רשימת אורח: בעיות בפרויקטים של תמ"א 38 - האם אנחנו חווים התממשות סיכונים? - יאיר דוכין*

 מבוא

מגזר הבנייה למגורים עובר בשנים האחרונות טלטלות משמעותיות. טלטלות אלו נובעות הן מתנאים גיאופוליטיים, קורונה, אירועי 7 באוקטובר והמלחמה הנמשכת מאז והן מהתערבות ממשלתית בשוק על ידי תוכניות סבסוד שונות (מה שמכונה  טיפול במשבר הדיור). במקביל, הולך וגדל היקף הבנייה במסגרת מה שמכונה  התחדשות עירונית (למעשה: יישום תמ"א 38 על מסלוליה השונים) והוא מהווה כיום נתח משמעותי מסך התחלות הבנייה למגורים במטרופולין תל אביב.

מטרת רשימה זו היא לבחון את ההיקף הנוכחי של תהליך ההתחדשות העירונית, את הסיכונים הגלומים במנגנון תמ"א 38, ולהעריך את היקף והתפתחות ההתחדשות העירונית הצפויים על רקע ההתפתחות הצפויה של מחירי הדירות בשנים הקרובות.

תמ"א 38 כמנגנון להתחדשות עירונית

הערים הגדולות של ישראל מאופיינות בצפיפות דיור נמוכה משמעותית מזו שבערים הגדולות בצפון אמריקה ובמערב אירופה. לדוגמא, במנהטן (ניו יורק) צפיפות הדיור עומדת על כ- 29,000 נפש לקמ"ר. בפריז עומדת צפיפות הדיור על כ- 21,000 נפש לקמ"ר. לשם השוואה, הצפיפות בערים העיקריות בישראל היא כדלהלן:

עיר	נפש לקמ"ר
תל אביב	8,600
ירושלים	7,200
חיפה	4,300
באר שבע	1,800

היתרון של צפיפות גבוהה טמון ביכולת לספק לאוכלוסייה מעטפת שירותים איכותית. בישראל, תופעה זו בולטת כשמשווים את מעטפת השירותים האיכותית המסופקת לאוכלוסיית מטרופולין תל אביב, הצפופה יחסית, לזו המסופקת באזורי הפריפריה הדלילים. 

למרות היתרונות של צפיפות דיור גבוהה, תהליך ההתחדשות העירונית בישראל נבע משיקול שונה: הצורך לחזק/להחליף מבנים ישנים עקב חשיפתם המוגברת לסיכוני רעש אדמה. לכך נוסף, עקב המצב הביטחוני, צורך ביצירת מרחבים מוגנים דירתיים (בחלופת תמ"א 38/1 מהווים המרחבים המוגנים חלק מחגורות החיזוק של הבניינים. בחלופת תמ"א 38/2 המרחבים המוגנים הם חלק אינטגרלי מהמבנים החדשים).

המנגנון הכלכלי שאימצו ממשלות ישראל, שמטרתו לפטור אותן מלממן ישירות (באמצעות התקציב) את חיזוק הבניינים, מושתת על מתן זכויות ליזמים לבנות ולמכור יחידות דיור נוספות על כל חלקת קרקע שנכללת בתוכנית. הפיתוי הכלכלי לבעלי הדירות הקיימים מתבטא בתוספות שטחים מבונים לדירות קיימות (תמ"א 38/1), או קבלת דירות חדשות תמורתן, בדרך כלל גדולות יותר (תמ"א 38/2), זאת ללא שיושתו עלויות ומיסים על בעלי הדירות.

על הדרך, מוביל תהליך תמ"א 38 להגדלה של צפיפות הדיור (תוספת יחידות דיור ליחידת קרקע). אלא שעל ההשפעה החיובית של הגדלת הצפיפות מעיב הפיגור הגדול בפיתוח מעטפת התשתיות, שפועלות כיום תחת עומס-יתר שמנטרל חלק נכבד מהתועלת הכלכלית הגלומה בהגדלת הצפיפות.

שלבים עיקריים במימוש התחדשות עירונית

תהליך ההתחדשות מתבצע בשלושה שלבים עיקריים:

שלב א' – התקשרות של היזמים עם בעלי הדירות הקיימים. בהסכם ההתקשרות מפורטות התמורות שיקבלו בעלי הדירות.

שלב ב' – השגת היתר בנייה לתוכנית מהרשות המוניציפאלית.

שלב ג' – ביצוע הפרויקט, מסירת הדירות המשודרגות/חדשות לבעלי הדירות המקוריים ומכירת תוספת הדירות בשוק על ידי היזמים.

כדי שמהלך כזה יהיה כדאי ליזמים חייבת מכירת הדירות הנוספות לכסות את עלויות ההקמה/הרחבה של כלל הדירות בפרויקט בתוספת רווח יזמי של כ -15% ליזמים.

חלקה של הבנייה במסגרת התחדשות העירונית מסך הבנייה למגורים במחוז תל אביב

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מחשבת את מספר הדירות הנבנות בפרויקטים של התחדשות עירונית כסכום של מספר הדירות שנבנו במקום בניין שנגרט (תמ"א 38/2) ומספר הדירות שנוספו לבניין קיים (תמ"א 38/1). לפי נתוני הלשכה, בין אפריל 2024 למרץ 2025 הוחל בהקמת 8,084 דירות כאלה במחוז תל אביב ("בירת הנדל"ן" של ישראל) מתוך 13,640 התחלות בנייה במחוז, דהיינו: ההתחדשות העירונית היוותה 59.3% מסך התחלות הבנייה במחוז. מאידך, במסגרת המהלך נגרטו 2,558 דירות קיימות (תמ"א 38/2), ולכן נטו תרמה ההתחדשות העירונית 5,530 דירות (40.5% מסך התחלות הבנייה).

הנתונים הללו מצביעים על כך שכדי שפרויקט התחדשות יהיה כדאי ליזמים במחוז תל אביב נדרש בממוצע מכפיל של 2.16 דירות למכירה על כל דירה שנהרסה. נתונים אלו מבהירים את אחת הבעיות העיקריות, בראייה לאומית, של גישת תמ"א 38: במחוזות אחרים נדרשים מכפילים גבוהים בהרבה כדי שפרויקט יהיה כדאי ליזם, ולכן דרושים שם ביקושים מותאמים לדירות, שלא בהכרח קיימים בהם. אין פלא, אפוא, שפרויקטים של התחדשות עירונית קיימים בעיקר (כמעט רק) במחוזות תל אביב וירושלים, שבהם רמות המחירים מאפשרות מכפילים נוחים יחסית.

איומים וסיכונים גלומים ליזמים בהתחדשות עירונית

לכאורה, פרויקט התחדשות עירונית טומן בחובו יתרון כלכלי ליזם, שכן הוא אינו נדרש לרכוש קרקע ולכן הוצאותיו - בפרק הזמן שבין החתימה על ההסכם עם בעלי הדירות הקיימים ועד קבלת היתר הבנייה (פרק זמן שנמשך בממוצע 3 – 4 שנים) - נמוכות ביותר. אלא שבעצם ההתקשרות היזם נחשף לסיכון כפול: האחד - התייקרות (מעבר להנחות התכנון המוקדם) של עלויות הבנייה; השני - ירידה (מעבר להנחות התכנון המוקדם) של מחירי הדירות בשוק. בעוד שהתמורות להן התחייב לבעלי הדירות נקבעו מראש במועד ההתקשרות – עלויות הבנייה עלולות לטפס מעבר לציפיותיו, והתקבולים שלו ממכירת הדירות הנוספות עלולים להצטמצם, כל זאת בתלות בהתפתחויות שיחולו בשוק הדיור במהלך התקופה שבין מועד ההתקשרות עם בעלי הדירות לבין מועד קבלת היתר הבנייה (שמאפשרת לו להתחיל במכירת הדירות הנוספות). כך, אם הנחות התוכנית העסקית של היזם לגבי עלויות הבנייה ומחירי הדירות אכן תתממשנה - סביר שהוא ישיג רווח יזמי של 10% - 15%. אבל אם חלה התייקרות בלתי צפויה של עלויות הבנייה ו/או ירידה בלתי צפויה של מחירי הדירות - הרווח היזמי עלול לקטון ואף להפוך להפסד.

נראה שהסיכון הכפול הזה התממש בתקופה האחרונה. נתוני מדד תשומות הבנייה לתקופה 1/2023 – 6/2025 מצביעים על עליית מחירים מצטברת של 7.61%. לטענת יזמים וקבלני ביצוע גדולים במחוז תל אביב נתוני הלמ"ס אינם מייצגים נכונה את המציאות, וההתייקרות ה"אמיתית" במחוז תל אביב בשנים הללו עומדת על כ- 30%. לכך יש להוסיף את ירידת המחירים של הדירות, כולל זו הגלומה במבצעי המימון שהנהיגו היזמים (20/80).

שני התהליכים הללו הם הגורמים לתופעה רחבה הנצפית כיום, אף כי אין נתונים ברורים על היקפה, שבמסגרתה יזמים שחתמו על הסכמים עם בעלי דירות והתחייבו על תמורות - חוזרים אל בעלי הדירות בדרישה להפחתת התמורות לאור ההתפתחויות, תחת האולטימטום שהפרויקט יבוטל.  

מה זה אומר לגבי העתיד?

השאלה העיקרית היא לאן הולכים מחירי הדיור. נתונים עדכניים (יולי 2025) מצביעים על הצטברות מלאי בלתי מכור של דירות בידי היזמים בהיקף של למעלה מ- 80,000 יחידות דיור. מלאי זה שקול (בתנאים הנוכחיים) לשנתיים אספקה. בדיקה היסטורית של שוק הדיור מצביעה על מצב דומה במחצית השנייה של שנות ה– 90. אז, עקב בניית-יתר במחצית הראשונה של שנות ה- 90 על רקע העלייה ההמונית, החלה ירידת מחירים. זו נמשכה 10 שנים, משנת 1997 עד שנת 2006, והסתכמה בירידה ריאלית של קרוב ל– 25%. חשוב להדגיש שירידת המחירים נמשכה במקביל להיקף נמוך יחסית  של התחלות בנייה. האם ניתן להקיש מהתהליך הכלכלי בענף בשנים 1997 – 2006 על ההתרחשויות הצפויות בשנים הקרובות? לדעתי התשובה היא חיובית. ההיסטוריה, בניגוד לדעת רבים, אמנם אינה חוזרת על עצמה, אולם לעיתים בנסיבות שונות לחלוטין מתקבלת תוצאה דומה.

להערכתי, מחירי הדירות צפויים להמשיך לרדת לפחות בשנתיים הקרובות ויתכן אף שמעבר לכך. מצב זה צפוי להשפיע על שוק הדיור בכללותו ועל המשך קיומם של פרויקטים של התחדשות עירונית. התמורות הצפויות לבעלי הדירות בפרויקטים המצויים בשלבי מו"מ ראשונים צפויות לרדת ולכן לא צפויה בשנים הקרובות התפשטות של התחדשות עירונית מחוץ למחוזות תל אביב וירושלים.

בנקודה זאת חשוב להדגיש שהפרסומים על היקף דירות גדול שיוקם במסגרת של התחדשות עירוני בשולי מטרופולין תל אביב (רמלה, אשדוד ואחרים), מתבססים על תוכניות רעיוניות, שמימושן (אם בכלל, חלקי או מלא) יארך 5-10 שנים, כך שהשפעתן על ההתרחשויות בשוק אינה צפויה בשנים הקרובות.

