רשימת אורח: כלכלת ישראל לקראת "היום שאחרי" (5) - דוד בועז, דוב מישור ודורון נחמני*

 פרק 5: מדיניות פיסקלית ל"יום שאחרי"

הקדמה

כפי שהצגנו בפרקים הקודמים, תמונת המשק בשנת 2023 הייתה מורכבת: מחד, נקודת פתיחה טובה בסוף 2022 בזכות פעילות ערה של ענפי ההיי-טק ומצב נוח של מאזן התשלומים; מאידך, הקשיים והאתגרים שהתפתחו ב-2023, הן בעקבות היוזמה הפוליטית לשינויים משטריים ואי-השקט שהיא יצרה בציבור הישראלי, שעורר חששות אצל משקיעים, והן בגלל הציפיות להתפתחויות כלכליות קשות לאור המלחמה שהחלה באוקטובר 2023. 

המשקולת הכלכלית הכבדה של המלחמה משליכה על מה שצפוי למשק ב-2024 ואילך. ניתן היה לצפות מהממשלה שתכין תוכנית פעולה שתתמודד עם קשיי המשק, אבל במקום זאת אנו עדים לחידלון: למדיניות תקציבית שמתעלמת מהאתגרים השוטפים ומעצימה בכך את חומרת הבעייה, ולהתחמקות גלויה מהצורך להכין תקציב לשנת 2024. המחשבה שמדיניות של אינרציה בניהול התקציב - "טייס אוטומטי" - היא פיתרון לגיטימי - היא אשלייה מסוכנת. למודי ניסיון מהמיתון הארוך אליו נקלע המשק בעקבות מלחמת יום הכיפורים, אנו יודעים: ככל שדוחים את ההתמודדות עם הקשיים - כן מחריפה עוצמתם. אנו סבורים, לכן, שהתנהלותה הכלכלית של הממשלה הנוכחית היא חסרת-אחריות ומסכנת את עתידו של המשק. המשך המצב הפוליטי הנוכחי עלול להביא לנסיגה כלכלית חמורה ולהעמקת אי-האמון מצד שוקי ההון, משקיעים זרים, מוסדות פיננסיים בינלאומיים וחברות הדירוג בניהול המדיניות הכלכלית של ישראל. זו איננה הצהרה פוליטית בעלמא: בעולם הכלכלי הפתוח של ימינו שבו המשק תלוי מאוד בסקטור ההיי-טק, ביצוא ובהשקעות מחו"ל - מידת האמון או חוסר-האמון שרוחשים השווקים הבינלאומיים להנהגה ולביצועיה היא גורם קריטי.

תיכנון ראוי של המדיניות הכלכלית וקביעת היעדים והמהלכים הנדרשים קשורים, באופן טבעי, במצב הביטחוני-פוליטי-מדיני שישרור "ביום שאחרי". איננו תולים תקווה בממשלה הנוכחית: את הצעתנו למדיניות כלכלית אנו משרטטים תחת ההנחה שהממשלה הנוכחית תתחלף, שתחול רגיעה והתייצבות בסטטוס הביטחוני-פוליטי-מדיני של מדינת ישראל, ושייווצר קשב לדיון כלכלי מקצועי.  

אילוצי התקציב העיקריים

את אילוצי תקציב 2025 והשלכותיו עד סוף העשור ניתן להציג בארבעה נושאים עיקריים:

1. תקציב הביטחון: בסיס מוסכם להוצאות הביטחוניות הישירות והעקיפות שישרור מ-2025 ואילך

2. תקציב הוצאות והשקעות רב-שנתי לשיקום אזורי הצפון והדרום

3. הוצאה אזרחית: קביעה רב-שנתית בתחומים חשובים של הוצאה אזרחית חיונית 

4. ניהול פיסקלי: קביעת סדרי עדיפויות תוך הקפדה על גודל הגירעון והחוב, בדגש על שיקום יכולת הצמיחה של המשק

