רשימת אורח: ממשלת ישראל ומלחמתה במחירי הדיור - ד"ר יאיר דוכין*

 

למאבקה של ממשלת ישראל בעליית מחירי הדיור, שנמשך כבר למעלה מעשור, יש דמיון מפתיע למלחמתו של דון קישוט בטחנות הרוח. בשני המקרים הוגדר אויב דמיוני (במקרה של מחירי הדיור מדובר ב"משקיעים"), בשני המקרים אין מטרה ברורה ל"מלחמה" ובשני המקרים תוצאות המלחמה עגומות. ה"כנפיים" של מחירי הדיור ממשיכות להסתובב, ייתכן אף שביתר-שאת. בעיית מחירי הדיור הגבוהים, שיוצרים מחסום רכישה בפני חסרי-דיור - בעיקר באזורי הביקוש - ממשיכה לעמוד במרכזו של שיח ציבורי. פוליטיקאים, פקידים, פרשנים ואינטרסנטים מעלים רעיונות שונים ומשונים לטיפול בבעייה. אלא שעצם ההגדרה של הורדת מחירי הדיור כמטרת מדיניות השיכון הממשלתית היא שגויה. כפי שאראה בהמשך, הורדה כזו של מחירי הדיור הושגה בעבר כתוצאת-לוואי כאשר הוגדרה פונקציית מטרה ממוקדת ונכונה למדיניות השיכון.

שני אירועים יכולים להשפיע על מחירי הדירות במצב הנוכחי. האחד - מדיניות ממשלתית יזומה; השני - מיפנה אוטונומי בהתפתחותה של בועת הנכסים, אם קיימת כזאת, במכלול השווקים. המטרה ברשימה הנוכחית היא לסקור ולנתח את אפשרויות הפעולה של הממשלה. עיון היסטורי בשוק הדיור מעלה שלושה אירועים של התערבות ממשלתית יזומה שהשפיעה מהותית על השוק. הראשונה התחוללה במהלך שנות ה-50', על רקע העלייה ההמונית ומצוקת הדיור, כאשר הממשלה בנתה בעצמה (או באמצעות חברות בנייה שהקימה) שיכונים כדי להעביר את העולים החדשים ממגורים זמניים ("המעברות") לדיור של קבע.

ההתערבות המשמעותית השנייה, שממנה גם ניתן להפיק תובנות לגבי ההתרחשויות הנוכחיות בשוק, התחוללה במחצית השנייה של שנות ה-70', כאשר אברהם עופר - שר השיכון בממשלת רבין הראשונה (1974) - הוביל מהלך של בנייה תקציבית של כ-100,000 דירות, שתכליתו המוצהרת הייתה יצירת זמינות דיור לזוגות צעירים. התוספת של הבנייה התקציבית (לבנייה הפרטית) שהייתה שקולה ל-3-4 שנות פעילות, הופעלה במקביל לסבסוד משמעותי של משכנתאות לזוגות צעירים. התוצאה הכוללת התבטאה בגידול משמעותי של היצע הדירות שהוביל לירידה ריאלית מצטברת של מחירי הדירות של כ-50% בשנים 1980-1974.

ההתערבות המשמעותית השלישית, שהובלה על ידי שר השיכון אריאל שרון, התרחשה בראשית שנות ה-90', כאשר התבהר גודלו של גל העלייה מחבר המדינות. מטרת ההתערבות הממשלתית הייתה בנייה מהירה של דירות עבור גל העלייה. מדיניות השיכון שהוביל שרון התבססה על שני מרכיבים עיקריים: 1)  התחייבות של הממשלה ליזמים בפרויקטים מוגדרים לרכוש דירות שהיזמים לא יצליחו למכור בשוק החופשי; 2)  תמריצי זירוז ליזמים כדי להאיץ את קצב הבנייה. בנוסף לצעדים אלה הופעל מה שכונה "תיקון שבס", שאיפשר הגדלה של מספר הדירות בכל פרויקט שאושר תכנונית, במסלול רגולטורי מקל.