ד"ר יאיר דוכין הוא ראש תוכנית ה- MBA בהתמחות מימון נדל"ן, בית ספר למנהל עסקים, האוניברסיטה העברית, ירושלים

ישראל בדרך להתפוצצות מחירי הדירות

 הטווח הקצר והטווח הארוך

העיסוק התקשורתי במחירי הדירות מתמקד לרוב בתנודות השוטפות: שיעור ההתייקרות של מחירי הדירות בחודש האחרון/בשנה האחרונה. לכן, תשומת הלב הופנתה בחודשים האחרונים לאפשרות של היפוך המגמה של מחירי הדירות בישראל - האפשרות שהם נמצאים כיום במגמת ירידה. יש אמנם חשיבות למעקב אחר האירועים השוטפים, אבל העניין שלנו ברשימה זו יהיה שונה: לא פיענוח אירועי הטווח הקצר (המחזור) אלא ניסיון לשרטט את מגמות המחירים של הטווח הארוך. 

שינויים של הטווח הקצר (ואפילו של הטווח הבינוני) מונעים על-ידי כוחות השוק. חשיבותם מוגבלת. ההשלכות האופרטיביות היחידות שלהם נוגעות לגיבוש החלטות עיסקיות על-ידי היחידות הכלכליות הפרטיות. מצד משקי הבית, אלו החלטות לגבי עיתוי רכישת דירות; מצד היזמים בענף הבנייה (והגורמים המממנים אותם), אלו החלטות לגבי עיתוי התחלות בנייה של פרויקטים של דירות מגורים ותיכנון העיתוי של מכירת הדירות. לממשלה אין תפקיד ממשי בהכוונת השוק בטווח הקצר ובטווח הבינוני, משתי סיבות: א) כי 'ערפל הקרב' מקשה עליה להעריך בזמן את משמעות ההתפתחויות כדי לשקול תגובה אפשרית; ב) כי כל התערבות מצידה תקרה בפיגור-זמן משמעותי, לא תהיה כנראה אפקטיבית, ואין לה בדרך-כלל היגיון פנימי מבחינת הגדרת יעדים וכלים. לכן, עדיף היה לו הממשלה הייתה מתעלמת מההתפתחויות השוטפות ומהתחזיות המחזוריות ומאפשרת לכוחות השוק "לנקות את השווקים" (כלומר: לפתור בכוחות עצמם מצבים של עודף היצע/ביקוש על-ידי מנגנון המחירים) ולהחזיר את שיווי המשקל (של הטווח הקצר!) על כנו. מכך גם עולה שידיעות על עליות/ירידות של מדד מחירי הדירות אינן צריכות להטריד את הממשלה. 

הבנה זו, מן הסתם, איננה נחלתו של רוב הציבור: התקשורת נוטה לדווח בהרחבה על ההתרחשויות השוטפות (ואף להוסיף להן נופך דרמטי), קבוצות אינטרסים שונות מגיבות ל"חדשות" וקוראות לדרג הפוליטי להתערב בהתרחשויות (לטובתן), והממשלה נגררת 'להיכנס לאירוע' ולהגיב (לשווא ובמהלכים לא אפקטיביים) על אירועים, שכאמור - עדיף היה אילו התעלמה מהם.

הטווח הארוך - הצורך במדיניות דיור ממשלתית

המצב שונה לחלוטין כשאנחנו מתייחסים לטווח הארוך. השוק הפרטי מתקשה לזהות מגמות ארוכות-טווח והן לרוב חורגות מאופק התכנון שלו. יותר מכך: אין לשוק הפרטי כלים להתמודד עם הטווח הארוך. הגורם היחיד שצריך ומסוגל לזהות מגמות ארוכות-טווח הוא גורם התכנון הממשלתי. לשם כך הוא קיים - לא לצורך התערבות בהתפתחויות מחזוריות. הוא גם זה שאמור להעריך עד כמה מגמות אלו חיוביות או שליליות מנקודת מבט של טובת הכלל, ובמידה שהוא מזהה התפתחות של איומים אפשריים - להציע פתרונות (מדיניות) שיש בהם כדי להתמודד איתם. זה נכון בנושא שבו אנחנו עוסקים כאן - תחום הדיור - כמו גם בתחומים רבים אחרים: התמודדות עם משבר האקלים, משק האנרגיה, משק המים, התשתית התחבורתית, שירותים ציבוריים, ועוד.

דמוגרפיה וצפיפות דיור - בעיית הטווח הארוך של ישראל

כבר כיום אנו חיים במדינה צפופה-יחסית. ייצוג מידת הצפיפות על-ידי היחס הפשוט שבין גודל האוכלוסייה לשטחה של המדינה איננו משקף את המצב לאשורו: חלק ניכר משטחה של ישראל איננו מאוכלס ומן-הסתם גם איננו מתאים לאיכלוס, ורוב האוכלוסייה מצטופף לאורך רצועת החוף. אבל הבעייה שצריכה להטריד אותנו איננה תמונת המצב הנוכחי אלא המגמה ארוכת-הטווח המסתמנת, ומשמעותה: כפי שזה נראה כיום, ישראל צפויה לעבור תהליך משמעותי של הצטופפות עד לאמצע המאה הנוכחית.

מקור התופעה הוא דמוגרפי: אוכלוסיית ישראל מתאפיינת בקצב גידול מהיר-יחסית. זוהי תופעה חריגה בקרב המדינות המפותחות, שכולן נמצאות כבר מזה כמה עשורים בתהליך של הצטמצמות האוכלוסייה בגלל מגמה מתמשכת של ירידה בשיעורי הפיריון שהביאה אותם אל מתחת לשיעור הפיריון התחליפי - זה המבטיח יציבות של גודל האוכלוסייה. בניגוד למדינות המפותחות, המגמה של גידול האוכלוסייה בישראל (פרי ריבוי טבעי - לא קליטה של גלי הגירה) צפויה להימשך גם בעשורים הבאים. המשמעות של מגמה זו היא שישראל צפויה לחוות תהליך מתמשך של הצטופפות. לפי הערכות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (המבוססות על מה שקרוי "תרחיש הביניים"), אוכלוסיית ישראל תגדל עד אמצע המאה הנוכחית (תוך דור אחד!) ל-16 מיליון נפש - תוספת של 6 מיליון נפש (גידול מצטבר של כ-60%). אם נניח שחלק ניכר משטחה של המדינה לא יאוכלס במידה משמעותית גם בעתיד, נגזר על ישראל ציפוף משמעותי של רצועת החוף, שטחי המגורים הקיימים, ובעיקר המרכזים האורבניים הגדולים הקיימים כיום. הבעייה של ישראל לגבי הטווח הארוך היא, אפוא, מיגבלה הולכת ומעיקה של היצע דיור. זה יביא למצוקת דיור כרונית, ההולכת ומתגברת עם השנים.

מהן ההשלכות של ההצטופפות עד כה?

מחירי הדירות אמורים להתייקר לאורך זמן - זוהי התפתחות טבעית. זה נובע מעלייה מתמדת בסטנדרט הבנייה ובאיכות החומרים, וזה נובע מגידול מתמשך בהכנסה לנפש (רמת החיים) שמתורגמת להתרווחות המגורים (גידול מתמיד של שטח המגורים הממוצע לנפש). אלו הם גורמי ביקוש. אלא שלהתפתחות טבעית זו (כמו הגידול בצריכת האנרגיה הממוצעת לנפש לאורך השנים) מצטרף גורם נוסף: צד ההיצע - הנדירות הגוברת של קרקע זמינה לבנייה. מגמת ההתייקרות של הדירות, אם כן, איננה רק תוצאה של שיפור של איכות המוצר (שביטויו הוא התייקרות עלות הבנייה של הדירה עצמה) אלא גם של התייקרות מחירי הקרקע. אני מסתכן ומעריך (ללא שביצעתי חישוב מתאים) שרוב העלייה המצטברת של מחירי הדירות בישראל בעשורים האחרונים נובעת מהתייקרות הקרקע - לא מהתייקרות הבנייה והשיפור של איכות המוצר.

ה"קטר" של תהליך התייקרות הדירות הוא, אפוא, הנדירות הגוברת של הקרקע. בהעדר עתודות קרקע משמעותיות הפנויות לבנייה (וזהו המצב בישראל) - מחירי הדירות מאמירים במהירות במגמה ארוכת-טווח. זה היה גורלנו עד כה, וזוהי גם בשורה רעה לגבי העתיד: לאור המגמה הדמוגרפית של גידול מתמיד של האוכלוסייה - מחירי הדירות בישראל צפויים להמשיך לעלות גם בטווח הארוך.

תוצאה תרבותית: שוק הדיור הופך לקזינו

מגמה היסטורית זו של התייקרות כרונית לא נעלמה מעיניהם של משקי הבית, והם מתייחסים אליה כאל חוק-טבע ("מחירי הדירות עולים תמיד"). מכאן, משקי הבית גזרו אסטרטגיה כלכלית של הסטת רוב חסכונותיהם להשקעה בנכסי דיור (מעבר למה שנגזר מצרכי המגורים שלהם). התוצאה היא שלביקוש ה"אורגני" לרכישת דיור, זה שנגזר מצרכי המגורים הגדלים של משקי בית, מצטרף ביקוש ספקולטיבי, כזה שמונע על-ידי שיקולי השקעה. 

ביקוש ספקולטיבי מונע על-ידי שיקולי תשואה והוא דינמי באופיו. הוא מגיב יותר להתפתחויות בשוק הדירות מהביקוש ה"אורגני", ולכן תורם להעצמת מחזורים קצרים של גיאות ושפל. הוא גם מביא ליצירת אי-שיוויון בהתחלקות מלאי הדיור - צבירת דירות נוספות (מעבר לדירת המגורים), למטרות השקעה, בידי שכבות אוכלוסייה מבוססות שפרט לזמינות של הון עצמי יש להן נגישות קלה יותר לשוק האשראי. התהליך המתמשך של עליית מחירי הדירות בישראל מעצים את אי-השיוויון בחלוקת הרכוש תוך שהוא מצדיק בדיעבד את החלטות ההשקעה של הרוכשים (הם תמיד צודקים). 

במצבי קיצון, הביקוש הספקולטיבי עלול לקלוע את השוק לתהליכים שמזינים את עצמם (עליות מחירים שמשפיעות על ציפיות הפרטים לעליות מחירים נוספות בעתיד ומדרבנות בכך את היקף הביקוש הספקולטיבי) עד כדי התפתחותן של "בועות" בשוק הדיור. זה הופך את שוק הדירות לתנודתי יותר, ולכן למסוכן יותר לכל הגורמים המעורבים בו. שוק הדיור הופך בהדרגה לקזינו לאומי שבו משקי הבית מהמרים על מחירי הדירות העתידיים. בשלב כלשהו התהליך עלול להפוך ל"משחק פירמידה", שבו המשתתפים מוכרים זה לזה דירות במחירים הולכים ועולים, משחק שיעצור בנקודת זמן כלשהי (בדרך כלל בשל משברים שמקורם באירועים חיצוניים) ועלול לגרום להתרסקות השוק.

משחק הוגן?

אינני מכיר נתונים מעודכנים של התחלקות הבעלות על מלאי הדיור בישראל (בעבר, משרד האוצר נהג לפרסם הערכות לגבי אחוז משקי הבית שמחזיקים ביותר מדירת מגורים אחת בבעלותם), אבל הייתי מעריך שכיום כשליש ממלאי הדיור בישראל (קרוב למיליון דירות) מוחזק בידי משקי בית שיש בבעלותם יותר מדירה אחת. בקצה השני של הסקאלה, לכשליש ממשקי הבית (עם ייצוג-יתר למשקי בית צעירים) אין כיום דירת מגורים בבעלותם. יכולתם של משקי בית צעירים להגיע לדיור בבעלותם ("נשיגות הדיור") הולכת ופוחתת עם השנים, ובהעדר מדיניות סיוע אפקטיבית של הממשלה - היא ונעשית תלויה במידה רבה בתמיכה כלכלית של בני משפחה. זוהי בשורה רעה למי שמאמין בלכידות חברתית ובכללי משחק הוגנים המבטיחים שיוויון הזדמנויות לדור הצעיר. 