מיתאר כללי לתקציב 2025 - הקריטיות של גודל הגירעון 

על בסיס נתוני הרבעון הראשון שכבר התפרסמו, התמ"ג של 2024 יגיע להערכתנו לכ-2,085 מיליארד שקל. אנו מעריכים שהתמ"ג של 2025 יהיה גבוה ממנו נומינלית ב-7.5-8%, כלומר כ-2,250 מיליארד שקלים. נתון זה חשוב כי הוא מאפשר לנו לחלץ את גודלו של הגירעון התקציבי הסביר לשנת 2025. הגירעון הממשלתי במונחי תוצר עומד ב-12 החודשים האחרונים (לפי אומדני משרד האוצר) על 8.1 אחוזים. על בסיס זה הערכתנו היא שעד דצמבר 2024 לא יחרוג הגירעון מרמה של 7.0 אחוזים, כי הזינוק בגירעון התרחש בעיקר ברבעון האחרון של 2023 וברבעון הראשון של 2024. הואיל ויחס החוב לתוצר בישראל הוא נמוך יחסית בהשוואה בינלאומית (כ-60% לפני המלחמה), ניתן לומר שיש לישראל במובן זה "כרית ביטחון". לכשתיכון בישראל ממשלה חדשה ואמינה בנושאי מימשל, ביטחון וכלכלה תוכל ישראל להערכתנו לצלוח את 2025 עם שיעור גירעון של 6 אחוזי תוצר - כ-135 מיליארד שקלים. 

גירעון כזה הוא אמנם גבוה, אך אנו גורסים שהוא אפשרי בגלל שלוש סיבות:  א. קיומה של  "כרית הביטחון" (יחס נמוך יחסית של חוב לתוצר בתקופה שטרם המלחמה);  ב. חלק ניכר מהתוספת התקציבית הוא חד-פעמי, כמו ההשקעות בשיקום הצפון והדרום, שסביר לממנן בהלוואות;  ג. גורמים פיננסיים בינלאומיים מייחסים חשיבות לא רק להיקף הגירעון אלא גם למגמתו על פני זמן. 

חשוב לחדד את עניין הריבית והחשש מפני עלייה חדה שלה בעקבות גירעון בלתי-נשלט: המשמעות לשוק ההון בכלל ולכספי הפנסיה והגמל של כלל האזרחים בפרט היא הרסנית. הצורך במימון גירעון גדול יותר יהיה כרוך בעלייה של שיעור הריבית שהממשלה תיאלץ לשלם, הן על חוב קיים והן על חוב חדש. מכאן הדרך למפולת בשוק אגרות החוב בפרט ובשוק ההון בכלל עלולה להיות קצרה. שוק ההון מטבעו בנוי על אמון המשקיעים  ולכן חיוני לשמור על גודל גירעון מרוסן. 

צמיחה, ככל שתהיה, תובל על-ידי שלושה "מנועים": התאוששות סקטור ההיי-טק, שהוא כידוע קטר הצמיחה העיקרי של ישראל, פעולות שיקום יזומות של ישובי הדרום והצפון, ורפורמות כלכליות מעודדות צמיחה, למשל בשוק העבודה. כך תושג צמיחה מהירה שתוביל להגדלת גביית המיסים ותקטין את היחס שבין הגירעון לתוצר. 

מקורות אפשריים לכיסוי "הבור" התקציבי

גביית מיסים

בהינתן שיעורי המס הנוכחיים ובהנחה של צמיחה בקצב נומינלי של כ-8 אחוזים לשנה אפשר להעריך גידול של כ-10 אחוזים בגביית המיסים (גביית מיסים איננה ליניארית - היא גדלה מהר יותר מגידול ההכנסות בגלל התקדמות לשיעורי מס גבוהים יותר). בתקציב 2024 שאושר בפברואר האחרון אומדן ההכנסות ממיסים עמד על 423 מיליארד שקלים, והאומדן המעודכן ליוני 2024 הוא 436 מיליארד. הערכתנו היא שב-2025 ניתן יהיה להגיע להכנסות ממיסים בסדר גודל של 475 מיליארד שקלים, זאת עוד לפני שיוכנסו שינויים בחוקי המיסים הקיימים.

