יום שבת, 27 באפריל 2024

מדוע ממשלות מתערבות בתחום הדיור?

 

הרעיון הכלכלי בדבר קיומה של "יד נעלמה" בכלכלה תחרותית, כזו שפותרת בעצמה את שאלת ההקצאה של משאבים, הוא רעיון שיש בו קסם. בעולם שבו מתאפשרת פעולתה של "היד הנעלמה" לא דרוש מתכנן-על שיקבל החלטות ויורה לכל יצרן וצרכן מה לעשות כדי להגיע לשיווי משקל: פעולת השווקים מביאה בכוחות עצמה את המשק לשיווי משקל שבו כל קונה מוצא מוכר וכל מוכר מוצא קונה. כל שאלות היסוד הכלכליות נפתרות מעצמן, סימולטנית: מה וכמה לייצר, איך לייצר ולמי לייצר. והעיקר - הפעלתנות האנוכית של הפרטים מבטיחה את הרווחה של החברה כולה. קסם, ללא ספק.

אחד התחומים החשובים שבהם פתרון "היד הנעלמה" הוא פתרון קוסם הוא תחום הדיור: הסתכלו סביבכם כמה ויכוחים ציבוריים מתנהלים לגבי המדיניות הממשלתית הנדרשת בתחום הדיור וכמה האשמות הדדיות מטיחים זה בזה הגורמים השונים על ניהול כושל. זה יכול היה לכאורה להיות פשוט יותר אילו רק איפשרנו לכוחות השוק לפעול ללא התערבות ממשלתית: אם יש מחסור דיור - מחירי הדיור יעלו, עליית המחירים שתיווצר תמשוך יזמים להגדיל את מלאי הדיור בדרך של בנייה חדשה (או שהיא תגרום להצטופפות דיירים) והמחסור ייעלם מעצמו. ולהיפך במצב של עודף דיור: מחירי הדיור ירדו, יזמים יקטינו בתגובה את קצב הבנייה של דירות חדשות ודיירים יוכלו להתרווח בשל הוזלת הדיור. זהו עולם אוטופי: לא רק שהשוק יווסת בעצמו את קצב הבנייה ואת פיזורה הגיאוגרפי לפי הצרכים המשתנים ויפטור אותנו ממעורבות ממשלתית על עלותה, מחדליה והשחתתה, אלא גם נוכל לחיות בשלום עם מצפוננו בהאמיננו שההקצאה של מלאי הדיור לתושבים היא הקצאה הוגנת: מי שתורם יותר לחברה זוכה להגדיל את הכנסתו ולתרגם זאת (גם) לתנאי דיור משופרים. הרשות - נתונה. 

כמה מעלות טובות למצב הזה! לכל "סיר" (משק בית) יש "מכסה" (פתרון דיור) התואם את העדפותיו ואת יכולתו הכלכלית. יש שכר ועונש ברורים: מי שרוצה להתגורר ברווחה ובמיקום מועדף יצטרך להתאמץ יותר (לדוגמה: להשקיע בהון אנושי שיאפשר לו להגדיל את הכנסתו), להתנהל אחרת מבחינת תכנון פיננסי לטווח ארוך (לדוגמה: להגדיל את חלק ההכנסה השוטפת שהוא חוסך) ואולי גם להגביל את גודל משק הבית שלו. אי-השיוויון בתנאי המגורים של האוכלוסייה איננו צריך להטריד את מצפוננו שכן הוא אינו מעיד על חוסר הוגנות - המשחק הכלכלי היה הוגן ופתוח לכולם, ניתנה הזדמנות שווה לכל המשתתפים, ולכן כל תוצאה שלו היא לגיטימית. מי שמתלונן - שיביט קודם כל במראה.

