בנק ישראל מכריז על רפורמה צרכנית בשוק המשכנתאות: סיכום קצר ושתי הערות

 

בנק ישראל הודיע באחרונה על קידום שורה של צעדים צרכניים בתחום המשכנתאות שנועדו להקל על הלווים בתהליך נטילת המשכנתא. השינוי, לדברי הבנק, יהיה בשלושה תחומים: שקיפות ויכולת השוואה בין הצעות של בנקים, פשטות הצגה של נתוני ההלוואה כדי לסייע ללווים להבין את משמעותה, ויעילות בביצוע תהליך נטילת ההלוואה. במסגרת הצעדים יחויבו הבנקים לספק ללקוח אישור עקרוני בפורמט אחיד, שבו יוצגו, בנוסף לסל המשכנתא המוצע על ידם, שלושה סלים אחידים שהרכבם נקבע על-ידי בנק ישראל. בעקבות הרפורמה הזו, הלקוח יוכל להבין טוב יותר את תנאי המשכנתא המוצעים לו ואת השלכותיהם על התשלומים העתידיים, להשוות באופן מושכל וביתר קלות בין ההצעות השונות הניתנות לו מכמה בנקים ולהגיש בקשה לקבלת הצעת משכנתא בצורה מהירה ונוחה יותר. כל אלו יגבירו את כוחם של הלקוחות ובכך ישפרו את הסביבה התחרותית בשוק. 

הביקורת על מהלך זה של בנק ישראל היא נשוא שתי הרשימות הקודמות בבלוג זה (ראו כאן ו-כאן). מפאת אורך הרשימות, החלטתי להעלות תקציר שלהן, המובא בזה. התקציר ינוסח בנקודות. להבנה נוספת של הטענות כדאי לפנות לשתי הרשימות המלאות.

1. שוק המשכנתאות הישראלי הוא בעל מאפיינים ייחודיים שיוצרים סיבוכיות מיותרת למוצר הפיננסי הקרוי 'הלוואת משכנתא'. למאפיינים אלו רקע היסטורי אבל לא הצדקה עניינית, והם פוגעים בכוחם התחרותי של הלקוחות. המאפיינים הם:  א) ההצמדה האפשרית למדד המחירים לצרכן; ב) גמישות הבחירה באורך תקופת ההלוואה; ג) הנוהג לשלב בהלוואה אחת מספר חלקי הלוואות השונים זה מזה בתנאיהם; ד) קיום עמלה ("עמלת הפרשי היוון") החלה על הלווה במקרה של סילוק מוקדם של יתרת ההלוואה או של חלק ממנה.

2. התוצאה של המאפיינים הללו היא שההחלטה שצריך לווה ישראלי לקבל בעת נטילת המשכנתא היא מורכבת מידי עבורו. מאחר שהוא רשאי לכלול בהלוואה תזרימים שונים (גם וגם) - עליו לקבוע את התמהיל המבוקש של ההלוואה, ובכל חלק לבחור במגזר הצמדה, בתקופת הלוואה ובסוג ריבית. הוא חש מאוים על-ידי קיומה של עמלת פירעון מוקדם שתקשה עליו בעתיד לפרוע הלוואה או למחזר אותה. התוצאה היא שמשקי הבית נמצאים בדרך כלל במצוקה נוכח הצורך להחליט.

3. מטרת היוזמה החדשה של בנק ישראל היא לשנות את המציאות שבה סיבוכיות-יתר של תהליך נטילת הלוואת המשכנתא גורמת לכך שמשקי הבית מוחלשים תחרותית מול הבנקים. עם זאת, היוזמה איננה מתמקדת בשינוי של המוצרים הפיננסיים עצמם אלא בהגברת הגילוי הנאות של הבנקים ללקוח: הנהגת אישור עקרוני אחיד הכולל הערכות מבוססות-תחזית על גובה הריבית והתשלום בעתיד.

4. האם יש במהלך הנוכחי של בנק ישראל כדי לטפל אפקטיבית בבעיות שהוצגו לעיל ושגורמות לחולשה תחרותית מוגזמת של הלקוח מול הבנקים? אני סבור שלא. אישור עקרוני הכולל שלושה תמהילי משכנתא (גם אם הם אחידים) לא יהיה קל להשוואה מנקודת מבטו של הלקוח אלא במקרים קיצוניים. גם הדרישות הנוספות מהבנקים, להציג ללקוחותיהם את הריבית הכוללת החזויה ואת סך התשלומים החזוי (לרבות התשלום הגבוה ביותר) - לא תסייענה ללקוחות לפזר את הערפל, מה גם שלא מדובר כאן בנתונים שיש בהם כדי לסייע ללקוח בבחירה בין בנקים אלא בין תמהילים. 

5. אני מציע חשיבה שונה, שתתמקד במוצר הפיננסי: לשקול להנהיג רפורמה בהלוואות לדיור שתטפל במוצר הפיננסי עצמו. המטרה צריכה להיות לפשט אותו עבור הלווים ובכך להקל עליהם בשלב קבלת ההחלטות לגבי ההלוואה. הרפורמה תכלול את הצעדים הבאים: 

1. ביטול השיטה הבנקאית של הלוואות המורכבות מחלקי הלוואות השונים זה מזה

2. קביעת תקופת הלוואה אחידה וקשיחה בהלוואות לדיור

3. צמצום השימוש בהלוואות לדיור בריבית משתנה המבוססת על ריבית הפריים

4. סטנדרטיזציה והגברת השקיפות של השימוש ב"עוגן ריבית" בהלוואות בריבית משתנה

5. ביטול רכיב עמלת ההיוון הכלול בעמלת פירעון מוקדם

6. גילוי מלא ללקוח אודות פרמיית הסיכון הגלומה בהלוואה

6. המטרה של צעדים אלו היא בעיקר ליצור פישוט והאחדה של המוצרים הפיננסיים, כדי להקל על הלווה להבין את תנאי ההלוואה שנטל ולשפר את יכולתו לקבל החלטות. יהיה בכך כדי לשפר את מצבו התחרותי של הלווה. לבסוף, יש בצעדים אלו גם כדי להניח בסיס מוצק יותר לניהול סיכונים פיננסיים ולפיתוח שוק משני למשכנתאות.

אי אפשר לסיים דיון כלשהו ברפורמה של שוק המשכנתאות בישראל מבלי לציין שתי בעיות יסוד שלו שמחייבות יוזמה ממשלתית (להבדיל מיוזמה של בנק ישראל):

1. שוק המשכנתאות הישראלי נשלט כמעט לחלוטין על-ידי הבנקים המסחריים. זוהי תוצאה של שורת מיזוגים שאירעו בשני העשורים האחרונים והביאה לכך שרוב השוק נמצא כיום בשליטת שלושה בנקים. כך, בעוד שרפורמות חשובות שהונהגו בעשורים האחרונים בשוק ההון גרמו בכוונת-מכוון לירידת חלקם של הבנקים המסחריים בתחומים שונים של התיווך הפיננסי - תחום המשכנתאות הפך לנחלתם הבלעדית של הבנקים. נוצרה מציאות ייחודית ובעייתית שלמעשה המפקח על הבנקים הוא הרגולטור בפועל של שוק המשכנתאות מבלי שיש לו מחויבות כלשהי לנושא הדיור בישראל (אולי להיפך: המנדט שלו לשמור על יציבות הבנקים יכול לגרום לו לניגוד עניינים בתקופות של גאות מחזורית בענף הנדל"ן). זוהי טעות אסטרטגית של ישראל: לא רק שחשוב שתתקיים תחרות אמיתית בשוק המשכנתאות ולכן יש לחתור לכניסת מתחרים נוספים לשוק המשכנתאות (גופי אשראי חוץ-בנקאי), אלא גם אסור שיכולתו של חוב המשכנתאות של הציבור לצמוח כדי לענות על צרכי המשק תהיה כפופה לשיקולים רגולטוריים של יציבות המערכת הבנקאית. אסור שמערכת לאומית של אשראי לדיור תהיה בת-ערובה בידי המערכת הבנקאית. מהלך שיכול לאפשר גם להגביר את התחרות (על-ידי כניסת מתחרים נוספים) וגם לפרוץ חסמים פיננסיים הוא הקמתו של שוק משני למשכנתאות שייצור חיבור ישיר בין שוק ההון לשוק המשכנתאות.

