ועדת כבל עושה הצגה
בשבוע שעבר הופיעה המפקחת על הבנקים בפני "ועדת החקירה הפרלמנטרית להתנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי אשראי ללווים עסקיים גדולים" ('ועדת כבל'). אין צורך להסביר את תכלית ועדה זו - היא כלולה בשמה: לנסות להבין מה גרם לכשל שבעקבותיו הבנקים הגדולים בישראל עצמו את עיניהם המקצועיות (ויש להם הרבה זוגות עיניים עצמאיות: מעריכי אשראי, יחידות לבקרת אשראי, ועדות אשראי פנימיות ודירקטוריוניות, דרגי הניהול הבכירים, הביקורת הפנימית, יחידות לניהול סיכונים, רואי חשבון חיצוניים) ונתנו אשראי בהיקפי ענק ללווים עיסקיים גדולים לצורך השתלטות על חברות, פרשה שהסתיימה בכשלונות אשראי מהדהדים, במחיקות חוב ('תספורות') ובהתמוטטות של חלק מהחברות. העילה הנוספת של החקירה הפרלמנטרית היא החשש המטריד אף יותר, לפיו שומרי הסף - הרגולטורים הפיננסיים השונים - כשלו גם הם בתפקידם ואיפשרו את הכשל.
האמנם יש כאן תעלומה, או שהמסקנות של החקירה צפויות מראש? אין כאן תעלומה שיש לפענחה, ואיננו עוסקים בתחקיר מורכב שמטרתו לרדת לשורשי המחדל כדי להסיק מסקנות שיתרמו לחיזוק ההתנהלות הפיננסית במשק; רוב הגורמים המקצועיים המעורבים כבר למדו מזמן את השתלשלות האירועים, הסיקו מסקנות והפיקו לקחים. אז מה נותר? אני חושש שמטרת הוועדה הציבורית אינה לדעת, אלא להאשים. בכך היא מבצעת ריטואל שהפך למסורת בישראל, סוג של טקס פולחני, של הטלת אשמה ביחידים. וכך, בהצגה שתסתפק ביצירת הזדמנויות פוליטיות לחברי הוועדה לבנות לעצמם תדמית של שומרי חוק ורודפי צדק - מישהו מהנחקרים יצטרך כנראה לשלם מחיר אישי. נותר רק לחפש את 'החוליה החלשה', למצוא את מי שיועלה לגרדום למצהלות ההמון ולתפארת חברי הוועדה.
הנקראים להעיד בפני הוועדה מבינים זאת. לכן הרגולטורית (לשעבר) של שוק ההון סירבה להופיע בפני הוועדה, לכן מנהלי הבנקים הופיעו כשהם 'משוכפצים' בחבורת יועצים משפטיים ושמרו על שתיקה במהלך הדיונים, ולכן המפקחת על הבנקים בחרה בעדותה להסיח את הדעת, להצביע על הישגי העבר הרחוק של בנק ישראל (בתחילת תקופתו של הנגיד פישר!) ואפילו שירבבה בדבריה הערה על כך שהדברים התרחשו לפני זמנה כמפקחת. כי זהו למעשה משחק של הישרדות: כמו עדר של איילות, המופיעים בפני הוועדה יודעים שלהקת האריות של כבל תסתפק באחד מהם - הראשון שיצליחו לצוד - והשאר ייוותרו כנראה בחיים. כי הסיסמה הגואלת אצלנו בכל חקירה של מחדל היא "כשל נקודתי" - אף פעם לא כשל תהליכי, אף פעם לא כשל מערכתי. לכל כשל יש כתובת אישית, כביכול. כולנו הרי צאצאי 'ועדת אגרנט' לחקר המחדל של מלחמת יום הכיפורים: כולנו 'יודעים' שהמחדל המחפיר שהיה בתולדות צה"ל הוא באשמת שלושה-ארבעה אנשים - כל השאר היו 'בסדר'. לכן גם הודחו אנשים אלו ונעשה בהם לינץ' ציבורי, ומאז 'מחננו טהור'. אלא שבשיטה זו של כילוי חמתנו ב'אשמים' אין הרבה מעבר לפורקן; בעיקר - אין סיכוי להפקת לקחים אמיתית.
