הוראות המפקח על הבנקים בנושא דרישות הון בגין משכנתאות - מה קרה ומהי המשמעות?

הוראת המפקח על הבנקים

פחות מארבעה חודשים לאחר שהגביל את שיעורי המימון של הלוואות משכנתא, הודיע המפקח על הבנקים ב- 19.2.2013 על שורה נוספת של צעדים לריסון הביקוש לדיור (ראו כאן). מטרת צעדים אלו היא להגדיל את כריות ההון ואת ההפרשה לחובות מסופקים של הבנקים כנגד תיק האשראי לדיור, כדי לתת ביטוי טוב יותר (משהיה בעבר) לסיכון האשראי הגלום בתיקי האשראי לדיור של הבנקים ולהגביר בכך את חוסנם של הבנקים לקראת אפשרות שיתפתח תרחיש של ירידה של מחירי הדירות.

בסבב זה של הוראות המפקח נכללו שלושה נושאים:

1. שינוי בדרישות ההון הרגולטורי בגין הלוואות משכנתא: עד להוראה זו שוקלל האשראי לדיור במשקל 35% מזה של אשראי מסחרי לצורך חישוב הלימות ההון (למעט הלוואות שכללו רכיב של ריבית משתנה). מרגע החלת הוראה זו (1.1.2013) השקלול הוא יחסי לשיעור המימון (היחס בין גודל ההלוואה למחיר הדירה הנרכשת): עד לשיעור מימון של 45% - השיקלול יישאר 35%; בשיעור מימון בטווח 45-60% - השיקלול יוגדל ל-50%; בשיעור מימון שמעל 60% השיקלול יוגדל ל-75%.
   
   במקביל להנחיה החדשה, בוטלה הנחיה קודמת (מאוקטובר 2010) שקבעה שבהלוואות שסכומן עולה על 800,000 ₪, שיעור המימון בהן עולה על 60% ויש בהן הלוואה בריבית משתנה שסכומה עולה על 25% מסך ההלוואה – יהיה השיקלול 100%.
   
     
2. הגדלת יתרת ההפרשה לחובות מסופקים בגין תיק האשראי לדיור: נוכח הגידול המואץ של תיק האשראי לדיור בשנים האחרונות, ונוכח העלייה הנמשכת של מחירי הדירות, התבקשו הבנקים להגדיל את יתרת ההפרשה שלהם לחובות מסופקים בגין תיק האשראי.  בניגוד להפרשה הספציפית בגין הלוואות משכנתא, המחושבת בכל הלוואה לפי עומק הפיגור בביצוע התשלומים – כאן מדובר בהפרשה קבוצתית כנגד תיק האשראי לדיור. לפי בנק ישראל, יתרת ההפרשה לחובות מסופקים של כלל המערכת היוותה בסוף הרביע השלישי של 2012 0.22% מיתרת תיק האשראי; דרישת המפקח על הבנקים היא ליצור הפרשה חד-פעמית שתגדיל יחס זה בכל אחד מהבנקים ל-0.35% לפחות.
   
   
3. הקלה בדרישות ההון בגין ערבויות חוק המכר: במקביל לשתי הדרישות לעיל, הסכים המפקח על הבנקים לצמצם את דרישות ההון המוטלות על הבנקים בגין ערבויות שניתנו לפי חוק המכר במקרה שהדירה כבר נמסרה למשתכן.

הבהרת מושגים: הון, הלימות הון, שקלול סיכון והוראות באזל

ההון עצמי של בנק הוא מושג חשבונאי: זהו ההפרש הפשוט בין הסכום הכולל של נכסי הבנק (הכולל בעיקר את תיק האשראי שלו) לבין סך התחייבויותיו (הכולל בעיקר את פיקדונות הציבור). ההון העצמי שייך לבעלים (בעלי המניות של הבנק), וחשיבותו היא בכך שהוא משמש ככרית ביטחון למפקידים: אם הבנק ייקלע לקשיים מצד הלווים שלו – ההפסד ייספג תחילה ע"י בעלי המניות שלו; רק לאחר שמוצה ההון העצמי יחלחל הנזק גם אל כיסי המפקידים.

בגלל החשיבות העצומה שיש ליציבותם של הבנקים מבחינת המשק, ההחלטה לגבי גודל כרית הביטחון אינה נתונה להם בלבד: המדינה, דרך הרגולטור (המפקח על הבנקים), קובעת לבנקים דרישה להון מינימלי שהם צריכים להחזיק ("הון רגולטורי"). הבנקים נמצאים תמיד במצב שההון העצמי שלהם גבוה מדרישות הרגולטור; ייתכן שהדבר נובע משמרנות ותכנון זהיר החרד להמשך פעילותו התקינה של הבנק, וייתכן שהדבר משקף את מחויבותם הפורמלית. זהו נושא לוויכוח.

כיצד נקבעת הדרישה לגבי ההון הרגולטורי? בעבר, הדרישה הייתה ספציפית לכל מדינה. במהלך השנים, משהתחום הפיננסי הפך ליותר ויותר בינלאומי ומשגברה התובנה שיציבותה של כל מערכת פיננסית לאומית תלויה ביציבותן של מערכות פיננסיות לאומיות אחרות - ננקטה יוזמה בינלאומית לתיאום הדרישות הרגולטוריות. יוזמה זו, המובלת ע"י הבנק להסדרים בינלאומיים (BIS) שמקום מושבו בבאזל, שווייץ, זכתה לכינוי הפופולרי "הנחיות באזל". הנחיות אלו הן הסכמה וולונטרית שמקורה ביוזמה של קבוצת מדינות (G-10), והן אומצו בהדרגה ע"י למעלה מ-100 מדינות. הנחיות אלו גובשו בשלושה סבבים, שנקראו בהתאמה "באזל  I", "באזל  II" ו-"באזל  III". התיאום הבינלאומי של דרישות הון בא כדי למנוע אפשרות שהתחרות בין בנקים בינלאומיים תתבסס על הבדלים בדרישות רגולטוריות לגבי הון עצמי.

הסבב הראשון, שהסתיים בשנת 1988, עסק בטיפול בסיכוני אשראי. הסכם באזל קבע מושג חדש – "הלימות ההון"  (CAPITAL ADEQUACY) –  שמשמעותו המידה שבה הון הבנק תואם את רמת הסיכון שבה הוא פועל. השיטה לחישוב הלימות ההון שנקבעה באותו סבב היא שקלול האשראי לפי דרגות הסיכון שלו. נקבעו 5 קטגוריות סיכון, שמקדמי השקלול שלהן הם בטווח 0-100%, כאשר אשראי לממשלה נחשב כחסר-סיכון (משקל 0% לצורך השקלול) ואשראי מסחרי נחשב לסיכון מלא (משקל 100% לצורך שקלול). הלוואות משכנתא נחשבו לבעלות סיכון אשראי מופחת, ושוקללו לכן במשקל 50% (למעט הלוואות ששיעור המימון בהן גבוה מ-80% או שסכומן עולה על גודל שנקבע, ואז הסיכון יחושב לפי 100%).

ההנחיות לגבי שקלול הלוואות משכנתא לצורך חישוב הלימות ההון השתנו במהלך סבבי הוראות באזל. בסבב השני (באזל  II), נקודת המוצא בהתייחסות לסיכוני אשראי הוסטה מקביעות שרירותיות לאמידה ישירה של סיכון האשראי הספציפי בכל הלוואה והלוואה. המטרה הסופית של המומחים היא ששיקלול כל הלוואה ייקבע לפי פרופיל סיכון שייגזר ממודל אנליטי-סטטיסטי לדירוג סיכונים. עד שיפותחו מודלים כאלו ע"י הבנקים נקבעו פרמטרים מינימליים, ולכן לצורך חישוב הלימות ההון משקל הלוואות המשכנתא הופחת ל-35% מזה של אשראי עסקי. ההוראות הכלולות בסבב השני הן אלו התקפות כיום: הסבב השלישי (באזל  III) התקיים ב-2010, על רקע המשבר הפיננסי העולמי, ודרישותיו מיועדות ליישום בהדרגה בשנים 2014-2019.