העלאת שיעור מע"מ

אנו מציעים להעלות את שיעור המע"מ מ-17% ל-19% למשך שנה אחת, שאחריה ישוב שיעור המע"מ לרמתו הנוכחית. העלאת שיעור המע"מ תניב בשנת 2025 תוספת הכנסות נטו משוערת של 12 מיליארד שקלים. המלצה זו שונה מהתכנון הממשלתי שפורסם, על העלאת המע"מ ל-18% בלבד. 

תקציבים מגזריים וקואליציוניים

על פי הפרסומים, היקף תקציבים אלה הגיע ב-2024 לכ-14 מיליארד שקל. הערכתנו היא שניתן יהיה לקצץ ב-2025 לפחות 80% מסכום זה, דהיינו כ-11 מיליארד שקלים. עמדה זו הינה שמרנית ביחס לצרכים הדחופים של המשק לאור האיום הכלכלי החמור בעקבות המלחמה וכשלי המדיניות הכלכלית עד כה. 

אין בהצעה זו פירוט של כלל הסעיפים התקציביים שיש לקצץ בהם בעת הזאת, אך ברור שבמקביל לקיצוץ התקציבים הקואליציוניים יש לקצץ סעיפים המהווים ביזבוז משווע, כגון מספר משרדי ממשלה, מספר השרים, הוצאות ראוותניות, טיפוח מקורבים במיליארדים, ועוד.  

דיבידנדים מחברות ממשלתיות

מדובר בשתי חברות ממשלתיות ביטחוניות גדולות שתידרשנה להגדיל דיבידנד לממשלה של קרוב ל-2 מיליארד שקלים.

סיכום

כאמור, הערכת הגירעון שלנו לשנת 2025 עומדת על 135 מיליארד שקלים, תחת ההנחות שפירטנו לעיל. הצירוף של גירעון זה עם גביית המיסים שצוינה קודם ועם הקיצוץ התקציבי המוצע בכספים הקואליציוניים ואחרים והעלאת שיעור המע"מ, תאפשר לקבוע לשנת 2025 מסגרת תקציב של כ-630 מיליארד שקלים. מהם שולי הטעות בהערכות אלה? תלוי בהתממשות ההנחות כגון המצב הביטחוני שישרור, שינויים פוליטיים שיתחוללו, ועוד. סטייה מהותית לרעה עלולה להיגרם על-ידי עלייה ניכרת של עלות המימון של החוב הממשלתי, עם השלכות שליליות בתחום תקציב המדינה, תגובות של שוקי ההון ושל המשקיעים ונתונים מאכזבים של צמיחה ותעסוקה.   

לא ניכנס כאן לפירוט החלוקה של התקציב לסעיפים השונים. ההחלטות הסופיות על גודל התקציבים האזרחיים תוכלנה להתקבל רק לאחר שיוגדרו תקציב הביטחון ותקציבי השיקום לצפון ולדרום. יחד עם זאת ובאופן בלתי תלוי באילוצי התקציב יש לטפל לפחות בשני תחומים. תחום החינוך הוא התחום האזרחי הגדול ביותר (תקציב החינוך הוא כ-84 מיליארד שקל בשנת 2024) וניתן לעשות בו רבות גם ללא גידול תקציבי משמעותי. לשם כך, יש לארגן מחדש את פעילות משרד החינוך עפ"י שני עקרונות עיקריים: האחד - תיקצוב תלמידים לפי מפתח אחיד לתלמיד, ללא קשר למגזר אליו הוא שייך; השני - מתן עדיפות תקציבית לבתי ספר באשכולות סוציו-אקונומיים נמוכים, ללא קשר למגזר. יישום שני העקרונות יביא לייעול משמעותי של פעילות המשרד בתוספת תקציבית שולית.

התחום השני הוא שיש להנהיג בו רפורמות באופן דחוף הוא תחום הבריאות. היצע שירותי הבריאות בישראל נחות משמעותית מהמקובל במדינות ההתייחסות שלנו (OECD), ומה שמדאיג היא מגמת הירידה בהיצע שירותי הבריאות עקב מחסור חריף בכוח אדם מיומן - בעיקר רופאים וכוח עזר רפואי - ועקב היעדר ציוד רפואי נדרש. לא יהיה מנוס מהרחבה ניכרת של תקציב הבריאות כדי למנוע את קריסת המערכת.

