יוזמה פוליטית לתיקון חוק המכר (דירות)
הרשימה הקודמת עסקה ביוזמה פוליטית חדשה לתיקון של חוק המכר (דירות) שמטרתה להגן על רוכשי דירות מפני עליית מדד תשומות הבנייה למגורים (ראו כאן). נשוא היוזמה הן עיסקאות בהן רוכשים משקי בית דירות שבנייתן טרם הושלמה. בעיסקאות אלו נהוג לפרוס את התשלומים ליזם על פני תקופה ארוכה, והנוהג הוא להצמיד את התשלומים העתידיים למדד תשומות הבנייה למגורים. היוזמה לתיקון החוק הוסברה ברשימה הקודמת.
יוזמה מיותרת ומזיקה
זוהי יוזמה מיותרת ומזיקה. היא מיותרת - כיון שהיא מציגה את רוכשי הדירות "על הנייר" (ובעיקר את רוכשי הדירות בשלבים מוקדמים של פרויקט הבנייה במסגרת Pre-sale) כמשקי בית תמימים ומוחלשים החשופים לסחיטה לא-מוצדקת מצד יזמים המפעילים מנגנון הצמדה החסר הצדקה כלכלית אובייקטיבית. המציאות, לדעתי, שונה: ראשית, רוב חסרי הדיור רוכשים דירות מיד שנייה - לא דירות "על הנייר" - ולכן היוזמה משתמשת בדימויים מטעים של הגנה על חלשים.
רכישת דירות "על הנייר" איננה מהלך נאיבי. בעולם שבו מחירי הדירות עולים ועולים, זוהי למעשה עיסקה עתידית (Future). זהו הימור פיננסי על מחירי הדירות: ניסיון של רוכשי דירות (ביניהם רוכשי דירות נוספות, להשקעה) להבטיח לעצמם רווחי הון על-ידי 'סגירת' מחיר שנים לפני קבלת הדירה, וזאת מבלי לשלם את מלוא מחיר הדירה. יתרת התשלומים (ההפרש בין מחיר הדירה לבין התשלום הראשוני) צמודה אמנם למדד תשומות הבנייה, אבל בשנים האחרונות עליית המדד נמוכה משמעותית מהתייקרות מחירי הדירות, ולכן מטרתם של הרוכשים הושגה: ההצמדה למדד לא איינה את הרווח שלהם בעיסקאות אלו. אם יש לכם ספק - בידקו את התנהגות מחירי הדירות מול מדד תשומות הבנייה בעשורים האחרונים. ההצגה המלווה את הצעת השינוי לחוק היא שונה, והיא מנסה להציג את רוכשי הדירות כציבור נפגע.
אבל הבעיה העיקרית עם יוזמה זו היא הסטת הדיון למחוזות רחוקים ולפרטים מיותרים והסחת הדעת מהשאלה האמיתית: מדוע אנחנו מאפשרים עיסקאות של רכישת דירה על הנייר, ומדוע אנחנו מקבלים, ואפילו ממסדים - באמצעות חוקים, הוראות ונהלים - את הנוהג הזה? במה הוא תורם לרוכשי הדירות?
הרקע: השיטה הנהוגה למימון הבנייה
בנייתה של דירת מגורים נמשכת בישראל כשנתיים בממוצע. אלא שזהו נתון מטעה: הוא מודד רק את פרק הזמן שחולף מתחילת הבנייה ועד לסיומה. מבחינת היזם, שלב הבנייה הוא רק פרק חלקי (וקצר-יחסית) בתהליך הכולל של פרויקט בנייה, שכולל גם רכישת קרקע, תכנון ורישוי, התקשרות לצורך מימון, פיתוח הקרקע, בניית המבנה, מכירת היחידות לרוכשים, ועד למסירת המפתח לרוכשים.