הוראות באזל אינן מכתיבות לרגולטורים הלאומיים את דרישות ההון המדויקות: הן קובעות אמות מידה לקביעות הרגולטור ומאפשרות לו להחמיר בדרישות, ובלבד שיעמוד בדרישות המינימום הבינלאומי. ואכן, הרגולטור הישראלי קבע במספר מקרים בעבר דרישות מחמירות לגבי אשראי לדיור לעומת דרישות באזל. דוגמאות ידועות הן הפחתת הסף לשקלול הלוואות משכנתא מ-80% ל-60% (באזל  I), העלאת יחס ההון המיזערי ל-9% במקום 8%, ביטול ההכרה בביטוח משכנתאות פרטי לצורך הקלה בחישוב השקלול (צעד שאיים בזמנו על חברת EMI שעסקה שנים בביטוח משכנתאות בעלות שיעור מימון גבוה), ועוד. גם הסבב הנוכחי  של החמרת דרישות אינו נובע משינוי שהוכנס בהוראות באזל ע"י ה-BIS אלא מהחלטה רגולטורית מקומית לבצר את הבנקים כנגד האפשרות שיתפתח בישראל תרחיש מאיים בתחום מחירי הדיור.

מדוע המפקח על הבנקים מתערב בהקצאת ההון של הבנקים?

קיימת כאן שאלה מיידית: מדוע המפקח על הבנקים מתערב בהחלטות עסקיות בנושא ניהול סיכונים? מדוע הוא אינו סומך על מנהלי הסיכונים של הבנקים ועל הנהלותיהם שיפעלו בעצמם נוכח התגברות הסיכון בשוק הדיור? כי הרי המפקח מבהיר בעצמו, לפי דיווח בעיתונות: "המסר שלנו הוא שאנו רואים סיכון גדול יותר בפעילות המשכנתאות מאשר האופן שבו המערכת הבנקאית רואה את הסיכון בפעילות זו".

ייתכן שמדובר בהבדלים תמימים בתפיסת המציאות: שהבנקים אינם שותפים להערכות המפקח לגבי מידת הסיכון הגלומה כיום בתיקי האשראי לדיור. ייתכן, לעומת זאת, שמדובר במחלוקת תמידית, בראייה לא סימטרית, בהבדלים בפוזיציה – שלבנקים יש גם UPSIDE בעוד שהמפקח על הבנקים רואה רק  DOWNSIDE: שהגדלת כרית ההון והפרשה לחובות מסופקים היא מבחינת הבנקים פגיעה (אולי אפילו פגיעה מיותרת) בפעילותם וברווחיותם, בעוד שהמפקח על הבנקים רואה בפניו רק את הנזק של פגיעה אפשרית. ואולי יש בכך בכלל הבעת חוסר אמון של המפקח בטיב הניהול (מידת השמרנות) של הבנקים. ולבסוף קיימת עוד אפשרות: שצעדי המפקח אינם משקפים באמת תפיסה טהורה של אחריותו ליציבותה של המערכת הפיננסית אלא בכלל את רצונו של נגיד בנק ישראל להוביל את המלחמה בסיכונים של התפתחות בועת נדל"ן.

אינני יודע מהי התשובה האמיתית לשאלה זו. המפקח עצמו היה מודע לשאלות במסמך "שאלות ותשובות" (ראו כאן) שפירסם במקביל לטיוטת ההוראה:

שאלה: צעדים קודמים בהם נקט בנק ישראל בנושא המשכנתאות בוצעו בין היתר על רקע הרצון לצנן את עליית המחירים בדרך של מיתון הביקוש להלוואות לדיור.האם צעד נוסף זה בתחום המשכנתאות אינו מעיד על כך שהצעדים הקודמים של בנק ישראל בנושא נכשלו במטרתם להוריד את המחירים בשוק הדיור?
תשובה: הצעד האמור מטפל ישירות בצורך לוודא את נאותות כריות ההון וההפרשה, אשר מוקצות כנגד הסיכונים בתיק  ההלוואות לדיור בתאגידים הבנקאיים. הצעד אינו מכוון למיתון הביקוש להלוואות לדיור או להורדת מחירי הדירות.

אכן: שאלה ברורה ותשובה ברורה. אני הייתי אולי מקבל אמירה זו. ולמרות זאת כותרות העיתונים בישרו על צעד נוסף של בנק ישראל (שישי במספר בתוך 3 שנים) שמטרתו לבלום את עליית מחירי הדירות.

מהי ההשלכה של סדרת הצעדים?

צריך להבחין בין שני הצעדים הכלולים בהודעת המפקח על הבנקים:

1. הגדלת שיעור השקלול של הלוואות המשכנתא לצורך חישובי הלימות הון פירושה שהבנקים יצטרכו לרתק יותר הון כנגד האשראי החדש לדיור (ההוראה אינה חלה על אשראי קיים). התוצאה היא הגברה של קיצוב ההון: בנקים שמנסים להגדיל את ההון העצמי שלהם כנדרש בהוראות באזל החדשות יצטרכו לשקול בין הרחבת האשראי לדיור לבין שימושים אחרים בהון העצמי.
   
   מבחינת מחיר המקורות, התקנות החדשות מייקרות את עלות המשכנתא לבנק: הוא צריך להשתמש ביותר הון עצמי לצורך העמדת אשראי. מחירו של הון עצמי הוא גבוה יחסית לפיקדונות: בעוד שמחיר פיקדונות כיום הוא אחוזים בודדים לשנה (נסו להיזכר איזו תשואה אתם יכולים לקבל מהבנק תמורת פיקדון קצוב) – מחיר ההון העצמי גבוה מ-20% (התשואה ברוטו שמקבלים בעלי המניות הבנקאיות). סביר, לכן, שהצעדים שעליהם הכריז המפקח על הבנקים יביאו גם להתייקרות הלוואות המשכנתא ללקוחות.  
   
   
2. הגדלת יתרת ההפרשה לחובות מסופקים ל-0.35% מתיק האשראי היא מהלך חד-פעמי, שמשמעותו היא הקטנה של ההון העצמי של הבנקים. מאחר שהבנקים מנסים בשנים האחרונות להגדיל את ההון העצמי שלהם כדי לעמוד בתוואי שקבע המפקח על הבנקים בהשראת הסבב הבא של הוראות באזל – התוצאה היא הגברת קיצוב ההון: הבנקים יצטרכו להגביל את התרחבות תיקי האשראי שלהם, וסביר שיחמירו כלפי פנים את דרישותיהם לרווחיות, מה שיביא כנראה בעקיפין לייקור המשכנתאות.

מי רוצה להיות שר אוצר?

מנהיגות צבאית נבחנת בקרב

היסטורית, מצביאים נבחנים בקרב. בתקופות שלום יכולים לשגשג בשורות הפיקוד גם אנשים שעיקר כישוריהם הם חברתיים, אירגוניים או פוליטיים. אבל אז מגיעה שעת המבחן, ובה נחשפים לעין ההיסטוריה המנהיגים האמיתיים: המצביאים. דוגמא מרתקת לתהליך כזה היא זו של הצבא האדום, שטיהורים פוליטיים בשנים 1936-1937 שכללו הוצאה להורג של מרבית קציניו הותירו אותו עם הנהגה כוזבת, של נאמני השלטון. באה המתקפה הגרמנית של 1941 והאבדות האיומות, והמוץ נשרף: מבעד לשורות צמחו ועלו מצביאים מחוננים שהובילו את הצבא האדום לניצחון ההיסטורי על גרמניה.

העובדה שמלחמה היא הזדמנות לטובים להתבלט ולבנות קריירה - ידועה בצבא. לכן גם השאיפה של כל מפקד היא להיות בפיקוד דווקא בעת מלחמה. מאחר שקריירה צבאית כוללת סידרה של תפקידים, כל מפקד שואף להיות בתפקיד האפקטיבי ביותר בשעת מלחמה.

ובפוליטיקה?