אלא שהמחשבה שזהו העולם האמיתי ושמדובר במשחק הוגן איננה באמת נכונה. יש בה כמה ליקויים. ראשית, למדנו על בשרנו בעשורים האחרונים שעליית מחירי דיור איננה רק תגובה חיסונית בריאה שמסייעת לפתרון הוגן של בעיית מחסור: עליית המחירים עלולה להתנתק מהגורם המקורי שגרם לה, להזין את עצמה (דרך מנגנון היווצרות הציפיות של הציבור ובעזרת הצטרפותם של גורמים ספקולטיביים למשחק), להפוך ל"בועה" שסופה אולי להתפוצץ, ובכך ליצור גלים מחזוריים חזקים שיגרמו לאי-יציבות ואולי גם למשברים של המערכת הכלכלית (התמוטטות של חברות עסקיות ובנקים). שנית, עלייה מתמשכת של מחירי דיור עלולה להביא לתהליך שיטתי של סלקציה שמיטיבה עם משקי הבית החזקים-כלכלית ודוחקת החוצה (crowdig out) משקי בית מוחלשים אל מחוץ לשוק הדיור (ברמה שכונתית/אזורית או אף ברמה ארצית). ייתכן שלסלקציה שיטתית זו יש גם היבטים שיכולים להתפרש על-ידי משקי הבית המוחלשים כאפלייה או כנטישה שלהם על-ידי המדינה ובכך להחליש את הסולידריות החברתית ולחזק אג'נדות פוליטיות המדגישות מאבקים בין קבוצות אוכלוסייה. ושלישית, יש תכונה חשובה של הבעלות על נכסי דיור (בניגוד למצב של מגורים בשכירות או בחכירה): העובדה שבעלות זו מועברת מדור לדור. בכך היא פוגעת בעיקרון היסודי של התחרות ו"היד הנעלמה": התחרות בין בני אותו דור איננה מתקיימת בתנאי פתיחה שווים, ולכן נותק הקשר ה"חינוכי" בין תרומת הפרט לחברה לבין הצלחתו - הוא יכול לרשת את הצלחתו ובכך להתייצב לתחרות הכלכלית בתנאים משופרים. אם אמנם כך, לא כולנו יוצאים מקו זינוק יחיד והדיון המוסרי נפתח מחדש. האם המשחק הכלכלי הוא באמת משחק הוגן, או שהעושר מועבר מדור לדור ולא מתקיים העיקרון של הזדמנות שווה לכל המשתתפים במשחק? זה המקום להזכיר את מחקרו של הכלכלן תומאס פיקטי שהראה שהיסטורית, התשואה על העושר עולה על שיעור הצמיחה של המשק ולכן אי-השיוויון במונחי רכוש הולך וגובר לאורך זמן. אם כך, הקפיטליזם, שדגל בתחרות חופשית בשם הצדק וההנעה לפעולה, רק החליף אריסטוקרטיה אחת (של אצולה ימי-ביניימית) באחרת (של שושלות עושר). בתחום הדיור הביטוי של מגמה זו הוא שמחירי הדיור מתייקרים בהתמדה במונחי השכר ולכן גוברת צבירה של מלאי הדיור בידי מעטים שיש להם הון ונגישות נוחה יותר לאשראי בעוד אחרים נאלצים להתגורר בשכירות. קיימת סכנה שהפרדה זו תימשך מדור לדור, וקיים חשש שתופעה זו תפגע בלכידות החברתית.

ההכרה במיגבלות הללו של כלכלת השוק הן הסיבה האידאולוגית להכרה בחשיבות התערבותה של הממשלה בשוק הדיור. לכן במדינות רבות שואפת הממשלה להגדיל את אחוז משקי הבית שיש בבעלותם מגורים משלהם והיא עושה זאת על-ידי שילוב של תמיכות ברוכשי דירה ראשונה ומיסוי משקיעים ועל-ידי תמיכה בקיומו של שוק אשראי לדיור שמאפשר לאוכלוסייה צעירה להגיע לרכישת דירה באמצעות מימון נוח ומוזל. ממשלות גם מגינות על קבוצות אוכלוסייה מוחלשות מפני דחיקה משוק הדיור על-ידי סיוע כלכלי דיפרנציאלי ועל-ידי כפיית תמהיל דירות על המתכננים העירוניים כדי למנוע (במעט) את היווצרותם של אזורי מגורים הומוגניים מבחינה סוציו-כלכלית. ולבסוף, ממשלות משקיעות מאמץ כדי למנוע את התפתחותן של "בועות נדל"ן" וכדי להבטיח את חסינותה של המערכת הפיננסית הפרטית מפני קריסה בעיתות שפל.