2. מעבר להבטחת קיומו של שוק פרטי, תחרותי של אשראי לדיור - על המדינה לקיים מנגנון נוסף של אשראי לדיור שמטרתו לסייע לחסרי-דיור השייכים לקבוצות אוכלוסייה מוחלשות להגיע גם הם לפתרון של דיור בבעלות. הפרטה מלאה של האשראי לדיור, כפי שקרה בישראל בעשורים האחרונים, היא מהלך שנבע רק מכשל של הניהול המקרו-כלכלי של המשק - לא בגלל יתרונותיה של מערכת פרטית של אשראי לדיור: ממשלת ישראל נסוגה מתחום הדיור, והוואקום שנוצר התמלא (רק בחלקו) על-ידי המערכת הפרטית. זוהי התפתחות שאין לה הצדקה חברתית: היא מפקירה חלקים מהחברה הישראלית והיא יוצרת כיסי-מצוקה שעלולים לאיים על לכידותה של החברה הישראלית ולהחליש אותה. ישראל חייבת שתהיה לה מדיניות דיור שאחד ממרכיביה יהיה תוכנית סיוע ממשלתית אפקטיבית לקבוצות אוכלוסייה מוחלשות.

בנק ישראל מכריז על רפורמה צרכנית בשוק המשכנתאות (חלק ב' - הצעה אלטרנטיבית)

 

בנק ישראל הודיע באחרונה על קידום שורה של צעדים צרכניים בתחום המשכנתאות שנועדו להקל על הלווים בתהליך נטילת המשכנתא. ברשימה הקודמת (ראו כאן) עסקנו בהצגת הבעיה - העדר תחרות בשוק המשכנתאות - וביוזמה שבה נקט בנק ישראל לפתרונה. הרשימה הנוכחית היא הצעה לרפורמה אחרת שאני סבור שהיה צריך להנהיג בשוק המשכנתאות כדי להבטיח תחרות הוגנת שתפעל לטובת הלקוחות.

האם אפשר היה לטפל בסביבה התחרותית בדרך טובה יותר?

כדי להציע פתרון אפקטיבי לבעיית הלווים כדאי לחזור בקצרה על הגדרת הבעיה. בעוד שמשק בית אמריקני המבקש ליטול הלוואת משכנתא נדרש לבחור אחד מבין מספר מוצרים פיננסיים אחידים ומובנים (סוג ריבית, תקופת הלוואה) המוצעים לו ושמחיריהם (שיעורי הריבית) נתונים מראש - משק בית בישראל נדרש לבחור תמהיל הלוואה המורכב מחלקים השונים זה מזה, לאמץ לשם כך הערכה לגבי מגמות הריבית והאינפלציה בשנים הקרובות, ולנהל משא-ומתן עם הבנקים לגבי שיעורי הריבית. הוא אמור לבצע כל זאת כשהבנקים טורחים לערפל את הצעותיהם כדי להפריע לו להבין את טיב ההצעה שבפניו.

מציאות זו מתאפשרת בגלל המוצר הפיננסי הנהוג בישראל (דיון בכך ראו ברשימה הקודמת, כאן). ה"רפורמה" עליה הכריז בנק ישראל איננה מטפלת במוצר הפיננסי עצמו אלא בעיקר בסוג של גילוי נאות שהבנקים יחויבו בו. לכן היא איננה מציעה פתרון אפקטיבי לבעיה. במקום זאת, היא למעשה אוסף של צעדים קטנים שאין בכוחם לפזר את הערפל ולשפר את יכולתו של הלקוח לנהל משא-ומתן אפקטיבי מול הבנק. כתוצאה ישירה מיישום ההוראות החדשות שמתכנן בנק ישראל, הלקוח 'יופצץ' במידע שלא יסייע לו לקבל החלטה, אבל כנראה שיגרום לו לתחושה מוגברת של מצוקה וחוסר-אונים. 

אני מציע חשיבה שונה, שתתמקד במוצר הפיננסי: לשקול להנהיג רפורמה בהלוואות לדיור שתטפל במוצר הפיננסי עצמו מתוך כוונה לפשט אותו עבור הלווים ובכך להקל עליהם בשלב קבלת ההחלטות לגבי ההלוואה. הרפורמה שאני מציע תכלול את הצעדים הבאים:

1. ביטול השיטה הבנקאית של הלוואות המורכבות מתת-הלוואות

2. קביעת תקופת הלוואה קשיחה בהלוואות לדיור

3. צמצום השימוש בהלוואות לדיור בריבית משתנה המבוססת על ריבית הפריים

4. סטנדרטיזציה ושקיפות של השימוש ב"עוגן ריבית" בהלוואות בריבית משתנה

5. ביטול רכיב עמלת ההיוון הכלול בעמלת פירעון מוקדם

6. גילוי מלא ללקוח אודות פרמיית הסיכון הגלומה בהלוואה

בהמשך, נעבור על ההצעות לפי סדר.

1. ביטול השיטה של הלוואות המורכבות מתתי-הלוואות

הלוואה לדיור תהיה מורכבת מתזרים יחיד, לפי בחירת הלווה. הוא יוכל לבחור בין הלוואה צמודת-מדד לבין הלוואה שאינה צמודה, ובין הלוואה שהריבית בה קבועה מראש למלוא תקופת ההלוואה לבין הלוואה שהריבית בה תותאם מידי תקופה קצרה ("תקופת הריבית") לתנאי השוק (הלוואה בריבית משתנה). הלווה לא יוכל ליטול הלוואה לדיור שמהווה תמהיל של מסלולי הלוואה שונים. כך, לדוגמא, הוא לא יוכל ליטול הלוואה משולבת שחלק ממנה מכספי המדינה וחלק אחר מכספי הבנק, או שחלק ממנה ל-30 שנה וחלק אחר ל-10 שנים. 

מדוע חשוב לבטל את השיטה של הלוואות המורכבות ממספר תזרימים? התשובה איננה רק כדי לפשט את הבנת התנהלות ההלוואה מנקודת מבטו של הלווה - המהלך הזה יאפשר לבנקים למכור הלוואות למשקיעים כשההלוואות הנמכרות מגובות בביטחונות העוברים לרשות המשקיע. השיטה המקובלת כיום בישראל - הלוואות המורכבות מתמהיל של תזרימים - אינה תורמת בהכרח לרווחתו של הלווה, אבל היא יוצרת מכשול ברור למשקיעים: הם אינם יכולים לבחור תזרימים ספציפיים לרכישה - רק תמהילים (הביטחונות הם ברמת ההלוואה, כלומר משותפים למספר תזרימים). כך, לדוגמא, אם קופת פנסיה מעוניינת לרכוש מהבנק תיק הלוואות ארוכות-טווח בריבית קבועה - היא תיאלץ לרכוש גם את התזרימים בריבית משתנה. לכאורה, גם כיום קיימות בישראל עסקאות שבהן משקיעים מוסדיים רוכשים תיקי הלוואות מבנקים, אלא שמדובר ביצור כלאיים שאיננו מהווה מכירה מלאה של חוב (True Sale) בהגדרה המקובלת בעולם אלא סוג של שותפות מגבילה בין בנקים לבין משקיעים. 

השינוי יאפשר מהפך אמיתי של מימון ההלוואות לדיור בישראל, כי הוא יאפשר את חיבורו הישיר של שוק ההון (בעיקר של החיסכון המוסדי לטווח ארוך) למימון הדיור באמצעות שוק משני למשכנתאות. המהלך המוצע יוסיף ערוצי מימון לשוק המשכנתאות הישראלי, ויאפשר למערכת הבנקאית להגדיל את נפח האשראי לדיור שהיא מעמידה לפי צרכי המשק מבלי להיחסם על-ידי מגבלות שמקורן ברגולציה הבנקאית. זה יאפשר לשחקנים נוספים (גופים חוץ-בנקים) להיכנס לשוק המשכנתאות כמלווים ולהגביר את התחרות בו.

2. קביעה קשיחה של תקופת הלוואה בהלוואות לדיור

כיום, תקופת ההלוואה הנהוגה היא גמישה ונקבעת בהסכמה בין הלווה לבנק. לא ברור לי מה תורמת גמישות זו ללקוח, אבל היא מפחיתה את מידת הסטנדרטיזציה של הלוואות ומרחיבה את הסדקים הקוראים להתממשות סיכונים תפעוליים. מוצע להנהיג במקום זאת הלוואות שתקופות ההלוואה שלהן קשיחות (30 שנים, 15 שנים). המטרה של תקנה זו היא ליצור אחידות, להקטין את הסיכוי לטעויות תפעוליות ולצמצם את המידע המבלבל ללווה.

ההצעה לקבוע תקופת הלוואה קשיחה ואחידה היא חלק מתפיסה תפעולית, מימונית ותחרותית הגורסת שמצבם של כל הצדדים ישתפר כשההלוואות לדיור תהפוכנה לסטנדרטיות ואחידות בכל המערכת, והלוואת המשכנתא תתקרב ככל האפשר ל-commodity במקום השיטה הנוכחית של Tailor-made. השימוש באבני בניין אחידות יקל לא רק על הלקוח, שיוכל אז להשוות בין תפוחים לתפוחים, אלא גם על ניהול הסיכונים הפיננסיים ועל תקומתו בישראל של השוק המשני למשכנתאות.

