יום שלישי, 28 בנובמבר 2017

על הוויכוח על השימוש הרצוי בעודפי גבייה של מיסים

אבי שמחון מרים
פרופ' אבי שמחון, ראש המועצה הלאומית לכלכלה, התראיין בתחילת החודש באתר Ynet כדי לטעון שיש מקום להקטין את שיעורי המיסים כדי לעודד את הצמיחה הכלכלית של המשק. טענתו זו של שמחון באה כדי להגן על כוונת הממשלה לנצל את גביית-היתר של המיסים השנה (2017) לקיצוץ שיעורי מס ולהגדלת הוצאות הממשלה ולסתור את הטענות שהציגה נגידת בנק ישראל בישיבת הממשלה, לפיהן גביית-היתר של המיסים השנה היא תוצאה של אירועים חד-פעמיים ובלתי-צפויים, ולכן היא איננה צפויה לחזור על עצמה בשנים הבאות והיא אינה יכולה להוות עילה סבירה להחלטה על הקטנה פרמננטית של שיעורי המיסים או הגדלה של הוצאות הממשלה. לדברי שמחון, "מה שהנגידה אמרה זה: 'היה עודף מאוד גדול אבל הוא חד-פעמי ויכול להיות שבשנה הבאה יהיה פתאום מחסור'. התשובה שלנו היא שהעודף היה כל-כך גדול שגם אם היית מפזרת את העודף הזה על פני חמש שנים - עדיין אפשר היה להוריד מסים". לפיכך, הוסיף שמחון, "הכוונה היא לקחת את העודפים ולחלק לשלושה חלקים. חלק אחד הולך להקטנת החובות של מדינת ישראל, חלק שני הולך באמת להגדלת ההוצאה ואנחנו מגדילים את ההוצאה על בריאות, חינוך, רווחה וכן הלאה, וחלק שלישי - והוא הקטן מבין השלושה - הולך להקטנת מסים".
עדי ברנדר מנחית
מירב ארלוזורוב הציגה בטור שכתבה ב'דה-מרקר' תשובה של ד"ר עדי ברנדר, ראש אגף המקרו בבנק ישראל (ראו כאן). בקרב התקשורתי הזה, הניטש בשדה האקדמי-לכאורה, מייצגים השניים את שולחיהם - הממשלה מזה, וכלכלני המגזר הציבורי מזה: שמחון מציג טיעונים התומכים בכוונתם של  ראש הממשלה ושר האוצר לנצל את עודפי המסים הגדולים של 2017 כדי להפחית מסים, גם במחיר של הגדלת הגירעון ב–2018 או ב–2019; ברנדר מציג את עמדת משרד האוצר ובנק ישראל, החרדים ליציבות המשק אם אכן ינוצלו עודפי-גבייה חד-פעמיים להגדלה פרמננטית של גירעון הממשלה. כדי שלא ליפול למלכודת הטריוויאלית ולהיות מואשם בחוסר-אחריות, שמחון תוקף את הנחות היסוד של כלכלני בנק ישראל: הוא טוען שהם טועים תמיד כלפי מטה בתחזיות המיסים, שהם אינם מבינים את המציאות הכלכלית החדשה שבה פועל המשק, של צמיחה מוטת-טכנולוגיה, ועוד. ברנדר נענה לאתגר האקדמי ומשיב בכלים דומים. דיון שמעניין (אולי) כלכלנים - לא את הציבור. אבל הציבור חייב להתעניין - מדובר בהחלטה חשובה.
משהו על עמדות
בהתייחסות לעמדת הפוליטיקאים אסור לנו להתבונן בטיעונים הכלכליים - הם כמובן מושחזים, הגיוניים ומוצגים ע"י דוברים רהוטים - אלא לעמדת המוצא, לפוזיציה: פוליטיקאים מנסים להשיג יעדים, יש להם לוח זמנים קצר להגיע להישגים, והם זקוקים לתקציבים לשם כך; הם אינם מסוגלים לוותר על הזדמנות נדירה כמו זו שנוצרה השנה עקב גביית-היתר של המיסים (שימו לב שגביית-היתר היא לעומת התחזית השנתית המוקדמת: אין לממשלה עודף תקבולים!). האינסטינקטים שלהם כה חזקים עד כי אנחנו יכולים להיות בטוחים שגם אילו היינו חווים השנה האטה כלכלית ותת-גבייה של מיסים - הם היו מציגים נימוקים משכנעים לצורך להקטין את שיעורי המס ולהגדיל את ההוצאות הממשלתיות. יש כאן מקרה ברור של תרופה אחת לכל המחלות: הקטנת שיעורי המס והגדלת ההוצאות הממשלתיות - רק הנימוק שונה, מותאם למצב. ניתן לכן להתייחס לעמדה זו כאל קונסטנטה - לא כאל פתרון מוצע לבעייה כלכלית כלשהי. זהו פשוט רפלקס פוליטי.