מהו הרקע המקרו-כלכלי לאירועים שחוקרת הוועדה?
הרקע של הפרשה הוא המהלכים להפרטת המשק הציבורי בישראל, שנמשכים ברציפות מאז שהופעלה "התכנית לייצוב המשק" ע"י הממשלה ב-1985 בעקבות המשבר הכלכלי של תחילת שנות ה-80'. בין השאר, הולאמו במהלך המשבר רוב הבנקים הגדולים (בגלל משבר מניות הבנקים של 1983), והממשלה פעלה לאורך השנים מאז להיפטר מאחזקותיה הכפויות ע"י מכירת נתחים מאחזקותיה בבנקים למשקיעים פרטיים. המאמץ להפריט חלקים מהמשק הציבורי ובמקביל למכור גם את אחזקות הממשלה בבנקים הביא למכירת השליטה בגופים אלו למספר משקיעים פרטיים, תוך הקמת פירמידות מרובות-שכבות ושימוש במינוף פיננסי קיצוני (המטרה הייתה יצירת "גרעיני שליטה", כדי להבטיח שלגופים העצומים הללו יהיו בעלים מזוהים והם לא יהיו בבעלות אמורפית). השנים חלפו, מציאות חדשה של שכבת טייקונים מקומיים נוצרה בישראל, ולקח הרבה זמן עד שהציבור הבין שנעשתה כאן טעות אסטרטגית. גם אם היא נעשתה בתום-לב.
זוהי טעות מובנת. כשנמצאים עמוק בתוך מציאות בעייתית, קל לשגות בחלומות לגבי יתרונותיה של מציאות אלטרנטיבית ואפילו להפליג בהם. וזה מה שקרה בישראל של אמצע שנות ה-80': התסכול שנבע מהכישלון המתמשך של ממשלות ישראל לנהל משק לאומי בריא לאחר משברי האנרגיה (1973, 1979) וההשלכות הכלכליות הקשות של מלחמת יום הכיפורים הביא את הכלכלנים לחלום על שיטה כלכלית אחרת, זו של כלכלת שוק. במציאות של גרעון ממשלתי כרוני אדיר (ולכאורה מחוייב-המציאות), מיסוי קיצוני וחונק, שוק הון שהולאם כמעט לחלוטין כדי לפרנס גירעון ממשלתי זה, אינפלציה דוהרת שנוצרה בגלל מדיניות מוניטרית פסיבית ושגרמה לנטישת המטבע המקומי לצורך חוזים פיננסיים, בעיית מאזן תשלומים מאיימת, שיטה של ריבוי שערי-חליפין שנועדה למצות כל גרם של ייצור של מוצרי יצוא ותחליפי יבוא, פיקוח קפדני על מטבע חוץ שיצר 'שוק שחור' והפך את רוב הציבור לעבריין על חוקי המטבע, ומערכות ייצור לא יעילות בגלל חלקו העצום של הסקטור הציבורי במשק היצרני - אין פלא שהכלכלנים חלמו על עולם אחר, עולם של כלכלת שוק, עולם של בעלות פרטית. המהלכים שננקטו ע"י הממשלה במהלך השנים ולא צלחו - המיתון היזום של 1975, הליברליזציה של שער החליפין של 1977, מדיניות הפיחות המבוקר של 1981, 'עיסקאות חבילה' למיניהן - כל אלו רק חיזקו את התחושה ששיטת הכלכלה המנוהלת-מלמעלה הגיעה לסוף דרכה ויש לנקוט במהלך כוללני, של מעבר לכלכלת שוק. ההזדמנות הציבורית נוצרה לאחר התמוטטות מניות הבנקים (1983) והאינפלציה הדוהרת שהגיעה ב-1984 לקצב שנתי של 444%, כשהגיעו מים עד-נפש.