המדיניות הפיסקלית הנדרשת ביום שאחרי צריכה להיות בעלת מאפיינים דומים לאלו של תוכנית הייצוב של 1985. ההחלטות צריכות להתקבל בראייה רחבה וארוכת טווח לשם החזרת המשק לתוואי של צמיחה ותעסוקה. הממשלה תצטרך לסייע לענפי המשק ולבתי העסק שנפגעו, שיצטרכו לעמוד על רגליהם בתוך תקופה לא-ארוכה ולבנות תוכניות שיקום וצמיחה. הצלחת התוכנית תהיה תלויה במידת האמון של הציבור בממשלה ובתמיכתו בתוכנית.

התוויית תוכנית פיסקלית נכונה ונועזת, עם שינויים נדרשים ורפורמות הכרחיות, עם קיצוץ בתקציבים שאינם משרתים את המשק, עם העלאת מסים מאוזנת ועם ניהול הגון וישר-דרך של ראשי המדיניות הכלכלית, מתוך דאגה לציבור הרחב ומתוך עידוד צמיחה כלכלית במקום תיקצוב הטבות למקורבים - תהיה תלויה גם בתגובות החיצוניות למדיניות החדשה. מניסיוננו אנו יודעים שממשלת ישראל תזכה לתמיכה ועידוד של המוסדות הפיננסיים הבינלאומיים ושל המשקיעים הזרים אם התוכנית תהיה נכונה, אמיצה ומשרתת את טובת המשק.

כשהמרגלים הבאישו את ריחה של ארץ כנען באוזני בני ישראל, טען מולם כלב בן יפונה "עלה נעלה כי יכול נוכל". גם היום יפה כוחה של אימרה זו. 

*דוד בועז היה בעבר הממונה על התקציבים במשרד האוצר. דוב מישור היה בעבר מנכ"ל משרד המסחר והתעשייה. רשימה זו היא החמישית בסידרה של 6 רשימות שעניינה גיבוש תוכנית כלכלית למשק הישראלי לשנים הבאות

רשימת אורח: כלכלת ישראל לקראת "היום שאחרי" (4) - דוד בועז, דוב מישור ודורון נחמני*

 פרק 4: המיצוב האסטרטגי של המשק הישראלי 

ניתוח איומים והזדמנויות (SWOT) הוא כלי ניתוח טכני שמטרתו לסייע לנו להעריך את המצב הפנימי והחיצוני של כל ארגון או גוף (במקרה שלנו: המשק הישראלי) על מנת לפתח אסטרטגיה יעילה לשיפור מצבו. הניתוח הוא מובנה, ובוחן ארבעה היבטים עיקריים:

1. עוצמות (Strengths): יתרונות פנימיים ייחודיים המאפיינים את הארגון, מבדילים אותו מהמתחרים ומעניקים לו יתרון תחרותי

2. חולשות (Weaknesses): חסרונות או מגבלות פנימיים של הארגון, העלולים להוות מכשול להצלחתו

3. הזדמנויות (Opportunities): אירועים חיצוניים חיוביים שאם ינוצלו - עשויים להועיל לארגון

4. איומים (Threats): אירועים חיצוניים שליליים העשויים לפגוע בארגון

מטרת הרשימה בהמשך היא להציג ניתוח SWOT קצר של המשק הישראלי שמציע מספר תובנות שיש בהן כדי לסייע לדיון על המדיניות הכלכלית הדרושה "ביום שאחרי".

                   *            *

מהן העוצמות של המשק הישראלי?

