האצת התייקרות הבתים בתקופת הקורונה

 

האתר CalculatedRisk (ראו כאן) מפרסם גרפים המציגים נתונים שוטפים על שוק הדיור בארה"ב. בחרתי להציג הפעם גרף המתאר את קצב עליית מחירי הבתים בתקופה 2021-2000. הנתונים הם חודשיים, מנוכי-עונתיות. הגרף ממחיש שבשני העשורים האחרונים שוק הדיור של ארה"ב עבר ארבע תקופות מובחנות הנבדלות זו מזו. כדי להמחיש זאת 'שתלתי' בגרף המקורי של CalculatedRisk  כותרות עבריות "תקופה 1" עד "תקופה 4".

התקופה הראשונה, שנמשכה עד המחצית הראשונה של 2006 - נתפסת בדיעבד כתקופת הגיאות הראשונה של מחירי הבתים, או תקופת 'הבועה'. היא החלה עוד באמצע שנות ה-90', על רקע גיאות כלכלית מתמשכת ורפורמה של מדיניות הסיוע הפדרלי לחסרי-דיור. עליית מחירי הבתים הואצה לאחר שקיבלה חיזוק ממדיניות הפחתת הריבית שהחלה בשנת 2000. העובדה שעליית המחירים נמשכה ברציפות יותר מעשור גרמה להתבססותה בציבור של תחושה כללית שהשקעה בנדל"ן - בעיקר כזו הממונפת על-ידי אשראי זול - היא אסטרטגיה חסרת-סיכון. זה מזכיר אולי את תחושות רוכשי הדירות בישראל כיום.

התקופה השנייה המוצגת בגרף היא התקופה של קריסת מחירי הבתים, שלוותה ב'משבר המשכנתאות'. תחילתה באמצע 2006 כשמחירי הבתים נעצרו, והיא נמשכה כמעט ברציפות עד תחילת 2012. המחיר הממוצע של בתים בארה"ב ירד בתקופה זו בכ-30 אחוזים (במצטבר), כשבאזורים גיאוגרפיים מסוימים הירידות היו חדות אף יותר. ירידה דרסטית זו של מחירי הבתים הותירה לווים רבים במצב שבו ערך השוק של בתיהם נמוך מיתרת חוב המשכנתא שלהם, מצב המהווה איום על יציבות המערכת הפיננסית במקרה שהלווים יממשו את זכותם לוותר על אחזקת בתיהם (רוב הלוואות המשכנתא בארה"ב הן nonrecourse, כלומר הלווים רשאים להעביר את זכויות הבעלות על בתיהם למלווה בתמורה למחיקה של מלוא החוב).

ב-2012 התייצבו מחירי הבתים. לכאורה, ניתן היה לצפות ש'התפוצצות הבועה' ניקזה משוק הדיור את נפיחות היתר של מחירי הבתים ושוק הדיור יגיע לשיווי משקל. זה לא קרה: החל תהליך חדש של עליית מחירי בתים - 'תקופה 3' בגרף - שנמשך מאז 2012 ועד 2020. היה אמנם אפקט חיובי לתהליך זה: ככל שנמשכה עליית מחירי הבתים הצטמצמה התופעה של חובות שערך הביטחונות שלהם נמוך מיתרת החוב; אבל מאחר שמדובר היה בכלכלה שעדיין פגועה מהמשבר הפיננסי העולמי של 2008/9 ובשוק עבודה שטרם השתקם וסובל משיעור תעסוקה נמוך - עלתה מאליה השאלה מה גרם למחירי הבתים לשוב ולעלות לאורך זמן. האם רמת המחירים שהושגה ב-2006 איננה משקפת בועה? התשובה המקובלת על אנליסטים הייתה שמדובר בדחף שנוצר על-ידי הריבית הנמוכה, ולכן במצב ארעי, שעתיד לחלוף כאשר המשק יתאושש והריבית תשוב לרמה גבוהה יותר.

ייתכן אמנם שזה יקרה בעתיד, אבל בינתיים נוצרה מציאות חדשה. באמצע 2020 החל שלב חדש בהתפתחות מחירי הבתים - זה המצוין בגרף 'תקופה 4' ונמשך עד היום. תמציתו של שלב זה היא האצה של קצב עלייתם של מחירי הבתים. כמו כל שינוי מגמה שהיה עד כה - גם זה האחרון הפתיע את הכלכלנים ואת גורמי המקצוע: הוא אירע על רקע מיתון כלכלי כלל-עולמי שנגרם על-ידי מגפת הקורונה. ואמנם, לפי נתונים מארה"ב עליית המחירים המצטברת של מדדי המחירים של בתים ב-12 החודשים האחרונים מסתכמת בכ-18%. גם בישראל נרשמה האצה, ומחירי הדירות עלו בשנה האחרונה בכ-10%.

בפרוס שנת 2022 (כמו שהיו צריכים לומר הגויים אילו הייתה להם עברית טובה), בולט הערפל. האירוע הרפואי של מגפת הקורונה טרם הסתיים, אבל ברור כבר שהוא יצר פגיעה כלכלית בולטת במשק העולמי. לא מדובר רק באובדן תוצר כתוצאה מהשבתה חלקית של ענפי משק, אלא גם בזעזוע סיסמי שפגע בסחר העולמי, יצר צווארי בקבוק בעייתיים בשרשרת האספקה, וגרם למחסורים נקודתיים ולעליות מחירים בתחומים שונים. אפקט ההתייקרות, שנתפס כאוסף של תגובות זמניות ונקודתיות, החל לגרום לחשש מפני התחדשות תהליך אינפלציוני כולל שנראה היה רדום בעשורים האחרונים. על אלו נוסף תהליך של עליית מחירי נכסים ברוב העולם, שכלכלנים סבורים שהיא תוצאה של מדיניות מוניטרית מרחיבה שננקטה כדי למנוע פגיעה בפעילות המשקית ויצרה השפעת-לוואי. 

