בגלל מיקומה על מפגש של לוחות טקטוניים - הלוח הערבי והלוח האפריקאי - ישראל חשופה לסיכון גבוה-יחסית של רעש אדמה (ראו לדוגמה כאן). הגיאולוגים טוענים, לכן, שרעש אדמה קטלני הוא רק שאלה של זמן. מפה של אזורי הסיכון (ראו לדוגמה כאן) מעלה שהאזורים המסוכנים ביותר בישראל מצויים לאורך השבר הסורי-אפריקני, עם שלוחה בעמק בית-שאן לכיוון עמק יזרעאל והר הכרמל. רעש אדמה הוא אירוע מיידי; מה שניתן לעשות מראש כדי להקטין את הנזק בחיי אדם וברכוש שייגרם בהתרחש רעש כזה הוא חיזוק מבנים (מבני מגורים ומבני ציבור) כדי להגביר את עמידותם. לפיכך אימצה הממשלה בשנת 1975 תקן בנייה חדש המתאים להתמודדות עם רעש אדמה (תקן 413. ראו לדוגמה כאן). תקן זה הפך למחייב לגבי תכנון מבנים חדשים בשנת 1980.
בעקבות רעידת האדמה שהתרחשה ב-1999 בתורכיה, רעידה שהמחישה פעם נוספת את פגיעותה של כל מדינה להרס העצום העלול להיגרם מרעידת אדמה, החליטה הממשלה להיערך לאפשרות של רעידת אדמה חזקה בישראל. ועדת שרים להיערכות לרעידות אדמה הקימה גוף מטה - "ועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה" - ובו נציגים של משרדי ממשלה, פיקוד העורף, גופי חירום, מכוני מחקר וארגונים אזרחיים. מטרתו של גוף המטה לעסוק "בתיאום ובקרה על פעולות כלל משרדי הממשלה, גופי החירום ומכוני המחקר, במכלול סוגיות ההיערכות להתרחשותה של רעידת אדמה חזקה בישראל" (ראו, לדוגמה, כאן). אחד התוצרים של עבודת הצוות הוא קביעת "תרחיש הייחוס הלאומי" - הקביעה מול איזה איום אנו מתמודדים. לפי תרחיש הייחוס שאומץ על ישראל להיערך לרעש אדמה בעוצמה 7.5 בסולם ריכטר שמוקדו בבית שאן. רעש זה צפוי לגרום הרס של 10,000 מבנים, ו-20,000 מבנים נוספים צפויים לנזקים כבדים. מספר ההרוגים הצפוי הוא 6,000, ויידרש פינוי של 377,000 איש מבתיהם (ראו כאן).
הבעייה הראשונה שזוהתה הייתה מלאי המבנים הקיים שאיננו עומד בתקן החדש - מבנים שנבנו לפני שתקן הבנייה החדש הפך למחייב (כלומר: חלק ניכר מהמבנים שנבנו לפני 1980). מבנים אלו דורשים חיזוק כדי לצמצם את הנזק בחיי אדם וברכוש. בעוד שלגבי מבני ציבור האחריות לחיזוק היא על הסקטור הציבורי - השאלה הייתה כיצד לגרום לבעלי הדירות הפרטיות לקחת על עצמם את היוזמה לחיזוק המבנים. למרות שהאינטרס לדאוג לשלמות רכושם היה אמור כשלעצמו לגרום לבעלי הדירות ליטול על עצמם יוזמה לחיזוק המבנים - החשש היה שהם לא ימהרו לפעול. כדי להמריץ אותם לפעול הוחלט להציע לבעלי הדירות "גזר": ליצור תמריץ כלכלי שיגרום להם ליזום מהלכים של חיזוק מבנה.