3. צמצום השימוש בהלוואות לדיור בריבית משתנה המבוססת על ריבית הפריים

המשבר הפיננסי העולמי של 2008/9 יצר מציאות מתמשכת שבה הריבית המוניטרית היא נמוכה מאד, אפילו שלילית. מצב זה הוא תוצאה של מאמציהם של הבנקים המרכזיים להתמודד עם האיום של האטה כלכלית באמצעות הרחבה מוניטרית. הריבית המוניטרית הנמוכה וההפרש הגבוה בינה לבין הריבית הארוכה (התשואה לפדיון על אג"ח ממשלתיות לטווח ארוך) יצרו פיתוי ללווים לממן רכישת דירות באמצעות הלוואות בריבית משתנה המבוססת על הריבית המוניטרית ("ריבית בנק ישראל". טכנית, ההלוואות נשענות על מה שקרוי "ריבית הפריים" המחושבת כ-"ריבית בנק ישראל בתוספת 1.5%"). העדפה זו חושפת את משקי הבית לסיכוני ריבית: אם תעלה הריבית - הם יסבלו מהתייקרות הלוואותיהם ומגידול מיידי של התשלומים השוטפים בגין חוב המשכנתא. בנק ישראל חשש בזמנו שבחירתם של הלווים איננה תוצאה של נטילת סיכון מושכלת אלא תוצאה של אי-הבנה של הסיכון שהם נחשפים לו, ולכן הורה לבנקים (2014) להגביל את חלק ההלוואה שניתן ליטול על בסיס ריבית הפריים ל-33% מההלוואה.

נראה לי שבנק ישראל צדק והחשיפה לסיכון ריבית לא הופנמה על-ידי הציבור. אינדיקציה לכך היא לדעתי העובדה שהקלת המגבלות השנה (2021) נתפסה על-ידי התקשורת והציבור כהפחתת ריבית. היא לא - היא רק הגדלת חופש הבחירה של הלקוחות להגדיל חשיפה לסיכון ריבית. הציבור מתקשה להבין שנטילת הלוואות בהיקפים משמעותיים בריבית קצרה מגבירה את הסיכון של אי-עמידה בתשלומי המשכנתא במקרה של עליית הריבית המוניטרית. זה אומר שקיים ברקע תרחיש שסבירותו איננה זניחה, לפיו הבנקים ייתקלו בגל של קשיי נזילות מצד הלווים בעקבות העלאת הריבית המוניטרית. 

דוגמא מספרית אולי תסייע להמחשת החשיפה של משקי הבית לסיכון ריבית. הגודל הממוצע של הלוואה לדיור בישראל מתקרב ל-1 מיליון ש"ח. נניח שההצעה לביטול שיטת ההלוואות המורכבות תתקבל ויהיו לווים שייטלו את כל ההלוואה במסלול הפריים. אני מעריך שהלוואה אופיינית במסלול הפריים נושאת כיום שיעור ריבית שנתי של 1%. בפריסה ארוכה של החוב, התשלום החודשי הוא בסביבות 3,200 ש"ח. אם אמנם שיעור האינפלציה בישראל יתייצב באזור היעד של בנק ישראל (2-3%) והמדיניות המוניטרית תתעשת, אנחנו יכולים לצפות שהריבית המוניטרית תעלה לרמה ריאלית סבירה - לדוגמא: 5%. שיעור הריבית בהלוואה שהצגנו לעיל יתעדכן, נאמר, ל-6%. התשלום החודשי יגדל אז לסביבת 6,000 ש"ח. זוהי כמעט הכפלה של התשלום החודשי, והיא תגרור בהכרח גל של קשיי תשלום מצד לווים. שימו לב שזה איננו תרחיש של משבר כלכלי אלא דווקא של התייצבות משקית ומוניטרית.

זכותם של משקי הבית ליטול על עצמם התחייבויות פיננסיות בריבית משתנה, אבל אנו דנים כאן במערכת האשראי לדיור, שמתאפיינת בנטילת חובות גדולים לתקופות ארוכות, ויש חשש שציבור הלקוחות אינו מצליח להפנים את החשיפה לסיכון ריבית שנוצרת כאשר הריבית בהלוואה מבוססת על הריבית המוניטרית. לפיכך, אני סבור שעל בנק ישראל לנקוט בצעדים שיצמצמו משמעותית את ההישענות של הלוואות לדיור על הריבית המוניטרית. לדוגמא, בנק ישראל יכול להגביל את סכום ההלוואה לדיור המבוססת על הריבית המוניטרית, או את היחס מקסימלי בין התשלום השוטף לבין הכנסתו של משק הבית, כשהכוונה היא להקטין את ההסתברות שעליית ריבית תגרום לקשיים של הלווה לעמוד בתשלומים השוטפים. איסור כזה לא יבטל את השימוש בהלוואות מבוססות-פריים למטרות שונות (אשראי צרכני, אשראי לרכישת רכב), אבל הוא יצמצם משמעותית את השימוש בהלוואות מבוססות-פריים לצורך רכישת דיור.

4. סטנדרטיזציה ושקיפות של השימוש ב"עוגן ריבית" בהלוואות בריבית משתנה

הלוואות בריבית משתנה נהוגות בישראל כבר שלושה עשורים, ועדיין לא קיימת סטנדרטיזציה של תקופת הריבית (קיימות תקופות ריבית שונות: שנה, שנתיים, שנתיים וחצי, חמש שנים, ואפילו עשר שנים) ולא של עוגן הריבית (הריבית החיצונית שלפיה הריבית בהלוואה מתעדכנת מעת לעת). מאחר שברוב הבנקים נהוג כיום להשתמש בעוגן ריבית משוק האג"ח (תשואה לפדיון על סל של אגרות-חוב ממשלתיות נבחרות), הניסוי שאני מציע הוא לערוך סקר בין לווים כדי ללמוד באיזו מידה הם יודעים מהו עוגן הריבית המשמש בהלוואה שלהם ומהו שיעור הריבית המעודכן בהלוואתם. אני מהמר שאין סיכוי שהם יודעים.

אני מציע להנהיג כמה שינויים בתחום זה: לקבוע תקופת ריבית אחידה בהלוואות בריבית משתנה (בארה"ב תקופת הריבית היא שנה אחת), ולקבוע עוגן ריבית אחיד שערכו יהיה ידוע לציבור בכל נקודת זמן (בדומה לשער היציג או לריבית בנק ישראל). הסטנדרטיזציה תפזר חלק מהערפל שאופף את הלווים: דרגת הסיבוכיות תפחת בשלב בחירת ההלוואה (מבחר המוצרים הפיננסיים יצטמצם), והלווים ידעו גם במהלך חיי ההלוואה מה ערכו של עוגן הריבית הרלוונטי.

5. ביטול רכיב עמלת ההיוון הכלול בעמלת פירעון מוקדם

עמלת ההיוון הנהוגה בישראל כחלק מעמלת הפירעון המוקדם היא שריד להתרחשות היסטורית: ירידה דרסטית של שיעורי הריבית שארעה בשנים 1990-1986 ויצרה איום על יציבותם של הבנקים למשכנתאות אילו הלווים היו מנצלים את ירידת הריבית למיחזור הלוואות המשכנתא שלהם. זה היה צעד נכון לזמנו - תקופה של מעבר ממציאות כלכלית ישנה לחדשה, שונה לגמרי. היא שמרה על הבנקים למשכנתאות (הם היו אז בנקים עצמאיים) מקריסה. 

התקופה ההיא חלפה, ונוסחת עמלת ההיוון שקבע בנק ישראל נותרה - זכר ליציאת מצריים. לכן עולה השאלה מה טעם נהוגה בישראל כיום עמלת ההיוון, בשונה ממדינות אחרות. אמנם גם כיום אפשר לצדד בדרישת הבנקים להותיר את עמלת הפירעון המוקדם במתכונתה הנוכחית (ראו בפרוטוקולים של הכנסת את עמדתו הנחושה של בנק ישראל בדיונים שונים שהתקיימו בוועדת הכלכלה של הכנסת - מספר רשימות בבלוג זה הוקדשו לנושא) בטענה שקיומה של העמלה מאפשר לבנקים לתמחר את כל ההלוואות לדיור בריבית נמוכה יותר. אלא שבהמשך קיומה של העמלה גלומות בעיות. העמלה איננה מובנת ללקוחות, והיא גורמת להם לקבל החלטות שגויות בנושא בחירת מסלולי המשכנתא. מצד שני, חשיבותה לבנקים הולכת ופוחתת ככל שתיק האשראי הישן, זה שעוד ניתן בשיעורי ריבית גבוהים, הולך ומתכווץ. לאחר למעלה מעשור של הלוואות לדיור שניתנו בריבית נמוכה (בהשוואה היסטורית), ולקראת התפתחות סבירה שהריבית במשק תעלה - החשיבות של עמלת ההיוון כאמצעי לגידור סיכון בנקאי של ירידת ריבית ונחשול של מיחזור המוני היא אפסית. לכן, עמלת ההיוון כיום היא בעיקר הסחת דעת של הלווים המפריעה להם לראות דברים כהווייתם ולקבל החלטות רציונליות.