מהם הפתרונות האפשריים?

לכאורה, קיימים פתרונות להתמודדות הצפויה עם הגידול הניכר של האוכלוסייה. מטבע הדברים, פתרונות אלו מתמקדים בהקלת המצוקה המתגברת שמכתיב צד ההיצע. אני מציע לחשוב על שלושה כאלו: אפשר, לכאורה, לפזר את תוספת האוכלוסייה למרחבים גיאוגרפיים שמאוכלסים כיום בדלילות (הנגב, הערבה, הגליל) ושמחיר הקרקע בהם נמוך; לחילופין, אפשר להשמיש במרכז הארץ (או במה שקרוי "אזורי הביקוש") משבצות קרקע שאינן בנויות עדיין (עתודות קרקע שעדיין אינן מנוצלות בתוך מרחבים אורבניים קיימים, שטחים חקלאיים, שטחים ציבוריים, שטחים שנשמרו עד-כה כשטחי טבע) ולהפוך אותן לשטחי מגורים; ולבסוף, אפשר להפעיל מהלך לציפוף הדיור במרכזים האורבניים הקיימים על-ידי בנייה לגובה. 

בכל אחד מהפתרונות שמנינו דרושה יד ממשלתית אמיצה: ניסיון ריאלי להתמודד עם האתגר איננו יכול להתבסס על פעולת כוחות השוק. 

המהלך של פיזור אוכלוסין למרחבים גיאוגרפיים חדשים (הגליל והנגב) מנוגד למגמות הכלכליות הקיימות המבטאות את העדפות השוק הפרטי: ההתפתחויות הצפויות בתעסוקה ובשוק העבודה תחזקנה את המגמה ההיסטורית של נהירת האוכלוסייה מהפריפריה למרכז. לא ניתן לדחוף בכוח אוכלוסייה לפריפריה: זה חייב להיות מאמץ לאומי של יצירת מרכזים אורבניים שיספקו מכלול תעסוקה ושירותים אזרחיים לאוכלוסייה, מאמץ שתוצאתו תהיה יצירת כוחות שימשכו את האוכלוסיה לפריפריה. שום קו רכבת מהיר מאזור המרכז לקרית שמונה או לאילת לא יעשה זאת, וגם לא העתקה של מחנות צבא - המשימה גדולה הרבה יותר. 

המהלך של השמשת משבצות קרקע לא-מנוצלות במרכז הארץ הוא בעייתי: ניצול משבצות קרקע פנויות באיזורים האורבניים הוא אמנם מהלך מתבקש, אבל שינוי ייעוד הקרקע מחקלאות לבנייה וויתור על שטחים ירוקים איננו פתרון סביר - הוא עלול להביא לאסון אקולוגי. 

המהלך של ציפוף הדיור במרכזים האורבניים הקיימים באמצעות החלפת מלאי הדיור הקיים, שמתנשא בדרך-כלל לגובה מוגבל, בבנייה חדשה לגובה, הוא מעל לכוחו של הסקטור הפרטי בגלל קשיחות ההגנה החוקית על זכויות הקניין של הבעלים הפרטיים הקיימים ומערכות מסורבלות של חוקי תכנון ובנייה. התוכניות הקיימות של "פינוי-בינוי" וניצול ההטבות במסגרת התוכנית "תמ"א-38" אינן מתמודדות עם גודל המשימה: זהו  ניסיון להזיז הר בעזרת שימוש בכפית. מה שנדרש הוא שינוי תכנוני מקיף של המרכזים האורבניים המרכזיים הקיימים, מהלך שיהיה כרוך כנראה בפגיעה מהותית בזכויות הקניין של בעלי הדיור הקיים. כאמור, "אין ארוחות חינם": אין פתרון שישאיר את כולם שבעים. שיפור מצבו של הכלל יהיה כרוך בוויתורים מצד חלק מהפרטים.

מי יפתור את הבעייה?

הבעייה ארוכת הטווח של הדיור בישראל לא תיפתר בצורה נאותה על-ידי כוחות השוק - דרוש מאמץ לאומי. דרושה ממשלה שתוביל אותו. הבעייה לא תיפתר על-ידי תוכניות ממשלתיות מתחלפות של סיבסוד מיגזרי. מול ההתפתחות הקשה של מצוקת דיור ששרטטנו לעיל, מחירי הדירות לא ייבלמו על-ידי תוכניות מגוחכות כמו "מע"מ אפס", הגרלות במסגרת "תוכנית למשתכן" או הנחות למשרתי מילואים. האיום הזה מחייב התמודדות רצינית - לא "קונצים" ולא "טריקים". דרושה תוכנית שתיתן מענה אמיתי לאתגר הדמוגרפי של ישראל, מענה שגם יעורר אמון בציבור הרחב.

האם הממשלה תיענה לאתגר? האם היא תבחר באחת משתי החלופות הסבירות שמנינו ותרתום את ישראל למהלך שיש בכוחו להתמודד עם האתגר? אינני יודע. הניסיון ההיסטורי לגבי ממשלות ישראל איננו יכול להוות מקור לאופטימיות: הן לרוב בחרו להימנע ממהלכים אמיצים עד שנוצר משבר שכפה עליהן להתמודד. אבל ייתכן שישראל של המחר תהיה מדינה שונה מזו שבה חיינו בעבר: זה מתחייב בגלל גודל האתגרים הנוכחיים של ישראל (ולא רק בגלל שאלת מחירי הדיור).

אינני יודע מי משני הפתרונות הסבירים שהוצגו לעיל (פיזור למרכזים אורבניים חדשים מול מיחזור הקרקע במרכזים אורבניים קיימים) עדיף. זו שאלה להערכת ההיתכנות הפוליטית והביצועית של כל אחד מהפיתרונות. תחשבו בעצמכם. 

ואם הממשלה תתחמק מאחריות?

אם הממשלה לא תיענה לאתגר (או שתנסה בכל זאת להשתמש בכפית ההיא - ע"ע "תמ"א 38") - הבעייה תישאר ל"טיפולם" של השווקים. ויש לשווקים דרך משלהם, גם אם היא מעט אכזרית, "לטפל" בבעיית מצוקת הדיור: שיווי משקל (נודד) בשוק הדיור ייווצר באמצעות התפוצצות של מחירי הדיור (בעיקר במרכז), שיהיה מלווה בצמצום משמעותי של רווחת הדיור של האוכלוסייה (צמצום מרחב המגורים הממוצע לנפש בגלל ההתייקרות). בגלל שמדובר בהצטופפות, גם מחירי השכירות ימריאו - לא רק מחירי הרכישה של דירות. התפתחות שכזו תביא לחוסר-יציבות חברתי ופוליטי בגלל ריכוז של עושר נדל"ני בידי מעטים והתייקרות קשה מנשוא של עלות הדיור (רכישה ושכירות) לחסרי-דיור. זה יגרום כנראה להתערבויות-סרק חפוזות ונקודתיות של הממשלה, ומעבר לכך - להגירת אוכלוסייה צעירה מהארץ בגלל קוצר ידה למצוא מענה לצרכי הדיור שלה.

כיצד נראה ציפוף של מרכזי האורבניים הקיימים?

בנייר מדיניות שעסק בנושא מדיניות דיור לקראת 100 שנים לעצמאות ישראל שפורסם על-ידי המרכז לחקר העיר והאזור בטכניון ומכון אלרוב לחקר הנדל"ן בפקולטה לניהול ע"ש קולר, אוניברסיטת תל-אביב ושהשתתפתי בכתיבתו (ראו: כאן) נעשה בין היתר ניסיון לאמוד את צרכי הדיור העתידיים של ישראל. כתבנו אז (הכנת המסמך החלה עוד בשנת 2019 על רקע הבחירות לכנסת ה-21 ונמשכה - בגלל הכאוס הפוליטי - עד 2021) שיש צורך בתוספת של כשני מיליון יחידות דיור חדשות, ושמאחר שמדובר גם במהלך שיכלול בהכרח גם מיחזור קרקע בנויה (גריטת מלאי דיור קיים לצורך בנייה חדשה) מדובר בבנייה של כ-2.5 מיליון יחידות דיור חדשות. המספרים הללו לא עודכנו על ידינו מאז פירסום נייר המדיניות, אבל יש בהם כדי לתת מושג על גודל המאמץ הנדרש (כדי לסבר את האוזן: מלאי הדירות הקיים בישראל מתקרב כיום ל-3 מיליון).

כיצד אפשר להגדיל את מלאי הדיור בכ-70%? מעבר לניצול משבצות קרקע אורבניות פנויות ועיבוי הפריפריה נדרש מאמץ עצום של ציפוף המרכזים האורבניים הראשיים. זה אומר שנדרש מהלך אדיר של מיחזור קרקע בנוייה. הדוגמה של תוכנית "תמ"א 38" היא דוגמה שלילית בהקשר זה: תחת הכותרת המטעה של "חיזוק מבני מגורים כנגד רעידות אדמה" ומתוך שיקול זר של ניסיון להימנע מהקצאת תקציבים ממשלתיים - נבנה מודל של "win-win": בעלי דירות "הסכימו" לבצע פעולות לחיזוק המבנים בתמורה להשבחת דירותיהם: תוספות שטח בנוי, חניות מקורות, מעליות וממ"ד. כל ה"פלא" הזה התרחש ללא תמורה (לכאורה): המימון היה באמצעות הקצאת אחוזי בנייה שניתנו ליזם לכיסוי עלויות ביצוע הפרויקט. אמצעי התשלום, אם כך, היה סמוי: אחוזי בנייה במקום הוצאה תקציבית. הממשלה, וליתר דיוק משלמי המיסים - הם ששילמו עבור המהלך הזה. וכך, מהלך שמטרתו המקורית המוצהרת היתה חיזוק מבני מגורים ישנים כנגד רעידות אדמה - הפך לפרויקט שתמציתו השבחת נדל"ן בפטור ממיסוי. בגלל ערך הקרקע הגבוה באזור המרכז, היוזמה של תמ"א 38 התממשה בעיקר בגוש דן ובערים הסמוכות, שם במחיר השוק של תוספת אחוזי הבנייה ניתן היה לממן את ההשבחה. בדיעבד, למרות שמדובר גם בציפוף (תוספת קומות בבניינים קיימים), תמ"א 38 תרם תוספת זעומה של דירות למלאי הדיור הקיים. 

כדי לסבר את האוזן, מאחר שבהגדרה המצומצמת של גוש דן (תל אביב, רמת-גן, גבעתיים, חולון ובת-ים) יש כיום מעט יותר מחצי מיליון דירות - צריך לחשוב על הכפלת המלאי פי שלוש עד לאמצע המאה הנוכחית, כלומר להוסיף כמיליון יחידות דיור (כמחצית מתוספת מלאי הדיור הנדרש בכל המדינה). ציפוף בסדר גודל כזה איננו יעד בלתי סביר: צפיפות הדיור בערים כמו פריז וניו-יורק היא פי 3-4 מזו של תל אביב. המסקנה היא שיש צורך במיחזור רחובות ואף רובעים שלמים שבהם הבנייה הקיימת היא נמוכה ולבנות במקומם מגדלי מגורים בני 25-60 קומות. המספרים הללו ממחישים את חוסר הרלוונטיות של השימוש בפרויקט תמ"א 38 מבחינת השגת המטרה הלאומית של ציפוף אורבני.

אופטימיות לגבי מה?