זה מחזיר אותנו לגרף לעיל ולשאלה הקשה: האם 'תקופה 4' תימשך גם ב-2022? זו אינה שאלה פילוסופית - משקי בית (כמו גם כל הגורמים העסקיים בענף) צריכים לענות עליה לפני שהם נוקטים בצעדים כלכליים. וחשוב להבין שהתשובה לשאלה זו תלויה לא רק בחיזוי התנהגותו של הסקטור הפרטי אלא גם בחיזוי פעולותיהם של הבנקים המרכזיים, שאצבעותיהם מונחות כבר על הדק הריבית.

מחירי הדירות בישראל והדילמה לגבי בעלות על דירות

 

ברשימה הקודמת, שעסקה בעליית מחירי הדירות בעשור האחרון (ראו כאן), נוכחנו שהתופעה של עלייה מתמשכת של מחירי הדירות איננה תופעה ישראלית: זוהי, לפי קרן המטבע הבינלאומית, תופעה גלובלית. משום כך, אין טעם לחפש את מקורותיה באירועים שהתרחשו בישראל או במעשים/מחדלים של הממשלה. אבל למרות שהתופעה איננה ייחודית לישראל איננו פטורים מהשאלה כיצד עלינו להתייחס להשלכותיה האפשריות על החברה הישראלית.

העלייה המתמשכת של מחירי הדירות בישראל היא תוצאה ישירה של עודף ביקוש לרכישת דירות. עודף ביקוש זה איננו נובע משינוי מגמה דמוגרפי שגרם לגידול של צרכי הדיור: קצב הריבוי הישראלי הוא פחות או יותר קבוע לאורך העשורים האחרונים. עודף הביקוש נובע, כמו ברוב מדינות המערב, מהמציאות המתמשכת של ריבית נמוכה ומדיניות מוניטרית מרחיבה, מציאות שגרמה להסטה של החיסכון הפרטי מהאפיקים הפיננסיים לכיוון נכסי דיור. מדובר, אפוא, בגל ביקוש שנובע ממניע ספקולטיבי: משקי בית פנו לרכישת דירות להשקעה מאחר שהם מצפים שהתשואה על דירות להשקעה תהיה גבוהה יותר מהתשואה על נכסים פיננסיים (ובעיקר מהתשואה על אחזקת החוב הממשלתי).

לכאורה, עודף הביקוש הזה היה יכול להיספג על-ידי הרחבת ההיצע - הגדלת קצב התחלות הבנייה של דירות - ואולי אז עליית מחירי הדירות הייתה נבלמת (או לפחות נחלשת). טיעונים ברוח זו, התומכים בהגברת קצב התחלות הבנייה כאמצעי לבלימת עליית מחירי הדירות, הושמעו (ועדיין מושמעים) על-ידי גורמים שונים (לדוגמא: בנק ישראל, מנהיגים פוליטיים, גורמים פרטיים בענף הבנייה, חלקים מהתקשורת, וכו'). התייקרות מחירי הדירות של השנים האחרונות אף זכתה לכינוי הטעון "משבר הדיור", שם שמצביע לכאורה על כך שהגברת קצב הבנייה היא ציווי חד-משמעי הנגזר מהמצב. אלא שיש בעיה עם אמירה זו: למרות הטענות שהועלו, אין בידינו אינדיקציות ברורות המצביעות על קיומו של מחסור פיזי בשוק הדיור, כלומר שגידולו של מלאי הדיור אינו מצליח להדביק את הצרכים הגדלים של האוכלוסייה ושכתוצאה מכך נשחקו תנאי הדיור של האוכלוסייה. להיפך: קצב התחלות הבנייה של העשור האחרון מתיישב פחות-או-יותר עם תוספת הצרכים הנגזרת מהגידול הדמוגרפי. אילו מדובר היה במחסור פיזי היינו צריכים להיות עדים לתהליך שבו עליית מדדי שכר-דירה מקדימה את עליית מחירי הדירות; בפועל, המצב הוא הפוך: עליית מחירי הדירות השיגה את עליית דמי השכירות, כך ששיעור התשואה מהשכרת דירות ירד במהלך התקופה.

אם לא מחסור אובייקטיבי שנובע מגידול אוכלוסייה, מה יכול להסביר את העלייה המתמדת של מחירי הדירות? ייתכן שהתהליך שאנו עדים לו הוא גידול של הביקוש הספקולטיבי לדירות, ביקוש הנמשך על-ידי הריבית הנמוכה ולא נדחף על-ידי הגידול הדמוגרפי ("צרכי הדיור"). לקוראי רשימות קודמות בבלוג זה כבר ידוע שזוהי דעתי לגבי מקור התהליך, ולכן תמכתי בעבר בצעדי מדיניות שמצמצמים את הביקוש הספקולטיבי (מיסוי על רכישת ואחזקת דירות נוספות, הנפקת איגרות חוב ממשלתיות הצמודות למדד מחירי הדירות כאפיק השקעה אלטרנטיבי למשקיעים) ולא בצעדים הממריצים את קצב התחלות הבנייה. הדברים לא קרו, ועליית מחירי הדירות דווקא הואצה ב-2021: המשקיעים ממשיכים לנהור לשוק הדירות. "משבר הדיור" הולך ומתעצם, לכאורה.