6. גילוי מלא ללקוח אודות פרמיית הסיכון הגלומה בהלוואה

נניח שהגשתם לבנק בקשה לקבלת הלוואה למימון רכישת דירה, וכמוכם עשו גם חבריכם. לשם פשטות, נניח שמדובר באותם מאפייני הלוואה: הלוואה לא-צמודה, בריבית קבועה, לאותה תקופת הלוואה. כשקיבלתם אישור עקרוני מהבנק התברר לכם ששיעור הריבית שהבנק קבע לכם שונה משיעור הריבית שהוא קבע לחבריכם. אתם תמהים: מהו מקור ההפרש בין שיעורי הריבית? והרי מדובר באותה הלוואה?

ישנם שני הסברים אפשריים להפרש: 1) יש הבדל בין פרופיל הסיכון שלכם לזה של חבריכם לפי אלגוריתם החישוב המשמש את הבנק להערכת סיכון האשראי; 2) לא מיציתם את כוח המיקוח שלכם במשא-ומתן מול הבנק. יש הבדל עקרוני בין שני ההסברים: הראשון הוא הערכה ממוחשבת של מודל התמחור של הבנק, הבנוי על הסקה סטטיסטית של הקשר בין מאפייני הלווה והעיסקה לבין גודל החשיפה של הבנק לסיכון אשראי. לדעתו של הבנק, זוהי הערכה אובייקטיבית של גורם עלות - סיכון. ההסבר השני, לעומת זאת, הוא תוצאה ספציפית של "תחרות משיכת חבל" שהתקיימה בינכם לבין הבנק. זו איננה עלות מבחינת הבנק אלא תוספת נטו לרווחיות.

במציאות הישראלית, המשא-ומתן מול הבנק מתנהל כשעיניכם קשורות: ההבחנה הכמותית המדויקת בין רכיב הריבית הנגזר מפרופיל הסיכון שלכם (פרמיית הסיכון) לבין רווח ברורה לבנק; אתם, לעומת זאת, אינכם מודעים להבחנה. אם הריבית שנקבעה לכם על-ידי הבנק גבוהה מזו שנקבעה לחבריכם אינכם יודעים אם זוהי תוצאה של הבדלים ביניכם בקריטריונים הקובעים את פרופיל הסיכון (יציבות ההכנסה וגודלה, היסטוריית אשראי, שיעור המימון בהלוואה, היחס בין התשלום השוטף לבין ההכנסה, וכו') או שזוהי תוצאה של הבדלים בכוח המיקוח בינכם לבין חבריכם. האפשרות השנייה פועלת כמובן לא רק אינדיבידואלית (לקוח עסוק מידי, חסר אוריינות פיננסית או כזה שאינו טורח למצות את אפשרויותיו), אלא גם שיטתית, לרעת קבוצות אוכלוסייה מוחלשות, מיעוטים וכו'. היה כדאי לדעת מהי הסיבה לכך שהריבית בהלוואה שלכם גבוהה יותר, והיה כדאי לגופים בעלי אג'נדה חברתית לזהות אפליה שיטתית של קבוצות אוכלוסייה מוחלשות על-ידי הבנקים.

אני מציע לבנק ישראל לחייב את הבנקים לגלות ללווה את הערכת הבנק לגבי סיכון האשראי הגלום בהלוואה שהוא מבקש. המשא-ומתן בין הבנק ללקוח יתנהל אז עם "קלפים פתוחים", והלקוח יוכל לזהות עד כמה שיעור הריבית הגבוה שהוא נדרש לשלם משקף את מאפייני הסיכון שלו או שלחילופין מדובר בניצול של חולשתו כלקוח. אם יסתבר שהבעיה נעוצה בפרופיל הסיכון - הלקוח יוכל לנסות לשפר את פרופיל הסיכון שלו כדי להוזיל את עלות האשראי (לדוגמא: באמצעות הקטנת סכום ההלוואה, חיזוק הביטחונות, דחיית מועד הרכישה לתקופה שבה מאפייני הסיכון שלו יפחתו, וכו'). 

בנק ישראל מכריז על רפורמה צרכנית בשוק המשכנתאות (חלק א')

 

מה קרה?

בנק ישראל הודיע באחרונה על קידום שורה של צעדים צרכניים בתחום המשכנתאות שנועדו להקל על הלווים בתהליך נטילת המשכנתא (ראו הודעה לעיתונות, כאן). השינוי, לדברי הבנק, יהיה בשלושה תחומים: שקיפות ויכולת השוואה בין הצעות של בנקים, פשטות הצגה של נתוני ההלוואה כדי לסייע ללווים להבין את משמעותה, ויעילות בביצוע תהליך נטילת ההלוואה. במסגרת הצעדים יחויבו הבנקים לספק ללקוח אישור עקרוני בפורמט אחיד, שבו יוצגו, בנוסף לסל המשכנתא המוצע על ידם, שלושה סלים אחידים שהרכבם נקבע על-ידי בנק ישראל. בכל אחד מהסלים יוצגו: הריבית הכוללת החזויה, סך התשלומים החזוי בכל תקופת המשכנתא, והתשלום החודשי הגבוה ביותר הצפוי על פי התחזיות. פרק הזמן למתן האישור העקרוני יקוצר לימים ספורים בלבד. תתאפשר הגשת בקשה וקבלת אישור באופן מקוון בכלל הבנקים. בעקבות הרפורמה הזו, הלקוח יוכל להבין טוב יותר את תנאי המשכנתא המוצעים לו והשלכותיהם על התשלומים העתידיים, להשוות באופן מושכל וביתר קלות בין ההצעות השונות הניתנות לו מכמה בנקים ולהגיש בקשה לקבלת הצעת משכנתא בצורה מהירה ונוחה יותר. כל אלו יגבירו את כוחם של הלקוחות ובכך ישפרו את הסביבה התחרותית בשוק. 

המהלך הזה של בנק ישראל איננו ניסיון להשריש בישראל נורמות של מדינות מפותחות: יוזמה כזו לא ננקטה לדעתי במדינות אחרות. מדוע, אם-כן, היא נחוצה בישראל? התשובה שאני מציע היא ששוק המשכנתאות הישראלי הוא בעל מאפיינים ייחודיים שיוצרים סיבוכיות מיותרת למוצר הפיננסי הקרוי 'הלוואת משכנתא'. לדעתי אין למאפיינים אלו הצדקה עניינית, והם פוגעים בכוחם התחרותי של הלקוחות. המהלך הנוכחי של בנק ישראל בא אמנם כדי לשפר את מצבם היחסי של הלווים, אבל הוא איננו באמת רפורמה, ודאי שלא כזו שהיה ראוי להנהיג בישראל. זהו מהלך חלקי שעיקרו כפיית מתכונת אחידה של אישור עקרוני של הלוואה. זהו לכל היותר אקמול.

ברשימה זו נעסוק בארבע שאלות שעולות סביב המהלך של בנק ישראל:

1. מהם המאפיינים הייחודיים של הלוואת המשכנתא הישראלית ומה מקורם?

2. מהי הבעיה שעליה באה יוזמת בנק ישראל לענות?

3. מהם השינויים שמציע בנק ישראל?

4. האם אפשר היה לטפל בסביבה התחרותית בדרך טובה יותר?

מפאת אורכה, תחולק רשימה זו לשני חלקים. בחלק הראשון, שיובא להלן, נעסוק בשלושת השאלות הראשונות: מה ייחודה של הלוואת המשכנתא הישראלית, על איזו בעיה באה יוזמת בנק ישראל לענות, ומהם השינויים המוצעים. בחלק השני, שיפורסם בנפרד, תוצג הצעה אלטרנטיבית לרפורמה מקיפה בתחום המשכנתאות, רפורמה מתבקשת שיש בכוחה לפתור מספר בעיות המאפיינות את שוק המשכנתאות בישראל. 

מהם המאפיינים הייחודיים של הלוואת המשכנתא הישראלית? 

ארבעה מאפיינים ייחודיים יש להלוואת המשכנתא הישראלית: א) ההצמדה האפשרית למדד המחירים לצרכן; ב) גמישות הבחירה באורך תקופת ההלוואה; ג) הנוהג לשלב בהלוואה אחת מספר תת-הלוואות השונות זו מזו בתנאיהן; ד) קיום עמלה ("עמלת הפרשי היוון") החלה על הלווה במקרה של סילוק מוקדם של יתרת ההלוואה או של חלק ממנה.