רפלקס סימטרי-הפוך קיים אצל חלק מכלכלני האוצר. הללו, ערים לתיאבונם הבלתי-נדלה של הפוליטיקאים לכספים, פיתחו במהלך השנים תפיסה לפיה כל הוצאה ממשלתית היא בזבוז, ולא חשוב אם מדובר בביטחון, בהשקעה בתשתיות ציבוריות, בחינוך או בבריאות. לשימושיהם, פיתחו אותם כלכלנים שיטות אפקטיביות לעיקור יוזמות פוליטיות: הסתרה תקציבית, הפחדת הציבור באמצעות תחזיות כלכליות מאיימות, יצירת תקציבים עקרים שאינם ניתנים כלל לניצול, ולחימה יומיומית ביוזמות השונות של גורמים פוליטיים.
ומה אנחנו צריכים לחשוב?
ומה אנחנו - שאיננו כלים במשחק השחמט הזה אלא אלו שישאו בתוצאות - צריכים לחשוב נוכח הקרב המתנהל מולנו? לשם כך נתרחק מעט כדי לקבל פרספקטיבה.
איך נראה משבר?
לפני שלושה עשורים קרסה כלכלת ישראל. תקופה ארוכה של ניהול משק מתוכנן הנשלט ע"י הממשלה וההסתדרות נראתה כהצלחה כלכלית מסחררת; המשק הישראלי היה סוג של "פלא כלכלי". הצלחה זו התנפצה מול האתגרים הכלכליים הקשים שהציבו מלחמת יום הכיפורים (גידול עצום של הוצאות הביטחון) ומשברי האנרגיה של 1973 ו-1979. כל הניסיונות הקונוונציונליים (וגם הפחות-קונוונציונליים, כמו הניסיון לדולריזציה של המשק) להתמודד עם המציאות החדשה - כשלו, והביאו לעשור אבוד של צמיחה, לאינפלציה דוהרת, למשבר כרוני של מאזן-התשלומים ולגידול מסחרר בחוב החיצוני והפנימי. לקראת אמצע שנות ה-80' הסתיים הכל בקריסה כלכלית.
איך נראית הצלחה?
כשכלו כל הקיצין ולא נותרה עוד במחסנים תחמושת קונוונציונלית, הנהיגה הממשלה ב-1985 תכנית כלכלית דרסטית - "התכנית לייצוב המשק" - שכללה צעדים מהפכניים. בהצלחתה הדרמטית, התכנית גרמה למיפנה היסטורי בהתפתחות המשק: מאז אנחנו חיים במשק צומח ויציב, ונהנים מיציבות מחירים ושער חליפין; מאז אנו חיים במשק שהולך ומופרט בהדרגה; מאז הממשלה פועלת בתנאים מגבילים לגבי גודל הגירעון התקציבי; מאז אנחנו חיים במשק שיש בו שוק הון פרטי, שאין בו כמעט פיקוח על מט"ח ולא בעיית מאזן התשלומים, ושבו יחס החוב לתוצר יורד ברציפות ומתכנס לנורמה המקובלת במשקי המערב. אנו חיים למעשה חלום שנראה לנו בלתי ניתן להשגה רק לפני שלושה עשורים. זה לא הושג ללא כאב: החשיפה לשווקים החיצוניים חיסלה ענפי-משק פחות תחרותיים (חלקם עדיין נלחמים על חייהם), ההפרטה המהירה גרמה למונופוליזציה של חלק מענפי המשק, ואי-השיוויון הכלכלי גבר משמעותית: פירות ההצלחה לא התחלקו שווה-בשווה בין כולם.
יש לקחים?
אבל מכל התיאור ההיסטורי הזה, מהם הלקחים הרלוונטיים לדיון הנוכחי על השימוש הרצוי בעודפי-הגבייה? במדיניות הכלכלית שננקטה מאז 1985 יש להבחין בין כלים אסטרטגיים לבין כלים טקטיים, חלקם אפילו כלים אד-הוק לטיפול סימפטומטי (הקפאת המחירים והשכר). הכלים האסטרטגיים כללו בעיקר איסור על הדפסת כסף, חקיקה המגבילה את גודל הגירעון הממשלתי ומכתיבה לו תוואי רב-שנתי יורד, הפחתה מתמשכת של יחס החוב לתוצר, חשיפת המשק למסחר בינלאומי ולתנועות-הון, והפרטה הדרגתית ומתמשכת של פעילויות ממשלתיות. ההצעה שברקע רשימה זו - להשתמש בעודפי-הגבייה שנוצרו השנה להגדלת ההוצאות הממשלתיות ולהקטנת שיעורי המס - משמעותה הגדלת הגירעון הצפוי בשנים הבאות, שכן הגידול של תקבולי המיסים נובע במידה רבה מאירועים חד-פעמיים ולא מצמיחה מהירה או העמקת גבייה. הגדלה של הגירעון, שתאפשר היפוך מגמת הירידה ההיסטורית של החוב-תוצר, היא חריגה מהאסטרטגיה של הממשלה בעשורים האחרונים. היא נסיגה מהדרך הנכונה.