התמריץ שנבחר הוא הענקת זכויות בנייה נוספות לבעלי דירות שייענו להצעה וקביעת מסלול מקוצר לקבלת רישוי למימוש זכויות הבנייה הללו. בעלי הדירות ישתמשו - כך נקבע - בחלק מתוספת זכויות הבנייה להגדלת שטח דירותיהם, וימכרו את החלק האחר ליזמים פרטיים שיוכלו להוסיף קומות למבנים המחוזקים. התמורה שתתקבל ממכירת זכויות הבנייה ליזמים תשמש למימון חיזוקו של המבנה, השבחתו והרחבת שטחי הדירות. למעשה, זהו סוג של "עיסקת קומבינציה" שבה בעל הקרקע מעביר זכויות בנייה ליזם ומקבל בתמורה שטח מבונה. בשנת 2005 פורסמה ברוח זו תכנית מיתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38. ראו לדוגמה כאן). בהדרגה, בעלי דירות נענו לתמריץ שהוצע להם במסגרת תמ"א 38, הצטרפו לתוכנית והחלו לחזק את מבני המגורים באמצעות התקשרות עם יזמים. היזמים דאגו לחיזוק הבניינים, לתוספת שטח מגורים מגורים (ממ"ד), לשיפוץ חיצוני של הבניין, לבניית מעליות ולבניית חנייה תת-קרקעית. בתמורה, הם קיבלו את זכויות הבנייה שתורגמו לתוספת קומות ויחידות דיור לבניין.
ההצטרפות לתוכנית לא הייתה מפוזרת גיאוגרפית בצורה אקראית. זה אינו מפתיע: בעוד עלויות החיזוק, השיפוץ ותוספות הבנייה אינן מושפעות ממיקום גיאוגרפי - מחירי הקרקע (ולכן היכולת ליהנות מהטבות התוכנית) משתנים ממקום למקום. תמ"א 38 הייתה כדאית לבעלי הדירות רק במוקדי הביקוש: רק באזורים בהם מחירי הדירות (למ"ר) מספיק גבוהים כדי שהתמורה שיקבל היזם ממכירת הדירות הנוספות תכסה את עלויות החיזוק וההרחבה.
מאחר שקצב ההצטרפות של בעלי דירות לתוכנית היה מזערי בשנים הראשונות, יזם משרד הבינוי והשיכון מחקר שמטרתו לבדוק מה מעכב את ההצטרפות לתוכנית תמ"א 38 וכיצד ניתן להרחיב את ההשתתפות על ידי תוספת של זכויות בנייה יחסית להצעה המקורית. דוח שהוגש למשרד הבינוי והשיכון בשנת 2010 - "קביעת עקרונות למדרוג תוספת זכויות בנייה כתמריץ לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה במסגרת תמ"א 38" (ראו לדוגמה כאן) - העריך באיזו מידה שיפור ההטבות הניתנות לבעלי דירות יכול להרחיב את פוטנציאל הדירות שתצטרפנה לתוכנית. להערכת כותבי הדוח, היקף הדירות שצריכות להיכלל בתכנית תמ"א 38 היה 810 אלף, אבל מבנה התמריצים שנכלל בנוסח התוכנית המקורי היה אטרקטיבי רק לגבי כ-100 אלף דירות, כולן ממוקמות במרכז הארץ. הפעלת התוכנית המקורית היתה אמורה להוסיף כ-30 אלף דירות חדשות למלאי הדיור (כלומר: תוספת של 30 אלף דירות שתימכרנה בשוק החופשי תממן את חיזוקן של 100 אלף דירות). כדי להרחיב את היקף התוכנית הציעו כותבי הדוח להגדיל משמעותית את ההטבות. לפי הערכותיהם (ראו שם) הגדלת ההטבות תגדיל את מספר הדירות שחיזוקן יהיה כדאי לבעלי הדירות פי ארבע, לכ-400 אלף, ומקביל תתווספנה גם כ-130 אלף דירות חדשות בקומות העליונות (החדשות) של הבניינים המחוזקים. ראוי לציין שגם בהינתן ההטבות המוגדלות שהציעו כותבי הדוח לכלול בתמ"א 38 (ובהנחה שבעלי הדירות אמנם ינצלו הטבות אלו), חיזוק הדירות יקיף לכל היותר מחצית ממלאי הדירות הזקוקות לחיזוק: כותבי הדוח העריכו שישנו מלאי של כ-400 אלף דירות המצויות מחוץ לאזורי הביקוש ושמנגנון ההטבות של תמ"א 38 לא יספיק כדי להפוך את חיזוקן לכדאי עבור בעלי הדירות.
