יוזמה פוליטית: שינוי ההצמדה של תשלומים עתידיים למדד תשומות הבנייה

 

על מה מדובר? 

מליאת הכנסת אישרה בקריאה טרומית ביום 16.2.2022 הצעת חוק שמטרתה לצמצם את ההצמדה של יתרת התשלומים של רוכשי דירות למדד תשומות הבנייה (הצעת חוק המכר (דירות) (תיקון - הצמדת מחיר הדירה למדד), התשפ"ב-2022. ראו: מאגר החקיקה הלאומי, כאן). ההצעה מתייחסת לרכישה של דירה חדשה הנמצאת עדיין בשלבי בנייה - רכישה המתבצעת בדרך-כלל במספר תשלומים. הנוהג בעסקאות כאלו הוא שהרוכשים משלמים ליזם תשלום חלקי במועד החתימה על חוזה הרכישה, ויתרת התשלומים נפרסת עד למועד קבלת המפתח. טענת יוזמי התיקון לחוק היא ששיטת ההצמדה של התשלומים הנהוגה כיום עושה עוול לרוכשי דירות חדשות שבנייתן טרם הושלמה ומייקרת דירות אלו במידה מוגזמת.

איפה הבעיה?

רכישת דירה שבנייתה טרם הושלמה היא עיסקה שבה הצדדים מסכימים על המחיר למרות שעלות ייצורו המלאה של המוצר (דירה) אינה ידועה עדיין למוכר (היזם). משך הבנייה הממוצע של דירות בישראל הוא כשנתיים, ולכן היזם איננו יודע במועד המכירה בכמה תסתכם עלות הבנייה. הוא יכול אמנם להעריך את עלות הבנייה, 'לסגור' חוזים עתידיים לגבי חלק מחומרי הבנייה הדרושים, וליצור לעצמו שולי ביטחון בצורת תוספת למחיר, אבל הוא עדיין נותר חשוף לסיכון של התייקרות עלות הבנייה. זוהי חשיפה מובנית: אי אפשר לבטל אותה - אפשר רק להעביר אותה בין הצדדים לעיסקה. במצב שבו מחיר הדירה נקבע סופית (בש"ח) בהסכם המכירה - החשיפה לסיכון של התייקרות עלות הבנייה היא של היזם. במצב שבו מחיר הדירה אינו נקבע סופית (בש"ח) בהסכם המכירה אלא מוסכם בין הצדדים שהוא יחושב בדיעבד לפי מדד כלשהו שמשקף שינויים אפשריים של עלות הבנייה - החשיפה לסיכון של התייקרות עלות הבנייה היא של הרוכש.

מהן האפשרויות העקרוניות לקבוע את מחיר הדירה?

האפשרות הראשונה (והפשוטה) היא לקבוע מחיר סופי (בש"ח) לדירה. קביעת מחיר סופי היא אינטרס של הרוכש, שחושש בדרך-כלל מהתייקרות מחירי הדירות (או עלות הבנייה): זהו בוודאי אחד המניעים לכך שהחליט לרכוש דירה שבנייתה טרם הסתיימה. הבעיה עם אפשרות זו היא שאם המחיר הסופי נקבע מראש, ובהינתן שבניית הדירה האמורה עשויה להימשך תקופה ארוכה - כל החשיפה לסיכוני ההתייקרות של עלויות הבנייה חלה על היזם.

האפשרות השנייה היא לקבוע בהסכם ההתקשרות מחיר בסיסי לדירה המתבסס על הנתונים והתחשיבים המעודכנים למועד הרכישה, אבל להטיל על רוכש הדירה לשאת בכל התייקרות של העלויות בפועל - סוג של תמחור בשיטת  +COST. מאחר ששיטה זו מסורבלת מעט להתחשבנות (היא מחייבת מערכת אמינה של ניטור והתחשבנות ספציפית לכל דירה) - היא אינה מתאימה לעיסקת רכישה של דירה בודדת, ולכן במקום להסתמך על עלות הבנייה בפועל של הדירה הספציפית נראה הגיוני יותר להצמיד את מחיר הדירה הבסיסי למדד תשומות הבנייה למגורים שמשקף את ההתייקרות הממוצעת במשק של תשומות הבנייה. כל החשיפה לסיכון ההתייקרות של עלויות הבנייה חלה בשיטה זו על הרוכש.

מהי השיטה הנהוגה בישראל?

ברוב העיסקאות של רכישת דירות שבנייתן טרם הושלמה השיטה שנהוגה בישראל היא עירוב של האפשרות הראשונה (קביעת מחיר סופי לדירה) והשנייה (הצמדת מחיר הדירה למדד עלות הבנייה): מחיר הדירה (בש"ח) נקבע אמנם מראש בהסכם המכירה, אבל יתרת התשלומים (מעבר לתשלום שבוצע במועד החתימה על ההסכם) צמודה למדד תשומות הבנייה. זוהי קומבינציה מוזרה לפיה תחולת החשיפה לסיכון של התייקרות עלות הבנייה תלויה בלוח התשלומים של הרוכש: הרוכש יכול לצמצם את חשיפתו לסיכון של התייקרות עלות הבנייה על-ידי הקדמת התשלום, ואז החשיפה לסיכון של התייקרות עלות הבנייה תחול על היזם.

 מהי התוצאה של השיטה הקיימת?

השיטה הנהוגה בישראל יוצרת מציאות מורכבת. מנקודת מבטם של הרוכשים, הם צריכים למעשה לקבל החלטת השקעה (במידה שההחלטה לגבי מועדי התשלום נתונה בידיהם): להשאיר את כספם בידיהם כשהוא מושקע בינתיים באפיק השקעה כלשהו שבחרו, או להקדים תשלומים ליזם ובכך להתגונן מהסיכון של התייקרות עלות הבנייה. 

