ערבות אישית בהלוואות משכנתא: א. רקע והשלכות

באחרונה התבשרנו שבית המשפט המחוזי בחיפה הפך פסק דין של בית משפט השלום וקבע כי השימוש שעושים הבנקים בלווה נוסף בהלוואת משכנתא - אדם נוסף שהוא בעל קירבה משפחתית ללווים אבל איננו נהנה ישירות מכספי ההלוואה - הינו חוקי ואינו מהווה ניסיון לעקוף את ההגבלות על חובותיו של הערב הקבועות בחוק הערבות. השימוש בלווה נוסף הוא דרך שסללו חלק מהבנקים כדי להתמודד עם לווים שנתוניהם האישיים (לרוב מדובר בגודל ההכנסה השוטפת) אינם מניחים את דעתו של הבנק, והבנק מוכן להעמיד להם אשראי אם קרוב משפחה (לרוב אבי הלווה) יקח על עצמו מחוייבות לגבי החזר החוב. הצורך לסלול דרך זו נוצר בגלל התיקון לחוק הערבות שהוכנס בשנת 1992, תיקון המגביל את יכולתם של הבנקים להישען על ערבים אישיים.

למרות קביעתו של בית המשפט אני סבור שהשימוש בלווה נוסף הוא ניסיון ציני לעקוף את חוק הערבות, חוק שקובע סייגים למה שיכול הבנק לתבוע מהערב להלוואה. אינני מנסה להגן על חוק הערבות – להיפך: זהו חוק שהוכנס בו בשנת 1992 תיקון רע, שפוגע בקבוצות אוכלוסייה חלשות בתואנת-שווא פופוליסטית שהוא בא להגן על משקי הבית מפני רוע ליבם של הבנקים. צריך היה לשקול בכובד ראש את ביטולו של אותו תיקון. אבל הדרך אינה ליצור שקר חדש. אין מדובר כאן בציווי מדאורייתא – ניתן לקום ולתקן את החוק. הניסיון המלומד (ראו כתבה) ליצור הבחנות משפטיות בין סוגים שונים של לווה נוסף אינו משפר את המצב אלא רק מסבך אותו.

מה מקור השימוש, הייחודי לישראל, בערבות פרטית בהלוואות משכנתא? מהו הרקע לתיקון שהוכנס בחוק הערבות בשנת 1992? מהן השלכותיו של תיקון זה ומי באמת נהנה ממנו? אלו השאלות בהן נטפל ברשימה זו. בגלל אורכה של הרשימה היא פוצלה לשלושה פרקים. הפרק הראשון, המתפרסם כאן, עוסק ברקע להתפתחותו של מנהג זה ובהשלכותיו.

מדינת ישראל בוחרת לעודד בעלות פרטית על דיור

קובעי המדיניות בישראל החליטו כבר בתחילת דרכה של המדינה הצעירה לחתור למצב שרוב תושבי המדינה יתגוררו בדירות שבבעלותם. מצב זה לא היה מובן מאליו: בעשורים שעד להקמת המדינה, שבהם נהרו לישראל עולים מהתפוצות, התמסד מצב של ריכוז הבעלות על דירות בידי בעלי הון מעטים שהשכירו את הדירות לאחרים. בעלות על בתים היוותה אפיק השקעה מקובל למשקי בית מבוססים, והשכרתם של בתים אלו – מקור הכנסה לגיטימי של בעלי הבתים.

האתגר היה לשנות מצב זה ולדאוג לכך שהעולים יגיעו לבעלות על המגורים. מדובר היה בגלי עלייה אדירים ששטפו את המדינה והביאו ליצירת מחנות מעבר זמניים. חלק מהמאמץ ליישוב העולים נעשה על-ידי הקצאת רכוש נטוש: יישובם של העולים ביישובים ובבתים שפונו במלחמת העצמאות על-ידי תושביהם הערבים. לגבי השאר - חסרי הדיור ובעיקר תושבי המעברות - היה צורך ליזום בנייה מואצת למגורים, והמדינה עסקה בכך באמצעות בנייה ישירה על-ידי משרד השיכון וחברות בנייה ממשלתיות. בהדרגה הועברה האחריות לבנייה לחברות פרטיות, והדגש עבר לסיוע ממשלתי ברכישת דיור, תוך התמקדות באוכלוסיית העולים החדשים. לשם כך נבנתה מערכת ממשלתית למימון דיור, שהעמידה משכנתאות ממשלתיות לקבוצות אוכלוסייה שונות.

המהלך הצליח מעבר לכל המשוער. במדינת ישראל, שבה ההכנסה לנפש הייתה נמוכה יחסית למשקי המערב, הגיע שיעור משקי הבית המתגוררים בדירות שבבעלותם לרמה שאין לה כמעט מקביל בעולם - רמה אליה הגיע ארה"ב רק בתחילת העשור הקודם, והרבה מעבר לרמה ברוב מדינות המערב.