נסתכל על הדינמיקה של ההתייקרות: עודף הביקוש בשוק הדירות יוצר תחרות בין קונים על ההיצע, כך שמתקיים סוג של מכרז על דירות המוצעות למכירה. אם כך, חשוב להבין שעליית המחירים הנגרמת על-ידי עודף הביקוש איננה סימפטום של בעיה כלכלית אלא הריפוי שלה - היא המנגנון המאפשר לשוק הדיור להגיע לפתרון בכך שהיא 'מדללת' את הביקוש; חלק מהרוכשים הפוטנציאליים אינם מצליחים לעמוד בתחרות ופורשים ממנה. התוצאה היא שחלק ממשקי הבית יצליחו לצבור מספר דירות, וחלק יוותרו על רכישת דירה. מציאות זו מתועדת בנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, המצביעים על ירידה מתמשכת של שיעור משקי הבית המתגוררים בדירה בבעלות עצמית, ובנתונים שפירסם משרד האוצר (רשות המיסים) לגבי הצטברות דירות להשקעה בידי חלק ממשקי הבית (ראו לדוגמא ברשימה קודמת בבלוג זה, כאן). 

מהן ההשלכות של דינמיקה זו? לכאורה, זהו משחק הוגן של תחרות על צבירת נכסים. כולנו השתעשענו במשחק כזה בילדותנו: "מונופול". אלא שלמרות שאין במשחק זה פגם כלכלי - טמונה בו בעיה חברתית: קבוצות אוכלוסייה מוחלשות מתרחקות מהיכולת להגיע לדירה בבעלותן; הן נדחקות שלא מרצונן לרכישת דירות שאינן תואמות את צרכיהן או למגורים בשכירות. אם המשחק נמשך תקופה ארוכה, יכולתם של משקי בית צעירים להגיע לבעלות על דירות תהיה מותנית בהעברה בין-דורית (סיוע של הורים, ירושות) או בנטילת חובות כבדים. ככל שיימשך מצב שבו התשואה על נכסי דיור גבוהה מהריבית - יחמיר הקיטוב הכלכלי בחברה. הקיטוב הכלכלי עלול לקבל גוון עדתי או אתני, ואז אנחנו עוברים ממשחק כלכלי לגיטימי למציאות חברתית בעייתית שמשליכה על חוסנה של החברה. הקושי להגיע לדיור בבעלות עלול גם לגרום להגירה של צעירים, ואולי אף ל'בריחת מוחות' אל מחוץ לישראל. לדאבוננו, זה כנראה כבר קורה.

ההכרה בהשלכותיו הבעייתיות של תרחיש זה יכולה להביא אותנו לתמוך במדיניות ממשלתית שתכליתה לסייע לרוב משקי הבית הצעירים להגיע לדיור בבעלות עצמית. זו בהחלט הייתה מדיניותה של ממשלת ישראל בעשורים הראשונים לחייה, בעיקר נוכח צרכי הדיור שיצרה העלייה ההמונית. מדיניות זו התרחבה בהמשך גם למשקי בית חדשים ("זוגות צעירים"), אבל היא "התאיידה" מעצמה בעשורים האחרונים (ליתר דיוק: מאמצע שנות ה-90') בגלל אילוצים פיסקליים (גודל תקציבי הסיוע הנדרשים) שגרמו להקפאת סכומי הסיוע ולכן לשחיקת הסיוע במונחי מחירי דירות. כך הגענו למצב הנוכחי, שבו המשימה של רכישת דיור הוטלה על חסרי-הדיור. ולמרות זאת, אם נסתכל על פעולות הממשלה בעשורים האחרונים ניווכח שלמרות שהן מגומגמות ואינן מהוות מארג אפקטיבי של סיוע - הן מעידות לפחות על נקיפות מצפון שהניעו צעדים ספורדיים: ראו את תוכניות "מחיר למשתכן" ודומותיה של משרד השיכון, את המיסוי המדורג על רכישת דירות, את התערבות בנק ישראל בשוק המשכנתאות ואת הניסיונות להבטיח מלאי של "דיור בר-השגה".

הכישלון הזה מחזיר אותנו לשאלה העקרונית אם בעלות עצמית של משקי בית על דירות מגורים היא מטרה לאומית ראויה. אם התשובה חיובית לדעתנו - היינו צריכים להטיל על הממשלה לתכנן מנגנון סיוע שיאפשר לרוב משקי הבית הצעירים להגיע לדירה בבעלות. זה היה מחייב לבנות מערכת סיוע ממשלתית אפקטיבית, יקרה, ולממן את פעילותה באמצעות מיסוי - אין "טריקים" ו"קונצים" שיאפשרו לקיים תמיכה מסיבית ברכישת דירות מגורים על-ידי חסרי-דיור ללא נשיאה במקביל של רוב הציבור בנטל מס. זה גם אומר שיש להגדיר למדיניות הסיוע הממשלתית מטרה ברורה: הגדלת שיעור משקי בית שמגיעים לדירה בבעלות עצמית - לא יעד כוזב כמו הורדת מחירי דירות.