 כמה הבהרות

בעקבות פירסום הרשימה האחרונה בבלוג זה (ראו: "כמה דברים אופטימיים", 19.7.25, כאן) קיבלתי תגובות ממספר קוראים שגרמו לי להבין שאולי לא הצלחתי להבהיר את כוונתי. עיקר סימני השאלה הועלו לגבי התהייה של קוראים אם יש מסקנות אופרטיביות לגבי המסלול הפוליטי שיביא אותנו להגשמת אותה כמיהה למדינה דמוקרטית חילונית ששורטטה ברשימה. ובכלל, שאלה שנשאלתי היא מה לעזאזל אופטימי בניתוח שהצגתי.

הדברים שלגביהם הבעתי אופטימיות אינם המצב הפוליטי הנוכחי בישראל או ההערכה שיש בחברה הישראלית מגמות אוטונומיות שיחלצו אותה מהמשבר הנוכחי ויביאו להחלפת ממשלת הזדון ולהפסקת תהליך ההשמדה השיטתי של הדמוקרטיה הישראלית - אינני אופטימי עד כדי כך. מה שניסיתי לטעון הוא שיש בעומק המשבר הנוכחי ובקרע שנתגלע בעם יתרון חשוב: רגע להתפכחות, הזדמנות להבין שמדינת ישראל של 1948 נבנתה על כרעי תרנגולת מבחינה משטרית ושיש לבנותה מחדש ברוח מגילת העצמאות כדי להבטיח את חוסנה ואת דבקותה בעקרונות של דמוקרטיה ליברלית. והרבה יותר מזה: שהרצון ההיסטורי המובן לאחד את השורות (ליצור "כור היתוך" ציוני) גרם להיווצרותו של "סטטוס-קוו" שמראש לא היה פיזיבילי, ובהתנהגותו לא היה שיווי משקל יציב אלא כזה שנע לאורך זמן לכיוון של הדתה ולאומנות. תסתכלו במראה: ישראל של 2025 איננה מדינה ששוקדת על פיתוח הארץ לטובת כל תושביה, אינה קוראת לבני העם הערבי ליטול את חלקם בבניין המדינה על יסוד אזרחות מלאה ושווה, אינה מושיטה יד שלום ושכנות טובה לכל המדינות השכנות ועמיהן, ובעיקר - חוזרת בה מהסכמתה לחלוקת הארץ ודורשת לשלוט בכל שטחי ארץ ישראל המערבית תוך מניעת זכותם של הפלסטינים לחיות תחת יישות עצמאית.

האופטימיות שהבעתי, לכן, היא מוגבלת: זה לא המצב שסביבנו שמעורר מחשבות אופטימיות - זו התקווה שאולי המחנה שלנו הפנים הפעם שעלינו להגדיר מחדש את מדינת ישראל. זה אולי מזכיר את המאמר "חצי נחמה" שפירסם אחד העם ב-1892 על רקע עלילות הדם כנגד היהודים: זה לא אנחנו - זה הם. הגיעה עת להתפכח מהחלום הציוני השקרי של מדינה יהודית-דמוקרטית ומהחבירה לפלגים לאומניים וחרדיים בעם היהודי. לא "אנשים-אחים אנחנו" ואין שום סיכוי שנקיים ביחד מדינה מתפקדת.

פסימיות פוליטית

האתגרים האמיתיים של מדינת ישראל הם עצומים. עליה לסיים את הסכסוך הישראלי-פלסטיני בהסכמה, ולשלב מהלך זה בהסכם אזורי שיאפשר לה ולהשתלב במרחב המזרח-תיכוני. עליה להתמודד עם השפעות משבר האקלים, שמאיים למדבר חבלי ארץ פוריים ולאתגר את המערכות הלאומיות של אנרגיה ומים. עליה להתמודד עם צפי לגידול אוכלוסייה מהיר (תוספת אוכלוסייה של 5-7 מיליון נפש תוך רבע מאה, פרי ריבוי טבעי גבוה) שיכתיב הצטופפות של האוכלוסייה בתוך המרחבים האורבניים הקיימים. עליה להתמודד עם השלכותיה האפשריות של מהפכת הבינה המלאכותית שצפויה להאיץ משמעותי את קצב הצמיחה הכלכלית תוך גרימת שינויים משמעותיים וכואבים בשוק העבודה. עליה להתמודד עם האפשרות של גלישה לעימות בינגושי צבאי סביב התחרות המתגברת בין ארה"ב לסין. וכמובן, עליה לבצע רפורמות מרחיקות-לכת במבנה המשטרי של ישראל כדי לתקן את כל הליקויים שנחשפו בשנתיים האחרונות.

למראה המצב הפוליטי, קשה להיות אופטימי לגבי יכולת ההתמודדות של ישראל עם האתגרים האמיתיים. "העם" - זה שמאפשר לממשלת הזדון להמשיך את המלחמה המיותרת ברצועת עזה, לפרק בהתמדה את המבנה הדמוקרטי של ישראל ואת מערכת שלטון החוק ולדרדר ולהשחית את השירות הציבורי - "קנה" את ההסתה, הקצין בדעותיו הלאומניות, הפנים את השנאה ההדדית ככוח מניע ומקבל את הצגת המאבק הפוליטי כניסיון של קבוצות שמאל אנטי-לאומיות להשתלט על המדינה. המלחמה הפנימית היא פוליטית לחלוטין: אין בה שיח ענייני, לא מאבק על רעיונות ושום התייחסות לאתגרים ארוכי-הטווח של ישראל. השחתת השירות הציבורי מאיימת לא רק על יכולתה של הממשלה לתפקד מול צרכים שוטפים ומול אתגרים ארוכי-טווח אלא גם על הסיכוי שהציבור יקבל דיווח אמיתי על המצב שיתפתח. חיסול התקשורת החופשית ישלים את המלאכה.

ולבסוף, מול ממשלת הזדון, לא מתארגנת אופוזיציה רחבה, נחושה, בהירה מבחינת הצגת חלופות ומבחינת הבטחותיה לציבור. במקום זאת אנחנו צופים באוסף של מפלגות, ברובן  פרטיות, לא דמוקרטיות, הבנויות כל אחת סביב פרסונה כלשהיא ולא סביב נבחרת פוליטית-אידיאולוגית, שנאבקות ביניהן על תמיכת הציבור ולכן משתדלות לעמעם מסרים ככל האפשר ולהיות שוות לכל נפש. וכולנו נכנעים למשחק הפופולריות הזה ומנמקים ברצינות את בחירתנו ברשימה זו או אחרת על סמך הערכות שטחיות של אופיו של ראש הרשימה והעלאת סברות מה באמת תהיה עמדתו בשאלות המאתגרות של ישראל. ובינתיים, תנועות המחאה - גולת הכותרת של הציבור הציוני בישראל - לא החליטו לתרגם את עצמן למערכה הפוליטית העיקרית. הן נשארות ברחוב, והשאירו את הזירה למנהיגים מטעם-עצמם המציעים למכירה את עצמם.

כמה דברים אופטימיים

על רקע האירועים הקשים שפוקדים אותנו (כשהתחלתי לכתוב רשימה זו המלחמה עם איראן טרם החלה), פנה אלי חבר מודאג בבקשה שאומר לו דברים חיוביים על מצבה של החברה הישראלית, שאשתול בו שביב של אופטימיות לגבי העתיד. זוהי המשימה שנטלתי על עצמי ברשימה הנוכחית. 

בשורה התחתונה, אני מציע להתייחס לכל מה שהתרחש בשנתיים האחרונות כפי שראוי להתייחס לאירוע לבבי: זהו אירוע חינוכי בעיקרו - סוג של "נורת אזהרה" לגבי מה שעלול לקרות בהמשך אם לא נתקן את דרכינו; אמנם נגרם לנו נזק כבד (בהחלט!), אבל הוא כנראה לא יהרוג אותנו; הוא כן חייב לגרום לנו לשנות את אורח חיינו. יש ביכולתנו להתאושש מהאירוע ולשוב לחיים בריאים - זה תלוי (כמעט) רק בנו. ויש צד חיובי בעוצמת הדרמה של השנתיים האחרונות, במידת ההרס של המבנה הדמוקרטי ובפירוד והקרע והשנאה שנחשפו בין פלגי החברה הישראלית: אם ההתפתחויות לא היו קיצוניות - יכולנו אולי להכיל אותן, לחשוב שהתופעות והמחלות שנתגלעו בחברה הישראלית אינן ממאירות, לספר לעצמנו שיש דרך פשוטה לחזור לחיים נורמליים. היינו אולי מאמינים ששלום-בית הוא ערך עליון, כזה שמצדיק הבלגה ואיחוי למרות הכל ("אנשים אחים אנחנו"). אולי עוצמת האירועים של השנתיים האחרונות באה לשכנע אותנו שלא כך הדבר: אין דרך לחזור אחורה בחברה הישראלית - הגשרים נשרפו. איננו "אחים".

*       *

בשנתיים האחרונות אנו חווים התקפה פוליטית מתמשכת ובלתי-מתפשרת על הדמוקרטיה הישראלית. המחנה התוקף התלכד סביב ברית-אינטרסים: המהלכים של ראש הממשלה ונאמניו לחלץ אותו ממשפטו על-ידי עצירת המשפט (מניע אינדיבידואלי), ההחלטה של המחנה החרדי להמשיך להשתמט מקיום חובתו האזרחית לשרת בצה"ל מבלי לוותר על ההטבות הכלכליות החריגות בהן הוא זוכה (מניע מיגזרי), והמאמץ של המחנה הלאומני להשלים את סיפוח יהודה ושומרון (וכעת גם רצועת עזה) למדינת ישראל (מניע לאומני-דתי). ברית האינטרסים הזו זיהתה את המערכת המשפטית כמחסום העיקרי שמונע ממנה להשיג את יעדיה, ולכן הכריזה עליה מלחמה. מטרת המלחמה היא לאפשר לרשות הקואליציונית (הממשלה והכנסת) לפעול בלא שלרשות השופטת תהיה יכולת לסכל את המהלכים המתוכננים. למרות שהיא מתוארת בידי יוזמיה "רפורמה משפטית" - מטרת ההתקפה היא לא פחות מהפיכה משטרית: שינוי אופי המשטר בישראל. היא משתמשת באוסף מגוון של יוזמות חקיקה, מינויים פוליטיים והחלטות ממשלה שתכליתם אחת: לשנות את אופי הדמוקרטיה הישראלית, להפוך את מדינת ישראל ממדינה יהודית ודמוקרטית (זו מלכתחילה הייתה בעיה) למדינה יהודית. וכל המהלך הזה מתבצע בשם הדמוקרטיה, בטענה שזהו רצונו העם כפי שהובע בבחירות האחרונות. העיקרון של "בלמים ואיזונים" שאמור להגן על הציבור מפני הפעלת כוח מוגזם בידי הרשות המבצעת - נתפס כהפרעה למימוש המנדט הפוליטי, כהתערבות אנטי-דמוקרטית של "פקידים", כפגיעה ב"משילות".

ישנה אמנם מחאה ציבורית נמרצת כנגד ההפיכה המשטרית, אבל למרות שקבוצה מגוונת של תנועות מחאה פועלת במרץ ובהתמדה מרשימים לסיכול ההמאמץ להפיכה המשטרית - 'השיירה' ממשיכה בדרכה. חוסר ההצלחה של תנועות המחאה לבלום את מהלכי ההפיכה המשטרית (מעבר לעיכובים וסיכולים חלקיים) נובע כנראה משילוב של מספר גורמים: האימפוטנציה הברורה של מפלגות האופוזיציה שמסרבות ללכד שורות ולפעול בנחישות כנגד יוזמות הקואליציה, האדישות והפסיביות של חלק ניכר מהאוכלוסייה שלפי הסקרים אמנם מתנגד להפיכה המשטרית אבל איננו מוכן להתגייס לפעולה מעשית כדי לסכל אותה, וההיסוס של מצביעי הימין (בעיקר מצביעי הליכוד) להתנגד בפרהסיה למהלכי ההפיכה המשטרית מחשש שהדבר יתפרש כעריקה וכבגידה במנהיגות הנוכחית של הליכוד. וכמובן, כל האירוע מתנהל בצל מלחמה חסרת-תוחלת וחסרת-אופק שנמשכת כבר 22 חודשים, שיוצרת לחלק מהאוכלוסייה דילמה מוסרית מעיקה לגבי ההצדקה להירתם למאבק נגד ההפיכה המשטרית בזמן שאויב חיצוני עומד בשער.

