על הדרישה לביטול עמלת סילוק מוקדם

רשימה שפורסמה בעיתון דה-מרקר היום (30.5.2012) עוסקת בדרישה שהופנתה לבנק ישראל לבטל את התקנות בדבר עמלת סילוק מוקדם המוטלת על מסלקי הלוואת משכנתא. לפי האמור בכתבה, ד"ר דני בן שחר מהטכניון,  והתכנית המשפטית לדיור, קהילה ומשפט של הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב, הגישו לבנק ישראל חוות דעת מנומקת בנושא. הטענה המרכזית בה פשוטה: הסעיף המקנה לבנקים את הזכות להטיל עמלת פירעון מוקדם בהלוואות בריבית קבועה נוסח והתקבל בשנות ה-80' של המאה שעברה. מאז, השתנו הנסיבות בצורה קיצונית כך שהרציונאל שעמד מאחורי העמלה כבר לא תקף.

רשימה על הבעייתיות של אופן חישוב עמלת הסילוק המוקדם הופיעה בבלוג זה באפריל 2011 (ראו: "פרמיית סיכון ועמלת סילוק מוקדם: מה לא בסדר בנוסחת החישוב של עמלת סילוק מוקדם?"). לטובת הגילוי הנאות, אוסיף גם שנפגשתי עם חברי התכנית המשפטית לדיור, קהילה ומשפט של הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב כדי לתמוך במאבקם לביטול העיוות הקיים בנוסחת החישוב שקבע המפקח על הבנקים. אלא שבדרישה החדשה יש הרחבה של היריעה: לא רק שינוי צורת החישוב, אלא ביטול מוחלט של העמלה. ברשימה זו נדון בדרישה זו.

רקע: מהי עמלת סילוק מוקדם?

לנוטל הלוואת משכנתא יש זכות לסלק את הלוואתו - כולה או חלקה - בכל עת שיחפוץ בכך. זכות זו של הלווה לסלק את חובו לפני מועד הסילוק החוזי אינה תלויה ברצונו הטוב של הבנק: זוהי זכות המוקנית ללווה עפ”י חוק, והיא מקובלת בכל העולם. במדינות מסוימות נדרש הלווה לפצות את הבנק בגין נזק כספי שנוצר עקב הסילוק המוקדם. פיצוי זה קרוי “עמלת סילוק מוקדם”.

חלק מעמלת הסילוק המוקדם הוא פיצוי למלווה בגין הטירחה הקשורה בטיפול בהלוואה ובהקצאה מחדש של הכסף. חלק זה הוא קטן-יחסית ואינו מהווה בעיה עבור הלווה. הבעיה נעוצה ברכיב אחר: אותו רכיב המפצה את הבנק במקרה של ירידה של שיעורי הריבית במשק בתקופה שבין מועד מתן ההלוואה לבין מועד הסילוק המוקדם. רכיב זה נקרא עמלת היוון, או דמי היוון.

ברוב מדינות העולם, לווה המבקש לסלק את יתרת חובו לפני המועד החוזי אינו נדרש לפצות את הבנק על ירידת שיעור הריבית. גם בישראל, רכיב זה של עמלת הסילוק המוקדם לא היווה חלק מחוזה ההלוואה המקורי עליו חתמו הלווים: הוא נקבע חד-צדדית ורטרואקטיבית ע”י נגיד בנק ישראל בסוף שנות ה-80’. פרט לכך, הוא חל רק לגבי הלוואות צמודות-מדד: לווים שנטלו הלוואה לא צמודה או הלוואה הצמודה לשער החליפין - אינם נדרשים לשלם עמלת היוון.