התכנית לייצוב המשק שהופעלה ע"י הממשלה ב-1985היא תכנית ליברלית קלאסית (למעט המהלך הפותח, הנועז, של הקפאה כוללת של מחירים, שכר ושער-חליפין), שתפקידה לשחרר את כוחות השוק הכלואים כדי לרתום אותם לצמיחה כלכלית וליצירת כלכלה מודרנית, בריאה, חופשית. כל אחד מהצעדים שננקטו אז (וגם לאחר מכן: ראו רפורמות שבוצעו בשוק ההון, בפנסיה, בשוק מטבע-חוץ, במיסוי האישי, בתמיכות המדינה במשקי בית, בחשיפת הייצור המקומי לתחרות מחו"ל) טבוע בחותם הליברלי. והמוטו של כל אלו הוא שהשווקים יקבעו את מסלול ההתפתחות של המשק כשהם מונעים ע"י יוזמה פרטית, והתערבות הממשלה תפחת למינימום.
זו הייתה הצלחה היסטורית. בתום שלושה עשורים להפעלת התוכנית, אנחנו עדים למיפנה כלכלי דרמטי בהיסטוריה המודרנית של ישראל. המשק הישראלי הוא כיום משק הצומח במהירות ובהתמדה, בעיקר בהשוואה בינלאומית. רמת החיים בישראל זינקה, והתוצר לנפש בישראל מתקרב לזה של מדינות מערב אירופה. הצמיחה המהירה איפשרה למשק הישראלי להגיע למצב שנחשב פעם לחלום רחוק, של עודף יצוא על יבוא. כיבוש הגירעון הממשלתי הביא לירידה מתמשכת של החוב הלאומי במונחי תוצר, איפשר את ההפרטה של שוק ההון המקומי ופתיחתו לשוק הבינלאומי, והעניק לישראל מעמד מכובד בשוקי ההון העולמיים. החופש הכלכלי של האזרח הישראלי כיום הוא ללא הכר בהשוואה למצב בשנות ה-80'.
אז איפה הבעייה?
הבעייה נעוצה באופן שבו בוצעה ההפרטה. הפרטה היא מילה בעלת קונוטציה חיובית בכלכלה. היא חלום רחוק למי שהתחנך במערכת שבה רוב החברות הגדולות הן ממשלתיות או שייכות להסתדרות העובדים, למי שחי במציאות של מונופולים ממשלתיים חונקים ושנחשף לסוג השירות שמספקים ארגונים ממשלתיים (למי שאוהב חיות פרה-היסטוריות: בקרו בסניף דואר, באולם קבלה של משרד ממשלתי או במשרדי הביטוח הלאומי לקבלת 'טעם-של-פעם'). אבל ישנה שאלה מה בדיוק נוצר במהלך ההפרטה: מיהו זה שמקבל מהממשלה את השליטה בגופים הכלכליים. ניסיונות להפריט במהירות על רקע התמוטטות המשטר הישן (ראו לדוגמה מה שהתרחש במשקים הקומוניסטיים של מזרח אירופה) הסתיימו בדרך-כלל בהעברת משאבי המדינה לקבוצה מצומצמת שהצליחה לנצל את המשבר לצבירת נכסים במחירים נמוכים, וכך רכוש שהיה פעם של המדינה עבר לקבוצה קטנה של משקיעים שהפכו בכך לטייקונים. משהו מזה קרה גם בישראל. נגישות טובה של מספר מצומצם של גורמים לשוק ההון ולבנקים (בעיקר בזכות השתלטות על הבנקים ועל גופים פיננסיים גדולים) איפשרה להם להשתלט על חלקים גדולים של המשק הישראלי באמצעות פירמידות שליטה. מה שיכול היה להסתיים בהעברת השליטה במשק לידי ידיים פרטיות מרובות (בעלי מניות) או לידי משקיעים זרים - הסתיים בהשתלטות של קבוצה קטנה של משפחות מקומיות על נתחים גדולים של המשק.