מדובר, אם כך, בתהליך ארוך מאד, מורכב מאד, עתיר סיכונים עסקיים מסוגים שונים, ועצים-הון (Capital Intensive). זו אינה משימה לחובבים, יש בתהליך הבנייה יתרונות לגודל שכדאי לנצל, ולכן טבעי שצמחו חברות בנייה גדולות. ככל פעילות עסקית, גם פעילות הבנייה מחייבת מימון חיצוני. מדובר בהיקפי מימון גדולים (במידה רבה בגלל עלות הקרקע הגבוהה) ובטווחי זמן ארוכים מהמקובל בענפי המשק האחרים (שנים - לא חודשים). הניסיון לייעל את המקטע המימוני של פרויקט בנייה (להגדיל את המינוף של ההון העצמי, לצמצם את פרמיית הסיכון המושתת על היזם על-ידי צמצום הסיכונים) הביא להתפתחותה של דיסציפלינה מקצועית ספציפית. הביטוי של דיסציפלינה זו היא ההתמחות הבנקאית הספציפית בענף הבנייה (הקמת מחלקות מיוחדות של אשראי לבנייה בתוך חטיבות האשראי של הבנקים) והנהגת שיטה ייעודית אחידה ומובנית (מעין פרוטוקול) של מימון תהליך בנייה ("ליווי פיננסי" בישראל, או Construction Lending בארה"ב).
מימון הבנייה נעשה בשלבים, במקביל להשקעות היזם, והחוב הולך וגדל ככל שהבנייה נמשכת. הוא מגיע לשיאו בתום הבנייה, כשהנכס שנבנה עובר לשלב שבו הוא מממש את ייעודו: מגורים או מסחר. בנקודה זו מסתיים תפקידו של הבנק המלווה: שלב הבנייה הסתיים, ומרגע זה הנכס יכול להחליף ידיים ומתחיל שלב חדש בחייו. הנוהג האמריקני הוא שחובו של היזם נפרע בסיום הבנייה בתשלום יחיד. המקור ממנו יגייס היזם את המקורות לפירעון החוב איננו חשוב לעניין זה, וכדי להבטיח פירעון זה נוהגים הבנקים העוסקים בליווי בנייה לדרוש מהיזם להציג להם כבר בשלב ההתקשרות התחייבות של בנק אחר לפרוע את מלוא החוב בתום תהליך הבנייה (Take-Out Loan). הפרדה זו, שנראית אולי מלאכותית-משהו, היא פרוצדורה מקובלת בניהול סיכונים - אין מערבבים בין סיכונים. כך, בנק אחד אחראי "לשלב הראשון של שיגור הטיל", מתמחה בליווי בנייה ובניהול הסיכונים המתחייב מהעיסוק בתהליכי הבנייה, ו"יוצא מהמשחק" בתום פרויקט הבנייה; בנק אחר אחראי "לשלב הבא של שיגור הטיל", מעמיד ליזם אשראי שמתאים לשימוש של היזם בנכס שנבנה: השכרה ארוכת-טווח, שימוש כנדל"ן מסחרי מניב, מכירה, וכו'.
בדוגמה האמריקנית, מכירת דירות מגורים למשקי בית היא מקרה פרטי של העיקרון שתיארנו: היא נעשית רק לאחר שהבנייה הושלמה כחוק, והיא מתבצעת על-ידי התבססות על אשראי המתקבל מגופים המתמחים במתן אשראי קמעוני לרכישת דיור שכנגדו משועבדות לבעל החוב (הבנק או מי שיקנה ממנו את החוב) הזכויות הרשומות של הרוכש במקרקעין.
השיטה בישראל
השיטה הנהוגה בישראל שונה מזו הנהוגה בארה"ב, והיא נובעת במידה רבה מההחלטה לנתק את הקשר המחייב שבין תהליך הבנייה לבין תיזמון הרכישה: בישראל ניתן לרכוש דירות עוד לפני שבנייתן הסתיימה. אינני יודע מהן הסיבות לכך שהנוהג הישראלי שונה מהאמריקני, למרות שיש לי השערות משלי. אשמח ללמוד את הסיבות והאירועים שהיתוו את המנהג הישראלי.
המשמעות של החופש לרכוש דירות "על הנייר" היא מרחיקת לכת:
מאחר שבמועד ההתקשרות בין הרוכש ליזם בניית הדירה טרם הסתיימה - ממילא היא איננה רשומה במרשם המקרקעין (טאבו). לכן לא מדובר למעשה בעיסקת נדל"ן רגילה, כזו שבה מקבל הרוכש לידיו זכויות רשומות, אלא בעיסקה מורכבת, שבה מתחייב היזם להעביר לידי הרוכש זכויות כאלו בעתיד, לכשתיווצרנה
מאחר שכספים שהעביר הרוכש לידי היזם על-חשבון הדירה אינם יכולים להיות מובטחים על-ידי שיעבוד זכויות רשומות במקרקעין לטובת הרוכש, עולה מאליה השאלה מה מבטיח את הכספים הללו. לאחר סידרה של קריסות של חברות בנייה בישראל שהותירו את רוכשי הדירות ניזוקים, נחקק בשנת 1974 חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות). חוק זה קובע שכספים ששילם הרוכש ליזם (מעבר ל-7% הראשונים) יהיו מובטחים באחת מחמש חלופות, שהנפוצה שבהן היא ערבות בנקאית שיעביר היזם לידי הקונה ("ערבות חוק המכר").