בעייה "מודרנית" נוצרה בעשורים האחרונים בגלל הגלובליזציה, הליברליזציה של שוקי ההון הבינלאומיים והתופעה של תנועות הון בינלאומיות לצורך השקעה בנדל"ן. העובדה שבחלק מהעולם הזכות לרכוש נדל"ן איננה מותנית בתושבות (לעיתים אפילו הכיוון הפוך, כלומר זכויות תושבות מוענקות למשקיעים) גורמת לכך שתושבי מדינה אחת יכולים לרכוש דירות במדינות אחרות לצרכי השקעה. לכאורה, פעילות כזו היא חיובית שכן היא מאפשרת זרימת הון ממדינות מפותחות (שבהן לרוב מחירי הנדל"ן גבוהים יותר) למדינות פחות מפותחות (שבהן מחירי הנדל"ן לרוב נמוכים יותר), מה שמסייע לפיתוח  הנדל"ן ועידוד הפעילות הכלכלית במדינות הפחות מפותחות. אלא שמתעוררת שאלה של התייקרות מחירי דיור במדינת היעד בגלל זרם ההשקעות של זרים. כבר למדנו שהתגובה עלולה להיות התפתחות שנאה כלפי זרים מצד מקומיים שחשים שהם נדחקים אל מחוץ לשוק והתחזקות תנועות פוליטיות בדלניות שונאות-זרים. לתשומת ליבם של ישראלים שמתלהבים נוכח הזדמנויות השקעה במדינות פחות עשירות (מזרח אירופה, יוון, קפריסין, ברלין וגם פורטוגל). אף חברה לא אוהבת זרים, בוודאי לא כשהם באים בזרם ולא כשהם (לפחות לכאורה) מנשלים את בני המקום ממעמדם. זהו לקח גם לממשלת ישראל: האפשרות להשקעות בנדל"ן למגורים של לא-תושבים עלולה לגרום להגברת הגלים הספקולטיביים בישראל ולהתפתחותו של מעין-קזינו בתחום הדיור. פריחה כזו של תחום הדיור תביא לכך שיש מי שישלם עליה בהתרחקות מהאפשרות להגיע לדיור בבעלותו. 

יום שישי, 5 באפריל 2024

חשיבותה של המדיניות הפיסקאלית נוכח האתגר הכלכלי שיצרה המלחמה


הדוח השנתי של בנק ישראל לשנת 2023 פורסם בסוף חודש מארס. מוזר, לדבר כיום על 2023, כשאנו נתונים במלחמה כבר חצי שנה והאופק איננו מתבהר, כשקיימים סימני שאלה מהותיים לגבי התפתחויות אזוריות מדיניות וביטחוניות וכשהמצב הפוליטי בישראל איננו יציב. אבל יש להסכים על נקודת המוצא של המשק הישראלי למצב הנוכחי ועל חשיבותה של מדיניות כלכלית אחראית בשנה-שנתיים הקרובות. כי לכל תרחיש מדיני-ביטחוני שיתפתח לגבי ישראל יש להתאים מדיניות כלכלית מתאימה. זה לא יקרה מעצמו – זה יקרה ככל שהציבור יבין את האתגרים הכלכליים ויהיה מוכן לדרוש מהממשלה לקבל את ההחלטות הכלכליות הנכונות. והבנה זו היא מטרת רשימה זו.

