רשומות
המלחמה יצרה בעייה פיסקאלית - לא כלכלית
המלחמה שהחלה ב-7.10.2023 גרמה לגידול עצום בהוצאות הביטחון של ישראל. לא מדובר רק בהוצאה המיידית אלא גם בהוצאה העתידית: כבר עתה ברור שהמשק הישראלי יצטרך להקצות משאבים גדולים לביטחון גם בשנים הבאות, ושבצד ההוצאה הביטחונית תידרש גם הוצאה אזרחית ניכרת למימון השיקום של הנזקים שנגרמו במהלך המלחמה.
עיקר הבעייה איננו פגיעה כלכלית במשק הישראלי (למרות אובדן תוצר, הסקטור הפרטי דווקא הראה יכולת הישרדות מרשימה במהלך המלחמה) אלא הוא מצוי בתחום הפיסקאלי: יהיה צורך לקיים רמה גבוהה של הוצאות ממשלה (בעיקר בגין הוצאות הביטחון הגבוהות) שיהיה צורך לממן אותה. האומדנים לגבי הוצאות הביטחון הנזרקים לחלל האוויר הם עצומים, וזאת כשהמלחמה עדיין ניטשת. ברור שנצטרך להקצות אחרת את משאבי המשק הישראלי כדי לממנם. בגלל היקף המשאבים הנדרש לא יהיה מנוס מלבצע רפורמה פיסקאלית: להכניס שינוי מרחיק לכת בהתחלקות תקציב ההוצאות של הממשלה ובאופן מימונו.
כיצד מתמודדים עם האתגר?
מהיכן יגיע המימון של הוצאות הביטחון העצומות? עקרונית, התוספת הנדרשת יכולה להיות ממומנת באחת (או יותר) משלוש דרכים:
הקטנת הוצאות ציבוריות אחרות (קיצוץ הוצאות ממשלתיות אזרחיות);
הגדלת הכנסות הממשלה ממיסים (שמשמעותה קיצוץ בצריכה הפרטית);
הגדלת הגירעון הממשלתי (נטילת חוב).
לכל אחד מהצעדים הללו יש חסרונות ידועים:
קיצוץ ההוצאות האזרחיות של הממשלה פירושו פגיעה ברמת השירותים הציבוריים לאזרח (שירותים שכבר סבלו מפגיעה ניכרת בעשור האחרון) ואולי גם פגיעה בהשקעה הממשלתית (שמשמעותה דחיית פרויקטים של תשתית לאומית);
הגדלת שיעורי המס עלולה לגרום לעיוות כלכלי, לבריחת הון מהארץ ולהרחבת ממדי ההשתמטות מתשלום מס;
הגדלת הגירעון תגרום בהכרח לגידול משמעותי של החוב הציבורי ואיתו להגדלת תשלומי הריבית על החוב בשנים הקרובות, והיא עלולה גם לפגוע בדירוג האשראי הבינלאומי של ישראל ולייקר עבורה את הריבית על החוב הבינלאומי.
מאחר שמדובר בגידול עצום של הוצאות ביטחון - לא ניתן יהיה לממן אותו על-ידי צעדים מתונים דוגמת אלו שכבר ננקטו (קיצוץ רוחבי של הוצאות אזרחיות, העלאת שיעור המע"מ בנקודת-אחוז או הגדלה זמנית של הגירעון הממשלתי). נצטרך לשלב את כל האמצעים שמנינו לעיל בתמהיל מדיניות. היכונו, לכן, גם לקיצוץ של השירותים הממשלתיים האזרחיים, גם להעלאת שיעורי המס וגם להגדלת הגירעון הממשלתי.