בפוליטיקה, למרבה העניין, המצב הוא הפוך. דווקא כאשר יש אתגרים משמעותיים, כאשר המצב הכלכלי מחייב מהלכים מורכבים והכרעות פוליטיות - אף אחד לא רוצה להיות שר אוצר. זה הפך אפילו לדבר ידוע: לפי התקשורת (מהו בכלל תפקידה בהקשר זה?) כניסה של ח"כ יאיר לפיד לתפקיד שר האוצר כמוה כהתאבדות פוליטית. אנו למדים אפוא שתפקיד שר אוצר הוא תפקיד עם אטרקטיביות מחזורית המקבילה למחזורי העסקים: כדאי להיות שר אוצר ביציאה ממצבי שפל כלכלי למרחבי הצמיחה, ואסור להיות שר אוצר במצבים בעייתיים המחייבים הכרעות כלכליות. זוהי כנראה הסיבה לכך ששוחרי טובתו של ח"כ יאיר לפיד ממליצים לו לסרב לשרת כשר אוצר.

מה זה אומר עלינו, האזרחים? בעיקר שאנחנו טיפשים, או מוחזקים כטיפשים. שאיננו יודעים להבחין בין מנהיגות-אמת, שמתחייבת להוביל את המדינה בעת סערה, לבין מנהיגות יחצ"נית שתדאג להופיע בציבור רק בשוך הסערה וללקט קרדיט בגין שיפור שאינו בזכותה; שאיננו מבינים שמדיניות כלכלית היא תכנית שבה אנו זורעים היום כדי לקצור כעבור שנים; שאיננו מבינים שאין ארוחות חינם ומריעים לצעדים חסרי-אחריות המשפרים את מצבנו בהווה ע"י שיעבוד עתידנו. כדאי, לכן, שנתעשת: שנבין מה אפשרי, שנבחין בין אחיזת עיניים למציאות, ושנכיר בנחיצותה של מדיניות כלכלית אחראית.

מה יש במצב הכלכלי הנוכחי?

אפשר היה לחשוב לפי הכותרות בתקשורת שישראל נמצאת על סיפו של משבר כלכלי. המצב אינו כזה. שילוב מקרי של האטה כלכלית, הגדלת הוצאות הממשלה בגין הלחץ הציבורי ("צדק חברתי"), חוסר גמישות שמקורו בניהול תקציב דו-שנתי וטעות מקצועית בהערכת עוצמת ההתפתחויות - גרם ב-2012 לגירעון כפול מהחזוי. אם נוסיף עוד את ההאטה הכלכלית שהסתמנה במחצית השנייה של 2012 וגורמת לתיקון כלפי מטה של תחזיות הצמיחה ל-2013, ואת התחזיות המודאגות לגבי מה שעלול לקרות לכלכלות השוק האירופי - נקבל תוצאה שמחייבת אותנו לשנות מעט את הנתיב שבו נמצא המשק. מכאן ועד לאווירת המשבר יש עדיין מרחק: בידינו לנקוט בצעדים לשינוי הנתיב ולהקטנת הסיכון.

מה צריך לעשות?

ישראל אינה יכולה להרשות לעצמה לגלוש במדרון של הגדלת החוב הלאומי. מדובר כאן בשיווי משקל רופף: בעולם של שוקי הון בינלאומיים, איתות על הגדלת החוב (יותר נכון: יחס החוב לתוצר) כמוהו כאיתות על חולשה בניהול המדיניות הכלכלית, והדבר עלול להביא להפחתת דירוג האשראי של ישראל, להתייקרות האשראי החיצוני, לפגיעה בזרימת ההון לישראל, לפיחות השקל, להיווצרות לחצים אינפלציוניים, וחוזר חלילה. לכן מה שכל ממשלה תצטרך לעשות בקרוב הוא הפחתה משמעותית של הגירעון. הפחתה זו תתבצע ע"י שילוב של קיצוץ הוצאות הממשלה והעלאת גביית המיסים.

אין מדובר כאן במדיניות דרקונית: אין צורך בכך. זאת, ועוד: הקטנת הגירעון אינה מחייבת את הממשלה לשום סל צעדים ספציפי - יש לה חופש פעולה לבחור בין כמה צירופים תקציביים אלטרנטיביים שיספקו את התוצאה הרצויה. ההבדל בין הצעדים הוא מי מהם כואב יותר, ולמי כואב יותר. בחירת סל הצעדים היא תפקידו של הדרג הפוליטי: הוא נבחר לא כדי לנסח מחדש את חוקי הכלכלה או כדי לבצע את עבודת המטה של גיבוש מדיניות, אלא כדי לבחור בין חלופות. הדבר שאנו נדרוש מהדרג הפוליטי הוא אחריות ושקיפות: אחריות לבצע את המהלכים הנדרשים, והצגה נכוחה לציבור של הבעיה, הפתרון ומידת ההצלחה ביישומו.

מה עומד לרשות שר האוצר הנכנס?

המשימה ברורה. אבל מה עומד לרשות השר הנכנס לביצועה? להלן רשימה אינטואיטיבית וחלקית:

• עומד לרשותו אגף תקציבים מיומן, עם תכניות מגירה מוכנות לקיצוץ התקציב
• עומדת לרשותו רשות מיסים מקצועית ומנוסה, שבידה הערכות על אפקטיביות של שינויי שיעורי מס שונים
• עומד לרשותו בנק מרכזי עצמאי, מקצועי לעילא ומחויב ליציבות המשק
• עומד לרשותו דוח יסודי שחיברה ועדת מומחים ("ועדת טרכטנברג") לגבי צעדים כלכליים לשיפור בעיות חברתיות
• צפוי לו גיבוי פוליטי, בגלל תוצאות הבחירות ומהלכי הרכבת הקואליציה: עוצמתו האלקטורלית, החזקת מפלגתו בעמדות מפתח בתחום הכלכלי והעובדה שהמפלגות החרדיות אינן יושבות כרגע על הברז
• עומדת לזכותו מוכנות של הציבור לשינוי מדיניות כלכלית
• עומדת לזכותו העובדה שהוא ומפלגתו לא היו מעורבים בטעויות שהביאו מלכתחילה להסתבכות הכלכלית
• הצלחה בהפעלת מדיניות כלכלית תאפשר לו לקחת קרדיט מלא ולבנות את תדמיתו כמנהיג פוליטי (ראו את המקרה של שר האוצר נתניהו בממשלת שרון)

המסקנה היא, אם כן, שלא מדובר בהתאבדות פוליטית - מדובר בהזדמנות פז לקצר את הדרך למנהיגות לאומית.

מה צריך ח"כ יאיר לפיד לעשות?

ח"כ יאיר לפיד צריך לקפוץ למים. עליו ליצור קונצנזוס סביב התכנית כי ייתכן שיבואו עוד ימים קשים ונזדקק לתמיכה הציבורית במדיניות הכלכלית. עליו לבנות תכנית רב-שנתית, שתאפשר מיפוי ארוך-טווח של צעדים, השפעות, הצלחות - אפשר כבר לגלות לציבור שאין פתרונות פלא שיפעלו תוך רביע או שנה. עליו לשקוד על שיווק התכנית לציבור והצגת צעדים ותוצאות צפויות. עליו לשמור על שקיפות בהצגת התכנית, הצעדים וההישגים, כדי לבנות אמון מצד הציבור. עליו לקשור את גורלו האישי בתכנית וליטול עליה אחריות, ולא לעסוק בחשבונאות נטילת הקרדיטים החלולה שהייתה כאן בעבר.

בדרך זו ניתן לבנות מנהיגות. ליצור שם. קשה ליצור שם זה בזירות אחרות: בתחום יחסי החוץ ממילא רוה"מ הוא הקובע את מהלך הדברים, בתחום הביטחון אין בכלל יכולת ציבורית להבין מהי תרומתו הייחודית של השר הממונה, והמו"מ עם הפלסטינים בוודאי שאינו עניין מיניסטריאלי. בניגוד לכל אלה, נטילת אחריות לרפורמה כלכלית היא מהלך ברור: גיבוש תכנית, ניהול המהלך, השגת תוצאות ברורות.

האם חשוב שר כלכלן?

אחד הטיעונים שפגשתי הוא ששר אוצר צריך להיות כלכלן. השאלה העולה מיידית היא מה זה בכלל כלכלן לצורך טענה זו: האם מדובר באדם שניהל עסקים גדולים במהלך חייו? האם מדובר בבנקאי, שמימן עסקים? האם מדובר ברואה חשבון שעסק בדיווח על תוצאות עיסקיות? האם מדובר באיש תקציבים? האם מדובר בסמנכ"ל כספים של חברה פרטית? האם מדובר בכלל בכלכלן אקדמי?