מנקודת מבטם של היזמים, החשיפה לסיכוני התייקרות של עלות הבנייה לא באמת גודרה. אם הרוכשים בחרו להקדים את תשלומיהם - היזמים חשופים לסיכון של התייקרות עלות הבנייה. אין להם דרך להתגונן מפני התייקרות עלות הבנייה (באמצעות כלי פיננסי) ונסתמה האפשרות 'לגלגל' התייקרות זו על רוכשי הדירות. אם, לעומת זאת, הרוכשים שילמו מראש רק חלק ממחיר הדירה - היזמים יכולים לכאורה לגלגל את תוספת העלויות על הרוכשים. אלא שיכולתם זו איננה מגדרת את הסיכון: אין שום קשר בין חשיפתם לסיכון של התייקרות עלות הבנייה לבין העובדה שיש להם נכסים (תקבולים עתידיים) הצמודים למדד תשומות הבנייה. ייתכן שיתרת התקבולים העתידיים שלהם גדולה מיתרת התשלומים הצפויים, בגלל שימוש בהון עצמי ובאשראי בנקאי בשלבים המוקדמים של הפרויקט, ואז עלייה בלתי צפויה של מדד תשומות הבנייה יוצרת להם רווחים (התקבולים הצפויים, הצמודים למדד, עולים על התשלומים הצפויים), ולהיפך. זהו, כפי שנראה בהמשך, הרקע ליוזמה הפוליטית החדשה וללחץ הציבורי שמפעיל אותה.

אז על מה כל ההתרגשות? ולמה עכשיו?

מדד מחירי תשומות הבנייה למגורים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הוא מדד חודשי העוקב אחר "השינויים החלים במשך הזמן בהוצאה הדרושה לקניית "סל" קבוע של חומרים, מוצרים ושירותים המשמשים לבניית בתי מגורים, והמייצג את הרכב הוצאות הבנייה של קבלנים וקבלני משנה". משקלות הקבוצות השונות במדד הם שכר עבודה (43%), חומרים ומוצרים (44%) והוצאות כלליות (13%). הבעיה שהעלתה את הנושא לתודעה הציבורית וגרמה ליוזמה הפוליטית קשורה להתפתחות המדד בשנים האחרונות: קצב ההתייקרות של עלויות הבנייה גבוה כבר מספר שנים מקצב העלייה של מדד המחירים לצרכן.

הגרף הבא מציג את התפתחות מדד המחירים לצרכן (קו ירוק) ואת זו של מדד תשומות הבנייה למגורים (קו כחול). אנחנו למדים מהגרף שלאחר שנים שבהן שני המדדים נעו במסלול קרוב זה לזה - הם החלו להתבדר. כך, אם נסתכל על הנתונים מתחילת 2014 ועד לסוף 2021, נראה שבעוד שמדד המחירים לצרכן עלה במצטבר ב-2.5% - מדד תשומות הבנייה למגורים עלה במצטבר ב-15%. לא מדובר לכן על "רעש" או תנודתיות אקראית, אלא על הבדלי מגמה.

נתונים לגבי ההתייקרות השנתית (אחוזים במהלך כל שנה) מובאים בגרף השני, להלן. אנו למדים מהגרף שלמרות שקצב עלייתו של מדד תשומות הבנייה למגורים היה גבוה בכל אחת מהשנים מזה של מדד המחירים לצרכן, האירוע של 2021 היה חריג: בעוד שמדד המחירים לצרכן עלה במהלך השנה ב-2.8% (עדיין בתחום היעד האינפלציוני שנקבע לבנק ישראל) - מדד תשומות הבנייה למגורים עלה באותה תקופה בשיעור כפול מכך, 5.5%. זהו הבדל משמעותי, שיש לו השפעה ניכרת על תשלומי רוכשי הדירות שבנייתן טרם הושלמה.

למה גורמת התייקרות עלויות הבנייה?

בניגוד למה שנטען בחלק מאמצעי התקשורת בעקבות פירסום המדד, מדד תשומות הבנייה אינו הקטר הדוחף את מחירי הדירות בישראל: מחירי הדירות עלו בשנה האחרונה בשיעור כפול מזה של המדד, בגלל עודף ביקוש לרכישת דירות. הקטר של מחירי הדירות איננו נמצא מאחור אלא מלפנים: בצד הביקוש. אם כך, מהו הנזק שכן נגרם על-ידי עלייתו של מדד תשומות הבנייה למגורים?

הבעיה היא שיתרת התשלומים של רוכשי הדירות שבנייתן טרם הושלמה הולכת וגדלה לאחר שחתם הסכם רכישה. במקרה של שנת 2021 אנו רואים שיתרה זו גדלה בשיעור של 5.5%. זה אומר שעלות הדירה לרוכש איננה זו שנקובה בהסכם הרכישה: היא ממשיכה לצמוח בתקופה שבין מועד הרכישה למועד קבלת המפתח לדירה וסיום התשלומים. 

כיצד יוכל הרוכש להדביק את הדירה 'הבורחת'? מהיכן יוכל לגייס את מקורות המימון הדרושים? הוא יכול להגדיל את ההון העצמי שהוא משקיע בדירה. הוא יכול, לחילופין, לבקש מהבנק להגדיל את הלוואת המשכנתה כך שתספיק למימון הדירה שמחירה התייקר ובלבד שהגדלת סכום ההלוואה תאושר על-ידי הבנק. מניסיוני, הבנקים קובעים מדדי סיכון (סיכון הלווה) המתבססים דווקא על המחיר החוזי של הדירה - לא זה המעודכן להשתנות מדד תשומות הבנייה.

היוזמה הפוליטית

ההצעה לתיקון חוק המכר (דירות) הפכה בשבוע האחרון מהצעת חוק פרטית להצעת חוק ממשלתית, וככזו היא עוברת בימים אלו הכנה במשרד הבינוי והשיכון. איננו יודעים עדיין אילו שינויים יוכנסו על-ידי משרד השיכון בהצעת החוק לקראת הבאתה מחדש לאישור הכנסת, אבל המסר המקורי של יוזמי ההצעה חשוב: הם מתייחסים בעיקר לעיסקאות מכירה שבהן לוח התשלומים כולל רק שני תשלומים, כאשר התשלום הראשוני הוא קטן-יחסית (20%) והתשלום השני (80%) משולם עם קבלת המפתח לדירה. בלוח תשלומים מעין זה, הנהוג בעיסקאות מסוג pre-sale (עיסקאות בהן היזם מציע למכירה מספר מצומצם של דירות בשלב מוקדם מאד של הפרויקט), פרק הזמן החולף ממועד הרכישה למועד קבלת המפתח יכול להיות 3-4 שנים, במהלכן יתרת התשלומים צמודה למדד תשומות הבנייה. התוצאה היא שחוב שגדול משמעותית מעלות הבנייה האמיתית (וכולל גם חלק מעלות הקרקע) צמוד למדד תשומות הבנייה. זה יכול היה להיות פרט טכני אילו מדד תשומות הבנייה ומדד המחירים לצרכן היו מתנהגים באופן דומה. זה הופך לנושא משמעותי כשמדד תשומות הבנייה 'בורח', כפי שקרה בשנים האחרונות ובעיקר ב-2021: יתרת התשלומים העתידיים של הרוכשים הולכת וגדלה ואיתה עלות הדירה.