כמה בעיות נוצרו אם כך בעולם של תמ"א 38: האחת, שיטת התמריץ שנבחרה אפקטיבית רק באזורי ביקוש, בהם מחירי הדירות גבוהים - לא באזורי הפריפריה. בעלי דירות באזורי הביקוש זכו בכך להשבחה של דירותיהם - חיזוק מבנה, הגדלת שטח הדירה על-ידי תוספת מרחב מוגן דירתי, תוספת מרפסות, שיפוץ חיצוני, תוספת חנייה מתחת לבניין, תוספת מעליות - ללא תמורה מצידם. לעומתם, בעלי דירות מחוץ לאזורי הביקוש אינם יכולים ליהנות מההטבות המוצעות בתוכנית בגלל מחירי הקרקע הנמוכים. בעייה שנייה היא שדווקא דירות הנמצאות באזורים המועדים לפורענות במקרה של רעש אדמה ושהיו צריכות להיות במוקד המדיניות - נמצאות מחוץ לאזורי הביקוש ולכן מנגנון התמרוץ שבבסיס תוכנית תמ"א 38 אינו אפקטיבי לגביהן. התוצאה היא שמה שתוכנן במקור כתוכנית הדגל הלאומית להתמודדות עם סיכוני רעש אדמה לא השיג את מטרתו אבל הפך שלא לצורך לתוכנית שרירותית להתחדשות עירונית. אם תרצו: תוכנית תמ"א 38 הפכה לתוכנית להשבחת נדל"ן באזורי הביקוש על-חשבון המדינה. התוכנית אינה רלוונטית לדירות המצויות באזורי הסיכון, שהיו צריכות להיות היעד העיקרי שלה. למעלה משני עשורים לאחר שממשלת ישראל נזעקה לפעול למציאת דרך לחיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה - טרם ננקטו צעדים אפקטיביים באזורי הסיכון. וישנה בעייה נוספת: ההתחדשות העירונית שיצרה תמ"א 38 היא עיוות - ציפוף המגורים באזורי הביקוש נעשה בצורה ספורדית, נטולת זיקה לתכנון עירוני כולל, ואינו מלווה בהשבחה מקבילה נדרשת של התשתיות הציבוריות.
על רקע חגיגת הנדל"ן הנמשכת שיצרה תוכנית תמ"א 38 (שהתפתחה במשך הזמן, להגברת כוח המשיכה שלה, לתוכנית אינדיבידואלית של פינוי-בינוי) לטובת חלק מהציבור, והוויכוח הציבורי על המשך הפעלתה - אנחנו מאבדים זמן יקר: רעש האדמה שלקראתו היינו אמורים להיערך איננו ממתין שנמצא פתרון אופטימלי, ומאות אלפי דירות בישראל נמצאות בסיכון גבוה מההכרחי ללא שננקטים צעדים להפחתת הנזק הצפוי בהתרחש אסון. הגישה העקרונית שאומצה בתוכנית - "חלוקת גזרים" לבעלי דירות כדי שיסכימו להיכלל בה - אינה אפקטיבית, היא מיותרת, והיא אינה מוצדקת חברתית. לגבי אפקטיביות: לפי דוח של מינהל התכנון לגבי העשור הראשון להפעלת התוכנית (ראו כאן) הוגשו במצטבר 4,800 בקשות להיתר בנייה, מהן אושרו 2,700. ניתנו 1,370 היתרי בנייה בהם נכללות 27,400 יחידות דיור, מהן 12,700 דירות לחיזוק ו-14,700 דירות חדשות להוספה. את 12,700 ההיתרים לחיזוק דירות שניתנו במשך עשור יש להשוות לגודל הבעייה - 810 אלף דירות לפי ההערכה המקורית - כדי להבין שנעשה מעט מידי כדי לקדם את הרעה, וכמובן שלא באזורי הסיכון. לגבי מיותרות: העלות הישירה של חיזוק מבנים - אילו באמת התמקדנו בכך - היא קטנה יחסית, ופעולת החיזוק עצמה יכלה להתבצע במהירות מבלי להמציא מבנה תמריצים מורכב שיגרור אחריו פעילות מורכבת שכולה ממוקדת בהשבחת נדל"ן. כך, לדוגמה, ההערכה המקובלת היא שעלות החיזוק עצמו אינה עולה על 50 אלף ש"ח לדירה. לגבי השאלה החברתית: קשה לחשוב על הצדקה לתוכנית היוצרת השבחה ללא תמורה על-ידי חלוקה של זכויות בנייה והמפלה לטובה בעלי דירות באזורי הביקוש.