האם מדינת ישראל תשרוד את ההתקפה על הדמוקרטיה? אני סבור שכן, אבל לא בלי שייגרמו לה נזקים קשים - חברתיים (אובדן הסולידריות), מורליים (פוסט-טראומה לאומית), כלכליים (פגיעה בתעסוקה ויצירת גירעון ממשלתי וחוב פנימי בהיקפים חריגים) ותדמיתיים (מעמדה של החברה הישראלית בעולם הדמוקרטי). עוצמת הנזקים תלויה במהלך ההתפתחויות בשנה הקרובה: עד כמה ההפיכה המשטרית תגיע ל"הישגים", עד כמה המאבק הפוליטי-אידיאולוגי (לכאורה, ובפועל יותר זהותני-מחנאי) הקורע את החברה הישראלית יתדרדר לכדי מלחמת אזרחים גלויה, עד כמה ההתפתחויות הפנימיות (המאבק הפנימי והיחלשות שלטון החוק) ישפיעו על המשך ההשקעות הזרות בישראל ועל היקף הפעילות הכלכלית במשק, ועד מתי תימשך המלחמה (שמטרתה היחידה היא כעת שימור ממשלת נתניהו).

מה עלינו לעשות? אין סיבה לתלות את מסקנותינו מהאירוע בשאלה "מה יקרה?": בלי קשר להצלחת המהלכים להפיכה המשטרית או לכישלונם, הלקחים שלנו צריכים להתייחס לכוונת יוזמיה. והם באו להרוג.

*       *

מה כבר קרה? בשנתיים האחרונות עשינו סיבוב מסוכן, התקרבנו ל"קצה הצוק", וזו היתה חוויה מסמרת-שיער. בשטף של החלטות וניסיונות חקיקה הקואליציה ניסתה להשלים מהלך מהיר ושלם של הפיכה משטרית. המהלך נשען על דה-לגיטימציה של המערכת המשפטית, התקשורת, הדרג המקצועי של הסקטור הציבורי, תנועות המחאה והאופוזיציה. אין בכך שום דבר מפתיע: זהו "פרוטוקול התנהלות" קבוע בהיסטוריה של הניסיונות לחיסול דמוקרטיה ליברלית. השימוש הנרחב בשיסוי התומכים כנגד המתנגדים קרע את החברה הישראלית עד כדי איום בהתפתחות מלחמת אזרחים. גם כאן לא היה חידוש היסטורי: סימון האויב הפנימי כאמצעי לשיסוי המחנה.

ב-7 באוקטובר 2023, כפי שחששו והתריעו ראשי מערכת הביטחון, תקף החמאס את ישראל. בדיעבד, שקענו במלחמה הארוכה בתולדות המדינה, גרמנו במהלכה להרס נורא ולהרג נורא ברצועת עזה במלחמה שאת תנאיה ואת אופן התנהלותה קבע האויב, נחשפנו ליכולת עלובה של הדרג המדיני לנהל את המלחמה (זיכרו את שני הקבינטים שפעלו במקביל בחודשים הראשונים שלה), וגילינו ואקום נורא בניהול העורף והפקרה של הטיפול בבעיות האזרחיות שנוצרו עקב המלחמה. במהלך המלחמה נתגלעו חילוקי דעות בקרב הציבור הישראלי לגבי שאלות יסוד של הציונות ומדינת ישראל: שאלת גבולות המדינה, שאלת סיום הסכסוך הישראלי-פלסטיני בהסכמה, ועיקרון השיוויון בנשיאת הנטל הביטחוני. ככל שנמשכה המלחמה נוכחנו במיגבלות הההישענות על כוח צבאי ללא מדיניות ביטחון כוללת, גבר בנו הספק לגבי היכולת לסיים את המערכה בהכרעה צבאית ברורה, והתפכחנו מהאשלייה שישראל היא מעצמה איזורית שיכולה לפעול עצמאית. ההסתבכות ברצועת עזה והאסון האנושי שנגרם לתושבי ולערי הרצועה - ללא אופק של סיום המערכה ושיקום חיי התושבים - חשפה אותנו לתופעה המונית של גלי שנאה אנטישמיים ואנטי-ישראלים במדינות המערב, בקרב ציבורים שבעבר תמכו בישראל. 

כל זה כבר קרה, עוד לפני שנדע מה יקרה בשנה הקרובה ואם ההפיכה המשטרית תושלם. לסיפור הזה לא צפוי סוף טוב, גם אם בבחירות הקרובות יחול מהפך פוליטי ומהלכי ההפיכה המשטרית יסוכלו - כל המסכות נקרעו. לכן אין לנו למה לצפות: אין 'רברס' למדינה הזו; אנחנו לא נתעורר בבוקר מהסיוט ולא נחזור ל-2022. נותר רק לתכנן מסלול מחדש: להבין מה קרה, להביט במראה ולהתנער מאשליות, ולהסיק מסקנות אופרטיביות. זוהי העת לתכנן את העתיד, את ישראל 2.0, שבה מה שקרה בשנתיים וחצי האחרונות לא יוכל לקרות עוד.

*       *

ישראל 2.0 חייבת להיות מדינה דמוקרטית, ולוודא שהמבנה הדמוקרטי שלה מוצק. זה יחייב אותנו לאמץ חוקה כדי שהכנסת - כל כנסת עתידית - תפעל במסגרת מתוחמת: אסור לנו להגיע שוב למצב שבו רוב פוליטי מזדמן יכול לשנות את חוקי המשחק הבסיסיים. זה מחייב לקבוע היררכיה בין חוקה, שתתקבל על-ידי מועצה מכוננת ותכלול עקרונות-על, לבין חוקים שתקבע הרשות המחוקקת מעת לעת ושיהיו כפופים לאותה חוקה. חיזוק הדמוקרטיה ייעשה על-ידי הגבלת כוחה של הרשות המבצעת: הפרדת רשויות אפקטיבית, שיש להגדיר ולבצר. לא עוד טשטוש גבולות בין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת, ולא עוד רשות מבצעת שאיננה כפופה באמת לביקורת ולפיקוח על-ידי הרשות המחוקקת. עלינו לקבוע בחוקה הפרדה מלאה בין הדת והמדינה: מדינת ישראל לא תהיה דתית, והיא לא תהיה כפופה לחוקי ההלכה או למוסדות דתיים. המימסד הדתי לא יהווה חלק מהסקטור הציבורי אלא רק מהסקטור הפרטי. מדינת ישראל תהיה יהודית מבחינת זיקה והשראה מוסרית ותרבותית - לא "מדינה עם כיפה". חופש-דת יאפשר לתושבים לבחור לעצמם מסגרת דתית, אבל המדינה לא תנהיג ולא תחייב שום דינים דתיים (לרבות ההגדרה "מיהו יהודי?"). ולבסוף, מדינת ישראל תהיה מדינת רווחה באופייה: היא תחתור לשיוויון באספקת השירותים הציבוריים (חינוך, בריאות, תחבורה) לכלל האוכלוסייה, תיקח על עצמה אחריות לרווחת השכבות המוחלשות, תספק רשת ביטחון כלכלית לנכשלים, ותחתור להעניק שיוויון הזדמנויות לבני הדור הצעיר.

*       *

פתרון לאומי לא היה רעיון שבו בחר העם היהודי מרצונו החופשי. זהו המוצא הציוני שהציעו "חובבי ציון" (ובהמשך הוגי הציונות המדינית) בתגובה לרדיפות האנטישמיות ברוסיה וכהצעה לפתרון הדילמה הקיומית של העם היהודי. זה אף פעם לא היה הפתרון שהתקבל על-ידי רוב העם: רובו נשאר באירופה והושמד שם בשואה, וחלקו היגר מאירופה לארה"ב סביב תחילת המאה ה-20. המחנה הציוני תמיד היה מיעוט מבוטל, ואפילו כיום כמחצית מהעם היהודי בוחרת שלא לחיות במדינה משלה אלא להתערות בגויים. ולמרות שמדובר רק במיעוט - התרחש כאן נס היסטורי: קמה מדינה עצמאית, דמוקרטית, נאורה, בעלת תרבות ושפה ייחודיות, מצליחה כלכלית ובעלת יכולת מוכחת לנהל את חייה בעצמה ואפילו להגן על עצמה מפני אויב. היא שגשגה למרות מלחמות בלתי פוסקות והפכה למעצמה איזורית, כלכלית וצבאית, והיא מהווה מקור השראה למדינות אחרות בעולם. התגשם בה החזון של "אור לגויים", גם אם במידה צנועה.

המחנה הציוני לא טיפח שאיפות טריטוריאליות: הוא לא שאף לכבוש את כל הארץ ולסלק ממנה בני עם אחר או לשלוט בו - רק להגדיר חבל ארץ שבו יוכל לנהל חיים לאומיים עצמאיים. לכן הוא נעתר להצעות גיאוגרפיות שונות לגבי חלוקת הארץ. הוא גם לא טיפח, כציבור, שאיפות דתיות: הוא לא חלם לחדש את ימיה של "מלכות בית דוד", לא לבנות את הבית השלישי ולא לכונן כאן מדינת הלכה. הוא לא שאף להקים "מדינה עם כיפה" אלא מדינה שתתנהל ברוח עקרונות המוסר והצדק הבינלאומיים של נביאי ישראל: זיקה לערכי העם היהודי - לא אימוץ פולחן, ובוודאי שלא פולחן מחייב. 

בדיעבד, מהלך הדברים היה שונה. נימות דתיות ולאומניות נמסכו בתפיסת העולם המדינית של הציבור בישראל וכיום חלק ניכר מהציבור אינו פתוח עוד לרעיון של חלוקת הארץ ומעדיף שלטון ישראלי בכל השטח שממערב לנהר הירדן. הציבור הדתי הצליח להכתיב למדינה דרישות לגבי שמירה על השבת, על חוקי הכשרות ועל דיני האישות, כשבדרך הפלג הדתי-אורתודוקסי הצליח לבצר לעצמו בלעדיות: רק הוא (ולא פלגים קונסרבטיביים או רפורמים) יקבע את ההלכה, יאייש את מוסדות הדת ויזכה בתמיכה הממשלתית, כשהוא מחזיק בזרם חינוכי ממלכתי עצמאי. בימים אלו, הדילמה שהתעוררה היא לגבי נאמנות: מה יעשו בני הציבור הדתי-לאומי המשרתים בצה"ל כשתהיה סתירה בין הפקודות שקיבלו ממפקדיהם לבין הוראות רבניהם.

מדינת ישראל גולשת למבוי שאין ממנו מוצא. הדרך קדימה, זו שנענו בה לתומנו בעבר, איננה "סטטוס קוו" - היא מובילה למדינה יהודית, לא למדינה יהודית-דמוקרטית. יעיד על כך "חוק הלאום". המחנה הציוני הגיע לנקודת הכרעה, אחרי שניסה להימנע ממנה ככל שיכול מתוך העדפה של אחדות ואמונה בשותפות גורל של העם היהודי. אבל הוא יצטרך להכריע: אנחנו מתדרדרים לאסון, ואסור לנו להתפשר, להתנחם בכך שהעיקר הוא אחדות פנימית וש"אנשים אחים אנחנו". היינו אחים: היסטוריה ומוצא משותפים אינם חייבים להוביל לעתיד משותף. לכן עלינו להתעקש על חזרה לחזון ציוני-מדיני, לבטל כל זיקה בין דת למדינה ולהשאיר את השאלה הדתית לתחום הפרט.

