלה החדשה נמשך המשא ומתן עם המוסדות הבינלאומיים. נראה שהציבור ביוון מתקשה לעמוד ברוע הגזירה של המשך תכנית ההבראה, מה גם שכבר ברור לכולם שהתכנית הנוכחית אינה יכולה להצליח להחזיר את המשק היווני לצמיחה כלכלית. מצד שני, גם למוסדות הבינלאומיים יש קווים אדומים, והם נלחמים על המשך התכנית.

את הצד היווני קל להבין. יוון היא מדינה שהוכתה כלכלית בעקבות המשבר הפיננסי הבינלאומי של 2008 והמיתון הכלכלי שבא בעקבותיו. בשנות הפריחה - 1995 עד  2009 - גדל התוצר לנפש ביוון מ-41% ל-71% מזה של גרמניה. מדובר, אם כן, לא רק בתקופה של צמיחה מהירה ושל טיפוח ציפיות ליהנות מפירות ההצטרפות לאיחוד האירופי, אלא גם בסגירת הפערים הכלכליים מול המדינות העשירות. אלא שאז חל המשבר והופעלה התכנית הכלכלית, והיא מחקה את רוב ההישג ההיסטורי: התוצר לנפש ביוון ירד בחזרה ל-47% מזה של גרמניה בתוך חמש שנים.

מדוע קרן המטבע הבינלאומית אינה מוכנה לוותר ומתעקשת לדרוש מיוון לעמוד בהסדר התשלומים? ההלוואה שהעמידה קרן המטבע הבינלאומית לממשלת יוון  ב-2010 ניתנה במצב שלמשק היווני לא נותרה עוד כל אפשרות לגייס אשראי ממקורות פרטיים. כניסת קרן המטבע כמלווה יחיד במצב של משבר ועל רקע קיומם של נושים אחרים מחייבת יצירת העדפה של הנושה החדש על פני הנושים הקיימים. מצב זה מקובל במקרים של אשראי מסחרי שבהם יש לכולם אינטרס לשמור על הלווה כעסק חי באמצעות הסדרים חוקיים המגבילים את כוחם של כל שאר הנושים. במישור הבינלאומי, שבו פועלת קרן המטבע הבינלאומית - לא קיימים הסדרים חוקיים כאלו, ולכן על הקרן להבטיח שיש לה עדיפות על פני נושים אחרים. מדינה שלוותה מקרן המטבע ומחליטה שלא לשרת את החוב יוצרת תקדים: אם זה אמנם אפשרי - אין יותר אפשרות מעשית לקרן המטבע להמשיך להעמיד הלוואות למדינות שנקלעות למשבר.

הממשלה החדשה של יוון ביקשה שלושה דברים מהטרויקה במסגרת המשא ומתן: לאפשר לה לסגת מחלק מהגזירות בנושא המיסים שנקבעו בתכנית, לאפשר לה לבטל חלק מקיצוצי ההוצאות הממשלתיות, ולמחול לממשלה היוונית על חלק מהחוב. המוסדות הבינלאומיים מסרבים להיענות לבקשות. הסירוב נובע אולי מכך שגם מדינות אירופיות אחרות שנקלעו למצוקה וסיכמו בזמנו על תכנית הבראה - איטליה, פורטוגל, ספרד ואירלנד - עלולות במקרה כזה לבקש הקלות דומות. ואולי הסירוב נובע מכך שיוון היא מדינה קטנה-יחסית, שפרישה שלה מהאיחוד האירופי אינה מסכנת את יציבותו של האיחוד, ולכן לא מדובר כאן באולטימטום אפקטיבי. אבל מעבר לכל אלו ייתכן שיחס זה של הטרויקה מצביע על כך שמתחת לציפוי האירופי פועלים בכל זאת שיקולים לאומיים, ונציגי מדינות אחרות באיחוד מעדיפים את האינטרסים של הציבור שלהם. בינתיים, המשא ומתן נקלע לכאורה למבוי סתום, ויוון פנתה, למגינת ליבה של הטרויקה, למשאל עם לגבי הסכמה להיענות לדרישות הטרויקה.

מה הלאה?