ההיגיון הבסיסי של "סחר-חליפין" - חלוקת אחוזי בנייה לבעלי דירות כדי שנשיג "חינם" את חיזוק המבנים - הוא לקוי, מחמיץ את אזורי הסיכון ומנוגד לכל תכנון אורבני ארוך-טווח. זהו אותו גמל מפורסם מהבדיחה - המצאה של בירוקרט, סוג של אלכימיה שמנסה ליצור יש מאין. אלא שממש לא מדובר במהלך שאין לו עלות כלכלית - יש למהלך זה עלויות, וה'משקפיים' היחידים בהם הוא נראה חסר-עלות הם ה'משקפיים' של תקציב המדינה: זהו מהלך חוץ-תקציבי וזהו כנראה סוד קסמו הכוזב. במקום לנקוט במהלך מעוות, מסורבל ולא אפקטיבי, אפשר היה להגדיר תוכנית לאומית של חיזוק מבנים "רזה" (אין צורך להוסיף קומות לבניינים רק כדי לחזקם), עם מסלול אישורים מהיר, ובמידת הצורך להעמיד לבעלי הדירות מסגרת אשראי מוכוון לצורך מימון. במקום "לשחד" את בעלי הדירות כדי שיואילו להצטרף לתוכנית, ובהינתן ששאלת המימון יכולה להיפתר על-ידי קרן ממשלתית - אפשר היה לחייב את בעלי הדירות להשתתף בתוכנית החיזוק. גם חברות הביטוח יכלו (לטובתן) שלא לבטח דירות שאינן עומדות בתקן 413 ואינן מחוזקות כנגד סיכוני רעש אדמה.
4 תגובות:
דורון,
מגיבה נעמי כרמון, פרופסור בטכניון.
הניתוח שלך את תמ"א 38, תולדותיה והשלכותיה החברתיות-כלכליות החמורות - בהיר ומדוייק.
הפתרון 'הפשוט' שאתה מציע חסר הגיון מינימלי, או מייצג היגיון כלכלי במירעו. אנסה להסביר חלקית תוך שימוש במילות ניתוח כלכלי: בהתחשב ב'עלויות העיסקה' הגבוהות מאד של פעולה בבניינים בבעלות פרטית* האומנם הגיוני לטפל בחיזוק הבניין מפני רעידות אדמה בנפרד מן הטיפול במיגונו, כשאנו מודעים לתחזית של מטר טילים שירד על יישובים בישראל, בעיקר בפריפריה, במקרה של התלקחות בגבולות (הסלמה שעלולה לקרות בכל יום)? האומנם הגיוני לחזק בניינים ישנים, מבלי לטפל באותה הזדמנות בצנרת מים ישנה ודולפת או צנרת חשמל שאינה עונה לתקנים מינימליים?
וגם: האומנם התכוונת לאמירה האומללה שמבקשת למנוע ביטוח מכל בעלי הדירות בפריפריה בבניינים שנבנו לפני 1980, כשאתה מודע למצבם הכלכלי של חלק ניכר מבעליהן? האומנם אתה מטיף לכך שכדאיות כלכלית מנקודת ראותם של הבנקים אמורה להיות השיקול הראשון במדיניותה של ישראל או במדיניות הביטוח של בניינים בפריפריה?
*הדירות בכל הבניינים (כמעט) המיועדים לחיזוק (לפחות חלק מן הדירות בתוך כל בניין) - בבעלות פרטית.
דורון,
מגיב חיים לוטנר, ארכיטקט, בוגר הטכניון,
הניתוח שלך בהיר ומדויק.
התמ"א המקורית היתה חיזוק המבנה הקיים. זה רעיון בעייתי, כיוון שזה לא מספיק לחזק, ולחדש תשתיות בבניין הישן. הוא נשאר בניין ישן. קצת כמו לעשות ניתוח פלסטי לבן 70 ולחשוב שהוא נהיה בן 20. וכאן יש לשבח את מוסדות התכנון שהוסיפו מסלול של הריסת המבנה הישן ובניית מבנה חדש שמקבל את תוספת הבניה המוצעת.