לא מדובר כאן בהתחכמות. אנו עוסקים בתפקידו של מנהיג פוליטי. במשטר הנהוג בישראל השרים אינם מומחים שהתמנו ע"י נשיא נבחר, אלא מנהיגים פוליטיים בעצמם. תפקידו של השר הוא להנהיג בתחום עליו הוא ממונה. חשוב אמנם שיהיה בעל הבנה בתחום עליו הוא מופקד, אבל אין בכך הכרח. אחריותו לסגור את פערי הידע שלו ע"י גיוס מטה של בעלי מקצוע שירכזו את עבודת המטה, אבל אחריות הצגת המדיניות היא רק עליו. לכן, התכנית תוכן ע"י אנשי אגף התקציבים, והערכות המיסים ע"י אנשי רשות המיסים, והערכות ההשפעה המקרו-כלכלית של המדיניות על כלכלני הבנק המרכזי. תפקידו להבטיח את עבודת המטה ע"י מינוי אנשים ראויים ויועצים מקצועיים. אבל מעבר לכך, תפקידו הוא לעורר אמון בציבור שאכן הוא נוקט במדיניות נכונה.

למה כולם מתאוננים על מצב הדיור בישראל?

קוֹל בְּרָמָה נִשְׁמָע, נְהִי בְּכִי תַמְרוּרִים

אם תקשיבו, תשמעו יבבה חרישית. זהו בכיים של אומללים-בעיני-עצמם שחשים שמשהו לא בסדר במצב הקיים בתחום הדיור. שחושבים שהיה צריך להיות טוב יותר. יבבה זו התעצמה מאז תנועת המחאה של קיץ 2011, והיא חוזרת ועולה תכופות במאמרים בעיתונות ובשיח הציבורי. עוד מעט, וכולנו נסכים שקיימת בעיה בישראל בתחום הדיור, אפילו משבר. הדרישה הציבורית לפעולה מיידית תניב מן-הסתם מדיניות ממשלתית מתאימה, אנטי-יבבתית, שתעשה טוב לכו-ו-ו-ו-לם. האומנם?

ומה אתם חושבים בנושא? בידקו את עצמכם: להלן מבחר טענות שמועלות תכופות בציבור - ראו עם אלו מהן אתם מזדהים:

• במציאות הישראלית, זוג צעיר ממוצע אינו יכול להגיע בכוחות עצמו לבעלות על דירה
• זוגות צעירים שמנסים לרכוש דירות בעזרת הלוואות בנקאיות משתעבדים למשכנתאות לכל חייהם
• מחירי הדירות בישראל גבוהים מידי - הממשלה יכולה וצריכה להוזיל את מחירי הדירות
• יש מצוקת דיור בישראל: אין מספיק דירות כדי לענות על הצרכים
• מחירי הדירות בישראל גבוהים בגלל האסטרטגיה השיווקית של מינהל מקרקעי ישראל, שמספסר בקרקעות הלאום. צריך להפריט את קרקעות המדינה
• צריך לסבסד את המשכנתאות לזוגות צעירים כדי לאפשר לכולם להגיע לבעלות על דיור
• צריך להכיר בהוצאות המשכנתא השוטפות (תשלומי הריבית) לצרכי מס הכנסה, כפי שנהוג בארה"ב
• מחירי הדירות בישראל גבוהים בגלל שיעורי המיסוי הגבוהים המוטלים על בנייה למגורים
• תפקיד המדינה לדאוג לכך שכל מי ששירת בצה"ל יוכל לרכוש דירה בעזרת סיוע ממשלתי
• צריך להבטיח שתשלומי המשכנתא לא יעלו על רבע מההכנסה הממוצעת
• שכר הדירה באיזור המרכז גבוה מידי. הממשלה צריכה לסבסד את דמי השכירות באזור המרכז
• הבנקים פועלים לרעת משקי הבית התמימים. הם מעמידים להם הלוואות שמשקי הבית לא יצליחו לעמוד בהן ומביאים לסכנה של קריסה כלכלית

להלן כמה אמירות שלי בנושא.

האם רכישת דירת מגורים היא צורך?

לכל מי שטרם הפנים זאת, כדאי להדגיש: רכישת דירה אינה צורך. צריכת שירותי דיור היא צורך - אדם חייב להתגורר במקום כלשהו, אבל הוא אינו חייב להיות הבעלים של הנכס שבו הוא מתגורר - הוא יכול לבחור בכך. הוא גם יכול לבחור שלא להיות בעל דירה. מדובר כאן בהשקעה - לא בצריכה: מי שרוכש דירה קונה נכס שיכול לשמש אותו-עצמו למגורים, או לחלופין יכול לשמש אותו ליצירת הכנסה. או משק בית יכול לבחור להשקיע את כספו בנכסים אחרים - לאו דווקא בדירה.

ומהפרט אל הכלל: כחברה, אנו יכולים לשאוף לכך שלכל הפרטים תהיה קורת גג - זו אמירה חברתית לגיטימית; אין סיבה אמיתית שנשאף לכך שלכולם תהיינה דירות בבעלותם.

מהו הייחוד של שוק המשכנתאות?

היסטורית, אנשים צעירים נהגו לגור עם הוריהם, גם לאחר שהקימו תא משפחתי משלהם. רכישת נכס מגורים משלהם הייתה מתרחשת  - אם בכלל - רק בגיל מבוגר, כאשר החיסכון שצברו לאורך חייהם הספיק למימון רכישה של דירה. רק במאה ה-20, ובעיקר במחצית השנייה שלה, התפתח שוק הון פרטי שאיפשר למשקי בית לממן רכישת דיור באמצעות נטילת הלוואות בנקאיות - הלוואות משכנתא -  ובכך בעצם איפשר להם להקדים את עיתוי רכישת הדיור: במדינות בהן פועל שוק משכנתאות כבר לא צריך לממן את כל הרכישה מהון עצמי - אפשר לשלב הון עצמי ואשראי בנקאי, מה שקרוי "מינוף" של ההון העצמי. למעשה, התפתחות שוק המשכנתאות מאפשרת כיום לקנות דירה "בתשלומים", לתקופות של למעלה מ-30 שנה. התוצאה החשובה היא שלא צריך כיום לחכות לגיל העמידה - אפשר לרכוש דירה בגיל צעיר יותר.

האם הבנקים דורשים את רעת הציבור?

קיימת אפשרות שהמימון לרכישת דיור יהיה ממשלתי - כך קרה בישראל בארבעים שנותיה הראשונות. הבעיה היא שמערכת ממשלתית אינה יעילה, מתבססת על הקצאה שרירותית (למי מגיע כמה אשראי ובאילו תנאים) ואינה מאפשרת לפרטים חופש בחירה. משום כך, מערכות ממשלתיות מתאימות בעיקר לטיפול משלים, כמו לדוגמא מתן אשראי לקבוצות אוכלוסיה חלשות שמערכת אשראי פרטית אינה מעניקה להם הזדמנות נאותה. המערכת העיקרית צריכה להיות מערכת פרטית: מתווכים פיננסיים לסוגיהם. כיצד קרה שהבנקים בישראל הפכו לשנואים, עד כדי כך שמייחסים להם מניעים שליליים בנושא מימון המשכנתאות? אינני הכתובת לדיון זה, אבל אני מאמין שרוב האמירות נגד הבנקים הן מוגזמות: יש לבנק אינטרס ברור לממן עיסקה מוצלחת של רכישת דיור, שכן הצלחת הלווה תבטיח את הכנסותיו של הבנק; במקרה של כשל - הבנק הוא שותף אפשרי לנזקים.

האם כדאי לרסן את הבנקים?