1. המשק נמצא בנקודת מוצא טובה על מחזור העסקים -
   בסוף 2022 היה המשק הישראלי במצב טוב: התעסוקה הייתה גבוהה, המחירים היו יציבים (הציפיות לאינפלציה שנה קדימה עמדו על 2.5%), מאזן התשלומים היה חיובי, המאזן הממשלתי והחוב הציבורי היו נמוכים במונחי תוצר (עודף תקציבי של 0.6% וחוב של 60.7%, בהתאמה). נקודת מוצא זו יוצרת למשק הישראלי נתוני פתיחה טובים להתמודדות עם זעזועים חיצוניים

2. המשק הישראלי הוא 'משק פתוח' -
   המשק מאופיין בשיעור גבוה של סחר-חוץ יחסית לתוצר, מצב המבטא ניצול של אפשרויות התמחות וחליפין בינלאומיים וניצול יתרונות יחסיים לטובת קידום ייצוא והחלפת ייבוא בערך מוסף גבוה

3. למשק הישראלי סקטור פרטי חזק -
   רוב הייצור במשק הישראלי נעשה על-ידי הסקטור הפרטי, דהיינו המשק גמיש לשינויים חיצוניים נדרשים

4. מבנה הייצור בישראל הוא מודרני באופן יחסי -
   בתפוקה העיסקית בולטים סקטור ההיי-טק, שהוא גדול יחסית למשק, וכן תעשיות צבאיות עתירות-ידע. תעשיות רפואיות (פרמצבטיות) מתקדמות בולטות ברמה גבוהה של ידע ומחקר רפואי מקומי, וכן בולטים מכוני מחקר חקלאי בעלי הישגים בינלאומיים. כל אלו הינם פוטנציאל לצמיחה מהירה ולתעסוקת מנהלים, חוקרים ועובדים ברמה גבוהה ובשכר נכבד 

5. מחקר אקדמי מפותח -
   לישראל מוסדות אקדמיים בולטים מן המובילים בעולם שיצרו מוקדי מחקר יישומי למטרות מסחריות (Spinoff) שהביאו ליצירת קשר טוב בין האקדמיה לבין התעשייה 

6. לישראל הון אנושי ברמה גבוהה -
   כוח האדם בישראל הוא בעל הכשרה מקצועית גבוהה. המשמעות היא יכולת השתנות גמישה של הייצור בתגובה למגמות בשווקים, לחידושים מדעיים וטכנולוגיים, ולהשתנות צרכי התעסוקה
   
   

מהן חולשותיו של המשק הישראלי?

1. תקרה נמוכה ל'שיעור השתתפות' בכוח העבודה -
   פלחים משמעותיים מהאוכלוסייה אינם משתתפים (מבחירה!) בכוח העבודה: גברים חרדיים, נשים מהמגזר הערבי. המשמעות היא שאין למשק עתודות פנימיות זמינות של גורמי ייצור שתאפשרנה המראה של התמ"ג: הגידול בתוצר לנפש צריך להתבסס על פיריון גבוה ועל תגובה מהירה וגמישה בשינויים נדרשים בהרכב הייצור עפ"יי צרכי השוק

2. מערכת חינוך שאיננה מתמודדת עם כל צורכי התעסוקה העתידיים -
   חלק משמעותי מהנוער משתייך לזרמי חינוך פרטיים (ולא ממלכתיים) שאינם מוכוונים על-ידי צרכים של שוק העבודה. המשמעות היא שחלק הולך וגדל מהאוכלוסייה איננו זוכה להכנה לשוק העבודה העתידי והוא יתקשה להשתלב בו. גם מערכת החינוך הציבורית מראה ניצני פיגור משמעותיים שמתבטאים בחולשת התלמידים הישראליים במבחני השוואה בינלאומיים

3. קיום משקעים היסטוריים של מעורבות יתר ממשלתית-
   בארבעת העשורים הראשונים של המדינה היוותה הממשלה גורם דומיננטי בניהול המשקי, אם באמצעות בעלות ישירה על אמצעי הייצור ואם באמצעות הכוונה כלכלית פרטנית. למרות שמאז "תוכנית הייצוב הכלכלית (1985)" המשק עבר תהליכי הפרטה מרחיקי-לכת שהעבירו את האחריות להקצאת המקורות לכוחות השוק - נותרו בו עדיין משקעים מהעולם הישן. הדבר מתבטא בריכוזיות יתר, בהגנות מיותרות על תחליפי יבוא, על הייצור החקלאי, ועל ענפי משק מסוימים אחרים. התוצאה הינה  פגיעה בתחרות, חוסר יעילות והחמצת הזדמנויות עיסקיות. התמודדות עם אתגרים כלכליים תחייב נקיטת מהלכים שיביאו לפתיחת המשק לתחרות ושבירת מונופולים