למרות שלא הצלחתי לרדת לעומקה של הצעת החוק (וייתכן שפרטים בתוכה עוד ישתנו עד לאישורה הסופי), נראה שכוונת יוזמי ההצעה היא להגביל את חלק החוב שיהיה צמוד למדד תשומות הבנייה לעלות הישירה של הבנייה, שהיא לדבריהם 5,500 ש"ח למ"ר בממוצע. זה אומר שיתרת התשלומים שתהיה צמודה למדד תשומות הבנייה למגורים תהיה מוגבלת לכפולה של שטח הדירה הנרכשת ב-5,500.

הערכה

חוק המכר (דירות) זקוק לחשיבה מחדש. העילה לצורך לחשיבה מחדש איננה העובדה שבשנת 2021 מדד תשומות הבנייה עלה ב-2.7 נקודות אחוז מעבר למדד המחירים לצרכן - זהו אירוע שולי, שאינו מצדיק את ההמולה הפוליטית מלבד הניסיון הפופוליסטי של רשימות פוליטיות להצטייר כמושיעות את מעמד הביניים. העילה לצורך לחשיבה מחדש היא שחוק המכר (דירות) מקדש נוהג פסול שהשתרש בישראל, של מכירת דירות שבנייתן טרם הושלמה. נוהג זה הוא החטא הקדמון. הוא גורם ל'חריקות' ולעיוותים רבים, וחוק המכר עוסק בעיקר בהחלקת עיוותים אלו והעלמתם. הריטואל הקבוע של 'שיוף' החוק מעת לעת כדי להתאימו ל'חריקות' המתגלות הוא מיותר. על כך - ברשימה הבאה.

רשימה משותפת: דילמת התמ"א: כיצד ניתן להבטיח את חיזוק המבנים שבאמת מועדים לפורענות? - פרופ' דני בן-שחר*

 

לאחרונה עבר בקריאה ראשונה בכנסת מתווה תמ״א 38 מתוקן, בהובלת שרת הפנים איילת שקד, שעיקריו הצעת חלופות שונות לזכויות הבנייה שיוענקו מכוח התמ״א ומיסוי ההשבחה, באופן שיעשיר את קופת העירייה. נראה כי התיקון המדובר, כמו אלה שקדמו לו בעבר, מחמיץ פעם נוספת את המטרה העיקרית והאקוטית שהביאה את ממשלת ישראל להנהיג את התמ״א במקור – חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה. גם התיקון העומד עתה על המדוכה ישאיר דווקא את אותם אזורים הצפויים להינזק ביותר מרעידת אדמה מחוץ למעגל יישום התמ״א. 

לפי דו״ח ועדת הכנסת המיוחדת לבדיקת ההיערכות לרעידת אדמה, על ישראל להיערך לרעש אדמה בעוצמה של 7.5 בסולם ריכטר שמוקדו בבית שאן, ושכתוצאה ממנו צפויים להיהרס 10,000 מבנים, 20,000 נוספים יסבלו נזקים כבדים, יותר מ- 350,000 איש יפונו מבתיהם, מספר ההרוגים יגיע לכ-16,000 וכ-6,000 יפצעו קשה. עיקר הנזק צפוי לאורך השבר הסורי-אפריקאי, עם שלוחה בעמק בית-שאן לכיוון עמק יזרעאל והר הכרמל. כוונתה המקורית של תמ״א 38 הייתה, כאמור, לצמצם במידה ניכרת את הנזקים הללו.

העיקרון המנחה של תמ"א 38 הוא לתמרץ בעלי דירות בבניינים שנבנו לפני שנת 1980 לחזק את המבנים שבבעלותם כנגד רעש אדמה על-ידי הענקת זכויות בנייה נוספות – הרחבה של שטחים קיימים ובנייתן של קומות נוספות – בתמורה לחיזוק הבניין כנגד רעידת אדמה. הקומות הנוספות תועברנה ליזמים בתמורה לחיזוק המבנה, הרחבתו והשבחתו. אלא שלתמ״א 38 אין ישימות כלכלית דווקא באותם אזורים הצפויים להינזק ביותר מרעידת האדמה. השיטה של מתן זכויות בנייה כנגד חיזוק המבנה פועלת היטב אך ורק באזורים בהם מחירי הדירות (למ"ר) גבוהים דיים. באזורים אחרים אין במימוש זכויות הבנייה כדי לכסות את עלות החיזוק וההשבחה. בהתאם, הצלחת תוכנית תמ״א 38 ניכרת רק באזורי הביקוש ומותירה את אזורי הסיכון תחת איום אקוטי של נזק חסר תקדים כתוצאה מרעידת אדמה אפשרית.   

כיצד ניתן לתקן היום את עקרונות תמ״א 38 באופן שיביא בסופו של דבר לחיזוק המבנים באותם אזורים בהם אין לה עתה היתכנות כלכלית, ויצמצם בכך את הנזקים הצפויים מרעידת אדמה בישראל? יש לשים לב, שתמ״א 38 פועלת בהצלחה באזורי הביקוש הואיל וערכן של זכויות הבנייה המוענקות מכוח התמ״א עולה ככל שהדירה נמצאת באזור בו הקרקע יקרה יותר. כך יוצא אפוא, שבמתכונתה הנוכחית מציעה תמ״א 38 למשקי הבית בישראל סובסידיה רגרסיבית: לבעלי דירות יקרות יחסית, אשר להם על פי רוב גם הכנסות גבוהות יותר, מעניקה התוכנית ״מתנה״ בדמותן של זכויות בנייה יקרות ערך, בעוד שלבעלי הדירות באזורי הסיכון ערכה של ״המתנה״ אפסי, ולפיכך אינו מתמרץ את חיזוק המבנים.

