יום ראשון, 8 ביוני 2014

רשימת אורח: תוכנית לדיור ציבורי להשכרה במחירים סבירים ולטווח ארוך - אמנון פורטוגלי*

אפשר לפתור את בעיית הדיור ולבנות עשרות אלפי דירות להשכרה בדמי שכירות סבירים לכל נפש ולטווח ארוך, בלי השקעות ממשלתיות מסיביות, בלי לחלק קרקע בחינם או בחצי-חינם ליזמי נדל"ן ולספקולנטים בנדל"ן, בלי לספק רשת ביטחון שתבטל את הסיכון ליזמים, ותוך הצעת אפיק השקעה בטוח לחוסכים לפנסיה ולגמלאות.

כללי
השיטה המוצעת כאן לבניית דירות להשכרה הינה באמצעות שותפות ציבורית-פרטית  (PPP) כמו זו ששימשה, בין השאר, במקרה של מודל כביש 6 הדרומי (ראה כאן). התכנון, כמו גם הבנייה של כביש 6 בקטע שמדרום לגדרה, נעשו באחריות החברה הממשלתית, חברת "כביש חוצה ישראל", באמצעות חברה קבלנית פרטית. התפעול והתחזוקה הם באחריותה המלאה של המפעילה, חברת 'דרך ארץ' הפרטית.  את הקמת כביש 6 הדרומי מימנה הממשלה (ראה כאן), ולכן קטע זה אינו כביש אגרה.

אנשי משרד האוצר הגיעו למסקנה שהפתרון המרכזי למצוקת הדיור צריך להיות בנייה מסיבית של יחידות-דיור להשכרה ארוכת-טווח. בהודעת משרד האוצר בנושא נאמר: "מכרזי השכירות הם צעד משמעותי בפיתוח שוק קונצרני של דירות להשכרה ארוכת טווח". לפני כשנתיים, צוטט מפי ראובן קוגן, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר: "אנחנו בעד בנייה להשכרה, כי זה הפתרון האמיתי להפחתת הביקושים לקניית דירות". אלא שאנו רואים איך כולם שבויים בחשיבה בתוך ה'קופסה' הכלכלית הניאו-ליברלית של השוק הפרטי, גם כאשר מסתבר שהשוק הפרטי בתחום הדיור אינו יכול לספק את הדירות. 

בתיאטרון האבסורד של שוק הבנייה בישראל,  הוועדה הבינמשרדית החדשה תוסמך לספק רשת ביטחון ליזמים שייגשו למכרזים, באופן שלדברי גורמים במשרד האוצר יבטל את הסיכון שייקחו על עצמם היזמים המשתתפים.  אף אחד לא שואל מדוע בכלל צריך את יזמי הנדלן אם צריך לתת להם את רשת הבטחון והטבות מפליגות אחרות.

אני בהחלט תומך בגישה שהממשלה תיצור את התנאים הדרושים לכך שהשוק הפרטי יוכל לבצע את הדברים בגדול. השוק הפרטי יכול לבנות דירות, לתחזק דירות ולנהל פרויטים של השכרת דירות, אבל בתחום היזמות הרלבנטי, יש בעייה: היזמים דורשים תמריצים כלכליים/פיננסיים בהיקף עצום כדי לפעול. אם יש צורך בתמריצים בהיקף עצום - מדוע צריך את היזמים?

בשוק חופשי ובכלכלת שוק 'הכסף מדבר וקובע'. בשוק חופשי ובכלכלת שוק לדיור, אין סיכוי למעמד הבינוני, לזוגות צעירים, ולאוכלוסיות מוחלשות הזקוקים לדיור למגורים. לאוכלוסיות אלו אין אפשרות להתחרות בעשירון העליון, ובבעלי הון מהארץ ומחו"ל.

הפתרון הוא  יזמות ממשלתית/עירונית כפי שעשתה עירית ת"א.  עירית ת"א החליטה לפעול והיא מקדמת פיתרון של דיור בר-השגה בתחומה, על קרקעות שבבעלותה.  לפני מספר ימים התקיימה ההגרלה בעיריית תל אביב לזכות לשכור אחת מ-77 הדירות המיועדות לדיור בר-השגה: פרויקט בשכונת שפירא שנבנה באמצעות העירייה וכולל 45 דירות להשכרה ו-24 דירות למכירה ועוד 37 דירות ששיפצה העירייה בשכונת יד אליהו למטרת שכירות. וכפי שאמר ראש עיריית תל אביב-יפו, רון חולדאי: "אפשר לעשות דיור בר השגה".