*        *

מטבע הדברים דוח בנק ישראל מתייחס לשנה קלנדרית. אלא שהפעם יש בכך בעיה, שכן בשנת 2023 התרחשו שני אירועים חריגים שהייתה להם השפעה משנת-כיוון על ההתפתחות הכלכלית ארוכת-הטווח של המשק: הראשון - ההכרזה בכנסת, בחודש ינואר 2023, על יוזמה ממשלתית לרפורמה משפטית ("רפורמת המשילות"), הכרזה שגרמה להתפרצותו של גל הפגנות מחאה ולתגובות שליליות בשוקי ההון והמטבע; השני – התקפת הפתע  של החמאס על יישובי הנגב המערבי בחודש אוקטובר, התקפה שהביאה לפרוץ מלחמה ושינתה לחלוטין את התוואי שבו נע המשק הישראלי. לכן, התייחסות ליחידת זמן קלנדרית (שנה) היא מעט בעייתית כשמדובר ב-2023 אם המטרה היא לנתח מגמות כלכליות: 2023 החלה במזג אוויר מושלם (התנופה הכלכלית שנחוותה ב-2022 כתוצאה מהתאוששות מופתית של המשק מהמשבר סביב מגפת הקורונה), היא נמשכה במזג אוויר שהתקדר בגלל יוזמת הרפורמה המשפטית (בלימה חדה של זרם ההשקעות מחו"ל, פיחות השקל והאצת קצב האינפלציה), והיא הסתיימה בסערה ביטחונית, מדינית וכלכלית על רקע פרוץ המלחמה בעזה. הניסיון לסכם את מה שאירע ב-2023 כדי לאפיין מגמות ארוכות-טווח הוא לכן מעט תפל. לא רק שלא מדובר בשנה הומוגנית, אלא שהניסיון להסיק ממנה על הצפוי ב-2024 או ב-2025 הוא כמעט חסר-משמעות: כל הסדרות העיתיות כבר נשברו, וזאת עוד לפני שנידרש לשאלה מה עוד צפוי שיקרה ב-2024, צבאית מדינית וכלכלית.

ברביע האחרון של 2023 נרשמה ירידה חריפה של 5.6% של התוצר בעטיה של המלחמה. התוצאה של מהלומה זו היא שבשנת 2023 כולה, שבה היה המשק צפוי לצמוח בשיעור 3% - "נחתכה" הצמיחה ל-2%. מאחר שקצב גידול האוכלוסייה בישראל הוא מהיר בהשוואה בינלאומית – כ-2% - הצמיחה שנרשמה ב-2023 משמעותה קיפאון של התוצר לנפש. זה אומר שהמשק הישראלי נכנס ל-2024 כשהוא כבר מצוי בתת-תפוקה ובמגמת האטה, כזו שכנראה תחריף על רקע חסמים שצפויים ב-2024: חסמים הן מצד הביקוש (עצירת התיירות הנכנסת, ירידת ההשקעות הזרות בחברות ההיי-טק, צניחת הביקוש לרכישת דיור על רקע עליית שיעורי הריבית) והן מצד ההיצע (פגיעה בהיקף כוח האדם המועסק בגלל גיוס המילואים המוגבר ובגלל הפגיעה בהיקף העובדים הזרים, אובדן תפוקות חקלאיות במשקים שפונו על רקע המלחמה).

אבל עם כל חשיבותה של תנופת הצמיחה שנבלמה, האיום האמיתי שצפוי למשק ב-2024 ואילך איננו מצוי בשאלת קצב הפעילות הכלכלית אלא בהתנהלות הפיסקלית של הממשלה נוכח צרכי המלחמה. המלחמה יצרה צורך חמור לממן הוצאות עצומות, הן צבאיות והן אזרחיות, לרבות הוצאות עתידיות (כלומר: בשנים שמעבר ל-2024) שקשורות לשיקום יישובי הנגב המערבי ולהגדלה פרמננטית של הצבא. בעיקרון, ניתן לממן את ההוצאות הנוספות העצומות הללו על-ידי שילוב של שלושה מאמצים: 1) קיצוץ של הוצאות ממשלתיות אחרות שנתפסות פחות חשובות (זמנית) על רקע המצוקה התקציבית; 2) הגדלת גביית המיסים על-ידי העלאת שיעורי המס; 3) יצירת גירעון ממשלתי אד-הוק (=הגדלת החוב הציבורי) למימון הפער בין הצרכים המוגדלים לבין מה שניתן לספוג באמצעות השינויים התקציביים בשני הסעיפים הקודמים. בגלל היקף האירוע, לא מדובר בצעדים "רכים": יש צורך לנקוט בצעדים נמרצים שיש בהם כדי להתמודד עם גודל האתגר. זו אינה בחירה בין צעדים "טובים": מדובר בהשלכות שליליות (אבל מחויבות-המציאות) על הצריכה הציבורית האזרחית (צמצום שירותים), על יוקר המחייה (בגלל העלאת המיסוי העקיף), על רמת הצריכה הפרטית (בגלל העלאת המיסוי הישיר) ועל גודל החוב הציבורי. כי, כמאמר הפתגם המתנשא של הכלכלנים -  "אין ארוחות חינם": יש מחיר למלחמה.