הבעיה של רישום הבעלות על מקרקעין

הבעיה האוטומטית של כל חברה ששואפת להבטיח בעלות פרטית המונית על דירות מגורים היא שבעלות כזו מחייבת תנאי מוקדם: קיומה של  תשתית חוקית מתאימה. תשתית זו כוללת מערכת אפקטיבית של רישום מקרקעין וזכויות במקרקעין, חוקים מסודרים בתחום הנדל"ן ורישום מלא של עיסקאות הנדל"ן. הדבר אמנם נראה אלמנטרי, אבל בחלק גדול ממדינות העולם (לרבות מדינות אירופאיות שעברו לפני שני עשורים ממשטר סוציאליסטי לכלכלת שוק) תנאים מוקדמים אלו אינם מתקיימים במלואם. קיימים אמנם הרגלים של חזקה ותעודות על בעלות, אבל מערכת פיננסית פרטית למימון רכישת הדיור מחייבת יכולת למשכן נכסים, ויכולת זו מחייבת רמה מינימלית של רישום זכויות במקרקעין.

תשתית חוקית זו לא הייתה קיימת בשנותיה הראשונות של המדינה, מסיבות שאפשר אולי להבין. אבל העובדה היא שתשתית זו אינה שלמה אפילו כיום: כמחצית מהדירות בישראל וזכויות הבעלות עליהן עדיין אינן רשומות באופן מלא בלשכת רישום המקרקעין ("טאבו"), כפי שיכול להיווכח מי שבא לקנות דירה בישראל, בין שהיא דירה חדשה ובין שהיא דירה מיד שנייה. במקום רישום זה, נוצרו פתרונות- ביניים חוזיים. מערכת המימון – בתחילת הדרך מוסדות מימון ממשלתיים ולאחר מכן הבנקים הפרטיים למשכנתאות – נאלצה להתבסס על פתרונות הביניים כתחליפים לרישום הזכויות המלא.

הפיתרון: ערבות אישית

מה עושים כאשר לא ניתן למשכן את הדירה נשוא ההלוואה? הפתרון שאימצה המערכת הפיננסית בישראל הוא הישענות על שילוב של ערבות אישית ושיעבוד של זכויות חוזיות כתחליף למישכון זכויות בנדל"ן. כפי שהסתבר במשך כמעט חמישה עשורים בהם פעלה השיטה, פתרון זה הוכח כפתרון כמעט מושלם והוא איפשר למערכת הפיננסית לפעול בהצלחה: שיעור הבעלות על בתים בישראל הגיע ל- 70% כבר בשלב מוקדם של התפתחות הכלכלה, כשהרכישה נשענת על מערכת אשראי אפקטיבית למימונה. גם כשהופרטה המערכת הפיננסית לקראת סוף שנות ה-80', היא המשיכה להישען על מערך ביטחונות שהערבות האישית הייתה במרכזו.

שיטת הערבות האישית התמסדה לאורך זמן. לווים שרצו ליטול הלוואות למימון רכישת דיור נתבקשו להמציא לבנק המלווה חמישה ערבים אישיים שהיו בעלי הכנסה מספקת והיסטוריית אשראי ללא דופי. חמשת הערבים נדרשו לחתום על ערבות אישית לתשלום החוב על-ידי הלווה, עד כדי כך שכל אחד מהם התחייב לפרוע בעצמו את מלוא ההלוואה אם הלווה לא יעמוד בתשלומי ההלוואה ("להיכנס לנעלי הלווה"). רוב הערבים היו קרובים מדרגה ראשונה של הלווים: הורים, אחים, דודים.

שיטת הערבות האישית הביאה לכך שהבנקים התעלמו מהבעייתיות של הבטוחה הנכסית. היכולת לגבות את החוב מהערבים האישיים נתנה לבנקים תחושת ביטחון ביכולתם לגבות את החוב. במצבים של חדלות-פירעון מצד הלווה הם פנו לערבים האישיים בדרישה לעמוד בהתחייבויותיהם. הם לא נדרשו לכן לפנות לווים מדירותיהם, ולא למכור נכסים שנתפסו. השיטה הוכיחה את עצמה, שכן היא יצרה מנופים להפעלת לחץ על הלווים בדמות קרובי משפחה. הבנקים המשיכו אמנם לדרוש שיעבוד של זכויות הרוכש, לרבות הערכת שוויין של הדירות בעת העמדת האשראי, אבל דרישות אלו לא הונעו ישירות על-ידי החשש להחזר הקרן במקרה של כשל אשראי, אלא נבעו מאימוץ כללי משמעת סבירים בעת מתן אשראי. אם תרצו: מה שקרוי בישראל "משכנתא" – הלוואה המובטחת על-ידי שיעבוד זכויות בנדל"ן - היה למעשה הלוואה לרכישת דיור, ברוב המקרים ללא משכנתא אמיתית; לכן מה שקרוי בישראל "בנקים למשכנתאות" היה למעשה מערכת למימון רכישת דיור באמצעות הלוואות הנשענות בעיקר על ערבויות אישיות.