הצעדים הללו, שמשמעותם העיקרית - מבחינת היזמים והבנקים המממנים - הייתה הפחתה של סיכוני הפרויקטים, הובילו להגדלת מספר התחלות הבנייה מפחות מ-20 אלף בשנת 1989 ליותר מ-80 אלף בשנת 1991. קצב ההתחלות המהיר נמשך לאורך כל שנות ה-90' ויצר מלאי דירות שאיפשר ירידה ריאלית של מחירי הדירות בכ-25% בין השנים 2006-1997, וזאת למרות שהיקף התחלות הבנייה בראשית שנות האלפיים ירד משמעותית. רק לאחר ספיגתו של מלאי זה חזרו מחירי הדירות לעלות.

חשוב להדגיש שבשלושת האירועים הללו של התערבות המטרה המוצהרת של הממשלה לא הייתה הורדת מחירי הדיור אלא בנייה של היצע מספיק של דירות למשקי הבית הזקוקים לכך.

ההיסטוריה, בניגוד לפתגם הנפוץ, אינה חוזרת על עצמה והנתונים הגלובליים המשקיים והדמוגרפיים כיום שונים משהיו בהתערבויות הממשלתיות הקודמות. עם זאת ניתן ואפשר להפיק לקחים מההשפעות שיצרו ההתערבויות הקודמות על שוק הדיור. בהתערבויות הממשלתיות הקודמות זוהה נכונה הצורך להגדיל בדחיפות את היצע הדירות כדי ליצור פתרונות דיור לתוספת גדולה של אוכלוסייה. כדי להשיג זאת זוהה נכון הצורך להפחית את סיכוני היזמים על ידי הצעדים הישירים שננקטו. בתגובה, כוחות השוק פעלו להפליא והביאו להגדלה דרמטית של ההיצע. על הדרך הושגה גם ירידת מחירים משמעותית, אף כי הדבר לא הוגדר כמטרה.

על רקע ההתערבויות המוצלחות של שנות ה-70' וה-90' בולט הכישלון הממשלתי בעשור האחרון. שני המרכיבים העיקריים במדיניות השיכון שהוביל שר האוצר משה כחלון היו סיבסוד מחירי דירות חדשות לחסרי-דיור במסגרת תוכנית "מחיר למשתכן", ובמקביל ניסיון לבלימה של רכישות של דירות למטרות השקעה על-ידי הכבדת מיסוי. אלא ששני המרכיבים הללו דווקא הגדילו את סיכוני היזמים והבונים. תכנית "מחיר למשתכן" מתאפיינת, בין היתר, בשיעור רווחיות נמוך במיוחד ליזמים שמשמעותו סיכון גדול עקב מעבר אפשרי מרווח קטן להפסד. על הדרך צפויה במצב זה גם פגיעה באיכות הבנייה. צמצום פעילות המשקיעים - הסקטור היותר-יציב כלכלית - גם היא הגדילה את סיכוני היזמים. אין פלא, אפוא, שהתוצאה הכוללת של שני המהלכים השתלבה עם כוחות השוק וניטרלה במידה רבה את הכוונה להגדיל את היקף התחלות הבנייה. בנוסף, יש להבין שגם אם מחירי הדיור ירדו ב-5-10% - הדבר לא יפתור את בעיית חסרי-הדיור שסובלים בעיקר מהעדר הון עצמי לרכישת הדירות.

הגדרה מחודשת של פונקציית המטרה הממשלתית, הפסקת הצעדים המפותלים שמטרתם הגדלת ההיצע - תוכנית "מחיר למשתכן", "מחיר מטרה" ותכניות דומות אחרות שאולי עוד יגיעו, שלא השיגו דבר - וחזרה לצעדים ישירים מהסוג שהוזכר תוך מתן סיוע ישיר וממוקד לחסרי הדיור - עשויות להועיל הרבה יותר תוך פגיעה מינימלית בתפקוד התחרותי של שוק הדיור.

* ד"ר יאיר דוכין הוא ראש תכנית ה-MBA בהתמחות מימון נדל"ן בביה"ס למינהל עסקים באוניברסיטה העברית. הרשימה הזו פורסמה לפני מספר ימים, בשינויי עריכה קלים, בעיתון "גלובס"