זהו רגע מבחן לממשלה ולכנסת. לא רק כי נדרשת החלטה שקולה שתנווט את המשק למצב טוב יותר אלא כי ההחלטה דורשת אומץ פוליטי להסביר לציבור את ההכרח בהטלת "גזרות כלכליות". ממשלה שנהנית מאמון הציבור הייתה מאמצת מדיניות כלכלית שמתבססת על שלושת המאמצים במקביל ומתאמצת לרתום את הציבור למדיניותה בדרך של שכנוע. נראה לי שחולשתה הפוליטית של הקואליציה הנוכחית תגרום לה לחשוש לבצע קיצוץ משמעותי של סעיפי הוצאות אחרים ולהעלות במקביל את שיעורי המס. אנו רואים זאת כבר עכשיו, במאבק הניטש על כספים מגזריים ובניסיון לאחז עיניים באמירות חלולות ושקריות כאילו יש מציאות שבה הציבור לא יידרש לשאת בנטל הכלכלי שיצרה המלחמה. לכן אני חושש שהחולשה הפוליטית של הקואליציה תוביל אותה להימנע ככל האפשר מצעדים תקציביים ולנסות לממן את רוב הוצאות המלחמה על-ידי הגדלת החוב. זה יהיה מהלך סרק, והוא יהיה מלווה, להוותנו, במסך עשן, בהסתרת הגירעון הצפוי, בסיסמאות חלולות ובהבטחות שלא ניתן להגשימן. זה יהיה מלווה בהשתקה של כל ביקורת מקצועית בתואנה של חוסר-לויאליות ממלכתית. ימים קשים צפויים לשומרי-הסף הכלכליים (משרד האוצר, בנק ישראל) ולתקשורת הלוחמת.

במשק סגור, או כזה שמייצר את רוב צרכיו בעצמו, הגדלה ניכרת של החוב הציבורי היא יותר עניין פנימי: אם הציבור מוכן לספוג את אגרות החוב הממשלתיות (בואו נקרא לזה - משיקולי יח"צ -"מלווה מלחמה" או "מלווה חובה") – זה יגרום בעיקר לעליית הריבית וכתוצאה לפגיעה בהשקעות הסקטור הפרטי. אלא שהמשק הישראלי הוא משק מודרני ופתוח מאד לסחר-חוץ ולתנועות-הון. ככזה, משקפות רבות של אנליסטים בשוקי הכספים וההון הבינלאומיים עוקבות מרחוק אחר התנהלותו, בעיקר לאור המלחמה והחולשה הפוליטית של הקואליציה. לכשיסתבר לאנליסטים הזרים שהממשלה בישראל איננה מצליחה להתמודד עם עלות המלחמה והיא מתכוונת להסתמך בעיקר על יצירת גירעון תקציבי והגדלה של החוב (ואולי גם 'טיפול קוסמטי' בנתונים לצורך הסתרה והטעייה) – הם יניפו דגלון אדום. חברות הדירוג הבינלאומיות תדווחנה על עליית הסיכון למשקיעים הזרים, פרמיית הסיכון של ישראל תעלה ושוק המט"ח יצביע על פיחות השקל בגלל יציאה מוגברת של כספי משקיעים. פיחות השקל, מצידו, יאיץ את קצב האינפלציה המקומית. המשק עלול להיקלע לסחרור והאווירה הכללית שתיווצר תהיה שלילית: אי-שקט בשוק העבודה, האשמות הדדיות (תחביב עקר שהולך ונעשה פופולרי במקומותינו כתחליף לנקיטה בפעולה אמיתית), והתרופפות נוספת של היציבות הפוליטית של הקואליציה. זה אומר שבלי קשר לעצם עלות המלחמה, יש חשש שהמדיניות הכלכלית לא תתמודד עם האתגר ולכן תגרום לכך שהמשק הישראלי ייקלע לסערה שאיננה מחויבת-המציאות. זה כבר קרה לנו, כשהממשלה כשלה בהתמודדות עם האתגרים הכלכליים שנוצרו בגלל מלחמת יום הכיפורים והמשק הישראלי נקלע לעשור של מיתון כלכלי מיותר וסחרור אינפלציוני.