מדוע, אם כן, לא ליצור מצב שההשבחה הנוצרת בגין זכויות בנייה נוספות המוענקות לבעלי הדירות באזורי הביקוש תנוצל למימון חיזוקם של המבנים באזורי הסיכון? שיתופם של בעלי הדירות באזורי הסיכון בעוגת הסובסידיה שניתנת לבעלי הדירות באזורי הביקוש אינו רק מהלך הוגן מבחינה חברתית, אלא גם יאפשר לתמ״א 38 להפוך למנוע לחיזוקם של המבנים באזורים המועדים לנזק הרב ביותר. 

בהתאם, אנו מציעים כי ההשבחה שנוצרת ממימוש תמ״א 38 באזורי הביקוש תמוסה באופן שתקבולי המס יהוו מקור למימון חיזוק המבנים שאינם באזורי הביקוש. שיעור המס, אזורי הביקוש שימוסו והאזורים שייהנו מהמס שיצטבר לצורך חיזוק המבנים בפריפריה, יוגדרו במסגרת יישום התמ״א המעודכנת. בכל מקרה, התמורה ליזמים שיחזקו את המבנים במקומות מחוץ לאזורי הביקוש תתקבל הן מניצול זכויות הבנייה הנוספות באותם מבנים והן מתוך הקרן שתצטבר כאמור ממסי השבח שיאספו מאזורי הביקוש.   

זאת ועוד, כדי לקדם את חיזוק המבנים בישראל בהקדם האפשרי, יש לנצל את תיקון התמ״א גם כדי לצמצם את הרוב הנדרש מבין בעלי הדירות עבור יציאה של פרויקט לדרך. פרויקטים רבים ״נתקעים״ לאורך השנים בגלל חילוקי דעות בין בעלי הדירות לגבי אופן חלוקת עוגת הסובסידיה הכרוכה בפרויקט. הקטנת הרוב הנדרש להחלטה בדבר יציאה לדרך של הפרויקט תקדם במהירות מספר גדול יותר של פרויקטים לחיזוק מבנים. 

סוגיה נוספת אליה תתייחס התמ״א המתוקנת שאנו מציעים נוגעת לפער בין הצורך המיידי לחיזוק המבנים באזורי הסיכון לבין משך הזמן עד שיצטברו די מקורות למימון מתוך מיסוי הפרויקטים באזורי הביקוש. פתרון אפשרי לכך יהיה במימון ״מגשר״ של המדינה לפחות בכל הנוגע לחיזוק בסיסי כנגד רעידת אדמה באזורי הסיכון, כאשר במסגרת ההסדר, לבעלי הדירות תהיה האפשרות להרחיב את תכולת הפרויקט מעבר לחיזוק הבסיסי כך שתכלול גם השבחה נרחבת של המבנה. סוגיה עקרונית זו תטופל ותיפתר כאמור במסגרת התמ״א המתוקנת. 

לסיום, יש לזכור שחלפו למעלה מ-15 שנים מאז הונהגה תמ״א 38 לראשונה. מאז, בניינים שנבנו לפני יותר מ- 60 שנה המשיכו להתבלות ולרבים מהם נדרשת היום הריסה ובנייה מחדש – הן במרכז הארץ והן בפריפריה. ניתן לפיכך להחיל את העקרונות המוצעים לעיל גם על תכניות התחדשות עירונית כגון פינוי-בינוי. דהיינו, שההשבחה שנוצרת מפרויקטים של התחדשות עירונית באזורי הביקוש תתחלק בין בעלי הדירות באזורים אלה לבין אלו שאינם באזורי הביקוש, כך שמס השבח שייגבה מאזורי הביקוש יצטבר בקרן לטובת תימרוץ התחדשות עירונית בפריפריה. המנגנון האמור לא רק שיסייע בפתרון בעיית חיזוק המבנים וההתחדשות העירונית באזורים שאינם אזורי ביקוש באופן יעיל והוגן, אלא גם יענה על הצורך להגדיל בצורה משמעותית את מספר יחידות הדיור בישראל – באזור המרכז ומחוצה לו – שאוכלוסייתה תמשיך לצמוח בשיעורים ניכרים בעתיד לבוא. 

* פרופ׳ דני בן-שחר הוא חבר סגל בפקולטה לניהול ע״ש קולר באוניברסיטת תל אביב ומכהן כראש מכון אלרוב לחקר הנדל״ן בפקולטה. הרשימה פורסמה בעיתון "ישראל היום" (כאן)

משבר הקורונה: המדיניות הכלכלית הנדרשת

 

ברשימה הקודמת מנינו שלושה נזקים כלכליים שנגרמו על-ידי מגפת הקורונה (ראו כאן): 1) אובדן התוצר שנוצר על-ידי השבתה חלקית של עסקים; 2) העובדה שהנזק היה א-סימטרי וגרם לקריסה אקראית של עסקים פרטיים ולפגיעה לא-מידתית בחלק ממשקי הבית; 3) הפגיעה בשרשראות האספקה שנגרמה עקב יציאתן מסינכרוניזציה, פגיעה שעתידה כנראה להימשך עוד זמן-מה. ברשימה הנוכחית נעסוק בשאלה באלו צעדים כלכליים על הממשלה לנקוט כדי להפחית את הנזק הכלכלי.

סעד לאובדן תוצר: ניהול הביקוש

האפקט הבולט של מגפת הקורונה על המשק הוא תת-ייצור ואבטלה, אם בגלל סגירה חלקית של קווי ייצור שנובעת ממיגבלת היצע (כוח אדם) ואם בגלל נקיטת צעדי זהירות מצד יצרנים החוששים מירידה של הביקושים. התגובה הממשלתית המקובלת להופעתו של מיתון כלכלי היא, בצדק, מדיניות מוניטרית מרחיבה, ובמקרה הספציפי של מגפת הקורונה - גם פיצויים ישירים חד-פעמיים לעסקים שנפגעו ולמשקי בית שנקלעו לאבטלה. 