אסור לנו לוותר. אסור לנו גם להתייאש ולהגר: את פיסת האדמה הזו קידשנו בדם, במעש יומיומי, ביצירה תרבותית - לא בכוח הזרוע ולא בזכות הבטחה אלוהית. ואם עדיין לא שמנו לב - באו האירועים האחרונים והמחישו שהעולם הנוצרי עדיין אינו בשל לקבל לתוכו את היהודים. לכן עלינו להיאחז כאן, להיאחז בחזון הציוני. לא איבדנו את זה. צריך להאמין בישראל ובמה שהיא מסמלת, בתעצומות הנפש, בפוטנציאל האנושי והחברתי, ביכולת ליצור, ביכולת לתקן, במטען התרבותי והאנושי. ביכולת לחדש את התנופה הציונית. במחוייבות ההדדית.

אמנון פורטוגלי - לזכרו

 בתחילת החודש הופיעה בעיתון מודעת אבל לזכרו של אמנון פורטוגלי. מעולם לא נפגשתי עם אמנון פנים-אל-פנים, אבל ניהלתי איתו תכתובת: הוא היה קורא פעיל של בלוג זה שהעיר הערות לרשימות שהתפרסמו בו. בתגובה להצעתי, החל לפרסם בבלוג גם רשימות אורח. בסה"כ התפרסמו בבלוג זה 9 רשימות מפרי עטו. לזכרו, אני נענה להצעתו של קורא אחר, חיים לוטנר, ומפרסם מחדש את הרשימה האחרונה שפירסם בבלוג (2017), שעניינה רגולציה של שוק השכירות בישראל.

יהי זכרו ברוך

רשימת אורח: ביקורת על נייר המדיניות 'רגולציה של שוק השכירות בישראל' - אמנון פורטוגלי*

נייר המדיניות 'רגולציה של שוק השכירות בישראל' שכתבו דרור אבידור ועומר מואב עוסק ברגולציה ופיקוח מחירים בשוק שכירות הדיור בישראל. המחברים מנסים - באמצעות דיון תיאורטי, מחקרים, וסקירה של שוקי השכירות בארצות מערב אירופה ובישראל - להציע פתרון למשבר בשוק הדיור בישראל, משבר המאופיין ב"עלייה משמעותית בשכר הדירה בשנים האחרונות וחוסר יציבות ואי-ודאות של השוכר לגבי המשך מגוריו בדירה לאור חוזה השכירות החד-שנתי הנפוץ בישראל". מואב ואבידור מגיעים לשתי מסקנות עיקריות: רגולציה ופיקוח מחירים בשוק שכירות הדיור אינם הפתרון הנכון למשבר בשוק הדיור, והפתרון היחיד לדבריהם, הוא הגדלת היצע הדירות. אני טוען ששתי המסקנות האלו שגויות.

קניית דירה הפכה בשנים האחרונות למשימה כמעט בלתי-אפשרית בישראל; מגורים בשכירות היא המציאות של קרוב לשני מיליון ישראלים. זו מציאות מאוד לא טובה: מחירים שמזנקים בכל שנה (מתחילת שנת 2008 ועד לסוף 2014 עלו מחירי השכירות  הריאליים בישראל בכ- 50% (מחירי שכר דירה חופשי)), תנאים מקשים של בעלי דירות שמנצלים את המחסור, הקושי להעתיק את מרכז החיים של המשפחה בכל שנה או שנתיים, ועוד.

דוח מס' 137 של חטיבת המחקר של בנק ישראל - 'ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים, אוקטובר 2013 עד מארס  2014' מציין כי "היכולת לשכור דירה, יחסית להכנסה של משק הבית, לא פחתה ב- 2012 בהשוואה ל-2004... אך בשנים  2008 – 2012 היא פחתה מאוד משום ששכר הדירה עלה במהירות וההכנסות של משק הבית צמחו לאט." (הדגשה שלי - א.פ.).

עליית שכר הדירה יחסית לשכר/להכנסה של משק הבית, כמו גם העלייה במחירי הדירות, המשיכה, וביתר-שאת, בארבע השנים שאחרי תקופת המחקר של בנק ישראל. לפי נתוני הלמ"ס, מדד מחירי הדירות עלה בכ-30% ומדד מחירי הדיור (שכירות) עלה בכ-15% בארבע השנים 2012 - 2016, הרבה יותר מעליית מדד המחירים לצרכן, והיכולת לשכור דירה פחתה כיום עד מאוד (מקור: נעם גרובר, מוסד שורש למחקר כלכלי-חברתי,)  (נתונים: הלמ"ס).

דרור אבידרור, מכותבי נייר המדיניות, כותב במחקר אחר שפורסם ביולי 2015 'רפורמות בענף הדיור':

"בשנים 2014 - 2007 נסקו מחירי הדירות בישראל בשיעור ריאלי של כ- 80% (מדד גזית-גלוב). למרות ירידת הריבית על המשכנתאות באותה תקופה הנגישות לדיור הידרדרה משמעותית" (הדגשה שלי - א.פ.).

דוח בנק ישראל מציין כי ציבור שוכרי הדירות חשוף להתייקרותם של מחירי הדירות המביאה לירידה ביכולתם להשיג דיור בפרט כאשר שוק השכירות דומה לשוק הישראלי, כלומר הוא חופשי והחוזים בו נחתמים לתקופות קצרות. שוק מוסדר ובו חוזים לטווח ארוך מעניק גם לשוכרים הגנה מסוימת.

לינוי בר גפן וסיון קלינגבייל הציגו את המצב בשוק השכירות בתוכנית דירה להפקיר, 27 יולי 2016 .

לפתרון חלקי של בעיות אלו ובעיות אחרות בשוק השכירות, מנסים חה"כ סתיו שפיר ואחרים לקדם הצעת חוק 'שכירות הוגנת'. הצעת החוק מסדירה את יחסי השוכר והמשכיר, מגדירה מהי אחריותו של המשכיר על תיקונים בדירה, וקובעת תקרה של 3% לקצב העלייה השנתי של שכר הדירה.  

אבידור ומואב מתנגדים נחרצות להצעה של שפיר ומכאן מקור נייר המדיניות. הפתרון שמחברי נייר המדיניות מציעים לבעיות בשוק השכירות בישראל פשוט: הגדלת היצע הדירות, ושלילה מוחלטת של רגולציה ופיקוח על המחירים. נייר המדיניות מכיר רק דרך אחת לפתרון הבעיות בשוק השכירות: "הגדלת היצע הדירות היא הפתרון היחיד להורדת שכר הדירה". אלא שנייר המדיניות אינו דן כלל בשאלות כמו האם מקור הבעיות בשוק הדיור הוא בהיצע נמוך של הדירות? ואם כן - מדוע היצע הדירות אינו גדל? מי יגרום להגדלת היצע הדירות, איך זה יעשה, ובאילו מחירים? לפי מואב ואבידור אסור שיהיה פיקוח על שכירות הדירות שכן לדעתם הוא אינו אפקטיבי ואף מרע את המצב. הם מתעלמים משיטת הרגולציה ופיקוח המחירים האפקטיבי בגרמניה שהם עצמם מספרים בשבחה, אשר הביאה ל"איזון המוצלח ביותר בין האינטרסים של המשקיעים ושל הצרכנים".

הגדלת היצע הדירות

נייר המדיניות מכיר רק דרך אחת לפתרון הבעיות בשוק השכירות: "אם רוצים להוריד את שכר הדירה יש רק דרך אחת: להגדיל את ההיצע"; "הגדלת היצע הדירות היא הפתרון היחיד להורדת שכר הדירה". אלא שכאמור נייר המדיניות אינו דן כלל בשאלות אם מקור הבעיות בשוק הדיור הוא היצע נמוך של הדירות, מדוע היצע הדירות אינו מתאים את עצמו, מי יגרום להגדלת היצע הדירות, איך זה יעשה, ובאילו מחירים.  

מחקר של ויצמן נגר וגיא סגל מחטיבת המחקר של בנק ישראל, שפורסם בדצמבר 2011, מצא כי הריבית היא הגורם המסביר הראשון במעלה - הרבה מעבר לכל גורם אחר - לבעיית מחירי הדיור בישראל (ובמדינות אחרות), והשפעת שאר הגורמים ובהם היצע הדירות, נמוכה יותר. "נמצא כי הגורם העיקרי לעלייה של מחירי הדירות בשנים 2009-2010 הוא הורדתה של הריבית המוניטרית על רקע המשבר העולמי. זו מסבירה כמחצית מהעלייה ב-2010, שהסתכמה ב-13.9 אחוזים... המחסור בדירות מסביר 37 אחוזים מעליית מחיריהן בשנתיים אלו… לכן נדרשת אמנם הגדלה של היצע הדירות, אך זאת במידה מדודה בלבד. גידול רב מדי של היצע הדירות עלול לחולל משבר הפוך (ירידת מחירים תלולה) בשוק הדירות, בפרט לנוכח התהליך הצפוי של העלאת הריבית לרמתה ה"נורמלית"" (הדגשה שלי - א.פ.).  

ד"ר מיכאל שראל במאמר מפברואר 2015   כותב: "לא חסרות דירות יחסית לגודל האוכלוסיה. כמובן שאפשר היה לעשות יותר בצד ההיצע, אבל היצע הנדל"ן בארץ יחסית לגודל האוכלוסיה לא קטן בשנים האחרונות - הוא גדל. אולי לא מספיק, אבל הוא גדל. הבעיה המרכזית היא הביקוש החזק לדירות, שהוא זה שגרם לעלייה במחירים. הסיבה המרכזית לביקוש הגדול היא הריבית הנמוכה, ואין הרבה מה לעשות בקשר לזה כי היא נמוכה בכל העולם."

מחקר של ד"ר נעם גרובר , ממוסד שורש למחקר כלכלי חברתי, מורה שמקורן של עליות המחירים בשוק הדיור בשנים האחרונות אינו גידול דמוגרפי יוצא דופן או מחסור פתאומי בדירות, אלא הריבית הנמוכה בשנים אלו והכניסה של משקיעים בקנה מידה גדול לשוק הדירות שבאה בעקבותיה. לפי מסקנות אלה, הפתרון היחיד המוצע בנייר המדיניות, המאמצים של הממשלה, ובפרט של משרד האוצר, להביא להגדלת היצע הדירות עשויים להתברר כחסרי תועלת, כל עוד תישאר הריבית ברמה האפסית שבה היא מצויה כיום.

ההסבר המקובל בדיונים על משבר הדיור במדינה - מחסור במקרקעין - אינו אלא סיפור כיסוי. לפי ד"ר יאיר דוכין, כלכלן, חוקר נדל"ן ומרצה במרכז ללימודים אקדמיים, "הטענה שאין מספיק קרקעות היא קשקוש". בידי המדינה ובידי חברות הבנייה היזמיות יש קרקעות בהיקף עצום המספיק לבנית עשרות אלפי דירות, והן לא בונות עליהן.

לפי הארץ-נדל"ן ממאי 2014, "ניתוח של עתודות קרקע לתכנון, שנעשה עבור מינהל התכנון במשרד הפנים, מצא כי בסך הכל יש כיום ברחבי ישראל שטח פוטנציאלי לתכנון של יותר מחצי מיליון דירות. זאת, לא כולל שטחים עבור כ–150 עד 200 אלף דירות, אשר לגביהן יש כבר תוכניות תקפות או שהן נמצאות בהליכי תכנון".