תופעות הלוואי של השימוש בשיטת הערבים

שלוש תוצאות חשובות היו לעובדה ששוק ההלוואות לדיור בישראל נשען על ערבות אישית ולא על מישכון זכויות בנדל"ן: א) הגדלת שוק המשכנתאות והגדלת שיעור הבעלות על דיור; ב) העמקת השוק לבעלי הכנסות נמוכות; ג) הקטנת שיעור הפיגורים במשכנתאות.

אילו הבנקאות הישראלית הייתה מקפידה על מישכון זכויות בנדל"ן כפי שמקובל במשקים מערביים – חלק גדול מהלוואות המשכנתא לא יכול היה להתבצע. השימוש בבטוחה חלופית – ערבות אישית של קרובי משפחה וחברים – נתנה אפשרות לעקוף את בעיית הרישום החלקי של הנכסים והבעלות עליהם. הדבר איפשר לכן למדינת ישראל להצליח במשימה להגדיל את שיעור הבעלות הפרטית על הדיור ולצמצם את השימוש בחלופות פחות מוצלחות, כמו דיור ציבורי להשכרה או התערבויות רגולטוריות בקביעת שכר דירה בנוסח "החוק להגנת הדייר".

תוצאה מעניינת אחרת היא העמקת שוק המשכנתאות הישראלי, ולכן גם הבעלות על דיור בישראל, לקבוצות אוכלוסייה בעלות הכנסה בינונית-נמוכה, מעבר למקובל במדינות אחרות. המערכת האמריקנית, המאמינה בבעלות פרטית על דיור, נמנעה בעבר מלחרות על דיגלה סיסמאות של "דיור לכל" - היא השאירה את ההחלטה על רכישת דיור בידי המערכת הפיננסית ומשקי הבית. בהתאם, דרישות הסף לגבי הלווים בארה"ב היו גבוהות מהמקובל בישראל: חלק ניכר ממקבלי המשכנתאות בישראל לא היו נחשבים כלווים סבירים בעיני הבנקים האמריקנים ולא היו זוכים לקבל שם אשראי לרכישת דיור. אמנם בתקופת נשיאותו של הנשיא ג'ורג' בוש נעשה ניסיון אידיאולוגי חריג להרחיב את מעגל בעלי הדירות, ושיעור הבעלות על דירות עלה לשיא היסטורי, אבל זהו אירוע חריג שהסתיים בפיאסקו של הלוואות ה"סאב-פריים" ובמשבר המשכנתאות הנוכחי, שכבר הביא לנסיגה בשיעור הבעלות על דיור שם. בישראל, לעומת זאת, זוכות קבוצות אוכלוסייה חלשות-יחסית להגיע לבעלות על דירות באמצעות אשראי בנקאי. מציאות זו נשענה על שיטת הערבות האישית, שאיפשרה ללווים בעלי מאפייני הכנסה נמוכים או כאלה הרוכשים דיור בעל מאפיינים בעייתיים להישען על המוניטין של קרובי משפחה ולעמוד בדרישות הבנקים.

אבל התוצאה המפתיעה ביותר של השימוש בערבים אישיים היא שיעור הפיגורים הנמוך בהלוואות משכנתא בישראל לעומת משקים אחרים. בתחילת שנות ה- 90' גרמה הפרטת חלקים משוק ההון בישראל להתעניינותם של גורמים בינלאומיים באפשרות של קשירת עסקים עם חברות ישראליות. ההתעניינות הגיעה גם לשוק המשכנתאות, ונציגים של גופים פיננסיים שונים באו ללמוד את שוק המשכנתאות הישראלי ולהעריך את הפוטנציאל העסקי שלו. אחת התופעות שהפתיעו את ה"גששים" הזרים היא שיעור הפיגורים הנמוך בהלוואות משכנתא, הישג העומד בסתירה לרמת ההכנסה הנמוכה של הלווים בישראל, לשיעור המימון הגבוה הנהוג בישראל (בעיקר בהלוואות שניתנו אז לעולים חדשים ולזוגות צעירים שרכשו דירות בפריפריה), למצב המפוקפק של רישום הבעלות על מקרקעין ולעובדה שלבנקים בישראל לא היו אמצעים ממשיים ומוכחים-אמפירית לממש את הדירות ששועבדו להם. ההשערות לגבי הסיבות להישג זה היו השימוש האפקטיבי בשיטת הערבות האישית, הרמה התרבותית-אזרחית הגבוהה של האוכלוסייה יחסית למה שניתן להסיק ממשתני ההכנסה, והחשש של העולים החדשים להגיע להסתבכות עם הבנקים.