4. פיגור בהתמודדות עם אתגרים ארוכי טווח -
   הנטייה של ממשלות ישראל לדורותיהן הינה להתמסר ברגע האחרון לפתרון בעיות של הטווח הקצר-בינוני ולהזניח את הטיפול באתגרים של הטווח הארוך. התוצאה היא טיפול לא יעיל בנושאים של תכנון ארוך-טווח, כמו השקעה בתשתיות ציבוריות, תכנון תחבורתי, תכנון אורבני ופתרון בעיות דיור, ואספקה סדירה של שירותים ציבוריים. שיטת פעולה זו יוצרת פתרונות דרסטיים, לא אופטימליים, תוך יצירת צווארי בקבוק לתיפקודו של הסקטור הפרטי. רצון לאפשר לסקטור הפרטי להתמודד עם אתגרי המחר ללא היתקלות בצווארי-בקבוק - מחייב השבחה של תהליכי התכנון של הסקטור הציבורי לטווח הארוך

5. חולשה מהותית של הסקטור הציבורי -
   שיטת ההעסקה והתיגמול המיושנים הנהוגים בסקטור הציבורי גרמו במהלך העשורים ליניקה סלקטיבית של כוח אדם לטובת הסקטור הפרטי ולדלדול מקביל בסקטור הציבורי. על אלו נוספו הזנחה מצטברת של טיפוח ההון האנושי בסקטור הציבורי כשתהליכי הפוליטיזציה בסקטור הציבורי גורמים לנדידת סמכויות ההחלטה מהדרג המקצועי לדרג הפוליטי. המשמעות היא פיגור באיכות השירותים המסופקים על-ידי הסקטור הציבורי, ירידת איכות כוח האדם המועסק בו, הכנסת שיקולים זרים להתנהלות הסקטור הציבורי והחרמת סמכויות מהדרג המקצועי לטובת הדרג הפוליטי שאופק ההסתכלות שלו קצר מטבעו
   
   

מהן ההזדמנויות שנקרות בפני המשק הישראלי?

1. העולם נמצא בתהליך של פריצה כלל-עולמית בתחומי ההיי-טק -
   הגידול המתמיד בחשיבותו של הייצור מבוסס-הטכנולוגיה בעולם יוצר הזדמנות למשק הישראלי, שהוא מוביל בתחומי טכנולוגיה רבים

2. צפוי גידול בביקוש לטכנולוגיה חקלאית מתקדמת -
   על רקע גידול אוכלוסין גלובלי ומשבר האקלים המתעצם, ממשיכה אוכלוסיית העולם לצמוח במהירות (למשך כחצי מאה, לפי הערכת מומחים) ומחמירה בכך את המחסור באספקת מזון. בנוסף, תהליך ההתחממות הגלובלית עתיד לצמצם אזורים קיימים של גידולים חקלאיים ולהחמיר עוד יותר את האתגר להזין את האוכלוסייה הגדלה. הפתרונות למחסור העולמי באספקת המזון ייענו על-ידי שיפורים טכנולוגיים בתהליכי גידול המזון, שיפורים בשיטות ההשקייה ופיתוח מקורות מזון אלטרנטיביים. לישראל ניסיון מחקרי ויישומי בתחום החקלאות שמעניק לה יתרון תחרותי ויכול להוות הזדמנות לכלל המשק הישראלי

3. צפויה התחמשות כלל-עולמית מוגברת -
   על רקע המתיחויות הצבאיות בעולם צפויה חזרה לימי "המלחמה הקרה", והפעם ברמה בינגושית גלובלית. תהליך זה כבר גורר את מדינות המערב ליצירת בריתות-הגנה ולכניסה למעגל של התחמשות מואצת. תהליך התחמשות זה מהווה הזדמנות עיסקית לישראל, שהיא בעלת ניסיון ומוניטין בתחום תעשיות הנשק לסוגיו 