מה גרם לנגיד בנק ישראל להתערב בצורה כה בוטה בחוזי המשכנתאות? הירידה הדרמטית של שיעורי הריבית לקראת סוף שנות ה-80' (בעקבות המדיניות הכלכלית המוצלחת לבלימת האינפלציה) יצרה איום פוטנציאלי על הבנקים למשכנתאות. מאחר שהבנקים מימנו את המשכנתאות מפיקדונות ארוכי-טווח של משקיעים מוסדיים (בעיקר קופות גמל וקרנות השתלמות), ירידת הריבית יצרה הזדמנות ללווים למחזר את המשכנתאות בריבית נמוכה יותר בלא שיש לבנקים אופציה דומה למחזר את הפיקדונות שקיבלו.

התממשותו של תרחיש כזה הייתה מביאה לסיכון יציבותי של הבנקים למשכנתאות. חישובים שנעשו אז בפיקוח על הבנקים הראו שבמצב קיצוני - שבו כל הלווים ממחזרים את הלוואות המשכנתא שלהם - הפגיעה הכלכלית בבנקים תמחק את כל ההון העצמי שלהם. לאור זאת נקט הנגיד בצעד קיצוני: הוא קבע שבמקרה של סילוק מוקדם (כל סילוק מוקדם - לא רק מיחזור) הלווה יפצה את הבנק על ההפסד הכלכלי שייגרם לו. לצורך כך נקבעה צורת חישוב שהביאה בחשבון את הנזק והיא מהווה בסיס לחישובי הבנקים.

השאלה לגבי עצם קיומה של עמלת הסילוק המוקדם

קיומה של עמלת הסילוק המוקדם (ליתר דיוק: רכיב דמי ההיוון שבעמלה) מעלה שאלה: האם היא בכלל נחוצה במציאות הנוכחית? מאחר שהמציאות הסוערת של סוף שנות ה-80' כבר אינה קיימת, והנזק הפוטנציאלי לבנקים במקרה של סילוק מוקדם כבר הפך לשולי - מה הטעם בקביעה רגולטורית של עמלה זו? מדוע לא להיות ככל העמים ולבטל אותה? 

אין הכוונה לבטל באמצעות חוק שיאסור על הבנקים לגבות עמלה זו. דרך זו מתאימה יותר ליוזמה פוליטית - לא לבנק מרכזי. הכוונה היא לבטל את הוראה בדבר נוסחת החישוב שקבע המפקח על הבנקים בזמנו, כדי לאותת למערכת שקביעת סעיף עמלת סילוק מוקדם בחוזה ההלוואה היא לחלוטין עניין שבין הלווה והבנק. אם הבנקים ירצו - הם יוכלו תמיד להציע ללווה שתי חלופות: הלוואה עם עמלה בגין סילוק מוקדם, והלוואה מקבילה ללא עמלת סילוק מוקדם. הבנקים יעריכו את עלות האופציה לסילוק מוקדם שהם נותנים ללווה במקרה השני ויקבעו מחיר דיפרנציאלי לשתי ההלוואות. הלווה יבחר בהלוואה הנראית לו עדיפה.

יש לזכור שקיום עמלת סילוק מוקדם גורם לציבור לשנות שלא בטובתו את בחירת תמהיל ההלוואה שהוא נוטל. לווים הטועים בהבנת מנגנון החישוב של העמלה חושבים שהם ישלמו קנס על פירעון מוקדם של הלוואות בריבית קבועה, בעוד שהם פטורים מקנס זה במקרה של הלוואה בריבית משתנה. הם אינם מבינים שמנגנון הפיצוי מופעל רק כאשר חלה ירידה של הריבית במשק: ללא ירידה זו הם אינם צריכים לשלם עמלת סילוק מוקדם, ובכל מקרה העמלה נועדה רק לקזז חלק מרווח ההון שנוצר להם בשל ירידת הריבית במשק.

העובדה שלווים רבים אינם מבינים את משמעותו של סעיף ההיוון בהלוואה היא כשלעצמה עילה אפשרית לפנייה לנגיד הבנק להטיל את משקלו כדי לבטל לחלוטין את האפשרות של בנקים להכניס בחוזה ההלוואה סעיף המפצה אותם על סילוק מוקדם. יש בכך כדי ליצור מרחב פעולה ברור ונקי ממכשולים ללווים. ייתכן, עם זאת, שהמישור המתאים ליוזמה כזו אינו פנייה לבנק המרכזי, אלא דווקא פעולה במישור הפוליטי: אחרי הכל מדובר ביוזמת חקיקה.