מתווה לפתרון בעיית הדיור
הממשלה תיזום בנייתן של כ-10,000 דירות להשכרה בכל שנה למשך שש עד עשר שנים, בכל רחבי הארץ. הדירות יהיו בגדלים שונים: בנות 2 חדרים (60 ממ"ר), 3 חדרים (80 ממ"ר), ו-4 חדרים (100 ממ"ר).  עלות הבנייה של 10,000 דירות אלו, לפי תחשיב ממוצע של כ-5,000 שקל לממ"ר ובתמהיל מתאים, תהייה כ- 4 מיליארד שקל לשנה. הדירות והקרקע ישארו בשלב הראשון בבעלות הממשלה או העירייה.

הדירות תושכרנה במחיר המשקף כ-7% מעלות הבנייה בלבד בשכירות לטווח ארוך לפי רצון השוכר, ולכל תושב ישראלי. חלק קטן מהדירות יושכר לאוכלוסיה מוחלשת בשכירות מסובסדת. המימון יושג ע"י הנפקת אג"ח לקרנות הפנסיה ולמשקיעים מוסדיים כאשר הבטוחה לתשלום אג"ח אלו תהיה שכר הדירה. בניית הדירות תיעשה באמצעות חברות בנייה פרטיות, הפרויקט ינוהל בידי חברות פרטיות או ממשלתיות המתמחות בכך, ובכלל זה השכרת הדירות ותחזוקתן.

בניית דירות להשכרה לטווח ארוך ובמחירים שווים לכל נפש נהוגה במספר מדינות בצפון מערב אירופה ובארה"ב. הממשלה והשלטון המקומי בישראל צריכים לחדול מלהציע את נכסי המקרקעין הרבים שלהם למכירה כפי שנעשה עד היום, אלא להחזיק בנכסים וליצור מאגר דירות ולהשכירן. העיריות צריכות לפעול בדומה לערים בעולם ולהקים מאגר דירות משלהן – כמו פאריז, שמחזיקה ב-35 אלף דירות להשכרה המיועדות לסטודנטים ולזוגות צעירים, ואינה מוכרת אותן.

הממשלה והרשויות המקומיות מחזיקות בקרקעות בהיקף עצום וחלק מהן זמין לבנייה (ראו כאן).  ניתוח של עתודות קרקע לתכנון שנעשה באחרונה עבור מינהל התכנון במשרד הפנים מצא כי בישראל יש כיום שטח פוטנציאלי לתכנון של יותר מחצי מיליון דירות. זאת מעבר לשטחים עבור כ–150 עד 200 אלף דירות, אשר לגביהן יש כבר תוכניות תקפות או שנמצאות בהליכי תכנון.  בנוסף, ישנן קרקעות שניתנו/נמכרו ע"י המינהל לגופים פרטיים שאינם עושים בהם שימוש או שמנסים להשתמש בהן לצרכים אחרים באמצעות שינוי ייעוד.  קרקעות אלו צריכות לשמש לבניית דיור להשכרה לטווח ארוך ובמחירים סבירים הנגזרים רק מעלות מימון הבנייה ומהוצאות האחזקה והניהול, כאשר הקרקע והדירות נשארות בבעלות הממשלה/הרשות המקומית.

לדוגמה: הקרקעות בכפר סירקין ובתל-השומר, ה'שייכות' לצה"ל, והקרקע בשוק העלייה השייכת לעירית ת"א.  בשלשת המקרים מתכננים כיום לבנות עליהן דירות למכירה בשוק החופשי, ולא לצורך דיור בר-השגה.  בשלשת המקרים צריך להשתמש בקרקעות אלו לבניית דיור להשכרה כאשר הקרקע נשארת בבעלות הממשלה או העיריה, ולא לתת או למכור את הקרקע במחירים מוזלים ליזמים כנגד התחייבות שלהם לבנות דירות בנות-השגה.   