ומה אם התשובה לשאלה העקרונית לעיל איננה חיובית? מה אם לדעתנו יש להניח לשוק הדיור לפעול ללא מעורבות ממשלתית? גם זו בחירה לגיטימית. היא מתיישבת עם ההכרה בכך שדיור בבעלות ונטילת חובות כבדים לצורך הרכישה אינם מתאימים לכלל האוכלוסייה; היא מתיישבת עם ההערכה שדיור בשכירות מתאים יותר לגמישות ששוק העבודה המודרני זקוק לה; היא מתאימה למציאות המתהווה מאליה בשוק העבודה לפיה הביטחון התעסוקתי הולך ונעלם ולכן רכישת דירות במינוף פיננסי גבוה היא מסוכנת; היא יוצרת גמישות המתיישבת עם צרכי הדיור המשתנים של משקי בית לאורך מחזור החיים הטיפוסי; היא מתיישבת עם ההשקפה שמעורבות ממשלתית מסיבית גורמת בהכרח לעיוות, סירבול בירוקרטי ובזבוז משאבים ויש להימנע ממנה ככל האפשר; היא מאפשרת לשוק הדיור להתנהל ביעילות, ללא "הפיל הממשלתי המסתובב בחדר" וגורם לנזקים בכל צעד; והיא תביא מן-הסתם להיווצרות מלאי דיור פרטי שינוהל מקצועית וישמש להשכרה ארוכת-טווח - זהו האינטרס הברור גם של בעלי הדירות. תחת בחירה זו, עליית מחירי דירות - בדיוק כמו עליית מחירי נכסים אחרים - איננה מהווה "משבר" ואיננה מחייבת התערבות ממשלתית,

עלינו לכן לבחור כיצד לענות על השאלה העקרונית, ולפעול בהתאם: לבנות מערכת ציבורית כבדה שתסייע לחסרי-דיור להגיע לבעלות על דירות, או לוותר על מעורבות הממשלה בשוק הדיור ולחדול מהריטואל של תביעה מהממשלה לעצור את עליית מחירי הדירות או אף להפחית אותם (ראו את דרישות תנועת המחאה של 2011). הפער הקיים כיום, בין ציפיות הציבור הרחב להגיע לדיור בבעלות עצמית לבין מדיניות ממשלתית אימפוטנטית, הוא מסוכן: הוא גורם לתסכול אצל קבוצות אוכלוסייה רחבות, הוא עלול לגרום להגירה שלילית של צעירים ולהיווצרות סדקים בחברה הישראלית על רקע הקיטוב הכלכלי, והוא עלול גם לגרום למהלכים ממשלתיים נמרצים וחסרי-תוחלת שתפקידם הוא לרצות חלקים מהאוכלוסייה - כנראה ללא הצלחה.

עליית מחירי הדירות היא תופעה גלובלית

 

מדוע מחירי הדירות בישראל מאמירים ברציפות כבר למעלה מעשור? בהגדרה דידקטית זו שאלה מצוינת: יש לה הרבה תשובות! להלן מבחר מאוסף התשובות/האשמות הרגיל: זו הממשלה שמטילה מיסים כבדים על הדירות ומייקרת אותן; זו רשות מקרקעי ישראל שמספסרת בקרקעות לבנייה ומעלה את מחיריהן; זה משרד השיכון ש'נרדם' במשמרתו; אלו חוקי התכנון והבנייה שיוצרים בירוקרטיה וצווארי בקבוק שחוסמים את קצב הבנייה של דירות חדשות; אלו הרשויות המקומיות, שאינן מעוניינות בגידול אוכלוסייה בשטחן וחוסמות את היזמים, ועוד, ועוד. אבל לפני שנבחר האשמה, נצטייד בדגלי מחאה ונחוש בזעם לצמתים - כדאי אולי להסתכל על גרף שפירסמה באחרונה קרן המטבע הבינלאומית. הגרף מציג מדד גלובלי של מחירי הדירות. מסתבר, לכאורה, שלא מדובר בתופעה ישראלית-מקומית: מחירי הדירות עולים ברוב מדינות המערב.

הגרף לעיל מציג התפתחות המשותפת ל-60 מדינות. המדד הוא ריאלי (כלומר: הוא מודד את מחירי הדירות בניכוי קצב האינפלציה). הוא מצביע על תופעה גלובלית של התייקרות בתים/דירות. התהליך איננו אחיד לכל המדינות (ישראל ממוקמת באמצע ההתפלגות). הוא גם איננו הומוגני, כך שלא מדובר בתופעה "טבעית", חלק אינטגרלי מההתפתחות הכלכלית של משקים: אנו רואים בגרף עליית מחירים הולכת ומואצת בשנים 2007-2001, ירידת מחירים בשנים 2011-2007, והתחדשות (ואף האצה) של עליית המחירים אחרי 2012.

מה קרה בעולם שגרם להתפתחות זו? התשובה המקובלת היא ירידת הריבית לרמה נמוכה היסטורית, שגרמה לגל של ביקוש לרכישת נכסי השקעה. דירות מגורים הן רק אחד משורת נכסי ההשקעה האפשריים. ירידת הריבית היא תוצאה של מדיניות מוניטרית מרחיבה שיזמו ממשלות שונות כדי להגן על הסקטור היצרני מפני סיכון של הדרדרות לשפל כלכלי. לפני כשני עשורים (2001) הסיכון היה קשור למשבר המניות של חברות ההזנק (ה-'דוט.קום'). בהמשך (2007), הסיכון נוצר בגלל משבר המשכנתאות בארה"ב שהפך במהרה למשבר פיננסי בינלאומי. בשנתיים האחרונות המדיניות המרחיבה קשורה לניסיון למנוע מיתון כלכלי בעקבות התפשטות הנגיף COVID-19. המשותף לכל האירועים הללו הוא מדיניות מוניטרית מרחיבה המתבטאת בהפחתת הריבית לרמה נמוכה, חסרת-תקדים.