מערכת תחרותית של תיווך פיננסי דורשת כללי משחק ברורים: למי נותנים אשראי? מהי תקרת האשראי שיועמד ללווה ספציפי? באיזה מחיר? כיצד יכול המלווה להבטיח את יכולתו לגבות את החוב? מי שרוצה מערכת פרטית אפקטיבית צריך לאפשר את קיומם של כללי משחק שיבטיחו את יציבות המערכת: יכולתם של המלווים לאשר גובה הלוואות דיפרנציאלי ללווים שונים, יכולתם להפלות מחיר בין לווים על בסיס סיכון אשראי ספציפי-ללווה, וכו'. מעבר לכך, קיימת השאלה מהם הכלים השמורים למלווה במקרה של חדלות-פירעון: אם אין למלווה כלים אפקטיביים לגביית החוב - הוא יבחר כנראה שלא להסתכן ושלא להעמיד אשראי לחלק ניכר מהאוכלוסייה, או שהוא יצטרך להגדיל את פרמיית הסיכון שהוא גובה מהלווה. לכן, צריך להבין שמי שתומך בקיומה של מערכת משכנתאות פרטית - צריך לקבל איתה את הסנקציות הנתונות למלווה כלפי לווה: היכולת של המלווה לתפוס את הדירות המשועבדות במקרה שהלווים אינם עומדים בתשלומי המשכנתא. סיפורי העוול שגורמים הבנקים ללווים זוכים אמנם לאמפתיה, אבל מי שנזעק נגד "אכזריות" הבנקים - פועל למעשה לצמצום סיכוייהם של לווים "חלשים" לקבל הלוואות ולייקור ריבית המשכנתאות. מי שנותן ידו להגבלה חקיקתית של זכויות המלווה - פועל למעשה לרעת הלווים. למי שיש צורך בדוגמא ישראלית, ראו רשימות קודמות בבלוג זה על התיקון שהכניסה הכנסת בחוק הערבות והערכה מי באמת נפגע מכך.

מה תפקיד הממשלה בשוק המשכנתאות?

תפקיד הממשלה בתחום האשראי לדיור הוא כפול: מחד, להבטיח קיומו של שוק הון בריא שיוכל לממן את רכישת הדיור ע"י העמדת משכנתאות; מאידך, לדאוג לכל מי ש"נפל בין הכיסאות" מבחינת המערכת הפרטית - בעיקר משקי בית חסרי הון עצמי. השיקול כאן הוא שיקול חברתי: מתן הזדמנות גם לקבוצות אוכלוסיה "חלשות". האם בישראל של 2013 הממשלה ממלאת את תפקידה זה? זהו עניין להשקפת עולם חברתית: מי שנוטה לשמאל ירצה לשפר את מידת השיוויון הכלכלי, ולכן להגביר את הסיוע הממשלתי הניתן לקבוצות חלשות. אין כאן "פיתרון בית הספר". נשים לב שההוראות האחרונות של בנק ישראל, שקבעו ששיעור ההון העצמי ברכישת דירה לא יפחת בשום מקרה מ-25% - הן בכיוון הפוך, אבל זאת כיוון שבנק ישראל אינו עוסק בשאלות חברתיות אלא בהבטחת יציבותה של המערכת הפיננסית.

האומנם אי-אפשר להגיע לדירה?

בניגוד ליבבה המקובלת, זוג צעיר ממוצע בישראל יכול בהחלט להגיע לדירה בבעלותו. שלא כבעבר, הבנקים מעמידים הלוואות בפריסה נוחה - אף ליותר מ-30 שנה - ושיעורי הריבית בחמש השנים האחרונות הם נוחים מאד. הטענה שמדובר בשיעבוד ל-30 שנה היא דמגוגיה: זוג צעיר יכול היה, לחילופין, לבחור להמתין 15 שנים ולהמשיך לחסוך לדירה, ואז ליטול הלוואת משכנתא קטנה, לתקופה קצרה משמעותית. העובדה שיש לו כיום גם אופציה נוספת, להקדים את מועד הרכישה ע"י משכנתא ארוכה - אינה יכולה להיחשב כחיסרון של המצב הנוכחי.

האם דירות בישראל יקרות?

בהחלט. היחס בין מחיר דירה לבין הכנסה שנתית הוא גבוה בהשוואה בינלאומית. הסיבות העיקריות למצב זה הן צפיפות אוכלוסין ואולי גם קשיים תכנוניים להפשיר קרקעות לבנייה למגורים באזורי הביקוש. האם יש מכך מסקנה? אינני בטוח. האצת תהליכי תכנון עלולה לגרום לבחירות מוטעות מבחינה סביבתית, לבזבוז משאבי קרקע נדירים, ולתכנון אורבני גרוע. האם הפרטת קרקעות תסייע? אולי ניזכר קודם מה עזרה לנו ההפרטה הנמהרת של מפעלים ממשלתיים ואוצרות טבע, ונחשוב שוב מי בדיוק ירוויח מצעדים אלו. אבל מעבר לכל אלו צריך לזכור: לא כולם צריכים להתגורר באזור המרכז, ולא כולם צריכים לרכוש דירה. מחירי דירות דיפרנציאליים הם כלי יעיל לפיזור אוכלוסייה, והמחיר הגבוה של דירות בישראל הופך דווקא את המגורים בשכירות לאטרקטיביים (ראו שיעור התשואה הנמוך מהשכרה על דירות).

האם חסרות דירות מגורים בישראל?

האם קיימת בעיית מגורים? נראה שלא. קצב הבנייה של דירות חדשות מספק לאורך זמן את הגודל החמקמק שנהוג לכנות "צרכים" - קצב הגידול של מספר משקי הבית. קיימת בהחלט בעיה של שכבות "חלשות" שמתקשות להגיע לרכישת דירה, אבל זו בעיה של התחלקות רכוש - לא של מחסור: הביקוש החסר מצד חסרי דיור מתמלא מצד משקיעים, כאלו ששיעורי הריבית הנמוכים דוחפים אותם לרכוש דירות להשקעה. לכן, אם רוצים לדאוג לחסרי דיור - כלי המדיניות צריכים להתמקד בחסימת הביקוש להשקעה, לא בהגברת קצב הבנייה.

מִי יַאֲכִילֵנוּ לֶחֶם רַב? וּמִי יַשְׁקֵנוּ כּוֹס חָלָב? לְמִי תּוֹדָה, לְמִי בְּרָכָה? לָעֲבוֹדָה וְלַמְּלָאכָה!

כשאני קורא את התלונות החוזרות על אי היכולת להגיע לבעלות על דירה בישראל, והדרישה המתמדת מהממשלה לספק דירות בזול - אני חש צורך לעבור לקצת הטפה צדקנית. אפשר בישראל להגיע לדירה. יש בישראל גם מערכת בנקים שמעמידה הלוואות נוחות לרכישה. יש גם דיפרנציאציה של מחירי דירות שמאפשרת לכל אחד להתאים לעצמו את הדירה הנרכשת ע"י תנועה לאורך הרדיוס ממרכז תל-אביב: יותר רחוק - יותר זול. לכן הבכי - מיותר. הטענה כלפי הממשלה - חסרת בסיס. הדרישות להאצת הבנייה/עקיפת חוקי התכנון/הפרטת קרקעות - מסוכנות. אולי במקום כל זאת תחליטו אם ברצונכם לרכוש דירות או להתגורר בשכירות, ומהממשלה תדרשו רק לדאוג למעוטי היכולת בשם שיוויון הזדמנויות, למען הדור הבא של אזרחי ישראל.

ההתעסקות המתמשכת בדרישה מהממשלה להפחתת מחירי הדיור היא עקרה, והיא מזיקה. עקרה - כי אין פתרון אמיתי שבו הממשלה יכולה להוזיל דירות לכולם: לכל היותר - להיטיב עם חלק מהציבור על-חשבון חלקו האחר, ואת זה אנחנו כבר חווים הרבה זמן. מזיקה - כי הלחץ הציבורי יביא לאילוץ הדרג הפוליטי לנקוט בצעדי-שווא, וכי הדיון בנושא הלא-נכון משכיח את הדיון שכן היה צריך להיות כאן, על דאגה לקיומן של תשתיות מתאימות לבנייה לשנים רבות, לקיומה של מערכת אפקטיבית למימון רכישת דירות, ולמנגנונים שיבטיחו שיוויון הזדמנויות לחלשים כדי שגם הם יזכו למגורים סבירים.