אפשר כמובן להקל ראש, 'להיות אופטימיים', לחשוב שה'היי-טק' יוצר מרחב הזדמנויות חדש שבו הדאגות מיותרות והשמרנות הכלכלית מוטעית, או סתם לסמוך על צור ישראל וגואלו. להערכתי, אנשי בנק ישראל אינם כאלו. הם מודאגים. הם יודעים שהקריסה של המשק הישראלי לפני שלושה עשורים לא ארעה בגלל פגעי המציאות ולא בגלל שהכלכלנים אז היו פחות מוכשרים מאלו של היום, אלא בגלל חולשת הקברניטים: חוסר היכולת הפוליטית להגיע להסכמה ולגייס את דעת הקהל לנקיטה בצעדים הנדרשים. והצעדים היו ידועים הרבה שנים לפני שננקטו בפועל. זו הייתה חולשת-מנהיגות - לא טעות בניווט.
למה כדאי לדאוג?
אנשי בנק ישראל חוששים אולי שמחירן של טעויות כאלו עלול להיות משמעותי, ושהסיבה שאנו מקילים ראש בהחלטה היא שאת הפירות נקטוף אנחנו ואת המחיר ישלמו (אולי) ילדינו. כך צריך לחשוב כל מי שנמצא בסקטור הציבורי, ולא רק בתחום הכלכלי - גם בתחום החינוך, הבריאות, התחבורה והשיכון. אנשי הסקטור הציבורי אינם פקידים של הדרג הפוליטי - הם אחראים לעתידנו. זוהי הסיבה שדרוש Civil Service נאמן ואפקטיבי ולא נושאי "משרות אמון". זוהי הסיבה שהסיסמא "משילות" עלולה להיות אשלייה מסוכנת - כוונתה לסרס את השירות הציבורי, לא לייעל אותו.
כדאי לכן לכולנו לקחת חלק פעיל בוויכוח המתנהל מול עינינו. כדאי להבין שהדוברים השונים משקפים גם אינטרסים מובנים (וזה לגיטימי), ולנסות לראות מבעד למסך האינטרסים. כדאי לשים לב לכך שעודפי הגבייה השנה הם אירוע חד-פעמי, למרות טענות אחרות. כדאי לקחת בחשבון שעל המאזניים מוטלים בריאותו של המשק בטווח הארוך, והיא תלויה בשמירה על תוואי יורד של הגירעון הממשלתי ושל יחס החוב לתוצר ובקיום תשתיות ציבוריות שיאפשרו למשק להמשיך ולצמוח. זה מה שאומרת נגידת בנק ישראל, ללא פתוס.
ויש דבר שהיא אינה יכולה לומר, מסיבות מובנות, אבל אנחנו יכולים לומר לעצמנו: המשק הישראלי אינו מקרטע, וקצב הצמיחה שלו אינו נחסם כיום ע"י שיעורי-מס גבוהים - נהפוך הוא, ולא צריכים להתעמק במחקרים שמביא ברנדר כדי לחשוב כך. ועוד דבר: הצורך לענות על צרכים אמיתיים בתחום הבריאות והחינוך והרווחה אינו מחייב הגדלה של ההוצאה הממשלתי - הוא היה מתאפשר גם ע"י  שינוי של סדרי עדיפויות בקביעת התקציב. רק מי שאין לו יכולת פוליטית להוביל מהלך להסטת משאבים משימוש אחד לשימוש אחר  - וזוהי המהות של החלטה פוליטית לגיטימית - נאלץ "למכור" לציבור את האשלייה שמצאנו אוצר, שיש כאן "עודפי-גבייה" שצריך "להחזיר אותם לציבור", ומעלים מהציבור שמה שהוא מבצע בפועל זו העברת משאבים מהדור הבא לדור הנוכחי. במקום ירושה נשאיר לילדים חובות.

וכדאי גם לשים לב לשר אוצר שמתנהג כאילו מדובר בהכנסות אמיתיות שהוא יצר והוא רשאי לחלקן כראות-עיניו ולתפארת עצמו.