"דה-מרקר", במאמר מדצמבר 2013 שכותרתו "בכירות במשרד הפנים: "יש קרקע מתוכננת ולא מנוצלת לרבע מיליון דירות במרכז"" דיווח כי בדיון שהתקיים בדצמבר 2013 במשרד הפנים מסרה הממונה על מחוז המרכז, רות יוסף, שבמחוז המרכז יש  קרקע מתוכננת ובלתי־מנוצלת ל-120 אלף דירות, ומספר דומה של דירות הנמצא כיום בהליכי תכנון, אבל כל אלה תקועות בשל חסמי תחבורה וביוב.

"דה-מרקר" ממרץ 2012 פירסם כי "בישראל כמה חברות נדל"ן המחזיקות בצבר קרקעות בשווי של מיליארדי שקלים, והן אינן ממהרות לבנות עליהן מסיבות שונות… צברו קרקעות לפני עשרות שנים ומחזיקות קרקעות היסטוריות שמאפשרות בנייה של עשרות אלפי יחידות דיור בסך הכל." חלק מקרקעות אלו קיבלו אישורים ברמה הארצית והמחוזית, אבל לא עברו אישור של הוועדות המקומיות, ולכן אי אפשר לבנות עליהן. בחלקן התחלת הבנייה מותנית בהשלמת תשתיות שנמשכת שנים. עם זאת יש כנראה מלאי מקרקעין עם תוכניות בניה תקפות המאפשר בנייה מיידית של עשרות אלפי דירות. מסתבר שאין מחסור במקרקעין -  להיפך: בידי המדינה ובידי חברות הבנייה היזמיות יש קרקעות בהיקף עצום המספיק לבניית עשרות אלפי דירות, והן לא בונות עליהן. במחוז המרכז בלבד יש  קרקע מתוכננת ובלתי־מנוצלת ל-120 אלף דירות.  אם כך: מדוע לא בונים?

פרופ' עלי קריזברג במאמר מפברואר 2016 מסביר:  "מדי פעם מתפרסמות כתבות על קרקעות זמינות לבנייה של חברות בנייה שאינן מנצלות אותן. ההסבר לכך הוא שיש לשוק מנגנון שמווסת את התחלות הבנייה. היזמים מבינים היטב מה כדאי עבורם. המשתנה הקריטי בתחום הנדל"ן בעולם, וגם בישראל, אינו היצע שטח — אלא הריבית הנמוכה. מי שיכול לנבא מה יהיו שיעורי הריבית בעתיד - יוכל לנבא ברמת דיוק גבוהה את השינוי במחירי הנדל"ן".

הדיור בישראל יקר כי הממשלה, שפעם יזמה, בנתה והחזיקה בדירות - יצאה ממעורבות ישירה בתחום הדיור והפסיקה להיות הגורם המוביל בשוק הדיור. "בתחום הדיור צמצמה הממשלה את מעורבותה הישירה במידה ניכרת". הוצאות הממשלה לדיור (כאחוז מהתוצר) בעשרים השנים, מ- 1995 ועד 2015 ירדו ביותר מ-75%. (מקור: פורום "קהלת" שהוא בעל עמדות כלכליות ניאו-ליברליות מובהקות, בפרסום מאוגוסט 2016 ). בשנים האחרונות, עקב המשבר בשוק הדיור, הממשלה חזרה לשוק בתוכניות שונות: מע"מ אפס, מחיר למשתכן וכו'. הבעיה היא שיזמים מהשוק הפרטי יגדילו את היצע הדירות למכירה ולהשכרה רק אם יצפו או אם יובטח להם רווח גבוה. רווח זה יכול להגיע ממחירי דירות ושכירות גבוהים, ו/או אם המדינה תמסור להם קרקעות בחינם או בחצי-חינם. זו הדרך הנהוגה כיום בידי המדינה ללא הצלחה יתרה, ובמחיר עצום למדינה.

מרכז הגר באוניברסיטת ת"א  ניתח את המכרז בהרצליה (גליל ים) לדיור בהשכרה שפורסם בינואר 2014, מניתוח זה מתקבל כי המדינה מכרה מקרקעין בהנחה של 110 מיליון שקל, ובתמורה לכך סייעה לכ־ 200 משפחות שיגורו ב-54 דירות בשכר דירה מפוקח לתקופה של 20 שנים בסך מצטבר של 14 מיליון שקל. אף אחד לא שואל מדוע צריך את יזמי הנדלן אם יש צורך לתת להם רשתות בטחון כלכליות והטבות מפליגות אחרות.

דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מ- 2014,  אותו מציין נייר המדיניות, מורה שבניגוד לטיעון של מואב ואבידור, הגדלת היצע הדירות לא רק שלא הורידה את מחירי השכירות אלא שמחירי השכירות המשיכו לעלות. הדוח מציין כי "בשנים 2007 עד 2012 הביקוש של שוכרי דירות עמד על כ- 72,700, לעומת כ- 127,000 דירות שנרכשו למטרת השקעה (מתוך התחלות הבנייה בהיקף של כ - 186,300 דירות) - פער אשר גרם לעודף היצע של כ- 54,000 דירות בשוק השכירות. אולם "למרות עודף ההיצע בשוק השכירות, מחירי השכירות המשיכו לעלות, גם אם בקצב איטי יותר ממחירי הדירות בבעלות". כלכלני המרכז נותנים מספר סיבות לפרדוקס זה, הקשורות בפער הזמנים בין התחלות הבנייה לגמר בנייתן של הדירות,  שכן ניתן לרכוש גם דירות שבנייתן החלה אך עדיין לא הסתיימה, אך ניתן לשכור רק דירות שבנייתן הסתיימה.  

אפשר לחלוק על הסבר זה שמהותו דחייה, ואפשר להציע הסבר אחר: לא כל הדירות שנרכשו למטרות השקעה מוצעות בשוק השכירות. חלק מהותי מהדירות 'להשקעה' אינן מוצעות להשכרה. לדוגמה, בירושלים ביותר מ-50% מהדירות בבעלות תושבים זרים לא מתגורר איש רוב חודשי השנה.

מכל מקום, הדוח של מרכז המחקר מורה, בניגוד לטיעון של מואב ואבידור, שהגדלת היצע הדירות לא רק שלא הורידה את מחירי השכירות אלא שמחירי השכירות המשיכו לעלות. מואב ואבידור מתעלמים לחלוטין מרכישות של משקיעים מקומיים וזרים הקונים דירות מסיבות שאינן כלכליות, מרכישת דירות לנופש ולהשקעה כאחד הגורמים לעלייה בשכר הדירה, דירות נופש לסוף שבוע כמו בית של ראש הממשלה בקיסריה, דירות נופש לחופשה שנתית, לדוגמה בפרוייקט כפר דוד ובשכונת ממילא בירושלים, דירות כמקלט לשעת חרום למשקיעים זרים, או מסיבות אחרות. רוכשי דירות אלו אינם משכירים את הדירות שרכשו: אלו הן 'דירות רפאים' בהן לא מתגורר איש רוב חודשי השנה.

הגדלת היצע הדירות, כפי שמציעים כותבי נייר המדיניות, לא תעזור מול משקיעים כאלו. מדובר במספרים גדולים: על פי הערכת משרד האוצר יש כיום כ- 43,000 דירות ריקות, בעיקר בירושלים, תל אביב, חיפה

ונתניה.  סקירה שערכה עיריית ירושלים העלתה כי יש בעיר 11,161 דירות בבעלות תושבים זרים,  מתוכם כ-6000 מוגדרות "דירות רפאים" בהן לא מתגורר איש רוב חודשי השנה. מסקר הוצאות משקי הבית לשנת 2014 של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה , ניתן ללמוד שיש בארץ כ- 110,000 דירות ריקות. עינת פז-פרנקל, במאמר בגלובס מלפני חמש שנים כותבת כי על-פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה היו בישראל בשנת 2010 כ-140.5 אלף דירות ריקות. רק כ-36% מהדירות ריקות מסיבה מהותית: דירות בבנייה שטרם אוכלסו; בתהליך שיפוצים; בעליהן נפטרו או עברו להתגורר במוסד כלשהו; חלקן הרוסות, אטומות או נטושות; ואחרות ריקות מסיבות אחרות. כלומר ב- 2010, היו בישראל כ-90 אלף דירות ריקות הניתנות למגורים.

רגולציה ופיקוח על המחירים

מחברי נייר המדיניות מתנגדים נחרצות לפיקוח על גובה שכר הדירה וכותבים על הסכנות, לדעתם, מפיקוח על שכר דירה: פגיעה בתמריץ של בעל הדירה לתחזק ולשפר את הדירה;  תחזוקה לקויה של דירות קיימות; פגיעה בכדאיות בניית דירות להשכרה;  מחסור בדיור להשכרה; ופגיעה ביכולת לשכור דירה או לעבור בין דירות שכורות. חלק מטענות אלו נכונות. אלא שזה תאור די מדויק של המציאות הנוכחית, של מה שקורה היום, בלי רגולציה ופיקוח, בשוק הדיור להשכרה. שוק שכירות הדירות מאופיין בדיוק בבעיות אלו: תחזוקה לקויה, שכר דירה לא סביר, חוסר אפשרות לשכור דירה לטווח ארוך, חוסר כדאיות בבניית דירות להשכרה, ועוד. גם אם נקבל את הטיעון הזה של מואב ואבידור - הם מתעלמים מהעובדה שאנו כבר נמצאים כיום במצב קשה זה. יתרה מזאת: למסקנה הזו של מחברי הדוח יש קשר רופף לסקירת מקרי הבוחן בנייר המדיניות.

נייר המדיניות כולל שיר הלל לרגולציה ולפיקוח המחירים בגרמניה, בה קיים שוק מגורים לשכירות מהגדולים במדינות ה- OECD,  ששיעורו כ- 41%  משוק הדיור:

"מבין ארבעת המקרים שנבחנו במחקר [גרמניה, פינלנד, צ'כיה והולנד], נמצא שבגרמניה האיזון המוצלח ביותר בין האינטרסים של המשקיעים ושל הצרכנים. השיטה הגרמנית לקביעת שכר דירה באמצעות LRR מאפשרת מרחב מספק לכוחות השוק ורווחים הוגנים לבעלי דירות, ובאותו זמן מגנה על שוכרים מפני העלאות שכר דירה מופרזות".

אחרי שכתבו זאת, מואב ואבידור מסתייגים: "בסופו של דבר אין כל עדות לכך שהרגולציה בגרמניה אכן מגדילה את רווחת תושבי גרמניה, השוכרים, ובוודאי את זו של המשכירים". הם מתעלמים מהמציאות שהם עצמם מתארים, ומהעובדה שאין כל עדות שהרגולציה בגרמניה מקטינה את רווחת תושבי גרמניה, השוכרים, ושל המשכירים. המודל המוצלח של רגולציה ופיקוח המחירים בגרמניה, גם לדעתם של מואב ואבידור, שומט את הקרקע מטענתם שכל רגולציה ופיקוח על מחירי השכירות הינה שגוייה, ומורה את הדרך ליישום מודל דומה בישראל.  