המבחן האמיתי לאיכותה של ההנהגה הפוליטית
מלחמות היו תמיד, ומימונן תמיד היה אתגר פוליטי. לא מדובר באתגר שלא ניתן להתמודד איתו מקצועית: יש צורך לאמץ תוכנית כלכלית מתאימה, ולכלכלנים יש יכולת מקצועית להכין מספר חלופות (תמהילים) אפשריות. הבחירה בין החלופות היא תפקידה של ההנהגה הפוליטית, שכן רק היא מייצגת את טובת הציבור כשמדובר בשאלה של נשיאה בנטל. הבעייה המיידית היא שהציבור עלול לראות את התוכנית כדרסטית ("כואבת", בשפה התקשורתית), ולכן המשימה הקשה נמצאת במגרש של ההנהגה הפוליטית: היא זו שצריכה "למכור" את התוכנית לציבור הרחב, והיא זו שצריכה לנמק לו את בחירתה בחלופה אחת על-פני חלופות אחרות. זה דורש אומץ פוליטי. זה תלוי ביכולתה של ההנהגה לעורר אמון בקרב הציבור ולרתום אותו למהלך.
הנהגות פוליטיות חלשות עלולות להיכשל במבחן המנהיגות בגלל שיקולי פופוליזם. הן עלולות להימנע מלנקוט בצעדי מדיניות אפקטיביים ובכך לדרדר את המשק למשבר כלכלי ארוך-טווח ומיותר. המשבר הכלכלי שפקד את המשק הישראלי בעשור שלאחר מלחמת יום הכיפורים הוא רק דוגמה היסטורית אחת לכישלון כזה. המנגנון שמפתה הנהגה פוליטית להוביל את המשק למשבר נשען על מורכבותו של הקשר הסיבתי שבין מהלכי המדיניות (המיידיים) לבין תוצאותיהם (העתידיות), מורכבות שיוצרת מרחב לחילוקי דעות ולהעלאת טענות דמגוגיות, ועל ההתנגדות האוטומטית (והצפוייה) של רוב הציבור לקבל על עצמו "גזירות" כלכליות. הנהגה פוליטית אמורה לתווך לציבור את המדיניות הכלכלית הנכונה ולגרום לו להסכים ל"גזירות". הנהגה פוליטית חלשה תתחמק מאחריות זו.
אילו רק….. : מה צריכים היו להיות העקרונות של מדיניות כלכלית שמתמודדת עם האתגר?
נקודה ראשונה היא שיש להפעיל מאמץ ל"ספיגה" של חלק מהגידול הנדרש בהוצאות הביטחון בתוך תקציב הביטחון עצמו, על-ידי ניסיון לקצץ בסעיפי הוצאה שאינם חיוניים בטווח הקצר. נקודה שנייה היא שיש לצמצם ככל האפשר את הקיצוץ בהוצאות האזרחיות כדי להימנע מפגיעה אנושה ברמת השירותים האזרחיים: ישראל נמצאת כבר כיום ברמה נמוכה (בהשוואה בינלאומית) של שירותים ציבוריים, ויש לכך השפעות שליליות על מצבן של אוכלוסיות מוחלשות. חשוב גם שלא לקצץ את ההשקעה הממשלתית בתשתיות הלאומיות: תשתיות אלו נחוצות כדי לאפשר צמיחה מהירה של הסקטור הפרטי. נקודה שלישית היא שיש להגביל את הגירעון הממשלתי: פנייה לנתיב המפתה של הגדלת החוב לא רק מגדילה את נטל שירותי החוב בעתיד אלא גם מהווה איתות לעולם החיצוני על הגדלת סיכון האשראי של המשק ואולי גם על אובדן שליטה פיננסית של הממשלה.
המשמעות העולה מנקודות אלו היא שלא יהיה מנוס מהטלת רוב המימון על הציבור באמצעות העלאת שיעורי המס. זהו מהלך מאתגר ואפילו מבחן רצינות לדרג הפוליטי, כיון שהוא כרוך בעימות עם הציבור ובהסברה בלתי מתנצלת. לא יהיה מנוס מצעד זה.