א) הלוואה צמודת-מדד היא (כמעט) המצאה ישראלית. היא נולדה בשנת 1981 על רקע אינפלציה מהירה שהתפתחה בישראל בשנות ה-70' בעקבות משבר האנרגיה ומלחמת יוה"כ שדרדרו את המשק הישראלי למשבר כלכלי חמור. השחיקה המהירה של ערכו של המטבע המקומי (אז: לירה) בשנות ה-70' יצרה מצב בלתי-אפשרי בשוקי ההון: אי-אפשר לכרות חוזה פיננסי הכולל תשלומים עתידיים במטבע שיציבותו (כוח הקנייה שלו) אבדה. הפתרון שננקט היה הצמדה של חוזים פיננסיים (חיסכון, הלוואה, פנסיה, שכירות) למדד המחירים לצרכן: נקבע שתשלומים עתידיים יכללו גם פיצוי בגין שחיקת כוח הקנייה של הלירה (אלו כונו "הפרשי הצמדה"). בכך נוצר למעשה מטבע חדש, וירטואלי ("שקל צמוד"), ששימש בסיס לחוזים פיננסיים: התשלומים העתידיים בהתקשרויות פיננסיות נעשו כך שישמרו על ערך הקנייה המקורי שלהם.

האינפלציה בישראל נכבשה למעשה רק בשנת 2000, ומאז אנחנו עדים לחזרה (עדיין לא מלאה) של השימוש במטבע המקומי הרשמי לחוזים פיננסיים. אלא שהשימוש בהלוואות צמודות-מדד לא פסק, וכיום שוק המשכנתאות מתנהל למעשה בשני מטבעות: שקל, ושקל צמוד.

ב) הגמישות הקיימת בישראל בבחירת תקופת ההלוואה גם היא לדעתי ייחודית: הלוואות משכנתא ניתנות במשקים אחרים לתקופות קצובות, קשיחות: הלקוח האמריקני, לדוגמא, יכול לבחור בין תקופת הלוואה של 30 שנה או 15 שנה; בישראל, אורך תקופת ההלוואה נקבע בהתאמה אינדיבידואלית, לרבות חלקי-שנה, בתיאום בין הבנק ללווה. האם הלווה נהנה מכך שהוא יכול ליטול הלוואה ל-14 שנים או ל-17.5 שנים (168 ו-210 חודשים, בהתאמה)? אינני יודע. אבל זו עוד דרגת סיבוכיות בהחלטת הלקוח.

ג) הנוהג הרווח בישראל הוא נטילת הלוואה יחידה המורכבת ממספר תתי-הלוואה השונים זה מזה בתנאיהם. כך, לדוגמא, יכול הלווה ליטול הלוואה שחלקה ממשלתי ("הלוואה לזכאים") וחלקה פרטי, חלקה צמוד-מדד וחלקה לא צמוד, חלקה בריבית קבועה וחלקה בריבית משתנה, חלקה לתקופה של 10 שנים וחלקה לתקופה של 30 שנה, וכו'. למרות שמדובר במקרה כזה לא בהלוואה אלא באגד של הלוואות - ההתייחסות המשפטית לעסקה היא כאל הלוואה בודדת מבחינת מסמכים, חתימה, שיוך ביטחונות, גבייה שוטפת של תשלומים, וכו'. ההלוואה נחשבת כמורכבת מחלקים (או "משנים"). בניגוד לנוהג בישראל, הלוואת משכנתא אמריקנית מורכבת מתזרים יחיד. זה אומר שהלקוח האמריקני חייב לבחור: הוא איננו יכול "להרכיב" הלוואה על-ידי תמהיל של חלקי הלוואות השונים זה מזה.

מהיכן נובע הנוהג הישראלי של הלוואות המורכבות מקבוצת תת-הלוואות? אינני יודע, אבל אני מעריך שהוא נובע מהתקופה שבה הלוואות המשכנתא היו ממשלתיות ותנאיהן נקבעו על-ידי משרד השיכון (במסגרת "תוכניות הסיוע"), ובשלב מאוחר יותר נוצר צורך להוסיף אליהן "הלוואות משלימות" מכספי הבנקים (בעיקר בסוף שנות ה-80', לאחר שהונהגו רפורמות בשוק ההון שיצרו לראשונה מקורות מימון פרטיים לבנקים למשכנתאות). הרעיון לצרף הלוואה פרטית להלוואת משכנתא ממשלתית יצר צורך להגדיר את טיב היחסים ביניהן, וזה לדעתי מקור הפיכת ההלוואה יחידת-התזרים להלוואה מרובת-תזרימים וקביעת הנוהג של מעמד שווה של ההלוואות ("פרי פסו") בכל הנוגע למימוש ביטחונות. התוצאה הייתה שהלוואת משכנתא נפוצה לחסרי-דיור יכולה הייתה להיות מורכבת מ-5-7 חלקים שונים.

ד) המאפיין הייחודי הרביעי של המשכנתא הישראלית הוא קיומה של "עמלת הפרשי היוון" במקרה של פירעון מוקדם של הלוואה. עמלה זו רשאי הבנק לתבוע מהלווה לשלם אם ריבית המשכנתאות במועד הפירעון המוקדם נמוכה מזו שהייתה בעת נטילת ההלוואה. עמלה זו הונהגה על-ידי בנק ישראל ב-1990 כדי להגן על הבנקים למשכנתאות מפני הפסדים כבדים שהיו צפויים במקרה של מיחזור המוני של משכנתאות על רקע ירידת הריבית הדרמטית בסוף שנות ה-80'. עמלה זו איננה נהוגה בצורה זו במדינות אחרות: עמלות תפעוליות קיימות במקומות שונים, ואף היו נהוגות בישראל לפני-כן, אבל עמלת הפרשי ההיוון היא ייחודית.

מהי הבעיה שעליה באה היוזמה החדשה של בנק ישראל לענות?

התוצאה של המאפיינים שמנינו לעיל היא שההחלטה שצריך לווה ישראלי לקבל מורכבת מידי עבורו. הוא אמור, סימולטנית, לבחור במגזר הצמדה (הלוואה צמודת-מדד או לא-צמודה), בתקופת הלוואה, ומאחר שהוא רשאי לכלול בהלוואה תזרימים שונים (גם וגם) - לקבוע את התמהיל המבוקש של ההלוואה. החלטה זו של הלווה הופכת להיות קשה עוד יותר כשהוא אמור גם לבחור בין הלוואה בריבית קבועה להלוואה בריבית משתנה, וכשהוא חש מאוים על-ידי קיומה של עמלת פירעון מוקדם שתקשה עליו בעתיד לפרוע הלוואה או למחזר אותה.

זוהי החלטה מורכבת מידי למשק בית אופייני. אוריינות פיננסית איננה נפוצה בקרב הציבור, והבנת הנתונים הרלוונטיים להחלטה איננה טריוויאלית אפילו לכלכלנים מקצועיים: ישנם יותר מידי משתנים יש לקחת בחשבון (חישבו רק על האינפלציה הצפויה, על הציפיות לגבי מגמת הריבית). מעבר לכך, זכרו שאנו עוסקים בקבלת החלטות בתנאי אי-ודאות: למרות שקיימות הערכות שמתפרסמות, איננו באמת יכולים לדעת מה יקרה לקצב האינפלציה ומה יקרה לשיעורי הריבית במהלך חיי ההלוואה (מדובר לרוב בתקופה של 20-30 שנים). נזכור גם שמבחינת משק הבית ההחלטה על תמהיל המשכנתא מתרחשת בדרך-כלל באותו עיתוי שבו עליו לקבלת החלטות כבדות-משקל נוספות: רכישת דירה, החלטה על גודל החוב, וכו'. התוצאה היא שמשקי הבית נמצאים בדרך כלל במצוקה נוכח הצורך להחליט. 

מצוקה זו של משקי הבית מנוצלת לרעה על-ידי גורמי מקצוע. הבנקים, לדוגמא, מעדיפים מצבים של ערפל ומורכבות: מצבם בשולחן המשא-ומתן משתפר מול משק הבית. הוא מתקשה לנצל את התחרות ביניהם לטובתו. ואמנם, המורכבות של ההחלטה שצריך משק הבית לקבל מועצמת על-ידי הבנקים, שנוהגים להציע ללקוחות תמהילים לא-סטנדרטיים ולא-אחידים שקשה (ואפילו אי-אפשר) להשוות ביניהם. בכך נפגעת יכולתו של משק הבית לנהל משא-ומתן אפקטיבי: הוא חסר-אינפורמציה. 

שיטה נוספת של הבנקים לערפל את המציאות עבור הלקוח היא העובדה שהם מציעים ללקוחות הלוואות במחירים (שיעורי ריבית) לא קבועים, שיכולים להשתנות לפי הרכב ההלוואה: הריבית על חלק מהלוואה יכולה להיגזר מתמהיל ההלוואה. שיטה זו מתבססת על רצונו של הבנק להבטיח לעצמו רווח-מטרה בהלוואה הכוללת ויכולתו (מבוססת-אלגוריתם) לתמחר חלקים מההלוואה בצורות שונות כדי להגיע לרווח-המטרה. לכן תוכלו להיפגש במצבים בהם הריבית שתוצע לכם לגבי חלק ההלוואה שבריבית קבועה תהיה שונה עבור תמהילים שונים שתשקלו. כל זה אמנם חוקי, אבל תארו לעצמכם איך היו נראים חייכם אילו התפריט המוצג לכם במסעדות לא היה מפרט את מחירי המנות השונות, ואלו היו נקבעים (לפי אלגוריתם שנסתר מעיניכם) רק לאחר שהחלטתם על ההזמנה השלמה.