עצם ההשתלטות אינו הבעיה. עושר מופלג היה מאז ומתמיד נחלת שכבה דקה של האוכלוסייה, ולא היה בעצם ההשתלטות פן לא-חוקי או לא-מוסרי. הבעיה הייתה צבירת כוח רב מידי בידי מעטים, כוח שאיפשר להם להמשיך ולהשתלט על נתחים נוספים מהכלכלה. ניצול כוח זה דרש נגישות לשלטון כדי להשפיע על חקיקה ורגולציה כך שיפעלו לטובת המעטים. ואכן, נוכחות מוגברת של נציגיהם של בעלי ההון בישיבות ועדות הכנסת היא כבר תופעה רווחת, ושיטת 'הדלת המסתובבת' שפשתה בישראל התבטאה בכך שבכירי המגזר הציבורי נשכרו לאחר פרישתם מהשרות הציבורי ע"י בעלי ההון כדי לייצג אותם מול הממשלה, ולא בגלל שמדובר באנשים מוכשרים במיוחד אלא באנשים קשורים במיוחד. לכן כשמסתכלים על הדרגים העליונים של הסקטור הפיננסי מוצאים שם רבים מפקידי הממשלה והרגולטורים לשעבר. מהלך טבעי נוסף הוא השפעה על הדיון הציבורי באמצעות הטיית דעת הקהל לטובת בעלי ההון, ולשם כך ראינו מהלכים של השתלטות של בעלי הון גם על אמצעי תקשורת, הגם שאלו אינם נחשבים כשלעצמם להשקעה כלכלית קוסמת.
ההשתלטות על חברות כלכליות באמצעות מינוף פיננסי קיצוני דרשה נגישות כמעט מוחלטת למימון, מה שחייב מערכת יחסים מיוחדת עם הבנקים, כזו שמאפשרת ללקוחות ללחוץ על הבנקים כדי לקבל את כל מבוקשם. מערכת יחסים זו הושגה ע"י שילוב של העסקת בכירים לשעבר של המגזר הבנקאי אצל בעלי ההון, ע"י הפעלת אמצעי התקשורת (הנשלטים) ליצירת הרתעה כלפי הבנקים, ואולי גם באמצעות יכולתם של בעלי ההון לאיים על הבנקים בכך שהם עלולים להפסיד לקוחות והכנסות אם לא ייענו לבקשות בעלי ההון בזכות השליטה הפירמידלית שלהם בחברות עסקיות גדולות המהוות לקוחות חשובים של הבנקים.
המינוף הגבוה שיצרו מהלכי ההשתלטות יצר מציאות של נטל כבד של שירותי חוב, וחייב את בעלי ההון לסחוט דיבידנדים גבוהים ככל האפשר מהחברות שבמורד הפירמידות. מצב זה היה לא יציב בגלל רגישותו לזעזועים כלכליים בלתי-צפויים, ואלה אמנם התרחשו: הרפורמה בסלולר, המשבר הפיננסי העולמי, משבר הנדל"ן בארה"ב, וכדומה. זעזועים אלו גרמו להתמוטטויות פוטנציאליות של הפירמידות. התמוטטויות אלו נדחו מעט ע"י הסכמת הבנקים להמשיך ולהעמיד אשראי לבעלי הון גם כאשר התנאים האובייקטיביים היו צריכים להכתיב להם לעצור אשראי זה, עד שנעשה מאוחר מידי. זהו המוקד של ועדת החקירה, שבודקת לא רק מדוע הבנקאים ומנהלי ההשקעות בשוק ההון לא עשו את תפקידם אלא גם מדוע הרגולטורים לא הבחינו בנעשה ולא נכנסו לפעולה מבעוד מועד.
כמה לקחים מוצעים
ועדת כבל תגיע בוודאי למסקנות. מן-הסתם תהיינה גם מסקנות אישיות. תהיה הצבעה על אשמים, יהיה דיון ציבורי, תהיה הוקעה בככר העיר, תהיינה "תוצאות". אבל היריעה רחבה יותר, ומהתהליך ההיסטורי שהתרחש ניתן להסיק הרבה יותר מאשר מסקנות אישיות לגבי ראשי המשק הפיננסי שנקלעו אליו. לסיכום רשימה זו יוצעו כמה לקחים שאינם עוסקים בבעלי תפקידים אלא בתהליכים ובמערכת הפיננסית כולה.