בפועל מה שהתחיל כתכנית לחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה הפכה להיות בפועל תכנית להתחדשות עירונית וציפוף של אזורים עירוניים. וזה טוב. יותר בניה במקומות המופרים, ומכאן יותר אפשרות של שמירה של שטחים לא מופרים. אלא שבמקום שהתכלית החשובה הזאת תקבל התייחסות רצינית, היא 'טרמפיסטית' של תמ"א 38, וחבל, כיוון שהתוצאה איננה אופטימלית. מה שצריך לעשות זה תכנית ציפוף של האזורים העירוניים. אבל אז לטפל גם באספקטים השונים של ציפוף עירוני: קביעת שטחים פתוחים, מבני ציבור, ובעיקר פתרונות של תחבורה, נתיבי אופניים, תחבורה ציבורית יעילה ונוחה שתתן תמריץ לאי-שימוש ברכב פרטי. הרחבת אפשרות לתעסוקה המשולבת באזורי מגורים, בקיצור - התייחסות תכנונית. בגלל שמדובר בבעלויות פרטיות, חלק מהערך הנוסף שנוצר צריך ללכת לבעלי הנכסים, אבל אחרי שהם מקבלים את המתנה המפתה, יתר הערך המוסף צריך להימכר לכל המרבה במחיר. כיוון שאין מתיקות גדולה יותר ממתיקותה של יצירת יש מאיין, שזה - כאילו! - מה שמקבלים מהנציפוף, חלק מהרווחים יכולים לשמש לחיזוק מבנים בפריפריה, שם ערכי הקרקע וערך זכויות הבניה איננו מאפשר ליצור כסף ע"י תוספת זכויות.
תכלית חשובה נוספת שמגיעה כטרמפיסטית על תמ"א 38 היא הוספת ממ"דים (מקלטים) בבניינים ישנים שאין בהם ממ"דים. גם נושא זה מן הראוי שיקבל התייחסות רצינית יותר.
בניינים 'מזדקנים'. הם מאבדים מחוסנם, צנרת המים שלהם נרקבת, מערכות החשמל שלהם מתיישנות ומתדרדרות ואינן עומדות עוד בתקנים. עולה שאלה עד מתי יש טעם לתחזק ולשפץ בניינים או שאולי בשלב מסויים עדיף לגרוט אותם - לעשות שימוש חוזר בקרקע לבניית מבנה חדש במקום הישן. בעולם של בעלות פרטית על דירות מגורים שאלה זו צריכה להיות מופנית לבעלי הדירות: מדובר ברכושם. אלא שעולות שתי בעיות עקרוניות: האחת - במודל של בתים משותפים (המודל הנפוץ בישראל) פתרון השאלה סבוך בגלל הצורך להגיע להסכמה של בעלי רוב הדירות שבבית המשותף, ולכן ייתכן שהזדקנות מלאי הדיור משקפת דינמיקה בעייתית של קבלת החלטות במקרים של שותפות (ואולי גם בירוקרטיה מסרסת). השנייה - עד כמה יש אינטרס ציבורי לחידוש המלאי שאיננו מובא בחשבון בשיקולי בעלי הדירות, וכיצד לגרום להפנמתו. על אלו נוספו בעשורים האחרונים שתי בעיות חדשות: 1) האיום של הרס במקרה של רעש אדמה נעשה יותר מוחשי וגרם לשינוי חוקי התכנון של בניינים חדשים, והשאלה שנותרה היא מה ניתן לעשות עם מלאי הדיור הישן שאיננו עומד בתקנים; 2) התגברותו של איום ביטחוני על העורף האזרחי גרמה גם היא לשינוי תקן הבנייה ולדילמה דומה כיצד להתמודד עם בעיית המיגון של דירות ישנות.
אלו שאלות כבדות, והן מחייבות הכרעות. ההערות שלי ברשימה לעיל נגעו לפתרון שנבחר (תמ"א 38): זהו פתרון לא אפקטיבי, לא ממוקד-מטרה, ובעל השלכות כלכליות-חברתיות שרירותיות ולא מוצדקות. הוא נולד בחטא, מתוך רצון לבצע מהלך חוץ-תקציבי, לאכול 'ארוחת-חינם'. לא טענתי שאין בעיות - טענתי שהפתרון שאומץ אינו קביל. ברור לנו שחלק ממלאי הדיור בישראל דורש גריטה כיון שאיננו עומד בתקנים מקובלים של בטיחות - אז מה נעשה? כיצד נגרום להחלפת מלאי זה? את הדיון הזה טרם קיימנו.
הוסף רשומת תגובה