ועוד דבר: המציאות שאנחנו חווים היא תוצאה של הדרך שבה אנו מפענחים את האירועים שסביבנו. היבבה הקבועה שאנו מטפחים על המצב הבלתי נסבל של הדיור בישראל עלולה להכניס לתודעתנו אומללות שלא לצורך, ציפיות-שווא לניסים ולמעשי הוקוס-פוקוס של שרלטנים פוליטיים, ואכזבות ידועות מראש. במקום זאת כדאי להתבשם ממה שיש כיום בישראל: שוק דיור תוסס, חופש בחירה, שוק משכנתאות מפותח, ורגולציה פעילה ויוזמת. הבחירה היא בידינו: נוכל לרכוש דירה בכל מיקום ובכל איכות ובכל מחיר. לרכוש למגורים עצמיים, לרכוש להשקעה, או לא לרכוש כלל. נצטרך רק להבין את הסיכון שכרוך בהשקעות כאלו - האחריות היא עלינו. למי תודה? למי ברכה? ליוזמה שלנו, לאומץ שלנו, ליכולתנו להעריך סיכונים וליטול אותם - לא לממשלה שתפתור את בעיותינו.

משרד האוצר במצגת כלכלית לממשלה

לאתר משרד האוצר הועלתה בימים האחרונים מצגת שקפים - "הכלכלה הישראלית בהשוואה בינלאומית - 2009-2012" - שהוצגה בפני חברי הממשלה בשבוע שעבר (3.7.2013). כשצופים במצגת זו (ראו קישור כאן) - עולה חשש מיידי שמא המידע הכלכלי המובא בפני חברי הממשלה הוא מקור הידע העיקרי שלהם, ואז זו תהיה התמונה שתצטייר בתודעתם על המצב הכלכלי של המשק. ויש מקום לדאגה: אם חברי הממשלה יקבלו את התמונה שמשרטט להם כאן שר האוצר - הם עלולים לטעות בהבנת המציאות. לחילופין, ייתכן שאין מדובר כאן במצגת כלכלית מקצועית אלא במין נאום בחירות שהושמע באיחור ושתפקידו הוא רק יחצ"ני: לנכס לממשלה הישגים שלא היו. מין נאום לטיפשים. סתם ריטואל - הם, למזלנו, לא יפלו בפח.

מה מופיע במצגת?

מדובר בהשוואה בינלאומית, לתקופה 2009-2012, כאשר ההשוואה היא למשקים המפותחים. להלן עיקרי הדברים:

• ישראל היא מספר 1 בקצב הצמיחה. היא גם מובילה בקצב הצמיחה של התוצר לנפש
• ישראל היא מספר 1 בקצב גידול ההשקעות בנכסים קבועים
• ישראל היא מספר 3 בקצב הגידול של היצוא
• ישראל היא מספר 1 בגידול הצריכה הפרטית לנפש
• ישראל היא היחידה שבה חלה ירידה ביחס החוב לתוצר
• ישראל היא היחידה שזכתה לשיפור בדירוג הסיכונים הבינלאומי
• ישראל היא מספר 1 בגידול מספר המועסקים. היא המובילה בגידול שיעור ההשתתפות
• ישראל היא היחידה (לצד גרמניה) שחוותה ירידה בשיעור האבטלה, והיא מובילה בשיעור ירידת האבטלה בקרב צעירים
• אי-השיוויון בישראל הצטמצם במהלך שנים אלו

אכן, מדובר בהישגים נאים. נטייה חזקה לציניות גורמת לכולנו לעסוק בחצי הכוס הריקה, ואולי דרושה תזכורת על מה שכן עבד בשנים האחרונות. אבל האם המצגת משקפת את התמונה הכלכלית האמיתית של ישראל בפרוס 2013? ספק רב. מוזר גם שעל רקע שאלות כלכליות אמיתיות, כבדות-משקל, הדורשות דיון וקבלת החלטות - המצגת נושאת אופי תעמולתי ומתעלמת ממציאות מורכבת.

מה באמת קורה?

מה עושים כאשר המידע המוצג על ידי הממשלה חשוד בעינינו כמידע סלקטיבי, שנערך כך לצורך תעמולה? אולי צריך לחפש מקור מידע פחות מגמתי. אני מאמין שהמידע הכלכלי והפרשנות המסופקים ע"י בנק ישראל לציבור באמצעות הפירסומים הם פחות מגמתיים: למרות שגם לבנק המרכזי יש אג'נדה פוליטית וגם הוא אינו נקי משיקולים זרים - יש לו עדיין מיגבלות אתיות ומקצועיות שמונעות ממנו להפוך את הפירסומים שלו לכלי תעמולה נטו.

נסתכל לכן על מה שכתבו כלכלני הבנק בדוח המדיניות המוניטרית למחצית השנייה של 2012 (ראו הפנייה כאן. הדברים עברו עריכה ותמצות שלי):

• המשק העולמי נמצא כיום בתקופה של האטה, וקיימת אי-ודאות לגבי כיוון הדברים בשנים הקרובות. אי הוודאות ממוקדת במשבר החוב של חלק ממדינות השוק האירופי: המשק האמריקני, למרות שהוא מתאושש בקצב איטי יחסית לתחזיות - עדיין ממשיך להפגין סימנים חיוביים. להאטה כלכלית זו יש השפעה על המשך צמיחתו של המשק הישראלי, שהוא משק עתיר-יצוא ומצבו תלוי במגמות שוקי היצוא שלו. המשמעות היא שאנו חיים בתקופה שמחייבת זהירות: הן מבחינת הסקטור העסקי, שצריך לשקול עיתוי השקעות, והן מבחינת הממשלה, שצריכה להתכונן לאפשרות של סגריר.
• קצב הצמיחה של המשק הישראלי הואט במקצת במהלך 2012. האטה זו הפתיעה את החזאים, ואחראית במידה רבה לירידת היקף הגבייה של מיסים ולכן לחריגת הגירעון הממשלתי מעבר לתחזיות של תחילת 2012. עם זאת, מצב התעסוקה במשק חיובי ולא נרשם גידול של שיעור האבטלה.
• העובדה ששיעורי הריבית בשוקי הכספים הבינלאומיים הם נמוכים מאד קוראת גם למשק הישראלי לשמור על שיעור ריבית נמוך: הן כדי למנוע התחזקות של השקל (תוצאה אפשרית של זרימת כספים לתוך המשק במקרה של הפרש ריביות לטובת השקל) שתפגע ביצוא, והן כדי לעודד את ההשקעות. ניהול שמרני ומוצלח של המדיניות המוניטרית בשנים האחרונות גורם ליציבות מחירים בישראל ולציפיות נמוכות לגבי קצב האינפלציה הצפוי, והוא מאפשר הפחתה זו של הריבית.
• הבעיה של ריבית נמוכה היא שהיא יוצרת תשואה נמוכה על נכסים פיננסיים. תשואה נמוכה זו מעודדת הסטה של כספים מהשווקים הפיננסיים להשקעה בדיור, כשהשקעה זו נשענת על מינוף נוח בשוק המשכנתאות. התוצאה הבלתי-נמנעת היא עליית מחירי הדירות של השנים האחרונות. הלחץ הציבורי בנושא מחירי הדיור והחשש מהמשך עליית מחירי הדירות גרם לבנק המרכזי להפעיל מספר צעדים לשיכוך הביקוש לרכישת דיור, צעדים שהופעלו באמצעות הוראות המפקח על הבנקים. בשלב הנוכחי לא ברור עדיין אם צעדים אלו יספיקו כשלעצמם לריסון הביקוש לרכישת דיור ולעצירת מחירי הדיור.
• התחזית הכלכלית של הבנק המרכזי לשנת 2013 מתארת המשך של המצב הנוכחי, תוך האטה מסוימת של קצב הצמיחה. המשמעות של האטה זו אינה גלישה למיתון, אבל היא תגדיל את הבעיה הפיסקלית ותחייב את הממשלה הנכנסת להיערכות תקציבית שונה, לרבות הקושי לעמוד בהבטחות הפוליטיות השונות בלי הגדלה משמעותית של שיעורי המיסוי. יציבות המחירים צפויה להימשך בשנה הקרובה, ואיתה גם שיעור הריבית הנמוך.
• על כל אלו מרחפת, כמובן, אי-ודאות, שמקורה הן באפשרות שהתרחיש העולמי יתפתח בכיוון פחות נוח מזה שאנו מעריכים כיום והן בסיכונים הגיאופוליטיים של ישראל והמזה"ת.