4. הסכם אזורי בפתח -
   חוסר התוחלת של המשך הסכסוך הצבאי בין ישראל לפלסטינים והאינטרס של המדינות הערביות המתונות להתגונן מפני האיום האיראני המתגבר - מגדילים את הסיכוי ליצירת מקבילית-כוחות חדשה במזרח התיכון ויוצר סיכוי להעמקת קשרים כלכליים עם מדינות המזה"ת במסגרת  הסכמי הגנה אזוריים בחסות ארה"ב. הסכם זה יכול לפתוח דלתות שהיו נעולות בפני ישראל שנים רבות ולהביא לפתיחת קשרי מסחר חדשים, לחלוקת-תפקידים כלכלית חדשה במזרח התיכון ולהגדלה ניכרת של הביקוש לתוצרת הישראלית, אזרחית וצבאית
   
   

מהם האיומים על המשק הישראלי?

1. התארכות המלחמה ברצועת עזה ובגבול הצפון -
   התארכות המלחמה תיצור לחץ כלכלי עצום על המשק. מעבר לעלות הישירה האדירה של המלחמה מדובר בפגיעה בתעסוקה האזרחית בגלל גיוס המילואים הארוך, ובפגיעה מתמשכת בענפי משק שנפגעו ישירות ממצב המלחמה (תיירות, אירוח, חקלאות וכו') וכן ביציבות הכלכלית

2. גידול מסוכן בהוצאות הביטחון, בגירעון הממשלתי ובחוב הפנימי -
   בעשורים האחרונים נהנתה ישראל מצמיחה כלכלית מהירה, במידה רבה בזכות ירידה ארוכת-טווח של הוצאות הביטחון במונחי תוצר. המלחמה שינתה מצב זה לשנים קדימה: מעבר לתוספת חד-פעמית לתקציב הביטחון, צריכה להיבדק הדרישה לעלייה משמעותית של הוצאות הביטחון. גידול הנטל הביטחוני מחייב 'חישוב מסלול מחדש' עבור המשק הישראלי

3. סכנה של היחלשות השקל והתפתחות אינפלציה בגלל ניהול מקרו-כלכלי כושל -
   פגיעה במאזן התשלומים של ישראל (במקרה של פגיעה ביצוא, ירידת ההשקעות הזרות בישראל או בריחת הון לחו"ל) עלולה להביא להיחלשות השקל ולפיחותו. תהליך זה הוא רקורסיבי: ככל שהשקל ייחלש - יגבר החשש של משקיעים ותיווצרנה ציפיות להאצה אינפלציונית. ניהול מקרו-כלכלי כושל עלול להפוך את מימון הוצאות המלחמה לבעייה מערכתית: תהליך מתמשך של שקיעת המשק הישראלי למשבר תוך ירידה באמון מצד שוקי ההון הבינלאומי

4. הגבלה של קצב הצמיחה של התוצר העיסקי בגלל מיגבלות תשתית -
   הפיגור המצטבר בהשקעות בתשתיות בעשורים האחרונים עלול להוות מיגבלה אפקטיבית לקצב הצמיחה של התוצר העיסקי. כך, בעוד שהמשק היה זקוק לצמיחה מהירה של המגזר העיסקי כדרך לממן את הוצאות הביטחון ולהשיב את המשק לתוואי צמיחה מאוזנת - המשק עלול להיתקל בחסם שמקורו בהזנחת נושא התשתיות לאורך השנים

5. חולשה פוליטית שתגביל את קבלת ההחלטות הכלכליות -
   המשך כהונת הממשלה הנוכחית  והמשך המצב הפוליטי הנוכחי בישראל עלול להתפתח לאי-יציבות שתגרום לכך שהממשלה תתקשה להתמודד עם אתגרים שמחייבים נקיטה בצעדים כלכליים אמיצים. חולשה כזו עלולה להביא להמשך ההתעצמות של השוליים הפוליטיים ולהכתבת מדיניות כלכלית עם העדפה סקטוריאלית שמפריעה למשק ולסיכויי ההתאוששות שלו.

                   *            *

מהן המסקנות העולות מניתוח ה-SWOT?