1. על המדיניות הכלכלית הנכונה - המדיניות הכלכלית שננקטה ע"י ממשלות ישראל מאז 1985 היא מדיניות נכונה. היא הביאה עד-כה להישגים חסרי-תקדים ויש בכוחה להמשיך ולהצעיד את כלכלת ישראל לעבר אופק מוצלח. כשלים שיש במדיניות זו (ויש כאלו) אינם צריכים להאפיל על חשיבותה ונחיצותה. זה אומר שיש להמשיך ליצור תנאים כלכליים שבתוכם היוזמה הפרטית תמשיך לשגשג ולהצמיח את המשק ולהביא אותו להישגים. בין אלו בולטים ההקפדה על גירעון ממשלתי נמוך, המשך ההקטנה של החוב הציבורי במונחי תוצר, המשך החשיפה של ענפי המשק השונים לתחרות מחו"ל, הקטנת הריכוזיות במשק והגברת התחרות.
2. על עיקרון ההפרטה - כשמדובר בהפרטה של חברות ממשלתיות יש להימנע מלהעביר לידיים פרטיות מונופולים או בעלות על אוצרות טבע. עיקרון ההפרטה הוא העברת פעילות כלכלית מידי הממשלה לידי הסקטור הפרטי בגלל יתרונו של האחרון בתחום היעילות. ההפרטה אינה צריכה להוות דרך לגיטימית להוציא את פעילות הממשלה אל מחוץ לתקציב, אלא חלק מתפיסה עקרונית איזו פעילות צריכה להיות ציבורית ואיזו פרטית. לא הכל צריך להיות פרטי, ויש מספיק ניסיון בעולם לגבי שיקולים להפרטה.
3. על המדיניות החברתית הנדרשת - התהליכים הכלכליים של העשורים האחרונים גרמו בכל העולם לפתיחת פערים כלכליים בתוך החברה: הקידמה לא חילחלה לכלל האוכלוסייה אלא היטיבה בעיקר עם השכבות החזקות כשהיא מותירה את השכבות החלשות במצב יחסי גרוע יותר. העושר 'נשאב' כלפי מעלה, אל החלק העליון של הפירמידה החברתית. זה קרה גם בישראל. זוהי תופעה שלילית, שכן יש לה השלכות חברתיות ופוליטיות מסוכנות. היא פוגעת בסולידריות של החברה הישראלית, היא יוצרת כעסים מוצדקים ומתחים חברתיים והיא עלולה לפורר ולהחליש את החברה הישראלית. המסקנה איננה שיש להאיט את ההתפתחות הכלכלית המהירה אלא שיש למתן את השלכותיה החברתיות השליליות ע"י נקיטה במדיניות חברתית מתקנת שתשמור ככל האפשר על הזדמנות שווה לכלל אזרחי המדינה, עם דגש מיוחד לבני הדור הצעיר: תחושת קיפוח וייאוש אינה מתפשטת דווקא בגלל חלוקת העושר הנוכחית, אלא בגלל שגוברת תחושה פסימית אצל הצעירים לגבי סיכוייהם להצליח כלכלית בחייהם. העיקרון הקפיטליסטי המדרבן הוא שיש סיכוי למוביליות חברתית, שהמשחק פתוח לכלל השחקנים. ללא עיקרון זה אנחנו נקלעים למשחק אחר, לעולם ללא סיכוי. הכלים הטבעיים להשגת מטרה זו של תיקון חברתי הם הגדלת המיסוי על השכבות החזקות (על הכנסות גבוהות, על רכוש, על ירושות), ומצד שני הגברת התמיכה בשכבות המוחלשות ויצירת 'רשת ביטחון' עבורן: אבטחת הכנסה מינימלית לכלל התושבים, הבטחת חינוך שיוויוני לכל, רפואה ציבורית שיוויונית, וסיוע ממשלתי לרכישת פתרונות דיור המתמקד בחסרי-דיור.