אז מה היה לנו?

בתחילת 2013, אין סיבה מבוססת להיות פסימי כשמדובר בכלכלת ישראל. מדובר במשק שהשיג בשנים האחרונות צמיחה כלכלית מרשימה, שאיפשרה צמיחה של התוצר לנפש, וזאת תוך יציבות מחירים. יש בכך הישג, בעיקר על רקע המציאות הכלכלית המאיימת מבחוץ. ואכן, הספינה הישראלית לא נפגעה כמעט מהסערה שפקדה את כלכלות המערב - רק חלה האטה מסוימת בקצב הצמיחה (בעיקר בשנת 2009) ונתגלעו מספר סדקים במבנה הספינה: התפתח גירעון תקציבי בעייתי, חלק ניכר מהגופים הכלכליים הפרטיים חוו קשיי מימון שהובילו אותם להסדרי חובות, חלה עלייה מהירה של מחירי הדירות, וחלה הקצנה של אי-השוויון כשכל השיפור הכלכלי נפל כנראה בחלקם של העשירונים העליונים. לא נעים, ויש לטפל בסדקים שהופיעו, אבל לא נורא יחסית לנזקים הבולטים שהיו נחלתם של המשקים האחרים.

מהי הסיבה לכך שהמשק הישראלי נחלץ מהמשבר האחרון כמעט ללא פגע?

הסיבה לכך שהפגיעה במשק הישראלי לא הייתה חזקה יותר אינה נובעת מכישרונם הייחודי של קברניטי המשק והנהלות הגופים הפיננסיים, כפי שניתן היה אולי לחשוב למקרא המחמאות שהללו הרבו לחלוק לעצמם. הסיבה היא, מן-הסתם, שהמערכת הפיננסית הישראלית היא עדיין מערכת לא מפותחת, והיא אינה משולבת באופן ממשי במערכת הפיננסית הבינלאומית. חלק מסגירות זו נובעת מכך שהליברליזציה בשוק ההון טרם הגיעה לממדים מפותחים; חלק אחר נובע אולי משלב מוקדם בהתפתחותם של הגופים הפיננסיים. בכל מקרה, התוצאה היא שהספינה הישראלית לא יצאה עדיין למרחבי האוקיינוס הבינלאומי. משום כך הסערה לא פגעה בה. מי שנותר בלגונה פרטית - וזהו ניסוח חיובי לתופעה של שוק הון שאיננו מפותח - יסבול פחות מסערות האוקיינוס. מצד שני, הוא גם לא יגיע לשום מקום.

היוצא מהכלל יכול להעיד על הכלל: בנקים ישראליים שהעזו ונחשפו להשקעה בנגזרי משכנתאות בשוק ההון האמריקני - נפגעו במשבר האחרון. יזמים ישראלים שהשקיעו בשוקי הנדל"ן בחו"ל - נפגעו (ואיתם - לרוע המזל - גם החוסכים הישראלים שאפילו לא ידעו שהם חשופים לסיכונים אלו).

לקחים?

אין כאן לקחים. יום יבוא והמשק הישראלי יהיה מעורב יותר במערכת הפיננסית הבינלאומית, והמשמעות תהיה פיזור סיכונים: תגדל אמנם החשיפה לשוק ההון הבינלאומי, אבל בתמורה תקטן החשיפה לשוק ההון הישראלי. החלק השני של המשפט הוא "הגזר": החוסך הישראלי - ובעיקר החוסכים לפנסיה - יוכל אז להיות מוגן טוב יותר מפני סיכון של משבר כלכלי או מדיני בישראל.

על מינוי נגיד חדש לבנק ישראל

סטנלי פישר - הנגיד הנוכחי של בנק ישראל - הודיע על כוונתו לפרוש מתפקידו בחודש יוני הקרוב. פישר הוא נגיד שהצליח לכל הדעות. הוא דור רביעי לסוג ייחודי של נגידים. מיד עם פירסום כוונתו לפרוש עולה השאלה הציבורית מי יכול להיכנס בנעליו הגדולות. אז אין לנו בעיה מיוחדת למצוא מחליף לרוה"מ, לשרים, לרמטכ"ל, לשופטים העליונים - ודווקא לתפקיד הנגיד קשה למצוא מועמד מתאים? מאיפה זה בא? יש לדברים רקע.

הטראומה של מנדלבאום

בשנת 1982 מונה דר' משה מנדלבאום, כלכלן ממשלתי ותיק, לנגיד בנק ישראל. הבחירה במנדלבאום, ששימש אז משנה לנגיד (ארנון גפני) והיה מזוהה עם המפד"ל, באה על רקע מחלוקת בין המפלגות הפוליטיות העיקריות לגבי זהות הנגיד, ובחירה של שר האוצר יורם ארידור במועמד של פשרה. בהמשך, מנדלבאום נתפס כנציגו של שר האוצר בבנק המרכזי.

הימים היו ימי אינפלציה דוהרת, שהלכה והואצה. מי שבגר בתקופה שאחרי כיבוש האינפלציה, בעידן של יציבות מחירים, יתקשה להבין זאת, אבל באותה תקופה נאבקו הכלכלנים בשאלה כיצד יש לייצב את המחירים. אחת התכניות, זו שאומצה על-ידי שר האוצר ארידור, הייתה ייצוב "מלאכותי" של קצב האינפלציה כדי להקטין מיידית את שונותה ולהביא בהמשך לריסונה. החוכמה המקובלת עד אז, לרבות זו של ספרי הלימוד, גרסה שאינפלציה היא תופעה של עודף ביקוש מיצרפי והריפוי לה הוא באמצעות ריסון פיסקלי. המנגנון האינפלציוני השתלט על כמות הכסף והמדיניות המוניטרית הפכה "מסתגלת" - לא מובילה. ייחודה של התכנית היה שהיא טיפלה במחירים - לא בביקושים, כשהתפיסה שביסודה היא שמדובר בתופעה אינרציאלית, המזינה את עצמה. אין מדובר בתכנית הזויה, אלא בתכנית שמטרתה הייתה להאט את קצב האינפלציה ע"י השתלטות נומינלית על מחולליה - בעיקר קצב הפיחות של השקל ("תכנית הדולריזציה"). זו למעשה פעולה ישירה על הסימפטומים של המחלה. וריאציות שונות של הגרעין הרעיוני של תכנית זו כבר הסתובבו שנים לפני כן במשרד האוצר ובבנק ישראל.

התכנית נכשלה. המשק איבד במהירות את יתרות המט"ח שלו וקצב האינפלציה התבדר והלך עד שבסופו של דבר הונהגה ב-1985 תכנית חירום כלכלית ("התכנית לייצוב המשק"), שנהגתה והובלה כבר ע"י צוות הנהגה אחר (שמעון פרס כראש ממשלה, יצחק מודעי כשר האוצר ומיכאל ברונו כנגיד בנק ישראל). בינתיים התחולל מאבק פוליטי ומקצועי סביב התכנית. זו הייתה תקופה סוערת: בחירות כלליות (1981) שהביאו לשסע בעם, מאבק פוליטי סביב פינוי חצי האי סיני (1982), מלחמת לבנון (1982), והתמוטטות מניות הבנקים בבורסה והלאמת רוב הבנקים (1983). במאבק על תכנית הדולריזציה שירת מנדלבאום בנאמנות את שולחו, כשלצורך כך הוא דיכא דעות עצמאיות שהועלו ע"י כלכלני בנק ישראל ומנע דיון מקצועי בתוך הבנק. החוויה יצרה משקעים קשים בבנק ישראל. היא המחישה את הסכנה של השתלטות פוליטית על בנק ישראל.

מנדלבאום לא זכה להשלים את כהונתו. על רקע פרשת מניות הבנקים שהתפוצצה ב-1983 הוקמה ועדת חקירה ממלכתית ("ועדת בייסקי") שהביאה להדחתו.