ולבסוף, בכל משבר גלומה גם הזדמנות. בכל מערכת מיסוי קיימים עיוותים, חלקם כאלו שהתפתחו במהלך השנים עקב שינויים במציאות הכלכלית או "טלאים" שהוכנסו במערכת, וחלקם עקב טעויות החלטה היסטוריות. משבר כלכלי יכול להציע הזדמנות נוחה לתיקון עיוותים היסטוריים שכן אפשר לגייס את הרצון הטוב של הציבור ל"גיהוץ קמטים" במערכת המיסוי הקיימת. ברור לי שבמגירותיהם של אנשי משרד האוצר נמצאות כבר הצעות שונות לתיקונים כאלו, אבל אי-אפשר בלי להזכיר "קמטים" מוכרים וחשובים כמו הפטור המיותר ממע"מ על ירקות ופירות ועל קניות בעיר אילת, הטבות המס המיותרות על חיסכון אישי בקופות גמל ובקרנות השתלמות, והיעדר מוחלט של מס עיזבון בישראל. רפורמה במיסוי תוכל לנצל את ההזדמנות לתיקון עיוותים אלו.
נקודת התורפה הפוליטית של ישראל
בבואה להתמודד עם האתגר הכלכלי שנוצר בעקבות המלחמה, הבעייה של ישראל היא חולשה יוצאת דופן של ההנהגה הפוליטית. חולשה זו עלולה להרתיע את ההנהגה הפוליטית מלנקוט בצעדים הכלכליים הנדרשים (ראינו בחודשים האחרונים צעדים הפוכים, של הקטנת שיעורי מס, הגדלת פטור ממע"מ על יבוא אישי ו"פיצויים" לנוטלי משכנתאות בגין עליית הריבית), לגרום בכך לכישלון בהתמודדות עם האתגר הכלכלי, ואז פנינו מועדות למשבר כלכלי.
כתופעת לוואי של מחדל-מעשה אנחנו צפויים למיתקפה תעמולתית מצד הממשלה: להכחשה פומבית של עצם הבעייה הכלכלית והיקפה, להצגת תוכנית-סרק אימפוטנטית שאין בכוחה להתמודד עם האתגר האמיתי, ולתעמולה שמטרתה לנטרל את טענותיו של הדרג המקצועי על-ידי הצגת עמדתו כמוטה-פוליטית. זה יהיה מן-הסתם מלווה בהפצת אמת אלטרנטיבית על המשק. בהמשך, אנחנו צפויים להסתרה של האינדיקטורים הכלכליים השוטפים על-ידי שימוש בתרגילים תקציביים מכוונים ו"קוסמטיקה" של הנתונים המתפרסמים. השיח הרעיל והמפלג שרווח בישראל בשנים האחרונות בדיון המדיני-ביטחוני יפלוש גם לדיון הכלכלי. במהרה גם יסומנו "אויבים": "בנק המטרות" של הדרג הפוליטי יכלול מן-הסתם את צמרת משרד האוצר ואת הנהלת בנק ישראל, וצפויות החלפות של בעלי מקצוע במשתפי פעולה.
האם זה קשור לנתניהו?
התרחיש המתואר כאן איננו מוגבל למציאות של המשך כהונתה של ממשלת נתניהו. גם אם יחול מהפך פוליטי ותוקם ממשלה חליפית - סביר (לפי הסקרים המתפרסמים) שהממשלה החדשה תישען גם היא על קואליציה צרה, תחוש חוסר-ביטחון בנוגע ליציבותה, ותחשוש לקבל החלטות אמיצות (ו"כואבות") ולהסתכן באובדן הפופולריות שלה בחזית הכלכלית.
אם אמנם כך, אזי גם ממשלה חלופית (אלא אם היא תישען על קואליציה מספיק רחבה ומוצקה) לא תעז להתמודד עם האתגר הכלכלי שמעמידה המלחמה בפני המשק הישראלי על-ידי נקיטה במדיניות כלכלית אפקטיבית. משיקולי יציבות היא תעדיף כנראה לנקוט באמצעים חלקיים בלבד: הכרזות אמיצות ומהלכים חלושים. אם אמנם כך - המשק הישראלי עומד בפני התפתחות כלכלית שלילית בשנים הקרובות. ניתן היה למנוע אותה אילו זכינו במנהיגות-אמת, אבל קשה להניח ש"המשיח הכלכלי" יגיע לירושלים באוקטובר השנה - אולי הוא יתמהמה עד שהציבור הישראלי יתפכח ויאפשר לרשימה פוליטית מסוימת להקים ממשלה יציבה ובטוחה שתעז לבצע רפורמה כלכלית.