בכך לא מוצו הכלים שבידי הממשלה. מצב שבו הביקוש הפרטי נפגע הוא מצב מסוכן בגלל האפשרות להתפתחותו של 'אפקט דומינו': תגובה מצמצמת מצד הסקטור הפרטי היצרני שתיצור תגובת-שרשרת של התכווצות. במצב כזה, על הממשלה להפעיל ביקוש (מלאכותי, לכאורה) שירגיע את חששות הסקטור הפרטי מפני מיתון וישכך את תגובת השרשרת הבעייתית. האפיק המקובל להגדלת ביקוש זו הוא ההשקעות הממשלתיות: הפעלתן והאצתן של תוכניות קיימות של השקעות בתשתית. לא רק שהפעלת תוכניות השקעה היא צעד שיקטין את הסיכון שהמשק יגלוש למיתון - זוהי אפילו הזדמנות, לנצל האטה כלכלית להאצת ביצוען של תוכניות מגירה ממשלתיות שקשה לבצען בתקופות של גיאות כלכלית. 

הקריאה לשימוש באמצעים פיסקליים (תקציב הממשלה) מרחיבים נתקלת, כמעט אוטומטית, בהתנגדות מצד אנשי משרד האוצר. זה טבעי: אנשי משרד האוצר אמונים על שמירה על 'משמעת תקציבית' בסקטור הציבורי. הם אחראים להקצאת מסגרת התקציב הכוללת בין השימושים השונים תוך שמירה מפני חריגה ממיגבלת הגירעון הממשלתי. לחם חוקם הוא בלימת יוזמות פוליטיות עקשניות הקוראות 'להיטיב עם העם' תוך חריגה ממיגבלות התקציב: הם 'קורעים מסכות'. אלא שמצבים מיוחדים קוראים לצעדים מיוחדים, ומדובר במקרה זה במצב כלכלי שמחייב אותנו לשנות סדר עדיפויות: יותר חשוב כעת לממשלה לצמצם את הנזק הכלכלי שעלול להיגרם בעקבות מגפת הקורונה מאשר לשמור על כללי 'משמעת תקציבית'. ואכן, בשנתיים האחרונות ממשלות שונות בעולם סטו ממסורת של ניהול פיסקאלי אחראי ויצרו חריגות תקציביות בולטות שהגדילו את החובות הממשלתיים. השאלה היא, עדיין, מהי מידת ההתערבות הנכונה. ההתנגדות האינסטינקטיבית של אנשי משרד האוצר ועוצמתם היחסית בשולחן הדיונים עלולים לגרום לכך שהממשלה תתקשה להפעיל את מלוא המאמץ הנדרש.

סעד לפגיעה האסימטרית: צעדים חלוקתיים

אין סיבה, לא כלכלית ולא חברתית, לקבל את הפגיעה הדיפרנציאלית שגרמה מגפת הקורונה. כלכלית - כי לא מדובר ב-'הרס יצירתי', תהליך דרוויניסטי לגיטימי של 'ניכוש' עסקים כושלים לטובת המשק כולו; חברתית - כי מדובר בפגיעה אקראית ואין לקבל אותה בגלל שיקולים של סולידריות וערבות הדדית. זכרו: היום - זו מגפת קורונה; מחר - זה רעש אדמה או אסון אקולוגי או מלחמה. לכן יש לנקוט בצעדים חלוקתיים שמהותם פיזור של עוצמת החבטה החיצונית בין כלל הציבור, צעדים שיציעו תמיכה נדיבה, מצילה, לנפגעים ממגפת הקורונה ומהשלכותיה הכלכליות.

זו אינה צריכה להיות יוזמה פרטית של ראש ממשלה רחום או של שר אוצר שנלחם על רייטינג פוליטי. זו צריכה להיות הכרעה חברתית ברורה, זה צריך להיות עיקרון: כולנו שותפים בעולם שיש בו סיכונים, ולא נפקיר לגורלם פרטים מתוכנו שנפגעו ממשבר. זה אומר שמשקי בית שנקלעו לאבטלה יזכו לתמיכה שתאפשר להם לשמור על תנאי מחייה סבירים עד שהמשבר יחלוף. זה אומר שעסקים שנקלעו לקשיים כלכליים בגלל ירידה מחזורית של הכנסותיהם יזכו לתמיכה מתאימה שתאפשר להם לשרוד את המשבר. אנשים פרטיים ובעלי עסקים אינם צריכים לפרוץ בבכי בעת ראיון מצולם ולא להפגין ברחובות כדי לזכות לקבל סיוע כלכלי: זה צריך להיות מובן מאליו, והזכאות לסיוע צריכה להיקבע על בסיס אובייקטיבי.

תשאלו: מניין נממן את התמיכה בנפגעי המשבר? חשוב להבין שהמימון לא יגיע מ-"הכיסים העמוקים של הממשלה", כי לממשלה אין בכלל כיסים: היא יכולה רק להכניס יד לכיסים שלנו. לכן נטל הסיוע לנפגעים יוטל בהכרח על הציבור. אז לפני שהתקשורת תרוץ לצלם נכים, משפחות חד-הוריות וניצולי שואה הסובלים מעוני מרוד כדי לשכנע אותנו שאין באמת ממי לקחת - זכרו שאין ברירה, ושיש שכבות אוכלוסייה רחבות שלא נפגעו כלכלית מהמשבר הכלכלי ויכלו לספוג מיסוי אד-הוק שתפקידו לחלוק בנטל. דיון בהצעות מיסוי מפורטות לא יובא כאן מסיבות ברורות.