בהערכה ראשונית, שכר הדירה יהיה כ-7% מערך הדירה, כ- 30 שקל לממ"ר לחודש, צמוד למדד המחירים. לדירה בת שני חדרים, שעלותה כאמור כ-300,000 שקל - שכר הדירה יהיה כ-1,750 שקל לחודש; לדירה בת שלושה חדרים, שעלותה כ-400,000 שקל - שכר הדירה יהיה כ-2,350 שקל לחודש;  לדירה בת ארבעה חדרים, שעלותה כ-500,000 שקל - שכר הדירה יהיה כ-3,000 שקל לחודש.

ניתן לגייס את הכסף הנחוץ לפרויקט על-ידי הנפקת אג"ח בריבית של 4-4.5% (צמודה) לקרנות פנסיה וגמל, או בשוק ההון, או בהנפקה ישירה לאזרחים, כאשר רוב דמי השכירות ישמשו כבטוחה לתשלום הריבית. כאן חשוב לציין, ששתי חברות נדל"ן להשכרה אמריקאיות - 'דה זראסאי גרופ' ו-'דה לסר' - גייסו בבורסה הישראלית כ-1.5 מיליארד שקל, ובימים אלו גייסה חברת הנדל"ן האמריקאית 'אקסטל' (Extell) (ראו כאן), אג"ח בהיקף של למעלה ממיליארד שקל בבורסה בת"א וחברת נדל"ן קטנה וחדשה בשם ברוקלנד־אפריל (ראו כאן), גייסה כ–120 מיליון שקל. 

אנו שומעים ממנהלי הכספים המוסדיים (ראו כאן) שהם ישקיעו בדיור להשכרה רק אם יובטחו להם תשואות של כ- 6% –8%.  אבל כאשר מסתכלים מה קורה למעשה בעולם האמיתי בבורסה בת"א, הרי שהתשואה על אגרות החוב ב' של דה זראסאי שתפדינה ב-2025 עומדת כיום על  3.61% (ראו כאן). התשואה על אג"ח ד' של דה לסר שתפדינה ב-2023 עומדת כיום על 2.65% (ראו כאן).

יתרה מזאת, אפשר יהיה למכור אגרות חוב יעודיות בהנפקה ישירה לאזרחים, כך שהם יחסכו את דמי הניהול המופקעים שהם משלמים לקרנות הגמל והפנסיה המנהלות את כספיהם. כיום המדינה מנפיקה אג"ח ממשלתיות ייעודיות לקופות פנסיה וגמל.

כ-60% מתקבולי שכר הדירה (שיהיה, כאמור, 7% מעלות הבנייה של הדירה - כ- 30 שקל לממ"ר לחודש), יממנו את תשלומי הריבית לאג"ח, ומהיתרה - חלק יוקצה לניהול הפרויקט, לקרן להוצאות בלתי נצפות מראש, וחלק יוקצה לסיבסוד השכרה לאוכלוסיה מוחלשת. תנאי האג"ח ובעיקר שיעור הריבית ייקבעו במדויק לפי תנאי השוק.

תקבולי שכר הדירה מהפרויקט יהיו כ-280 מיליון שקל, מתוך זה כ-160 מיליון שקל ישולמו כריבית למחזיקי האג"ח, כ-50 מיליון שקל יוקצו לסיבסוד השכרה לאוכלוסיה מוחלשת, ולקרן להוצאות בלתי נצפות מראש ולפרויקטים עתידיים, וכ-50 מיליון שקל יוקצו לניהול הפרויקט, ובכלל זה תכנון והקמת הפרויקט, גיוס ההון, גביית שכר הדירה, ניהול תשלומי הריבית, אחזקה וכו'.  ניהול הפרויקט יכול להיעשות על-ידי חברה פרטית שתיבחר במכרז, והבנייה תיעשה באמצעות חברות הבנייה הפרטיות.

בשלב השני, ניתן יהיה למכור את הדירות לשוכרים במחירים שונים בהתחשב באזור, במשך השכירות וכו'. אפשר יהיה גם למכור דירות אלה לחברות השקעה, לקרנות, ולחברות ביטוח שתתחייבנה להמשיך ולהשכיר את הדירות במחירים המוגדרים ולא למכור אותן.

יש לטפל גם בבעיות המבניות בשוק הדיור בו מעורבים מוסדות שלטוניים רבים. משרדי הממשלה, עיריות ומועצות מקומיות, מנהל מקרקעי ישראל, ועדות מחוזיות שלא מתפקדות - כל אלו הם חלק מהג'ונגל המערכתי. וכפי שכתב מרכז המחקר והמידע של הכנסת:  "בהעדר "בעל בית" שלטוני בשוק הבתים, משרדי ממשלה מושכים לעתים בכיוונים מנוגדים".