למרות שהמשבר הפיננסי הראשוני (זה של 2007) פסח על ישראל, היא לא יכלה להימנע מהפחתה מקבילה של שיעור הריבית: לולא כן היה נוצר פער בין הריבית בישראל לבין הריבית של מדינות אחרות, הייתה נוצרת זרימה של הון פיננסי אל תוך המשק הישראלי, שער השקל היה עולה מול שערי החליפין של שותפות הסחר של ישראל, והתוצאה עלולה הייתה להיות ירידה בכושר התחרות של המשק הישראלי ומכה ניצחת לענפי הייצור. לכן היינו עדים לירידה של שיעור הריבית למרות שישראל לא נפגעה (יחסית) מהמשבר הפיננסי הבינלאומי.

מציאות מתמשכת של ריבית נמוכה מסיטה את החיסכון הפרטי הצבור מאפיקים שמרניים (אחזקת חוב ממשלתי חסר-סיכון) לאפיקים שמבטיחים תשואה גבוהה יותר. יכולנו לכאורה לראות בכך הגברה של 'תיאבון סיכון' מצד משקי הבית, אלא שייתכן שמשקי הבית אינם מודעים לכך שהסטה זו של חסכונותיהם כרוכה בגידול החשיפה לסיכון. מכל מקום, הסטה זו, כשלעצמה, יוצרת עודף ביקוש לנכסים ומתניעה תהליך של עליית מחירי נכסים. מדובר כמובן במחירי דירות, אבל גם במחירי מניות ונכסי השקעה אחרים. תהליך זה מעורר שתי בעיות: האחת - הוא הפיך, כי אם בעתיד כלשהו הריבית תעלה נהיה עדים כנראה לירידת מחירי נכסים (כולל דירות); השנייה - הוא בעל אופי מסוכן בגלל נטיית הציבור לטפח ציפיות-יתר לגבי עליית המחירים, ציפיות שגורמות לעליית המחירים להיות בעלת אופי 'בועתי' (כלומר: עליית המחירים היא מוגזמת ותביא חלילה להתרסקות).

כנס "מדיניות דיור לישראל לעשורים הקרובים"

 

מכון אלרוב לחקר הנדל"ן באוניברסיטת תל-אביב, בשיתוף עם המרכז לחקר העיר והאזור של הטכניון ועם היוזמה הבין-אוניברסיטאית "ישראל 100", קיימו ביום 11.1.2022 כנס בשם "מדיניות דיור לישראל לעשורים הבאים". לאור מגפת הקורונה הכנס התקיים בריחוק, באמצעות זום. הכנס נסב על מסמך מדיניות - מדיניות דיור לישראל - שנכתב במשותף על-ידי שמאי אסיף, דני בן-שחר והח"מ. את המסמך עצמו ניתן להוריד (או לקרוא) באתר של מכון אלרוב, כאן. את תכנית הכנס ניתן לראות באתר הפייסבוק של מכון אלרוב, כאן. הכנס הוקלט כולו, וניתן לצפות בהקלטה באתר הפייסבוק של מכון אלרוב באמצעות הקישור כאן. 

מטרת הרשימה הנוכחית איננה להציג את המסמך עצמו אלא רק להפיץ לקוראי הבלוג את המסמך ולאפשר להם לצפות בהקלטת הכנס שהתקיים סביבו. הצגה של מספר נקודות חשובות המועלות במסמך תובא בבלוג זה בתקופה הקרובה. המסמך הוא פרי שיתוף פעולה של שלושה כותבים, ולכן מטבע הדברים הצגת נקודות ממנו תהיה שיקוף של דעתי ולא בהכרח של שותפי לכתיבה.

המסמך מדיניות דיור לישראל הוא פרי יוזמה משותפת של מכון אלרוב לחקר הנדל"ן ושל המרכז לחקר העיר והאזור של הטכניון שננקטה עוד בסוף 2018. הרקע היה הבחירות הקרבות לכנסת ה-21 (9 באפריל 2019), והכוונה להציג לממשלה הנכנסת ניתוח ארוך-טווח של תחום הדיור בישראל שיהווה בסיס למדיניות דיור שתתמודד עם האתגרים הצפויים ולא רק עם בעיות שוטפות. נקודת האופק שנבחרה לצורך הניתוח היא 2048 - שנת 100 למדינת ישראל. 

ההבדל בין הערכת מצב רגילה לבין ניתוח ארוך-טווח נעוץ באופק הנבחר. מטבע הדברים, האופק של הרשות המבצעת מוכתב על-ידי אורך הקדנציה הפוליטית, ותשומת הלב האופרטיבית מופנית בעיקר לפתרון בעיות נצפות ("שריפות"). ניתוח ארוך-טווח מנסה 'להרים את המשקפת' ולאתר בעיות שאינן נצפות בהווה ושעשויות להתפתח בעתיד לכדי צווארי בקבוק. מניעת צווארי בקבוק מחייבת היערכות מראש: ניסיון להתגבר עליהם בזמן אמיתי יהיה יקר מאד. הבחנה זו בין טווח קצר וארוך תקפה במיוחד כיום, לאחר שתהליך מתמשך של עליית מחירי דירות שמתקיים כבר למעלה מעשור יוצר רעש-רקע חזק ומטריד שעלול להפריע לזיהוי בעיות ארוכות-טווח. חישבו על הקושי לצפות בשמיים נוכח ההילה שיוצרת הסביבה האורבנית הקרובה.

הכוונה של המחברים להציג לממשלה הנכנסת הצעת מדיניות נתקלה במציאות פוליטית בעייתית. המצב הפוליטי שהתפתח בישראל מאז 2019 הביא לכך שרק ב-2021 הוקמה ממשלה יציבה שהצהירה על נכונותה לטפל בבעיות ארוכות-טווח באמצעות העברת תקציב ממשלתי. התוצאה היא שמסמך המדיניות המתין לפירסום יותר משנה, וכתוצאה מכך חלק מהנתונים המובאים בו התיישנו. עם זאת, נראה שאין בכך כדי להפחית ממידת הרלוונטיות של המימצאים המוצגים בו ובוודאי שלא מתוקפן של המסקנות המוצעות. 