סעד ליוקר המחייה: עידוד התחרות בשווקים

הדיון הציבורי על יוקר המחייה בישראל המתנהל כבר למעלה מעשור מוביל לפתרונות-דמה כמו הדרישה הציבורית להפחתת מיסים. זוהי דרישה שמקורה בחוויה היסטורית, מימים רחוקים שבהם המשק הישראלי היה עדיין קטן ולא מפותח והוצאות הביטחון היוו נטל כבד וחייבו מיסוי דרקוני. העולם השתנה. נטל המס הממוצע בישראל הוא כיום נמוך יחסית למדינות מפותחות ואינו יכול להוות נימוק ליוקר המחייה הגבוה. "הצלחה" של הלחץ הציבורי להפחתת מיסים לא רק שלא תסייע להפחתת יוקר המחייה אלא היא תקטין עוד יותר את המקורות העומדים לרשות הממשלה למימון הצריכה הציבורית, או תגרום להגדלת הגירעון והחוב הממשלתי ולפגיעה ביציבות הפיננסית של המשק. את התשובה ליוקר המחייה בישראל יש לחפש במקום אחר: בקיום ריכוזיות-יתר בחלק מהשווקים בישראל. מישהו כאן מרוויח יותר מידי: ריכוזיות זו מאפשרת לחלק מהמגזר הפרטי להפיק רווחי-יתר. המסקנה שלנו צריכה להיות עידוד התחרות בכל השווקים, מניעת ריכוזיות-יתר ככל האפשר, ופיקוח על מחירים בענפים הסובלים מריכוזיות.

ניתן אולי להתנחם בעובדה שהמשק הישראלי נקלע מלכתחילה למצב של חוסר תחרות בשל אוסף של כוונות נאצלות: הגנה על החקלאות, עידוד ההתיישבות באזורי ספר, עידוד תעשיות-ינוקא, עידוד תעסוקה באזורי פיתוח, תמיכה ביצוא, תמיכה בתעשיות המייצרות תחליפי יבוא ("כחול-לבן"), ואולי גם רצון לאפשר לתעשיות הצעירות המוכוונות לתחרות בינלאומית לנצל יתרונות לגודל בשוק המקומי. אלא שמסתבר שרוב הצעדים הנגזרים מכוונות נאצלות אלו הם משחיתים: הם ממכרים, הם מונעים התייעלות, הם גורמים לריכוזיות ומצמצמים את התחרות, הם תומכים בקרטליזציה של השווקים המקומיים, והם מגוננים על התעשייה המקומית מפני יבוא מתחרה. בגדול - הם מונעים את המשק מלעבור תהליכים קריטיים של התייעלות, ובדרך הם מאפשרים לחלק מהיצרנים לגזור לעצמם נתח גדול מידי מהעוגה הלאומית.

לא משנה על איזה סימפטום של ריכוזיות תתמקדו: היכולת של יצרנים מקומיים להפלות מחירים בין קבוצות צרכנים מקומיות או בין הקונים בארץ ובחו"ל, היכולת של יבואנים בלעדיים לגזור קופון מטורף על היבוא, היכולת של רשתות שיווק להכתיב מחירים מופקעים לתוצרת החקלאית שקנו בזול מהחקלאים, הקופונים שגוזרת רשות שדות התעופה (או רשות הנמלים) תמורת המעבר במתקניה, השכר הגבוה-מידי של עובדי הבנקים, רמת השירות המחפירה של רשות הדואר - כל אלו הם סימפטומים של אותה בעיה. כולם מעידים על כך שלא קיימת תחרות מספקת בשווקים מסוימים, ושמצב זה מנוצל על-ידי גורמים מסוימים להפקת רווחי-יתר. אין סיבה, לכן, לקבל את ההתפתלויות של הדרג הפוליטי שמבטיח הורדת מיסוי (או סבסוד דלק): לא המיסוי גרם ליוקר המחייה, הפחתתו לא תסייע לפתרון הבעיה, ובדרך נרוקן את הקופה הציבורית ונדרדר עוד יותר את השירותים הציבוריים.

מה כן יכול לסייע להפחית את יוקר המחייה? חשיפה של המשק לתחרות מחו"ל, מלחמה נחרצת במונופולים (ומניעת הפרטה של מונופולים), פיקוח הדוק על מחירים בכל שוק שבו קיימת ריכוזיות-יתר, הכבדה על מיזוגים בין מתחרים מקומיים, עידוד לכניסת מתחרים חדשים בכל שוק מקומי, פירוק פירמידות אחזקה, דיסאינטגרציה (אופקית ואנכית) של חברות ענק ישראליות וניטור שיטתי של מידת התחרות בתחומים שונים. אפילו שר הממונה על התחרות אינו רעיון בלתי-סביר.

סעד לפגיעה בשרשרת האספקה: חיזוק ההנהגה המקצועית

אנו נמצאים כיום בתקופה מוזרה, שבה ערפל כבד שורה על המערכת הכלכלית. תוך מעט יותר משני עשורים חווינו שלושה משברים כלכליים בינלאומיים (משבר ה-'דוט.קום', המשבר הפיננסי העולמי שנגרם בעקבות משבר המשכנתאות האמריקני, והמשבר הנוכחי שנגרם על-ידי מגפת הקורונה). הריבית צנחה לרמה חסרת-תקדים וגרמה לסערה בשווקים הפיננסיים ולהתנפחות בועת נכסים שמסכנת את היציבות העולמית (בעיקר על רקע האפשרות שהריבית תעלה בשנה הקרובה ושעלייתה תהייה מלווה בהתרסקות בבורסות לניירות-ערך). מגפת הקורונה יצרה זעזוע סייסמי שפגע בסינכרוניזציה של המשק הגלובלי וגרם לבעיות בשרשרת האספקה ולזעזועי מחירים. לראשונה מזה עשורים, התחדש חשש מפני תחייתה של האינפלציה. ועל כל אלו ראוי להוסיף את הערפל הרפואי סביב התפתחותה האפשרית של מגפת הקורונה בשנה הקרובה והשפעתה על הפעילות הכלכלית, ואת הערפל הגיאופוליטי סביב מוקדי המתיחות בין סין לארה"ב ובין רוסיה לאוקראינה. ייתכן שהשמש תזרח מבעד לעננים. אבל ייתכן שזו 'שעה אפלה'.