מעבר לערפל המידע, העומס הקיים בשנים האחרונות בשוק המשכנתאות גורם לכך שהלקוחות סובלים מירידה משמעותית באיכות השירות ואפילו בנכונות ההקשבה של הבנקים לבקשותיהם. מצב זה מנוצל על-ידי גורמים אחרים - יועצי המשכנתאות החיצוניים - שמציעים ללקוחות שילוב של ייצוג אינטרסים מול הבנקים (כולל מיקוח על תנאי ההלוואה), ופתרון אופטימלי לבעיה של בחירת תמהיל ההלוואה.

מהם השינויים שמציע בנק ישראל?

מטרת היוזמה החדשה של בנק ישראל היא לשנות את המציאות שבה סיבוכיות-יתר של תהליך נטילת הלוואת המשכנתא - רובה אוטונומית אבל חלקה יזומה על-ידי הבנקים - גורמת לכך שמשקי הבית מוחלשים תחרותית מול הבנקים: הם מתקשים להבין את תנאי ההלוואה המוצעים להם ולהשוות מחירים בין בנקים. כדי לפשט את האינפורמציה איתה מתמודד הלקוח הודיע בנק ישראל כי הבנקים יידרשו בקרוב לספק ללקוחות אישור עקרוני של ההלוואה שיהיה במתכונת אחידה, מחייבת. באישור העקרוני תיכללנה - מעבר להצעה הספציפית של הבנק - שלוש הצעות אחידות של סלי משכנתא שהרכבם נקבע מראש על-ידי בנק ישראל. בכל אחד מהסלים יוצגו: הריבית הכוללת החזויה, סך התשלומים החזוי בכל תקופת המשכנתא, והתשלום החודשי הגבוה ביותר הצפוי על פי התחזיות. בעקבות הנהגת השינויים הללו - טוען בנק ישראל - הלקוח יוכל להבין טוב יותר את תנאי המשכנתא המוצעים לו ואת השלכותיהם על התשלומים העתידיים, ולהשוות באופן מושכל וביתר קלות בין ההצעות השונות הניתנות לו על-ידי בנקים שונים שכן יהיה קל יותר להשוות ביניהן. 

האם יש במהלך הנוכחי של בנק ישראל (המכונה בחוסר צניעות "הרפורמה") כדי לטפל אפקטיבית בבעיות שהוצגו לעיל ושגורמות לחולשה תחרותית מוגזמת של הלקוח מול הבנקים? אני סבור שלא. אני סבור שאישור הכולל שלושה תמהילי משכנתא (גם אם הם אחידים) לא יהיה קל להשוואה מנקודת מבטו של הלקוח אלא במקרים קיצוניים (לדוגמא: כאשר כל רכיבי המשכנתא מוצעים בריבית נמוכה יותר בבנק אחד לעומת בנק אחר). 

גם הדרישות החדשות הנוספות של בנק ישראל מהבנקים, להציג ללקוחותיהם את הריבית הכוללת החזויה ואת סך התשלומים החזוי (לרבות התשלום הגבוה ביותר) - לא תסייענה ללקוחות לפזר את הערפל. ראשית - לא מדובר כאן בנתונים שיש בהם כדי לסייע ללקוח בבחירה בין בנקים, אלא בכאלו שיש בהם לכאורה מידע נוסף שיסייע לו לבנות את התמהיל המתאים לו על בסיס התחזיות משוק ההון לשינויים במדד המחירים לצרכן ובשיעורי הריבית במשק. שנית - האם מישהו בבנק ישראל באמת חושב שיש בכוחם של נתונים המשקפים תחזיות נוכחיות של השחקנים השונים בשוק ההון לבטל את אי-הוודאות לגבי קצב האינפלציה והריבית בעתיד?

המסקנה הכוללת שאני מציע לגבי יוזמת בנק ישראל בנושא קידום השקיפות והתחרות היא שמדובר במהלך יומרני, שלמרות שהוא יגרום לטרדה רבה לבנקים - הוא לא ישיג את מטרותיו המוצהרות: להקל על הלווים במהלך נטילת המשכנתא. רוב הלקוחות לא יצליחו להפנים את האינפורמציה הנוספת שתוגש להם: כוחם התחרותי מול הבנקים לא יגבר משמעותית גם עם האישורים לשלושה סלי משכנתא אחידים, ויכולתם להשתמש בנתוני התחזיות משוק ההון כדי לשפר את איכות בחירתם בין סלי משכנתאות היא אפסית.

הגיע הזמן לרפורמה בתחום התחבורה הפרטית

 

תחבורה יעילה היא תנאי הכרחי להתפתחותו של משק מודרני המתבסס על התמחות וחליפין. אבל בעוד שהשווקים השונים יכולים לפרוח בכוחות עצמם (תחרות חופשית) ואינם זקוקים לניהול ריכוזי או תכנון - התחבורה הוא דוגמה לבעייה שהפתרון שמציע השוק הפרטי אינו טוב עבור החברה כולה. זה לא רק כיון שרוב תשתיות התחבורה (כבישים, מסילות, גשרים, צמתים, רמזורים) נצרכות קולקטיבית, ולכן קשה להטיל את העלות על המשתמש (העיקרון שבבסיס פעולת השוק החופשי), אלא גם כיון שמדובר במוצר שלשימוש בו יש השפעה חיצונית שלילית: הרווחה של כל פרט מושפעת לא רק מפעולותיו-הוא אלא גם מפעולותיהם של פרטים אחרים. אם תחשבו על כך, זהו כל ההבדל בין התוצר של אפליקציית הניווט Waze לבין התוצר של כל מכשיר ניווט לווייני (GPS): רק Waze יודע שלוח הזמנים שלכם תלוי לא רק בכם (ובתנאי השטח) אלא גם בפעולותיהם של נהגים אחרים, ומציע מסלול ניווט המביא בחשבון את התנהגות האחרים.

זה אומר שבתחום התחבורה יש לנו כשל-שוק: הפעולות שלנו משפיעות על רווחת שאר המשתתפים, אבל איננו לוקחים זאת בחשבון בהחלטותינו. לכן, כוחות השוק לא יביאו אותנו לפתרון אופטימלי לכלל הציבור: זהו מצב שבו אגואיזם כלכלי מצד הפרטים איננו מבטיח אוטומטית רווחה לכלל. עיקרון "היד הנעלמה" איננו מתפקד נכון: דרוש תיאום, דרוש ניהול מרכזי, דרוש תכנון. על מה יתבסס ניהול כזה? זוהי בעייה הנדסית - לא כלכלית. היא משתמשת בדיסציפלינה מוגדרת של ניהול מערכת תחבורה.

מה קורה כשמתעלמים מכך ומאפשרים לציבור לפעול איש-איש לפי שיקוליו האנוכיים ללא ניהול מרכזי? אין צורך להמתין לתשובה פילוסופית או לקביעות מלומדות - פשוט צאו לכביש והיווכחו. מיליוני אנשים גודשים את הכבישים ברכביהם הפרטיים, מבזבזים זמן יקר בתנועה זוחלת, תקועים בפקקים. הם חסרי-אונים: מהלכיהם האינדיבידואליים אינם יכולים לשנות מציאות זו. נותר להם רק להעתיק את מגוריהם קרוב יותר למקום העבודה כדי לקצר טווחי נסיעה, או להתאים את סדר יומם כדי להימנע מתנועה בשעות גודש השיא. אבל גם זה לא יעזור: הבעייה תלך ותחמיר בשנים הבאות, הצפיפות בכבישים רק תגדל, שעות הגודש יתארכו, והתוצאה תהיה פגיעה הולכת וגוברת בניידות. זה יהיה פרדוקס: מציאות של רמת חיים חומרית גבוהה ומשתפרת המלווה בניידות נמוכה ויורדת. האוכלוסייה תימצא בסוג של מצור דה-לוקס.