עידן הפרופסורים

מינויו של מיכאל ברונו לנגיד בנק ישראל (1986) פתח תקופה חדשה בתולדות הבנק המרכזי, שנמשכה ברציפות מאז 1986 ותגיע אולי לסיומה בעוד מספר חודשים עם סיום כהונתו של סטנלי פישר. בסה"כ, מדובר ב-27 שנים שבהן כיהנו נגידים שהובאו לתפקיד מחוץ למערכת הכלכלית, בדרך כלל מהאקדמיה (בניגוד לכך, שלושת הנגידים הקודמים היו כלכלנים ממשלתיים שצמחו בתוך המנגנון הציבורי). הבחירה באישים בעלי יוקרה אקדמית יצרה לנגידי בנק ישראל מעמד עצמאי, שמאפשר להם גם לקרוא תגר על הממשלה במידת הצורך.

מדובר בארבעה נגידים: מיכאל ברונו (1986), יעקב פרנקל (1991), דוד קליין (2000) וסטנלי פישר (2005). מיכאל ברונו היה הראשון ביניהם. מתוצריה המובחרים של האוניברסיטה העברית, הוא היה מין דמות של שאול המלך - מנהיג עממי וצנוע, מקובל על הכלכלנים ובעל שם עולמי בתחומו. ברונו היה מומחה לכלכלת ישראל והועסק בשנים שלפני כן כיועץ למשרד האוצר ולשרי הממשלה, ולפני שמונה הוא עמד בראש הצוות (החיצוני לבנק ישראל) שבנה את התכנית לייצוב המשק. ממשיכו, יעקב פרנקל, כבר היה גירסא שונה מעט: כלכלן שירד מהארץ וקנה לו פירסום עולמי כפרופסור באוניברסיטת שיקגו ואח"כ יוקרה בינלאומית ככלכלן הראשי של קרן המטבע הבינלאומית. דוד קליין הוא היחיד שלא הגיע מהאקדמיה: הוא הובא לבנק ישראל מהסקטור הפרטי (בנק לאומי) ע"י מיכאל ברונו והתמנה לחבר ההנהלה הבכירה ומנהל המחלקה המוניטרית שהוקמה אז. דעתן וממוקד, הוא שמר על ריחוק מהדרג הפוליטי ולחם על עצמאות הבנק המרכזי ועל זכותו לבקר את הממשלה.

עם סיום תפקידו, היו הכל שבויים בקונספציה של נגיד בעל שיעור קומה בינלאומי. התפקיד עבר מיתוג, וסטנלי פישר הוא כבר צעד נוסף בכיוון. פרופסור לכלכלה בעל שם עולמי וניסיון עשיר בכלכלה מדינית, פישר אפילו לא היה אזרח ישראלי: הוא "עשה עלייה" (והחל ללמוד עברית) לרגל המינוי לנגיד הבנק.

בנק ישראל מול הדרג הפוליטי

רצף נגידים אלו ביצר את מעמדו של הבנק המרכזי כגוף מקצועי, אחראי, עצמאי וא-פוליטי, המהווה משענת יציבה לניהול הכלכלי של המשק ומשקל נגד לדרג הפוליטי, שנתפס לעיתים כבלתי אמין, ולכלכלני הממשלה (למגינת ליבם של כלכלני האוצר). יש בכך אולי דמיון בין מעמדו הציבורי של בנק ישראל לבין זה של בית המשפט העליון בנושאי חוק - סוג של "שומר הסף". הנגידים הקפידו גם על טיפוח עוצמה לטווח הארוך: גיוס כוח אדם מובחר לבנק המרכזי ושמירה על מינויים מקצועיים - נקודה לא טריוויאלית במציאות שבה פוליטיקאים ששים למלא את שורות הניהול במוסדות ציבוריים ב"אנשי שלומנו". בגלל מעמדו המקצועי הבינלאומי, בנק ישראל מהווה גם מליץ יושר לראשי הממשלה השונים בפורומים הבינלאומיים.

הבדל המעמד הציבורי נובע מגורל שונה. הדרג הפוליטי נמצא בלחץ רצוף לרצות את בוחריו. הוא נדרש לבצע קסמים: לתת עוד ועוד שירותים והטבות לציבור (ברומא קראו לזה Panem et Circenses - "לחם ושעשועים") מבלי לגבות מהם מחיר על כך. המנגנון הדמוקרטי האכזרי והשטחיות של הדיון הציבורי מכתיבים לדרג הפוליטי מציאות סיזיפית של לשאת חן, לפברק מציאות, ליצור דימוי. לנגיד בנק ישראל אין גורל קשה כל-כך, והוא יכול לשמור על כללי פעולה מקצועיים יותר. עם זאת, גם הוא אינו פועל בסרט מצוייר: נגיד הבנק צריך להיות פוליטיקאי, צריך לעסוק הרבה בשיווק הבנק המרכזי (ראו כיצד יחידות ההסברה, קשרי החוץ והעיתונות בבנק ישראל הפליאו לצמוח בתקופה האמורה), ולהיזהר מהאפשרות שבמקרה של משבר - הדרג הפוליטי ישסה בו את הציבור כדי להציל את עצמו (ראו את חוסר הגיבוי הפוליטי לבג"צ, לאגף התקציבים במשרד האוצר, וכו'). לכן חשוב לנגיד לשמור ש"יהיה מחננו טהור": ראו כיצד מעמדו של בנק ישראל בעיני הציבור נפגע כנחשפה שערוריית שכרם הגבוה של עובדי הבנק.

יש לקחים?

יש אולי לקח חיובי מרצף הנגידים שתואר: חשיבות מעמדו העצמאי, המקצועי והרציני של הבנק המרכזי, וחשיבות מינויו של אדם בעל שיעור קומה מקצועי ואישי, שיהיה בעל עוצמה שתאפשר לו לנהל את הרשות המוניטרית מתוך ראיית שליחות ציבורית ואומץ לעמוד על דעתו המקצועית מול התנגדויות חיצוניות. והדוגמאות ההיסטוריות חשובות: מיכאל ברונו הצליח לא רק להכתיב מדיניות כלכלית נועזת שהצילה את המשק, אלא גם להשרות אווירה מקצועית ואנושית שהרגיעה את הדיון הציבורי. סטנלי פישר אחראי אישית למספר רפורמות מבניות חשובות בבנק ישראל, אבל גם לאווירה הרגועה ששררה בהנהגה הכלכלית למרות המשבר הפיננסי הבינלאומי.

אבל יש גם שני דברים מיותרים בהיסטוריה של בנק ישראל: ראשית, אין סיבה להמשיך לייבא נגידים - גם כי אין סיבה ממשית לכך, גם כי לפי סדר האבולוציה עד כה נצטרך הפעם לייבא נגיד גוי (חו"ח!). אולי כדאי גם להתעורר לפני שיעלה בדעת מישהו להרחיב את השיטה ולייבא גם רמטכ"לים, שופטים עליונים ונשיאים מחו"ל. הדבר השני המיותר הוא מינוי פרופסורים לכלכלה לתפקיד נגיד הבנק: זהו כנראה מהלך שמקורו במצב של חוסר אמון מוחלט בכלכלנים, ובעיקר בפוליטיקאים שממנים אותם. זהו מהלך שהיה הכרחי בתקופת משבר כלכלי המשולב במשבר אמון. זהו מהלך של מראית עין - לא של מהות: בכל נקודת-זמן מועסקים ע"י הבנק כלכלנים אקדמיים בתפקידי ייעוץ למחלקות השונות, ולעיתים גם בניהול ממשי (חטיבת המחקר). הוועדה המוניטרית, הקובעת את שיעורי הריבית מאז שהוקמה ב-2012, כוללת שלושה פרופסורים לכלכלה. פרופסורה אינה דרישה קבילה לתפקיד של נגיד בנק מרכזי - היה אפשר להתמקד בהיכרות עם המשק הישראלי, ניסיון בניהול אירגונים גדולים, מנהיגות, ואולי חשיפה לאירגונים כלכליים בינלאומיים. יש מספיק כלכלנים מוכשרים ובעלי שיעור קומה בשירות הציבורי ובמשק הפרטי שיכלו להתמודד על התפקיד ואין צורך להפוך את ראשות הבנק המרכזי לפתרון פנסיוני לפרופסורים לכלכלה, כמו שנעשה למוסד הנשיאות.