בשעה שכזו, אנו זקוקים להנהגה אמיצה. אין לצפות מהדרג הפוליטי שימלא את תפקידו בכוחות עצמו: הוא זקוק לנבחרת ניהולית-מקצועית משובחת, שתבצע את תפקידה המקצועי היטב ותתמוך בתהליכי קבלת החלטות על בסיס הערכת מצב נכונה והבנה של מרחב האפשרויות. דרושה עבודת מטה אמיתית: יש מספיק ערפל אמיתי סביבנו - אין צורך בכאוס מעשה-ידי-אדם. זה הזמן לשקם את ה- civil service הישראלי שנהרס בשנים שבהן דרישה לנאמנות פוליטית החליפה את הדרישה למקצועיות וממלכתיות. זה הזמן להחליף את המשרתים ב'משרות האמון' בבעלי מקצוע. זה כבר החל בחלק מהמערכות הציבוריות, וזה חייב להימשך גם להנהגה הכלכלית. 

זה לא ימנע אינפלציה, תנודות מחירים שמקורן בזעזוע של שרשראות האספקה או עליית מחירי דירות. אבל זה ימנע מצב שבו גשר הפיקוד נמצא בידיים לא-מוכשרות, שאחיתופל מכביר עצות כלכליות, שהשיקולים לקבלת החלטות הם בעיקר פוליטיים, או שיחצ"נים מכתיבים את סדר היום הכלכלי. זה ימנע ואקום מקצועי שמושך אליו ויכוחי סרק שטחיים. זה אולי יחזיר אמון ציבורי בהנהגה הכלכלית - מרכיב כל-כך חשוב בסיכוי להצלחת מהלכים כלכליים. יש מספיק ענני סערה באופק - בואו נשלח למערכה נבחרת מקצועית ועניינית ונקווה לניווט מוצלח.

משבר הקורונה: הנזק הכלכלי

 

לפי נתוני אנליסטים שונים, הגל החמישי של COVID-19 בישראל עבר כבר את נקודת השיא שלו ומתקרב לסיומו. הגל - לא המגפה: האירוע של מגפת הקורונה טרם הסתיים כנראה, ואנחנו נכנסים לשנה השלישית שלו. מה שהולך ומתחוור הוא הנזק הכלכלי שספג המשק בשנתיים אלו. להלן מספר נקודות על מהות הנזק.

נזק כלכלי ראשון: אובדן תוצר

מגפת הקורונה גרמה להאטה של הפעילות הכלכלית במשק - ירידת התוצר. את ההמחשה הטובה ביותר לאופייה של הפגיעה בתוצר מצאתי בגרף שנכלל במחקר שפירסמו שני כלכלנים של בנק ישראל (ראו הודעה לעיתונות של בנק ישראל, כאן). בעבודת מחקר משותפת של טים גינקר וד"ר טניה סוחוי הם פיתחו מודל חדש המכוון לתת תמונה חדה יותר של מצב הפעילות המשקית בזמן אמת. היתרון של המודל הוא ביכולתו לספק רזולוציה חודשית (נתוני התוצר של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מתפרסמים רק בתדירות רבע-שנתית) ובפיגור קצר מזה המקובל לגבי נתוני החשבונאות הלאומית. אנו נשתמש בגרף שפירסמו השניים למטרה מוגבלת: כדי להמחיש את אופי והיקף הנזק הכלכלי שנוצר בשנתיים האחרונות. 

הגרף מציג את התוואי בו התפתח התוצר בפועל בשנים 2020-2021 בהשוואה לתוואי תיאורטי (המוצג בגרף בקו מקווקוו) שמציג מה שצפוי היה לקרות אילו התוצר היה ממשיך להתפתח לפי המגמה ששררה לפני משבר הקורונה. זהו תרגיל מחשבתי שמקובל על כלכלנים בבואם להציג נזק כלכלי (הפסד תוצר) שנוצר בתקופות של מיתון כלכלי: השוואה של תוצר בפועל (מה שהיה) לתוצר פוטנציאלי (מה שהיה קורה אילולא). אנו למדים מהגרף שבגל הראשון של המגפה הייתה הפגיעה הכלכלית עמוקה: המשק פעל באפריל 2020 ברמה של כ-84% מהתוצר הפוטנציאלי. לאחר מכן ובמהלך הגלים הבאים המשק למד להתמודד עם אילוצי הקורונה והצליח לתפקד ברמה של כ- 95% מהתוצר הפוטנציאלי. שתי נקודות מובלטות בגרף: האחת - למרות ההתאוששות הכלכלית הניכרת שהייתה בשנת 2021 בישראל ובעולם, המשק לא חזר עדיין למלוא הפעילות הפוטנציאלית שלו; השנייה - השטח ה"כלוא" בין שני הקווים מבטא את הנזק המצטבר שנוצר בשנתיים האחרונות. ממבט שטחי בגרף נראה שהפסד התוצר המצטבר (במונחי תוצר שנתי) הוא בתחום 10-15%, ושרובו התרחש בשנת 2020. זהו נזק אמיתי: גם חזרה לפעילות משקית מלאה לא תחפה עליו.

נזק כלכלי שני: הפגיעה האסימטרית

מעבר לעצם הפגיעה, בולט שמגפת הקורונה ואמצעי המדיניות שבהם נקטו ממשלות בתגובה גרמו לפגיעה לא-סימטרית במשק. ענפי-משק מסוימים סבלו מירידה חדה בפעילותם הכלכלית, בעוד ענפים אחרים נפגעו פחות (או כלל לא). הענפים שהפגיעה בהם בולטת הם התיירות, האירוח, המסעדנות, האמנות והבידור. עם זאת, המיפוי של הפגיעה הכלכלית איננו ניתן למיצוי על-ידי השיוך הענפי גרידא: קיימים איים של פגיעה.

הפגיעה הכלכלית במשקי הבית גם היא איננה סימטרית. משקי הבית שמקור פרנסתם נפגע סבלו מאובדן הכנסות ובחלקם נאלצו להתקיים על-ידי מיצוי עתודות פיננסיות או אף נטילת אשראי. לעומתם, ישנם משקי בית שהכנסותיהם לא נפגעו כלל (חשבו לדוגמא על עובדי הסקטור הציבורי, על פנסיונרים). 