4. על המסקנות הספציפיות שצריכה הוועדה לגבש - באירוע שאותו חוקרת ועדת כבל היה אמנם ליקוי מאורות. הבנקים כשלו, וייתכן שגם הרגולטורים הפיננסיים תרמו לכשל. יש להשלים את החקירה, לחשוף את האמת, ולהסיק מסקנות. אבל המסקנות צריכות גם להיות לגבי כשלים אפשריים בתהליך, כשלים מערכתיים - לא רק כשלים נקודתיים ולא רק חיפוש "אשמים" - כדי שניתן יהיה גם להפיק לקחים, לא רק להעניש. המערכת לא תיפקדה כמצופה, ויש להבין מה יגרום לה לתפקד נכון בעתיד. המסקנות האישיות יכולות להיות חשובות גם הן, אבל בעיקר בגלל יכולתן להבחין בין כשלים שיש לתקנם לבין תפקוד לא נאות של מקבלי החלטות. ואולי גם כהרתעה וכמסר לדור הבא של מקבלי החלטות שיש דין ויש דיין.
5. על השינוי הדרוש במבנה הבנקאות הישראלית - אסור לישראל להשאיר את סקטור הבנקאות במצבו הנוכחי והריכוזי, של גופי ענק, של מגה-בנקים (יחסית לכלכלה המקומית). זה יוצר סיכון יציבותי למשק כולו. זה יוצר מצב של גופים פרטיים שהם גדולים מכדי שנוכל להניח להם להיכשל בעת משבר ולכן האחריות להצלתם תחול תמיד על הציבור הרחב. זה יוצר הצבר-כוח מוגזם של הבנקים מול הרגולטור שגורם לכך שעוצמתו הפיקוחית של הרגולטור נחלשת. זה מונע תחרות שתפעל לטובת הצרכנים ולכן יוצר רווחיות גבוהה מידי של הבנקים. זה יוצר כוח מוגזם אצל עובדי הבנקים שמאפשר להם לסחוט הטבות שכר מוגזמות מהבנקים, על חשבון הציבור. במקום המערכת הנוכחית של מגה-בנקים צריך לחתור למערכת של בנקים רבים יותר, קטנים יותר. אפשר לפרק קבוצות בנקאיות לבנקים נפרדים, עצמאיים. צריך לעודד יצירת בנקים חדשים, כמו לדוגמה בנקים קמעוניים או שלוחות של בנקים בינלאומיים. צריך להגביל את עיסוקיהם של הבנקים המקומיים לבנקאות נטו - לא לאפשר לקבוצות בנקאיות להיות במקביל גם חברות אחזקה. צריך להגביל את גודלם של הבנקים (במונחי נתח שוק), למשל באמצעות דרישות הון תלויות-גודל שיקזזו יתרונות אפשריים לגודל.
6. על השינוי הדרוש במבנה הדירקטוריונים של הבנקים - ממה שנחשף בפרשיות שונות עולה שדירקטוריונים של בנקים אינם מהווים ערובה לפעילות תקינה, לקיום חוקים, לשמירה על האינטרסים של בעלי המניות. זה קרה בגלל קיומם של בעלי שליטה בעלי אינטרס שאינו מתיישב עם טובת הבנק, ובגלל היותם של חברי הדירקטוריונים תלויים בבעלי שליטה. חשיבותם של הבנקים למשק הלאומי מחייבת כנראה שחברי הדירקטוריונים של הבנקים יהיו עצמאיים, בעלי כישורים מקצועיים מתאימים, מחוייבים לטובת הבנק ובלתי תלויים בבעלי השליטה. הדרך לכך היא כנראה שחברי הדירקטוריון של בנק ייבחרו ע"י ועדה ציבורית בלתי-תלויה, מתוך רשימה שתיקבע ע" המפקח על הבנקים.