כיצד הגענו למצב זה? מקור הבעייה הוא בכך שאימצנו את הרכב הפרטי כפתרון מרכזי לבעיית התחבורה. זוהי טעות מערכתית: אין היתכנות למערכת תחבורה לאומית מבוססת-רכב-פרטי. כבר היום, מצבת הרכב הפרטי בישראל עומדת על 3.2 מיליון מכוניות והיא גדלה בקצב שנתי ממוצע של 4.2% בחמש השנים האחרונות (תוספת מצטברת של כ-600 אלף מכוניות). נדמה לנו שבעיית הגודש בכבישים יכולה להיפתר מצד ההיצע, שכל מה שנדרש הוא רק להרחיב את תשתיות התחבורה הפרטית - כבישים, גשרים, מחלפים וכו' - כדי להתמודד עם גידול הביקוש. אנו מצפים מהממשלה ליזום מהלכי בנייה רחבים - להתאים את תשתיות התחבורה הפרטית לגידול המתמשך והמהיר של מצבת הרכב הפרטי והנסועה. אלא שזוהי אשלייה: היא אינה קשורה לגודל המאמץ הממשלתי - התבססות על הרכב הפרטי הוא הפתרון הגרוע ביותר תחבורתית, אקולוגית וכלכלית. המרוץ הסיזיפי להרחבת תשתיות לתחבורה הפרטית נדון מראש לכישלון, לא לפני שנשקיע משאבים אדירים ומיותרים ונוותר באותה הזדמנות על יעדים של שמירת הסביבה וקיימות. וכל זה עוד מתחזק כיון שישראל - בניגוד לרוב מדינות המערב - 'התברכה' בתהליך של גידול דמוגרפי מואץ שצפוי להמשיך ולצופף את המדינה משמעותית בעשורים הקרובים. לכן, גם אם נמשיך להשקיע עוד ועוד בתשתיות - לא נצליח להתמודד עם הצרכים: לא נוכל להימנע מירידה מתמשכת של מהירות התנועה הממוצעת, מאובדן תוצר, וממצוקה אישית עקב בילוי חלק ניכר מהפנאי בפקקים. 

אפשר להמתין שהמצב יחמיר לפני שנשתכנע לחפש פתרון מערכתי אחר. זה נוח פוליטית (ולכן זו גישה נפוצה כל-כך). אפשר לבזבז כך שנים יקרות, משאבים, לוותר על איכות חיים. זה, פחות או יותר, מה שכבר קורה אצלנו בעשורים האחרונים, ולא רק בתחום התחבורה. אפשר גם להשתעשע ברעיון שהטכנולוגיה (הנעה חשמלית, מכונית אוטונומית) תספק חידושים שיאפשרו להותיר את הרכב הפרטי כפתרון הלגיטימי. אבל אפשר גם אחרת: אפשר להפנים שהרכב הפרטי איננו מציע פתרון תחבורתי למדינה צפופה, ולהחליט כבר עכשיו על כיוון אחר. אפשר ללמוד מניסיונם של אחרים. אפשר לצאת לדרך לעבר הפתרון הבלתי-נמנע: מערכות הסעה המוניות, יעילות תחבורתית, אקולוגית וכלכלית.

מה נדרש כדי לצאת לדרך? תחילה, יש להחליט עקרונית על מתן עדיפות לפתרון ציבורי. עדיפות פירושה שלא נדרוש מהתחבורה הציבורית להתחרות עם הרכב הפרטי על השימוש בתשתיות הנדירות. עדיפות פירושה שאין צורך להמתין שנים כדי להרחיב את תשתיות התחבורה הציבורית אלא יש לפנות בהקדם תשתיות קיימות, שמשמשות כיום את הרכב הפרטי, לטובת הפתרון היעיל יותר. 

השינוי לא יהיה קל. בעשורים האחרונים, ובהינתן מצבה המוזנח של התחבורה הציבורית והעובדה שהיא אינה פועלת כמעט בימי שבת וחג, התמכרנו לרכב הפרטי. הרכב הפרטי בישראל הפך ממוצר צריכה לנכס חשוב בכל משק בית, אפילו לסמל סטטוס (במקומות עבודה רבים השתרשה נורמה של העמדת כלי רכב נבדלים לעובדים לפי מידרג ניהולי, וזה לא נראה לנו מגוחך - התרגלנו). מערכת המס הישיר התאימה את עצמה ואיפשרה להחזר הוצאות העובדים השכירים בגין אחזקת הרכב הפרטי והשימוש בו להוות חלק משמעותי מהשכר (למעשה, זהו סוג של מקלט מס עבור מעמד הביניים). בכך הוכנס עיוות במבנה השכר שגרם למשקי בית לצרוך שירותי רכב פרטי מעבר לצרכיהם האמיתיים, משיקולי מס וסטטוס ניהולי. 

מנקודת מבטה של הממשלה, שיעורי המס הגבוהים על יבוא רכב פרטי הפכו אותו ל'משאבת מיסים' חשובה ביותר, מה שהפך את הממשלה לבעלת אינטרס עקיף בהגדלת יבוא הרכב. מצד שני הם איפשרו להפוך את מתן ההנחות במיסוי הרכב למכשיר לא-שקוף (הפירוט איננו מופיע בתקציב הממשלה) של חלוקת הטבות ממשלתיות לקבוצות אוכלוסייה נבחרות (נכים, עולים חדשים, משפחות שכולות, בעלי מוניות ועוד). התוצאה הכוללת היא 'פלונטר' עצום שנוצר סביב נושא הרכב הפרטי, פלונטר שהמחסום להתרתו הוא חולשה פוליטית של הממשלה מול מעמד הביניים, אירגוני הנכים וההסתדרות (ויש עוד). 

איך צריך להיראות פיתרון? במקביל לפינוי תשתיות תחבורה קיימות לטובת התחבורה הציבורית (שמשמעותה הגבלת השימוש של רכב פרטי בתשתיות) יש לבצע רפורמה של המערכות התומכות בשימוש ברכב הפרטי. ביטול חוקי המס הישיר המבחינים בין הכנסה רגילה מעבודה לבין כל הסעיפים הקשורים בהשתתפות המעביד בהוצאות אחזקת הרכב הפרטי של העובד יביא לשינוי מבנה השכר: לא יהיה עוד צורך בסעיפים אלו, שנולדו מלכתחילה כמקלטי מס. הפחתת שיעורי המס הגבוהים על יבוא רכב פרטי תפחית את מחירי המכוניות, תקצר את תוחלת החיים של הרכב הפרטי (ובכך תשפר את רמת הבטיחות של מלאי הרכב הפרטי), ותצמצם את העיסוק המשקי המוגזם בתיקון ושיפוץ כלי רכב. במקביל, הפחתת המס על הרכב הפרטי תחייב את הממשלה למצוא מקור פיסקלי חליפי למיסוי הרכב ותחליף תקציבי לאותן תמיכות שעד עתה ניתנו (בחוסר שקיפות) דרך מערך הפטורים ממס על רכב. 

התנאי לביצוע מהלך כזה הוא קיומה של מנהיגות פוליטית אמיתית - כזו שמסוגלת להתמודד עם בעייה קרדינלית, לא לעקוף אותה: להגדיר את הבעייה, לקבוע חזון ויעדים לאומיים, לתכנן בעזרת אנשי מקצוע, לקבל החלטות אמיצות שמטבע הדברים תיתקלנה בהתנגדויות מצד קבוצות אינטרסים, לשכנע את הציבור בנחיצות המהלך הכולל, ולבסוף - לבצע.

כדי לסבר את האוזן, נמחיש באלו צעדים לדוגמה מדובר אילו רצינו באמת להשיג הקלה תחבורתית כבר בטווח הקצר ולא להמתין שנים להבשלת ההשקעות בתשתית: הקצאת נתיבים בכל הדרכים הראשיות לטובת התחבורה הציבורית (נת"צ), הארכת שעות הפעילות היומית של התחבורה הציבורית, הפעלה סלקטיבית של התחבורה הציבורית (כולל רכבות) גם בשבתות ובחגים, ביטול האפשרות לחנייה של כלי רכב פרטיים לאורך כבישים עירוניים ראשיים לצורך פינוי נתיבים לתחבורה, ייקור של תעריפי חניית רכב פרטי לאורך רחובות עירוניים ובמגרשי חנייה עירוניים, המשך ההקצאה של נתיבים נפרדים לרכב אישי (אופניים, קורקינטים), ביסוס המיסוי על הרכב הפרטי על נסועה (שימוש) במקום על עלות הרכישה, ביטול ההכרה למעסיקים בהחזר הוצאות רכב ובהעמדת רכב למועסקים ("רכב צמוד") לצורך מס, הפחתה דרסטית של כל תעריפי הנסיעה בתחבורה ציבורית באמצעות העמקת הסיבסוד, ומתן רישיונות הפעלה לחברות המפעילות תחבורה משותפת (דוגמת "אובר").