שתי בעיות צריכות להטריד אותנו סביב הפגיעה (הכלכלית) הדיפרנציאלית של הקורונה: האחת - תהליך ההתחסלות של חלק מהמגזר הפרטי איננו תהליך שמתיישב עם העיקרון של טובת המשק בטווח הארוך ("הרס יצירתי") לפיו עסקים לא יעילים קורסים ומשחררים בכך גורמי ייצור לטובת עסקים חדשים; הפגיעה שנוצרה על-ידי אירוע הקורונה היא שרירותית, חד-פעמית, לא קשורה ליעילות כלכלית ולכן אין בה שום 'בשורה' קפיטליסטית שתצדיק אותה (או לפחות תרכך אותה). הבעיה השנייה - הפגיעה האסימטרית במשקי הבית מעלה שאלה חברתית, לגבי סולידריות ולגבי הצורך בערבות הדדית כדי למנוע (או לשכך) פגיעה נקודתית אקראית. הצעדים בהם נקטה הממשלה במהלך השנתיים האחרונות כדי לפצות משקי בית שנפגעו מהקורונה היו חלקיים בלבד.

נזק כלכלי שלישי: בעיות בתפקוד שרשרת האספקה

בעשורים האחרונים חווה העולם תהליך מתמשך של גלובליזציה. הגלובליזציה איננה רק המשך טבעי של התרחבות הסחר הבינלאומי, זו שאפשרה את הגדלת היעילות הכלכלית והרווחה במחצית השנייה של המאה ה-20: היא השלב המהותי הבא, יצירת מגרש משחקים גלובלי המאפשר קפיצת-מדרגה כלל-עולמית. ביטויה הוא העברה של קווי ייצור ממשקים שבהם שכר העבודה יקר למשקים שבהם שכר העבודה זול. תעשיות שלמות עברו ממדינות מפותחות למדינות לא-מפותחות, כשפירות המהלך הם עלייה מהירה ברמת החיים של כלל המשקים - הן המשקים המפותחים שתושביהם נהנו מעליית רמת החיים עקב הוזלת יוקר המחייה והן המשקים הלא-מפותחים שזכו לתהליך מואץ של תיעוש וצמיחה כלכלית. זהו החזון הקפיטליסטי של מסחר בינלאומי, ניצול יתרונות יחסיים של משקים לאומיים לטובת כלל האנושות. משחק של Win-Win. היכולת ליהנות מתהליך מואץ של גלובליזציה מותנית בהתייעלות והוזלה של ההובלה הבינלאומית ובשיתוף פעולה כלכלי בין מדינות. שני התנאים הללו אמנם התקיימו. כולנו נהנים מפירות הגלובליזציה בזכות העלייה של רמת החיים שהיא איפשרה. חלקנו נפגעים (תעסוקתית) מהגלובליזציה בגלל סגירת קווי ייצור מקומיים שהפכו ללא יעילים בגלל התחרות הבינלאומית.

מגפת הקורונה פגעה ישירות במודל הגלובליזציה. היא יצרה זעזוע סייסמי עולמי (הגרף של בנק ישראל שהובא לעיל מאפיין את הזעזוע בכל העולם). התגובה לנפילת הביקושים הייתה עצירה זמנית של ההובלה הבינלאומית (בעיקר זו הימית). כשהביקוש והייצור העולמי התאוששו וניסו לשוב לרמתם לפני המגיפה - הסתבר שהסינכרוניזציה נפגעה: נוצרו פקקים, עודפי ביקוש, מחסורים נקודתיים ותנודות מחירים חזקות של ההובלה הימית.

כולנו חווים את צווארי הבקבוק הללו כשאנו נתקלים בעיכובים ביבוא סחורות. כולנו חווים את העלאות המחירים שיוצרים צווארי הבקבוק, ואת החשש שמא לא מדובר רק בתופעות נקודתיות וזמניות של עליית מחירים אלא באפשרות להתעוררותה של מפלצת האינפלציה. אבל למרות שהמרחב התקשורתי שוקק פרשנויות ותחזיות פסימיות - איננו יודעים עדיין לפענח את התהליכים המתרחשים מול עינינו.

מה הלאה?

זוהי השאלה העיקרית המטרידה את כולנו. האם נחזור בקרוב למסלול חיינו הקודמים וסיוט הקורונה יצטרף לאלבום הזיכרונות שלנו, או שהעתיד לא יהיה דומה לעבר?

רפואית, נראה שמגפת הקורונה טרם הסתיימה. ייתכן שצפויים גלי הדבקה נוספים; ייתכן שצפויות מוטציות נוספות, מסוכנות, של הנגיף; ייתכן שהסכנה איננה מקומית אלא שוכנת מעבר לגבול: לדוגמא - שתתרחש התפרצות דרמטית של קורונה בסין (בגלל מדיניות "אפס קוביד" שהונהגה בה בשנתיים האחרונות, סין היא אסון פוטנציאלי). איננו יודעים.

כלכלית, ייתכן שהזעזועים הכלכליים שנוצרו בעולם בשנתיים האחרונות יגרמו להשפעות שליליות מתמשכות שיקרינו על העתיד. ייתכן שהמדיניות המוניטרית ההגנתית שבה נקטו ממשלות, שהציפה את השווקים בנזילות וגרמה להתנפחותן של בועות נכסים ולצבירת חובות-ענק - תגרום להתערערות של המערכת הפיננסית, לקריסות של מחירי נכסים ואולי אפילו לקריסתן של מדינות. ייתכן שעליית המחירים הכללית שאירעה ב-2021, שנתפסת עדיין כמונעת על-ידי לחצים זמניים ונקודתיים מצד ההוצאות (עליית מחירי ההובלה הימית, צווארי בקבוק לאורך שרשראות האספקה, עליית מחירי האנרגיה) - תהפוך לתופעה כללית של התחדשות האינפלציה.

העתיד איננו ברור. אפשר לדון בו, אם כי כדאי להימנע מאשליה: אין בכוחם של דיונים לפזר את הערפל האופף אותנו. מה שכן ניתן לעשות הוא לחשוב על איומים אפשריים ועל מדיניות ממשלתית שתתמודד עם איומים אלו. על כך - ברשימה הבאה.