מאחר שבמועד הרכישה של דירה שבנייתה טרם הושלמה אין עדיין זכויות במקרקעין הרשומות על שם הקונה, מתעוררת שאלה איזה בטוחה יוכל הרוכש להציע לבנק המעמיד לו אשראי לרכישה (הלוואה לדיור). הבנק איננו יכול לקבל לידיו שיעבוד של זכויות הרוכש במקרקעין (משכנתה), והוא צריך למצוא בטוחות חלופיות. ואמנם, במקרים רבים בישראל נהוגים תחליפי משכנתה - שיעבוד של זכויות מסחריות שיש בידי הלווה כתוצאה מהעיסקה עם היזם - והשיעבוד נעשה באמצעות רשם המשכונות (ולא הטאבו). זה יכול לבוא בצורת התחייבות לרישום עתידי של משכנתה, שעבוד התחייבויות אחרות של היזם כלפי הרוכש, ועוד.
פירעון חובו של היזם בגין האשראי שקיבל מהבנק לצורך מימון בנייה אינו מתבצע בתשלום יחיד בתום תהליך הבנייה - הוא הופך להיות גמיש: הוא יכול להתבצע, לדוגמה, קודם לסיום הבנייה, על-ידי שימוש במיקדמות ששילמו רוכשי הדירות.
אז מה בעצם עשינו בישראל?
אז מה נוצר בישראל? אפשרנו התקשרות בין היזם לרוכשי הדירות בשלב מוקדם שבו הבנייה טרם הסתיימה (לפעמים אפילו טרם החלה); חשפנו בכך את רוכשי הדירות לסיכון עיסקי - הסיכון של תהליך הבנייה ושל היזם עצמו - כשבתמורה אנחנו מציעים להם להיות שותפים לרווחי הון שייווצרו כתוצאה מהתייקרות מחירי הדירות; הפכנו למעשה את רוכשי הדירות למממנים בפועל של ענף הבנייה למגורים; כשהתגלו סדקים מסוכנים באידיליה זו ניסינו לגדר את הסיכונים העסקיים של הרוכשים באמצעות חקיקה אד-הוק שבראה את הפנומן של ערבות חוק המכר; ולבסוף - הרגלנו את הבנקים להעמיד לרוכשי הדירות הלוואות לדיור עוד לפני שתהליך הבנייה הסתיים וקיימות זכויות רשומות במקרקעין שניתן לשעבד אותן לבנקים.
התוצאה היא שחלק ניכר מהלוואות המשכנתה בישראל אינן למעשה הלוואות משכנתה בהגדרה הבינלאומית אלא הלוואות מורכבות שצריך היה להתייחס אליהן כהלוואות עסקיות לצורך ניהול סיכונים: לפחות למשך התקופה עד שהבנייה תסתיים והדירות תירשמנה בטאבו, סיכון האשראי הגלום בהן כולל סיכון עסקי הנובע מתהליך הבנייה ומסיכון היזם. דרישות ההון מהבנקים בגין הלוואות לדיור שניתנו לפני שהדירות נמסרו לרוכשים היו צריכות לקחת עובדה זו בחשבון, אבל עצמנו עין. השלכה נוספת היא שפגענו בסיכויי הצלחת השקתו בישראל של שוק משני למשכנתאות, כיון שמדובר בכל נקודת זמן בתיק אשראי קמעונאי לא הומוגני שמעורבים בו סיכונים עסקיים.
מול כל אלה, מה באה היוזמה הפוליטית האחרונה להשיג? היא באה לשים נזם זהב באף חזיר: בתואנה של התחשבנות מקפחת בין יזמים לרוכשי דירות "על הנייר" היא באה ליצור מנגנון חדש, לא ברור, של התחשבנות. חוק המכר (דירות), שעבר כבר שמונה תיקונים משמעותיים מאז פירסומו (ראו כאן) - יעבור תיקון נוסף. ואולי במקום הניתוחים הפלסטיים הללו עדיף היה לשקול מהלך אחר?