אתמול (5.7) הכריע העם היווני במשאל עם. קשה לדעת אם הדרך החדשה מובילה רק לשיפור עמדתה של יוון במשא-ומתן עם הטרויקה או שנפתח מהלך שיוביל בסופו של דבר לפרישתה של יוון מהאיחוד האירופי. אם האפשרות השנייה היא הנכונה - יוון יוצאת לדרך חדשה שאין לדעת את סופה. ישנם כלכלנים שרואים מוצא כלכלי ליוון, וישנם כאלו שרואים משבר עמוק ומסוכן לפני המוצא. בכל מקרה, יוון יצאה לדרך שאין לגביה מפה. מוזר לחשוב שתוצאה זו לא הייתה מעולם משאת נפשו של העם היווני: הוא הצטרף בזמנו לאיחוד האירופי מתוך תקווה לשגשג, ליהנות מפירות ההשתתפות באיחוד; מבחינה זו, הפרישה היא כישלון, שברו של חלום. וכל זה מתרחש לא מפני שכך אמור היה לקרות, אלא בגלל ניהול מקרו-כלכלי כושל שנחשף על רקע משבר בינלאומי.

הבעיה היא שגם לעולם שמחוץ ליוון אין מפה. כישלון כלכלי ביוון יכול להוביל אותה לאי-יציבות פנימית, לכיוונים פוליטיים חדשים, ואולי גם לבריתות בינלאומיות עם גורמים העויינים את האיחוד האירופי. קיימת גם שאלה לגבי יציבותן של מדינות אחרות החברות באיחוד האירופי ונמצאות בקשיים כלכליים. העתיד (בעיקר זה המדיני) נסתר מעינינו. ולחשוב שהניצוץ שגרם לכל ההיסטוריה האירופית שאולי נכתבת מול עינינו הוא בכלל בועת נדל"ן שהתפתחה לפני 15 שנים במשק האמריקני!

משפטים לסיום

זוהי טרגדיה יוונית, אבל יש לה כמה תובנות אוניברסליות. הראשונה היא שבים הסוער שבו ישראל משייטת בשנים האחרונות יש חשיבות לא רק ליכולת לחזות את העתיד ולנסות לתכנן מהלכים לפיו, אלא גם למצבו הכלכלי של המשק הישראלי לכשייקלע למשבר הבלתי-צפוי (אגב: הוא לגמרי צפוי - רק עיתויו בלתי צפוי). מכאן החשיבות העצומה של שמירה על גירעון ממשלתי נמוך ושל הימצאותה של ישראל בתוואי רב-שנתי יורד של יחס חוב/תוצר: יום יבוא וניקלע למשבר, ואז מידת הנזק למשק תיקבע ע"י יכולת התימרון הכלכלי של ישראל באותה עת. יכולת התימרון היא היכולת להגיע לשוקי ההון הבינלאומיים כדי להימנע מהצורך ביישום תכנית צנע נוקשות. לממשלת רבין הראשונה (1975) לא הייתה יכולת תימרון כזו (בעיקר בגלל ההשלכות הכלכליות של מלחמת יוה"כ ומשבר האנרגיה) והיא נאלצה לנקוט במדיניות צנע כזו. לממשלת פרס (1985) לא הייתה יכולת תמרון כזו (בגלל ניהול מקרו-כלכלי כושל שנמשך עשור שלם) והיא ניצלה בזכות מטרייה כלכלית של ארה"ב ובזכות סולידריות פנימית כללית סביב הצורך בהנהגת תכנית הבראה קשה. ההקפדה על ניהול מקרו-כלכלי אחראי היא חיונית, לאור המצב הפוליטי בישראל שמכריח את הדרג הפוליטי ליצור בריתות קואליציוניות פורצות-תקציב ולאור הטיעונים המושמעים תכופות בתקשורת ע"י הלובי האנטי-כלכלי על כך שצרכי הביטחון וההשקעות בשירותים חברתיים חשובים לא פחות מהקפדה חסרת-לב וטרחנית של הכלכלנים על שמירה על מסגרת תקציבית. ואולי עוד משפט אחרון: בעולם של חוסר יציבות פוליטית מזה וסיכונים כלכליים מזה - חשוב ששומרי הסף של המשק יהיו מחוץ למעגל הפוליטי. זוהי חשיבותו של משרד אוצר מקצועי (ולא פוליטי), וזוהי החשיבות של עצמאותו של בנק ישראל.