מואב ואבידור תוקפים בשצף קצף את חוק הגנת הדייר שחוקק על ידי הממשלה המנדטורית בשנת 1940, עם פרוץ מלחמת העולם השנייה: "לחוק הגנת הדייר השלכות [שליליות] בולטות וחריפות על שוק השכירות". שתי הוראותיו המרכזיות של החוק היו הקפאה מוחלטת של שכר הדירה ואיסור על פינוי דייר מוגן ללא הסכמתו, וכללו את כל יחידות הדיור המושכרות, ללא יוצא מן הכלל. מואב ואבידור מציינים את שתי המטרות העיקריות של החוק:  (1) צמצום הלחצים האינפלציוניים בזמן המלחמה; (2) מניעת התופעה של ניצול המחסור בדירות, הנובע מהפסקת הבנייה, על ידי בעליהן להעלאת דמי השכירות. חוק הגנת הדייר המנדטורי לא בוטל בסיום מלחמת העולם השנייה או בקום המדינה, אלא הוחלף בחוק הגנת הדייר (1954) שקבע תקרה עליונה לשכר הדירה וביטחון כמעט מוחלט לדיירים מפינוי (לדירות שמספר חדריהן אינו עולה על 3.5 חדרים). כפי שנכתב בנייר המדיניות, החוק הביא להעברת זכויות קניין מסוימות מבעלי הדירות לשוכרים, להתפתחות תופעות של שכירות משנה בשכר דירה שהיה גבוה משכר הדירה שהדיירים המוגנים שילמו, ולתופעה של "דמי המפתח". אלא שיש להסתכל על חוקים אלו בהקשר של המציאות בתקופה בה נחקקו: מלחמת העולם השנייה, המחסור במזון ובחומרים בשנים שאחריה, מלחמת העצמאות והעלייה ההמונית ששילשה את מספר תושבי המדינה בשנים הראשונות לאחר הקמת המדינה. הגדלה מסיבית של היצע הדירות לא היתה אפשרית בתקופות אלו. גם השימוש בדירות של תושבים ערבים שנמלטו מהארץ לא הספיק, והמדינה נאלצה להשתמש במחנות אוהלים ובמעברות כדי לשכן את העולים.

בנסיבות אלו אני מניח שגם מחברי נייר המדיניות יסכימו שחוקים אלו היו מוצדקים: לולא נחקקו - בעלי הדירות היו מתעשרים תוך ניצול מצבם של השוכרים. הגדלת היצע הדירות לא היתה פתרון ריאלי בתקופות אלו. כאשר אילוצים אלו פחתו, המדינה הכניסה בחוק הגנת הדייר מספר תיקונים כדי למתן את השלכותיו השליליות. בשנת 1968 הוחלט כי כל הדירות שנבנו אחרי 1953 שוחררו רטרואקטיבית וסופית מחלות חוק הגנת הדייר, ושכר הדירה הפך להיות חופשי.

הערות נוספות לנייר המדיניות

1. לדברי מואב ואבידור "השלכות פיקוח על שכר דירה שמטרתו הורדת שכר הדירה מתחת למחיר השוק ידועות ומוסכמות בקרב כלכלנים". אלא שהשלכות אלו מוסכמות בקרב כלכלנים ניאו-ליברליים. בפועל, ברוב ארצות המערב, כולל ארצות קפיטליסטות מובהקות, יש פיקוח ורגולציה על שוק השכירות. לדברי מואב ואבידור התוצאות של רגולציה ופיקוח מחירים בשוק השכירות הן:
1. "מגדיל את הביקוש לשירותי דיור" - על איזה הגדלת הביקוש מדברים כאן? האם זוג צעיר ישכור שתי דירות? הביקוש לדיור בארץ נובע בעיקר מהגידול השנתי באוכלוסיה המיתרגם לכ- 50,000 דירות חדשות בשנה. פיקוח על מחירי הדיור לא יגדיל את הביקוש הזה.  
2. יביאו "לאפליה בין שוכרים" - כבר היום יש אפליה בין שוכרים. בשוק ללא פיקוח מחירים, האפליה היא לטובת העשירים. התוצאה תהיה שאזור המרכז יהיה לעשירים בלבד.
3. יביאו "למחסור בדיור להשכרה" - גם היום, בשוק ללא פיקוח מחירים, יש מחסור בדירות להשכרה במחיר סביר ולטווח ארוך. אלפי זוגות צעירים עוזבים את הארץ כאשר הסיבה העיקרית היא מחסור בדירות להשכרה (ולרכישה) במחיר סביר ולטווח ארוך.
4. יביאו "לפגיעה ביכולת לשכור דירה או לעבור בין דירות שכורות" - גם היום, בשוק ללא פיקוח מחירים, יש בעיות קשות ביכולת לשכור דירה ובאפשרות לעבור בין דירות שכורות.
5. "החלת רגולציה… עלולה לדחוק משקיעים, במיוחד מוסדיים, מהשקעה בדירות להשכרה או לגרום להם "להקפיץ" את המחיר בשל החשש מהרחבת הרגולציה בעתיד" - גם היום, בשוק ללא פיקוח מחירים, אין כמעט משקיעים מוסדיים המשקיעים בדירות להשכרה.
2. אין דיון בבני אדם אמיתיים. בעולם הכלכלי של מואב ואבידור דירה היא מוצר שמחירו ועלות השימוש בו נקבעים בשוק. אלא שדירה היא בית, מקום בו חיה משפחה עם ילדים שהולכים ללמוד ליד הבית, שיש להם חברים ליד הבית, ושההורים עובדים במרחק סביר מהבית. כך אנו מוצאים איזכור של דברי ד"ר מיכאל שראל בשולחן העגול לקראת פרסום נייר המדיניות: "ברור מאליו ששוכרים יעדיפו חוזים ארוכים יותר... מה שלא ברור הוא שהם אכן מוכנים ויכולים לשלם על זה. לכן לא צריך להתייחס לכך כאל מידע כלכלי רלוונטי". אלא שכפי שכתוב בנייר המדיניות, "חוזה השכירות החד-שנתי, אשר נפוץ בישראל, מביא לכך שהשוכר חשוף לאי-יציבות ואי-ודאות בקשר להמשך מגוריו בדירה". בשוק השכירות בישראל אין כמעט אפשרות לשכירות ארוכת-טווח, גם אם השוכרים מוכנים ויכולים לשלם עבורה. מציאות של חיים בשכירות קצרת טווח, תחת איום בהעלאה  משמעותית בשכר הדירה בכל שנה, המחייבת להעתיק את החיים של הילדים וההורים בכל שנה או שנתיים, אינה לדעת הכותבים מענייננו, אין צורך לדון במציאות זו של שוכרים בשר ודם, מכיון שאינה "מידע כלכלי רלוונטי". המשוררת נוית בראל, בספר השירים החדש שלה 'מחדש' ביטאה זאת בצורה נהדרת: "למשבר הדיור 'החיצוני' יש כוחות עצומים על הזהות".
3. ניר המדיניות נכתב ב'קופסה' מתוך תפיסה המקדשת את השוק החופשי ממעורבות ממשלתית. אבידור ומואב מתעלמים מהתמונה הגדולה. הכלכלה אינה מדע מדוייק העומד בפני עצמו, והמדינה אינה חייבת להתאים עצמה לדוגמות הכלכליות המקובלות. כפי שאמר הנשיא פרנקלין רוזוולט: "'חוקים' כלכליים אינם מיוצרים על ידי הטבע, אלא על ידי בני האדם". מבחינת אבידור ומואב, הבעיות בשוק השכירות ייפתרו במסגרת כלכלת שוק החופשית ממעורבות ומרגולציה ממשלתית. אלא שהשוק החופשי אינו מעוניין מטיבעו להגדיל את היצע הדירות למכירה ולהשכרה, שכן זה יפגע ברווחיות. השוק החופשי אינו הפתרון לבעיית הדיור. את בעיית הדיור יצר השוק החופשי (חופשי ממעורבות ממשלתית). בשוק חופשי ובכלכלת שוק לדיור 'הכסף מדבר וקובע', בשוק כזה אין סיכוי ואין אפשרות למעמד הבינוני, לזוגות צעירים, ולאוכלוסיות מוחלשות להתחרות בעשירונים העליונים ובבעלי הון מהארץ ומחו"ל. לכן, בתחום הדיור השוק החופשי אינו הפתרון - הוא הבעיה.
4. בשוק החופשי דירות הן מוצר, סחורה עוברת לסוחר, הן נבנות בראש ובראשונה למטרות רווח. תכלית החברה היזמית היא להשיא (למקסם) את רווחיה, ובניית דירות אינה אלא אמצעי לייצור רווחים. הקריטריון לדירה מוצלחת מבחינת חברות אלו הוא דירה המושכרת במחיר הגבוה ביותר או הנמכרת במחיר הגבוה ביותר והנבנית בעלות הנמוכה ביותר. הטענה שכוחות השוק החופשי ידאגו לבדם לשוק השכירות ולדיור בכלל כמו גם לחינוך ולבריאות הצרכנים צריכה היתה להעלם סופית עם משבר הדיור בארץ והמשבר בעולם ב- 2007/8.
5. הממשלה היא שצריכה ולפעול בשוק הדיור להשכרה כיזמית וכבעלת הדירות.  גם הממשלה השמרנית בבריטניה מבינה זאת. בראשית דצמבר 2014 הודיעה ממשלת בריטניה על תוכנית רדיקלית לבניית 100,000 יחידות דיור לשנה. דני אלכסנדר, מזכיר משרד האוצר הבריטי, אמר בנאום בפרלמנט: "המסר שלנו למגזר הפרטי פשוט: אם אתם לא בונים מספיק דירות, אנחנו נעשה זאת."  לפי התוכנית, רשות ממשלתית, תפעל כיזם, תבנה ותמכור את הבתים.
6. ההיגיון הכלכלי הבסיסי העומד אחרי נייר המדיניות הוא היצע וביקוש. לפי נייר המדיניות, "כאשר מנסים לפקח על המחירים בשוק, להוריד את המחיר אל מתחת לשיווי המשקל התחרותי, נוצר מחסור, נוצר עודף ביקוש. הסיבה לכך היא שהביקוש לשכירת דירה הוא לא קשיח לחלוטין. שוכרי דירה מתלבטים בין לשכור דירה לבין להישאר עם ההורים, לשכור דירה עם שותפים, וגם גודל הדירה המבוקשת מושפע מדמי השכירות, וכך גם החלופה של לרכוש דירה". אפשר להוסיף עוד אלטרנטיבות כמו מעבר לאזורים פחות מבוקשים, לאזורים הרחוקים ממקומות העבודה, ממרכזי תרבות וכו'. כדאי לחשוב מעט על המשמעות של הניתוח הזה, לדוגמה למשפחות צעירות: מעבר לאזורים הרחוקים ממקומות העבודה מחייב רכישת שתי מכוניות ובילוי שעות בכל יום בכבישים. המשמעות היא הרס מרכזי הערים הגדולות שישארו לעשירים בלבד, דחיית היציאה מבית ההורים ומגורים עם שותפים שאינה תורמת לחיי משפחה תקינים, וכו'.

כדי לפתור את בעיית הדיור יש לשנות את התפיסה: יש לחשוב על דירה לא כסחורה, כמוצר בשוק, אלא כדבר שהוא חלק ממחויבות הממשלה לספק לאזרחיה. הממשלה צריכה וחייבת לפעול בשוק הדיור להשכרה כיזמית וכבעלת הדירות. המדינה צריכה לספק דיור לכל, לא רק לנזקקים ולאוכלוסיות חלשות אלא לזוגות צעירים, לסטודנטים ולכל האזרחים. דיור בר-השגה לבעלי יכולת, ודיור ציבורי להשכרה למי שאין לו. עד אז יש לחוקק חוק המסדיר את שוק השכירות בישראל כפי שזה נעשה במדינות קפיטליסטיות למהדרין כמו ארה"ב, מערב אירופה, סינגפור ומדינות אחרות.

נייר המדיניות שכתבו דרור אבידור ועומר מואב אינו מסמך להתגאות בו, אינו לתפארת מכון אהרן למדיניות כלכלית, המרכז הבינתחומי ואלו שכתבו אותו. חבל שנכתב.

* אמנון פורטוגלי הוא חוקר במרכז חזן במכון ון ליר