ראיון של העיתונאי הדר חורש (דה-מרקר - נדל"ן) עם הכותבים התקיים בתחילת ספטמבר 2021 ופורסם ב-3.9.2021 (ראו כאן).

רשימת אורח: מדיניות הממשל האמריקאי במזרח התיכון ו"מורשת" הממשלים - אבנר סידי*

 

לאור הכישלון המהדהד של מדיניות החוץ האמריקאית באפגניסטן לאחר ניסיונות סרק להשפיע שם במשך 20 השנים האחרונות, ולאור חוסר ההבנה האמריקאי ביכולתם לגרום לשינויים של תרבותיים וחברתיים בתוך אזורים מחוץ ליבשת אמריקה — כדאי לבדוק מדיניות הממשל האמריקאי במזרח התיכון ו"מורשת" הממשלים השונים באזורנו באותן שנים — קרי, מורשת אובמה-ביידן לעומת מורשת טראמפ, והצפי לשינוי מדיניות של ביידן. 

נושא זה מקבל חשיבות ניכרת בעקבות השינויים הצפויים וגם המתרחשים בנושא באזורנו. שינויים אלו — נובעים וסבוכים במערבולת או מקלעת של בעיות חדשות-ישנות — בעיות עולמיות-אזוריות הקשורות עם שינוי הממשל בארה"ב, עם התעוררות הפעילות האיראנית באזורנו, עם "התעוררות" הבעיה הפלסטינית, ועם כוונת הממשל החדש לחדש או לשנות בקרוב מאד גם את ההסכמים עם איראן, וגם את המו"מ בין ישראל והמתונים בקרב הפלסטינים — וכל זאת תוך התחשבות בשינויים שהתחוללו בישראל והנדרשים מהמצב הנוכחי לאחר מבצע "שומר החומות" ועם עזיבת נתניהו את הבמה הפוליטית.

אפשר למצוא שש נקודות המבליטות את הבעייתיות הקשורה ב"מורשת" אובמה-ביידן בשתי תקופות הנשיאות הדמוקרטית 2008-2016 במזרח התיכון:  ראשית, אסטרטגית אובמה בכניסתו לתפקיד שהתבטאה כבר באמצעות נאום קהיר ב-2009 אמנם באה כנראה בעקבות מחשבה מסודרת מראש וכוונות ולא מחוסר מחשבה. אכן, אסטרטגיה זו באה בכוונה כנראה טובה להוריד את מעורבות ארה"ב במזרח התיכון (1), בעיקר מתוך הטראומה האמריקאית בעיראק. אבל ירידה זו במעורבות התבטאה לא רק מהבחינה הפיזית של   "BOOTS ON THE GROUND" אלא גם מבחינת כלל המעורבות הדיפלומטית בכל התהליכים של מלחמות מקומיות (סוריה, תימן), שיחות שלום (ישראל-פלסטינים), תהליכים מחליפי שלטון (כמו "האביב הערבי", זירוז "דמוקרטיה" בעיראק), תמיכה בבעלי ברית ישנים (מצרים, ישראל), מלחמה בטרור ושליחיו (בעיראק, איראן, סוריה, תימן), מניעת "גרעין" מאיראן, ועוד. בנאומו המרשים ב-2009 של אובמה בקהיר בו פנה בנימה מפויסת ומתנצלת לעולם המוסלמי, הובעו כבר מחשבות פיוס והתנצלות כמו “I consider it part of my responsibility as president of the United States to fight against negative stereotypes of Islam wherever they appear.”. אבל, לעומת זאת היה בו אזכור מינימלי לסכסוך הישראלי-פלסטיני (רק שישית מהנאום הוקדשה לכך) וגם אז התרכז בו בעיקר בבעיה "ההומנית" של הפלסטינים. כל זה מראה על הרבה כוונות הומניות טובות ורצון התערבות מינימלית, אבל גם התבסס על חוסר הבנה (2) מהותי של תהליכים היסטוריים, לאומיים ותרבותיים במזרח התיכון. חוסר הבנה זה גרר אחריו תוצאות טרגיות בהמשך. 

שנית, התוצאות של מחשבה מסודרת זו התבטאו מיידית במרחב הסוני-שיעי בעיראק-סוריה-איראן: בעיראק זירוז יציאת ארה"ב וזירוז תהליכים של "דמוקרטיזציה" ללא כל ניסיון השפעה או שליטה עליהם—הביאו לשליטת השיעים בעיראק הקשורים ומושפעים דתית-תרבותית-פוליטית ע"י איראן השיעית. באותו זמן הניסיון לפייס את איראן (כולל הסכם הגרעין) וזניחת בעלי ברית סוניים ישנים (מצרים, סוריה), יצרו עמדת שליטה וכוח שיעית איראנית-סורית (אסד והעלאווים בסוריה הם גם שיעים), על חשבון החלשת הציר הסוני. זה כמובן יצר "מהפך" וחוסר איזון מכוון והרה אסון. זניחת הסונים בעיראק וגם בסוריה יצרה תגובה קיצונית נגדית שהתבטאה ביצירת "המדינה האסלאמית" הסונית הרצחנית של דאע"ש. 