אז כיצד נראה המצב הפיסקלי לפני שפרצה המלחמה? ההתאוששות המהירה של המשק הישראלי מהשפעות מגפת הקורונה ראויה לציון. בשנת 2022 כבר גרמה הצמיחה המהירה לגאות בגביית המיסים, ולכן נהנתה הממשלה מעודף תקציבי. כתוצאה, יחס החוב לתוצר – מדד בינלאומי מקובל למצבו של משק לאומי - שזינק מכ-59% בשנת 2019 לכ-71% בשנת 2020 בגלל משבר הקורונה – ירד בתוך שנתיים לכ-60%. במהלך 2023 נמשכה ירידת יחס החוב לתוצר והוא הגיע לפני שפרצה המלחמה לכ-59%. אלא שאז פרצה המלחמה ויחס החוב לתוצר טיפס בתוך רביע אחד לכ-62%.

לאיזה גודל הוא יגיע בשנים 2024 ו-2025? הבעיה של ישראל איננה מימון של הוצאה ביטחונית חד-פעמית: ההבנה שעוצמתו הקיימת של צה"ל אין בה כדי לענות על כלל האיומים הביטחוניים בטווח הארוך תחייב כנראה, מעבר להוצאות המלחמה, הגדלה פרמננטית של תקציב הביטחון. זוהי התפכחות מחלום שחלמנו לפני המלחמה: לפי בנק ישראל התנהלות רגילה של העניינים הייתה אמורה להביא את יחס החוב לתוצר של ישראל לכ-57% עד לסוף העשור – יחס מצוין למשק דינמי וצומח; לאור התיקון המסיבי וארוך-הטווח שיידרש לתקציב הביטחון הציפיות של בנק ישראל השתנו, ויחס החוב לתוצר יטפס כנראה למדרגה גבוהה יותר (בין 67% ל-77%), בתלות באיכות הניהול הפיסקלי של המשק (ראו: דוח בנק ישראל לשנת 2023, פרק ו' – "המגזר הציבורי ומימונו").

לסיכום: עלינו להבחין בין מה שכבר קרה ואולי עוד יקרה בזירה המדינית והביטחונית לבין ההתנהלות הכלכלית של המשק נוכח הצרכים והאתגר. אולי המלחמה תתרחב לזירה נוספת, ואולי לא. אולי היא תסתיים בקרוב ואולי היא תימשך עוד זמן רב. לכל מצב מדיני-ביטחוני יש להתאים מדיניות כלכלית שתאפשר למשק לספוג את המהלומה ולהתמודד עימו ולא להיגרר למשבר כלכלי מיותר. זה אומר שעלינו להבין שיהיה עלינו לשאת ב"גזרות כלכליות", ועלינו לדרוש מהשלטון לנהל מדיניות כלכלית שקופה ואחראית שתמזער את הנזק ארוך-הטווח למשק הישראלי. אסור "לקנות לוקשים".