לסיכום, נדגיש: ישראל מצטופפת, הן בגלל הקצב המהיר של גידול אוכלוסייה והן בגלל הגירה פנימית מהפריפריה למרכז הארץ. ההזנחה המשוועת של נושא התחבורה אינה יכולה להימשך: יש לפעול בנחישות כדי למנוע "סתימה" צפויה. הפעולה אינה יכולה להתמקד בצד ההיצע (תוספת כבישים, גשרים, מחלפים): זהו מהלך חסר-תוחלת שאין בכוחו לפתור את הבעייה גם בטווח הארוך, והפתרון חייב לכן להגיע דרך ניהול הביקוש. ההסתמכות על רכב פרטי כמענה מרכזי לצרכים היא 'לוקסוס' שאיננו יכולים עוד להרשות לעצמנו כמדינה: יש להכריז על עדיפות לפתרונות של מערכות הסעה המוניות. יש להרחיב את שעות השירות של התחבורה הציבורית הן במהלך היממה והן בימי שבת וחג. נדרשת פעולה מיידית: אין לנו אפשרות להמשיך במצב הנוכחי של גודש ויש לקבוע מדיניות לפינוי תשתיות עירוניות ובינעירוניות לטובת תחבורה ציבורית שתופעל מיידית. יש ללוות רפורמה זו ברפורמה מקבילה בתחום המיסוי, כפי שפורט לעיל.

רשימת אורח: ממשלת ישראל ומלחמתה במחירי הדיור - ד"ר יאיר דוכין*

 

למאבקה של ממשלת ישראל בעליית מחירי הדיור, שנמשך כבר למעלה מעשור, יש דמיון מפתיע למלחמתו של דון קישוט בטחנות הרוח. בשני המקרים הוגדר אויב דמיוני (במקרה של מחירי הדיור מדובר ב"משקיעים"), בשני המקרים אין מטרה ברורה ל"מלחמה" ובשני המקרים תוצאות המלחמה עגומות. ה"כנפיים" של מחירי הדיור ממשיכות להסתובב, ייתכן אף שביתר-שאת. בעיית מחירי הדיור הגבוהים, שיוצרים מחסום רכישה בפני חסרי-דיור - בעיקר באזורי הביקוש - ממשיכה לעמוד במרכזו של שיח ציבורי. פוליטיקאים, פקידים, פרשנים ואינטרסנטים מעלים רעיונות שונים ומשונים לטיפול בבעייה. אלא שעצם ההגדרה של הורדת מחירי הדיור כמטרת מדיניות השיכון הממשלתית היא שגויה. כפי שאראה בהמשך, הורדה כזו של מחירי הדיור הושגה בעבר כתוצאת-לוואי כאשר הוגדרה פונקציית מטרה ממוקדת ונכונה למדיניות השיכון.

שני אירועים יכולים להשפיע על מחירי הדירות במצב הנוכחי. האחד - מדיניות ממשלתית יזומה; השני - מיפנה אוטונומי בהתפתחותה של בועת הנכסים, אם קיימת כזאת, במכלול השווקים. המטרה ברשימה הנוכחית היא לסקור ולנתח את אפשרויות הפעולה של הממשלה. עיון היסטורי בשוק הדיור מעלה שלושה אירועים של התערבות ממשלתית יזומה שהשפיעה מהותית על השוק. הראשונה התחוללה במהלך שנות ה-50', על רקע העלייה ההמונית ומצוקת הדיור, כאשר הממשלה בנתה בעצמה (או באמצעות חברות בנייה שהקימה) שיכונים כדי להעביר את העולים החדשים ממגורים זמניים ("המעברות") לדיור של קבע.

ההתערבות המשמעותית השנייה, שממנה גם ניתן להפיק תובנות לגבי ההתרחשויות הנוכחיות בשוק, התחוללה במחצית השנייה של שנות ה-70', כאשר אברהם עופר - שר השיכון בממשלת רבין הראשונה (1974) - הוביל מהלך של בנייה תקציבית של כ-100,000 דירות, שתכליתו המוצהרת הייתה יצירת זמינות דיור לזוגות צעירים. התוספת של הבנייה התקציבית (לבנייה הפרטית) שהייתה שקולה ל-3-4 שנות פעילות, הופעלה במקביל לסבסוד משמעותי של משכנתאות לזוגות צעירים. התוצאה הכוללת התבטאה בגידול משמעותי של היצע הדירות שהוביל לירידה ריאלית מצטברת של מחירי הדירות של כ-50% בשנים 1980-1974.

ההתערבות המשמעותית השלישית, שהובלה על ידי שר השיכון אריאל שרון, התרחשה בראשית שנות ה-90', כאשר התבהר גודלו של גל העלייה מחבר המדינות. מטרת ההתערבות הממשלתית הייתה בנייה מהירה של דירות עבור גל העלייה. מדיניות השיכון שהוביל שרון התבססה על שני מרכיבים עיקריים: 1)  התחייבות של הממשלה ליזמים בפרויקטים מוגדרים לרכוש דירות שהיזמים לא יצליחו למכור בשוק החופשי; 2)  תמריצי זירוז ליזמים כדי להאיץ את קצב הבנייה. בנוסף לצעדים אלה הופעל מה שכונה "תיקון שבס", שאיפשר הגדלה של מספר הדירות בכל פרויקט שאושר תכנונית, במסלול רגולטורי מקל.

הצעדים הללו, שמשמעותם העיקרית - מבחינת היזמים והבנקים המממנים - הייתה הפחתה של סיכוני הפרויקטים, הובילו להגדלת מספר התחלות הבנייה מפחות מ-20 אלף בשנת 1989 ליותר מ-80 אלף בשנת 1991. קצב ההתחלות המהיר נמשך לאורך כל שנות ה-90' ויצר מלאי דירות שאיפשר ירידה ריאלית של מחירי הדירות בכ-25% בין השנים 2006-1997, וזאת למרות שהיקף התחלות הבנייה בראשית שנות האלפיים ירד משמעותית. רק לאחר ספיגתו של מלאי זה חזרו מחירי הדירות לעלות.

חשוב להדגיש שבשלושת האירועים הללו של התערבות המטרה המוצהרת של הממשלה לא הייתה הורדת מחירי הדיור אלא בנייה של היצע מספיק של דירות למשקי הבית הזקוקים לכך.

ההיסטוריה, בניגוד לפתגם הנפוץ, אינה חוזרת על עצמה והנתונים הגלובליים המשקיים והדמוגרפיים כיום שונים משהיו בהתערבויות הממשלתיות הקודמות. עם זאת ניתן ואפשר להפיק לקחים מההשפעות שיצרו ההתערבויות הקודמות על שוק הדיור. בהתערבויות הממשלתיות הקודמות זוהה נכונה הצורך להגדיל בדחיפות את היצע הדירות כדי ליצור פתרונות דיור לתוספת גדולה של אוכלוסייה. כדי להשיג זאת זוהה נכון הצורך להפחית את סיכוני היזמים על ידי הצעדים הישירים שננקטו. בתגובה, כוחות השוק פעלו להפליא והביאו להגדלה דרמטית של ההיצע. על הדרך הושגה גם ירידת מחירים משמעותית, אף כי הדבר לא הוגדר כמטרה.

על רקע ההתערבויות המוצלחות של שנות ה-70' וה-90' בולט הכישלון הממשלתי בעשור האחרון. שני המרכיבים העיקריים במדיניות השיכון שהוביל שר האוצר משה כחלון היו סיבסוד מחירי דירות חדשות לחסרי-דיור במסגרת תוכנית "מחיר למשתכן", ובמקביל ניסיון לבלימה של רכישות של דירות למטרות השקעה על-ידי הכבדת מיסוי. אלא ששני המרכיבים הללו דווקא הגדילו את סיכוני היזמים והבונים. תכנית "מחיר למשתכן" מתאפיינת, בין היתר, בשיעור רווחיות נמוך במיוחד ליזמים שמשמעותו סיכון גדול עקב מעבר אפשרי מרווח קטן להפסד. על הדרך צפויה במצב זה גם פגיעה באיכות הבנייה. צמצום פעילות המשקיעים - הסקטור היותר-יציב כלכלית - גם היא הגדילה את סיכוני היזמים. אין פלא, אפוא, שהתוצאה הכוללת של שני המהלכים השתלבה עם כוחות השוק וניטרלה במידה רבה את הכוונה להגדיל את היקף התחלות הבנייה. בנוסף, יש להבין שגם אם מחירי הדיור ירדו ב-5-10% - הדבר לא יפתור את בעיית חסרי-הדיור שסובלים בעיקר מהעדר הון עצמי לרכישת הדירות.

הגדרה מחודשת של פונקציית המטרה הממשלתית, הפסקת הצעדים המפותלים שמטרתם הגדלת ההיצע - תוכנית "מחיר למשתכן", "מחיר מטרה" ותכניות דומות אחרות שאולי עוד יגיעו, שלא השיגו דבר - וחזרה לצעדים ישירים מהסוג שהוזכר תוך מתן סיוע ישיר וממוקד לחסרי הדיור - עשויות להועיל הרבה יותר תוך פגיעה מינימלית בתפקוד התחרותי של שוק הדיור.

* ד"ר יאיר דוכין הוא ראש תכנית ה-MBA בהתמחות מימון נדל"ן בביה"ס למינהל עסקים באוניברסיטה העברית. הרשימה הזו פורסמה לפני מספר ימים, בשינויי עריכה קלים, בעיתון "גלובס"