שלישית, מלחמת האזרחים בסוריה: חוסר ההתערבות והשארתו או אי-הוצאתו של אסד גרמו לכך שהמלחמה בסוריה שהחלה ב-2001 גבתה את חיי חצי מיליון אזרחים סוריים ויצרה 5 מיליון פליטים. האיומים ה"ריקים" של אובמה על "קו אדום" לאחר שימוש אסד בנשק כימי – נתנו לאסד אור ירוק להמשך הטבח של חצי מיליון אזרחים, ונתנו "הזדמנות זהב" או אור ירוק לכניסת הרוסים לוואקום שהשאיר, עד כדי כך שהרוסים הם שהפכו לבעלי-הבית של סוריה. כנראה הנאיביות עם חוסר הבנת המצב המיוחד של המזרח התיכון, לא רק הפרו את האיזון הבין-גושי (ארה"ב-רוסיה) אלא גם ובעיקר עודדו שליט סורי אכזר להמשיך בביצוע רצח-עם, ללא הפרעה. 

רביעית, נוצר שיתוק מוחלט והתאבנות של הסכסוך הישראלי-פלסטיני: הרצון למעורבות "מעשית" מינימלית ותמיכה רק בצד ההומני של הסכסוך—יצרו לחץ מתמיד ולא מאוזן רק על צד אחד (ישראל בעיקר בנושא ההתנחלויות), ללא כל לחץ על הפלסטינים לפשרה או תזוזה בנושא הדרישות המקסימליות שלהם (ירושלים, חזרת הפליטים) – כך שהמשא ומתן הגיע לשיתוק מוחלט. השיתוק התבטא בכך שהצד הנלחץ (ישראל) מעביר זמן, והצד הלא לחוץ (הפלסטיני) מתחפר בעמדותיו. 

חמישית, הוזנחה המלחמה בטרור: כאמור מדיניותו של אובמה שזנחה את הסונים גרמה ותרמה להתחזקות של דאע"ש. הוא לא הצליח להתמודד עם "המדינה או החליפות" האסלאמית, שהגיעה בזמן שלטונו לשטח מקסימלי בתחומי סוריה-עיראק. הוא לא הצליח להתמודד עם טרור איסלמי גם בתחום תימן וחצי-האי-ערב בכלל. לעומת זאת, הוא שחרר לאירנים בהסכם הגרעין דולרים שאפשרו להם להמשיך במדיניות הטרור הבינלאומי שלהם. להצלחתו היחידה בנושא המלחמה בטרור – חיסול בן-לאדן, התנגד בזמנו ביידן לפני הפעולה. כך שמה שאז קישר ביניהם והיה המשותף לאובמה וביידן בנושא זה, היה הכישלון להילחם בטרור. 

ולבסוף השישית, ממשל אובמה לא הצליח להגיע למירב ההישגים במו"מ עם איראן וחוזה ה"גרעין": בניסיון לפייס ולסלוח לאיראן על הרמייה שנהגה בהסתרת הפעילות בפיתוח "הגרעין"—פעילות שנחשפה ע"י ישראל באמצעות חשיפת מסמכי הגרעין שהוברחו מאיראן לישראל— הרי "הצלחתו" המוצהרת היחידה של הממשל הייתה תקווה לעיכוב איראן בהגבלות חוזה הגרעין "רק" ל-10 שנים. זה כל מה שהצליח "לחלץ" מהאיראנים בהסכם הלא-מושלם הזה, ותמורתו שחרר להם מיליארדי דולרים שכאמור אפשרו להם להמשיך במדיניות הטרור הבינלאומי שלהם.  

לעומת זאת, המדיניות של הממשל הרפובליקני הביאה לתוצאות צפויות ובלתי צפויות במזרח התיכון, בזמן קצר יחסית של ארבע השנים האחרונות (2016-2020). השוני במורשת מדיניות זו מודגש בשש הנקודות הבאות: ראשית, האסטרטגיה הייתה שונה לחלוטין, הייתה חסרת אידאולוגיה או מחשבה מסודרת, ורק כיוונה ופעלה "פרקטית" לקרב בעלי אינטרסים דומים לארה"ב ללוחמה בטרור, ולקידום הסכמי שלום שבבסיסם "תועלת" הדדית ומשותפת כלכלית-מדינית לכל הצדדים. 

שנית, אסטרטגיה חסרת אידיאולוגיה זו הצליחה בנוגע להחזרת האיזון בציר הסוני-שיעי. התוצאות החיוביות לא איחרו לבוא: בניית חיבור בין העולם הסוני לישראל כנגד הציר השיעי תומך הטרור, עם הסכמי שלום בעלי חשיבות עצומה שאי אפשר להמעיט או להפריז בחשיבותן לעתיד כל האזור. 

שלישית, חוזקה התמיכה בבעלי ברית בכלל ומילוי כל ההתחייבויות לישראל בפרט—כמו הכרה בירושלים, הכרה ברמת הגולן, בניית הסכמי שלום סביב ישראל. 

רביעית, התהוות המצב של בידוד הפלסטינים נוצרה לא במטרה מכוונת לנתק אותם מהתהליך ולנשל אותם מזכויותיהם—ראה הצעה להסכמי שלום עם החלפת שטחים בין שני הצדדים—אלא במטרה ליצור עליהם לראשונה מזה עשור, לחץ להיכנס למשא ומתן עם ישראל ולהפסיק להתחפר בעמדת "סירוב". לדעתי הסיכוי להחזיר את הפלסטינים למשא ומתן עולה עם הכנסת מדינות המפרץ למערכת גלויה של יחסים עם ישראל. אלה המדינות התומכות בפלסטינים וחמאס מבחינה כספית, ולהם אפשרות ויכולת ליצור על הפלסטינים וחמאס לחץ להתגמש ולשתף פעולה. 