פתרון מקיף לבעיית הדיור מחייב הקמת ארגון ייעודי. על ממשלת ישראל להקים גוף לאומי לניהול משק הדירות הלאומי, רשות לאומית לדיור, לדיור בר השגה ולהתחדשות עירונית בדומה ל'וועדה לקידום וריכוז הפעילות העירונית לפתרונות דיור בר-השגה' הפועלת בעירית ת"א.

כאמור, זהו מתווה ראשוני שיכול לתת תוצאות כבר בתוך שנתיים-שלוש. המספרים יכולים להשתנות, אך להערכתי במנעד קטן יחסית. יתרון נוסף הוא שההורדה במחירי השכירות הצפויה עם גמר בניית הדירות להשכרה, תוזיל גם את מחירי הדירות שכן היא תקטין את כדאיות רכישת הדירות כהשקעה, והשפעה זו תחל עוד קודם לגמר הבנייה.

*אמנון פורטוגלי הוא חוקר במרכז חזן במכון ון-ליר, ומרצה במכללה החברתית כלכלית 

2 comments:

אנונימי אמר/ה...

לאמנון, לדורון,
הדברים חשובים מאד. שתי "תכניות" של הממשלה, פטור ממע"מ ותמ"א 38, הן בעצם אינן תכניות אלא קומבינות. הגישה שצריך תכנית שאיננה מבלפת את עצמה אלא מתייחסת ברצינות לבעיה ומנסה לפתור אותה הינה גישה מאד לא מקובלת.
יש כמה הערות בשולי הדברים, שמעניין לבדוק. כמו למשל: בתחשיב העלות, בנוסף לעלות הבניה, יש ערך הקרקע. איך זה נכנס לחישוב? מעבר לשאלה הכלכלית חישובית, ערך הקרקע מאזן את תוספת האטרקטיביות של דירה בתל אביב ביחס לדירה בירוחם.
ואיך מתייחסת התכנית לשאלת עידוד (כן או לא?) ההליכה לפריפריה, שזאת סיסמא מאד שגורה ומקובלת, שלדעתי היא מוטעית מיסודה, עבר הזמן של נלבישך שלמת בטון ומלט. את הבינוי צריך לרכז ולא לפזר.
שלא לדבר על הדילמה הגדולה מאד, וצריכה להקדים את כל זה והיא האם עדיף דיור בבעלות או דיור בשכירות, דומני שעדיפה בעלות, ואז כמובן כל התמונה משתנה.
העיקר להתייחס דרך התבונה שיקול הדעת והמתודה המדעית, ולא דרך ניצול הכשלים המובנים בתהליך עיבוד הנתונים של המוח האנושי ("היוריסטיקות", הטיות).
לוטנר

Amnon Portugaly אמר/ה...

לאנונימי / לוטנר

תודה על ההערכה שזו תכנית שאיננה מבלפת את עצמה אלא מתייחסת ברצינות לבעיה ומנסה לפתור אותה, ולא במתכונת תכניות שאינן אלא קומבינות.

ערך הקרקע מנוטרל מהחישוב, וזה מה שמאפשר שכר דירה סביר. הקרקע, כמו הדירות, נשארת בבעלות ממשלתית.

אתה צודק שמעבר לשאלה הכלכלית חישובית, ערך הקרקע מאזן את תוספת האטרקטיביות של דירה בתל אביב ביחס לדירה בירוחם. התכנית אינה מתייחסת ואינה פותרת בעייה זו.
התוכנית כן מתייחסת לאוכלוסיות מוחלשות, היא מקצה חלק קטן מהדירות לאוכלוסיות מוחלשות ומקצה חלק מהכסף לסיבסוד שכר הדירה לאוכלוסיות אלו.

אני לא מנסה לפתור את מה שאתה קורא 'הדילמה הגדולה מאד', האם עדיף דיור בבעלות או דיור בשכירות. אנו מדברים על בני אדם והעדיפויות משתנות לאורך הזמן. מבחינתי שתהיינה שתי האפשרויות דיור בבעלות ודיור בשכירות.

אמנון