יש לזכור רק שעמלת ההיוון אינה ביטוי לשרירות ליבם של הבנקים, אלא יש לה תפקיד כלכלי אמיתי: כשמדובר בזכות למיחזור משכנתא מדובר בעצם באופציה הניתנת ללווה לנצל ירידה של שיעורי הריבית בשוק להוזלת המשכנתא. למעשה, אפשר היה לראות את ההלוואה כאילו היא ניתנת בריבית גמישה לכיוון אחד: כשהריבית בשוק יורדת - הלווה ממחזר הלוואה כדי להקטין את שיעור הריבית; כשהריבית עולה בחזרה - הוא נשאר עם הלוואה בריבית קבועה (ונמוכה).

ערכה של אופציה זו גבוה ככל ששיעורי הריבית במשק גבוהים. בהעדר עמלת סילוק מוקדם, הלווה מקבל אופציה זו בחינם. בעולם כזה, הרווח של הלווה הוא ההפסד של המלווה. לכן הבנק המלווה יצטרך לגלם את הנזק הצפוי לו מביטול עמלת סילוק מוקדם ע"י הגדלת שיעור הריבית בהלוואה. ביטול גורף של עמלת סילוק מוקדם יוצר מצב חדש: הזכות של הלווים לסלק הלוואה ללא עמלה (זכות שלא כל הלווים ינצלו) - תייקר את המשכנתאות לכולם. אין ארוחות חינם.

שאלה אחרת: העיוות בצורת החישוב של העמלה

שאלת המשך קיומה של עמלה זו, שאיננה קיימת ברוב העולם, יכולה להוות נושא לדיון ציבורי. אבל ישנה בעיה נוספת: הנוסחה הספציפית לחישוב העמלה שקבע בנק ישראל מטילה נטל עודף על לווים “חלשים” ונותנת יתרון ללווים “חזקים”. הטיה זו נובעת מכך שגודלה של עמלת הסילוק המוקדם נמצא ביחס ישר לריבית האישית שנקבעה בהלוואה, ולכן ביחס ישר לפרמיית הסיכון שהבנק מייחס ללווה. מאחר שהריבית שהבנק קובע ללווים "חלשים" גבוהה מזו שהוא קובע ללווים "חזקים" - במקרה של סילוק מוקדם לווים "חלשים" ישלמו עמלת סילוק מוקדם גבוהה יותר מלווים "חזקים". 

זהו עיוות מוזר: השימוש בשיעור הריבית האישית (זו שנקבעה בהלוואה הספציפית) לצורך חישוב עמלת הסילוק המוקדם הוא טעות, ואין לו הצדקה כלכלית, שכן מרגע שהלווה מסלק את חובו - אין מקום לגבות ממנו פרמיית סיכון בגין יתרת תקופת ההלוואה (על הדרך האפשרית לתקן עיוות זה: ראה ברשימה מיום 21.4.2011 בבלוג זה).

הנוסחה הקיימת גורמת לפגיעה בלווים "חלשים". עובדה זו גלויה לכל הנוגעים בדבר, והיה מקום לשנות נוסחה זו לאלתר. חוסר ההיענות של בנק ישראל יביא אולי לכך שההחלטה לשנות את הנוסחה הקיימת תתקבל במקום אחר: בעתירה לבג"צ. במקרה קיצוני יותר, התערבות פוליטית תגרום לכך שכל נושא עמלת הסילוק המוקדם בהלוואות משכנתא ייקבע ע"י הדרג הפוליטי, וחבל שכך: מה שניתן לתקן עכשיו בסבלנות ובשיקול הדעת כבר לא יהיה ניתן לתקן משהנושא יעבור ליוזמה פוליטית.