חמישית, חודשה המלחמה בטרור בכל התחומים, עם הצלחות מרשימות של קטיעת ראשי הטרור – כמו חיסול המדינה האסלאמית, חיסול בגדדי, חיסול סולימאני. 

ולבסוף שישית, נוצר מצב חדש של בידוד איראן, עם התחייבות פומבית למניעת הפיכתה למדינת "גרעין" (עם יכולת שיגור פצצה) לעולם ולא רק לתקופה מוגבלת.

עם עלייתו לשלטון של ביידן בראשות המפלגה הדמוקרטית החלו תוך זמן קצר כבר בראשית 2021 להתעורר תהליכים שהיו "קפואים" בזמנו של משטר טראמפ: ראשית, תהליך ההתנתקות מבעלי ברית ישנים החל לתפוס תאוצה ולהתבלט, לאחר הבריחה האמריקאית מאפגניסטן, ולאחר הניסיונות לחדש את ההסכם והקשרים עם איראן למרות חוסר ההיענות האיראנית כלפי ניסיונות החיזור של ביידן. לעומת זאת, הפלסטינים ברצועת עזה, בגדה, ובתוך ישראל ראו בהחלפת השלטון זמן מתאים להעלאת שאיפותיהם הלאומיות. ישראל בראשות נתניהו שהצליחה משך כעשור שנים "להרדים" את הצורך בטיפול בבעיה הפלסטינית -- הופתעה ע"י החמאס שהוביל את נס "ההתנגדות" מרצועת עזה לתוך שטחי הגדה, ירושלים, ובתוך ישראל. גם איראן הקשיחה את עמדותיה ומצפה בסבלנות לחזור להסכם הגרעין רק תוך הענקת יתרונות וביטול סנקציות, מיד עם שינוי המשטר בארה"ב.

 אולם לשמחתנו, ביידן אינו ממשיך את מדיניותו של אובמה בצורה "אוטומטית". הוא אינו אידיאולוג, אינו הומניסט גדול, אינו שואף לאוטופיה, ולדעתי אפשר להגדיר אותו יותר בתור אופורטוניסט. יש לזכור שבמשך השנים ביידן רכש עמדות עצמאיות שלו וגם ידע לאורך השנים לייצב את עצמו במרכז המפה של המפלגה הדמוקרטית, וזאת במחיר סטיות וקריצות לימין ולשמאל. אכן, ביידן "מתנדנד" לאורך השנים בין מרכז שמרני לשמאל רדיקלי, כדי להישאר במרכז התמונה הפוליטית במפלגה. דעותיו לאורך השנים משתנות לפי צורך לחבור עם המרכז המתון-שמרני או השמאל הקיצוני – בנושאים כלכליים (לחבור עם סאנדרס), בנושאי מימון המשטרה והרשות המבצעת (שוב, חיבור עם סאנדרס), בנושא התמיכה בישראל, בנושא בית המשפט העליון (האגף השמרני של המפלגה), בנושאי ההפרדה הבין גזעית (הוא היה מוכן אפילו לחבור עם ראשי גזעני ה-KKK) ראה פרוט בנושא ברשימה קודמת שלי בנושא היחס בין הרשות המבצעת והאזרח (כאן).

 

לסיכום, המזרח התיכון שנכנס לפני יותר מעשור למערבולת של טרור ומלחמות, עליית הציר השיעי על חשבון הסוני בעקבות מדיניותו המכוונת של הממשל הדמוקרטי (בהנהגת אובמה וביידן) – עבר ב-4 השנים האחרונות (בהנהגת טראמפ דווקא) לבניית ציר סוני המקושר לישראל עם הסכמי שלום שבודדו את איראן, ובניית סיכוי טוב מבעבר להביא את הפלסטינים לשולחן המשא ומתן. יש לבנות את העתיד על בסיס זה.

ובמבט לעתיד — שאיפתו המוצהרת של ביידן להתנתק או להימנע ממעורבות אמריקאית לאור הניסיון המצטבר והכושל להביא לשינויים תרבותיים וחברתיים בתוך אזורים מחוץ ליבשת אמריקה — יכולה לעורר שוב חששות של "נטישה" מצד בני בריתה הישנים של ארה"ב במזרח התיכון, וישראל בתוכם. ביידן יהיה חייב לבחור באיזה בעלי ברית חדשים או ישנים הוא בוחר, ולבנות על תמיכה בבעלי ברית מתאימים, ללא צורך בהתערבות "פיזית" אמריקאית.  שאיפתו המוצהרת של ביידן לתמוך לקרב ו"להעיר" את המתונים בקרב האומה הפלסטינית, תוכל להביא לחידוש המו"מ בין ישראל למתונים בקרב הפלסטינים. 

בנושא איראן — אפילו הנשיא ה"חדש" (חידוש שקרה כבר לפני כשנה) ביידן לא יוכל ואולי גם אינו רוצה להתעלם מהמצב החדש או להחזיר את הגלגל לאחור, ויצטרך לבנות על המצב הנוכחי. התקווה היחידה היא שילמד מטעויות העבר, וישתדל בהסכם משופר (ללא התקפלות או נסיגה חד-צדדית מהלחץ הכלכלי-צבאי), והרבה יותר מאמץ מבעבר – למנוע מאיראן להגיע לאפשרות מימוש נשק גרעיני (כולל אמצעי שילוח), ולהגביל את פעילותה השלילית-חתרנית-טרוריסטית באזורנו.

 *  פרופ' (אמריטוס) סידי הוא רופא שבילה תקופות ארוכות בארה"ב

1. https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/obama-and-middle-east 

2. https://foreignpolicy.com/2017/01/19/obamas-good-intentions-in-the-middle-east-meant-nothing