מה היה צריך לעשות במקום לתקן את שיטת ההצמדה?
ניהול סיכונים והיכולת להעברת סיכונים (Risk Transfer) בין שחקנים הם חלק אינטגרלי מפעולת השוק החופשי ואין סיבה להגביל אותם באמצעות חקיקה. זכותו של כל פרט ליטול סיכון או לגדר אותו, כרצונו. לכן אין סיבה להגביל את ההסכם שבין יזם לבין משקיע או רוכש. עם זאת, ישנם שני תחומים שבהם מן הראוי להגדיר מחדש את הכללים: תחום הבנקאות ותחום הסיוע הממשלתי לרכישת דיור.
בתחום הבנקאי, מן הראוי להגדיר שאשראי יסווג כאשראי לדיור רק אם הוא הועמד למשק בית לצורך רכישת דירה שבנייתה הושלמה והיא נרשמה במרשם המקרקעין. אשראי שהועמד לרכישת דירה שבנייתה לא הושלמה, או שאינה רשומה במרשם המקרקעין - ייחשב כאשראי עסקי לכל צרכי הרגולציה הבנקאית לרבות הדרישות להלימות ההון. שינוי זה לא ימנע העמדת אשראי לרוכשי דירות "על הנייר" (גם אין סיבה לכך), אבל הוא יחייב את הבנקים לסווג ולתמחר אשראי כזה בצורה שונה מאשראי לרכישת נכס מגורים קיים ורשום שהזכויות הרשומות בגינו שועבדו לבנק. אני מצפה שהתימחור הבנקאי יהיה שונה בין השניים: הבנקים יעמידו אשראי לרכישת דירות שבנייתן לא הושלמה בריבית גבוהה יותר ולתקופות זמן קצרות יותר המשקפות את פרק הזמן הצפוי עד להשלמת הבנייה.
תחום בנקאי נוסף שבו מתבקש שינוי הוא הליווי הפיננסי. מן הראוי שהמפקח על הבנקים ידרוש מהבנקים העוסקים בליווי פיננסי של בנייה לפשט את המורכבות של התהליכים ולצמצם את הסיכונים הפיננסיים הכרוכים בליווי הפיננסי על-ידי הכנסת השיטה של "הלוואת חילוץ" (Take-Out Loan) לתהליך. שינוי זה יצמצם את סיכוני הנזילות של הבנקים וינתק את הקשר האוטומטי הקיים כיום בין תזרים האשראי הבנקאי לתזרים התקבולים הנובע ממכירת יחידות בפרויקט ואת הצורך של הבנק המלווה להיות מעורב בהחלטות היזם לגבי מכירות.
בתחום הסיוע הממשלתי לחסרי-דיור (שאני מקווה שיחזור בעתיד למלא תפקיד קרדינלי במדיניות השיכון) מן הראוי להגביל את העיסקאות לגביהן קיים סיוע לעיסקאות בהן מועברת הבעלות על נכסי דיור שבנייתם הושלמה ושרשומים במרשם המקרקעין.
כיצד לחילופין יכלו משקי בית לגדר את הסיכון של עליית מחירי הדירות?
מדוע בעצם משקי בית מבצעים עיסקאות עתידיות בשוק הדירות, מה גם שמדובר בענף שנחשב מסוכן יחסית? התשובה היא שהם מנסים לגדר את הסיכון שמחירי הדירות יעלו בקצב מהיר יותר משיעור הריבית שהם יכולים לקבל על פיקדונותיהם, ואז ההון העצמי שלהם יישחק במונחי דירות.
האם אפשר היה לגדר סיכון זה אחרת, מבלי לדחוף את משקי הבית לתחום של הימורים פיננסיים? ברשימות אחרות בבלוג זה כבר הצעתי שהממשלה תנפיק אגרות-חוב הצמודות למדד מחירי הדירות. משקי הבית יוכלו אז לגדר את סיכון התייקרות הדירות מבלי לשעוט לשוק הדירות ומבלי לחשוף לסיכון סכומים העוברים את גודל ההון העצמי שלהם. בכך היינו חוסכים לעצמנו את הבועה המתנפחת כבר למעלה מעשור בשוק הדיור. תועלת נוספת תהיה בכך שהממשלה תיקח בכך על עצמה אחריות למחירי הדירות: היא תיאלץ לפרוע חוב לציבור שיהיה צמוד למחירי הדירות.