1. המשק הישראלי זקוק כיום לתוכנית שתמנע גלישה למשבר. הממשלה חייבת לגבש תוכנית כוללת ולקבל לה הסכמות ציבוריות לפני השקתה. העובדה שאיננו נמצאים עדיין במצב חירום נובעת ממצבו הטוב של המשק לפני המלחמה, ממאפייניו החיוביים של המשק שמעמידים אותו בנקודת זינוק טובה מול האתגר, מכך שההתפתחויות העולמיות הצפויות בשנים הקרובות מזמנות למשק הזדמנויות שקל יהיה לו לנצל אותן, ומהסיכוי שיושג הסכם איזורי שיוצר מציאות חדשה וחיובית למשק

2. למרות שלא מדובר בשעת חירום כלכלית, ולמרות שלא צריכה להיות בעיה למדיניות כלכלית נכונה להתמודד בהצלחה עם האתגר - יש מחיר להשתהות: איתותים שליליים לשוקי ההון, לדוגמה בגלל מדיניות הססנית, עלולים לדרדר את מעמדה של ישראל עוד יותר, לעצור השקעות בענפי המשק, לפגוע בשער החליפין של השקל ולעורר תהליך אינפלציוני. כדי למנוע נזקים אלו יהיה על הממשלה לגבש ולהפעיל מדיניות כלכלית בלוח-זמנים סביר שיהיה בו כדי להרגיע את שוקי ההון הבינלאומיים

3. מדיניות כלכלית נכונה צריכה לרתום את העוצמות של המשק הישראלי ולנצל את ההזדמנויות הנקרות בפניו. האנרגיה תבוא כולה מהיוזמה הפרטית ואין צורך שהממשלה תפעיל מדיניות תעשייתית מכוונת. מצד שני, חשוב שהממשלה תיצור תנאים שייצרו אקלים נוח שבו המגזר הפרטי ישגשג: יציבות מקרו-כלכלית, יציבות מחירים ושע"ח, קידום הסכמי שיתוף פעולה בינלאומיים ופיתוח תשתיות ציבוריות שיבטיחו למנוע את היווצרותם של צווארי-בקבוק

4. כדי להבטיח יציבות מקרו-כלכלית הממשלה תידרש למשמעת פיסקלית קפדנית: להבטיח שהגירעון הממשלתי בשנה הקרובה יהיה בממדים סבירים וינוע בשנים הקרובות בתוואי מתכנס, ולהבטיח שיחס החוב לתוצר יתכנס בתוך שנתיים-שלוש בחזרה ל-60%. כדי להבטיח הישגים אלו יהיה על הממשלה לקצץ בהוצאותיה האזרחיות ולהגדיל משמעותית את תקבולי המיסים, מן הסתם באמצעות העלאה (אפילו זמנית) של שיעורי המס. איתות לשוקי ההון שהתוכנית הכלכלית פועלת, שהיא אפקטיבית ושתביא להישגים הרצויים - מחייב שקיפות, מעקב ודיווח, והימנעות קפדנית מ"תרגילים" חשבונאיים, מ"קוסמטיקה" של החשבונות הפיסקליים (דוגמת "קופסאות התקציב") ומפעולות חד-פעמיות שכל תכליתן הסתרה של פערים בביצוע התוכנית

5. הצלחת התוכנית הכלכלית להחזיר את המשק הישראלי לתוואי של צמיחה יציבה בטווח הבינוני-ארוך מחייבת טיפול יסודי בחולשותיו של המשק שנמנו לעיל: הגדלת שיעורי השתתפות מגזריים בכוח העבודה על-ידי יצירת תמריצים מתאימים, השקת רפורמות במערכת החינוך כדי להבטיח מתן מענה לצרכי שוק העבודה העתידיים, הגברת התחרות בשווקים באמצעות הסרת חסמי-יבוא ורגולציה מיותרת ועידוד פעולתה של הרשות לפיקוח על הגבלים עסקיים, שיפור התכנון ארוך-הטווח וההשקעה בתשתיות ציבוריות כדי להבטיח מסלול התקדמות חסר-חיכוך למגזר הפרטי ולמנוע היווצרות עתידית של חסמים וצווארי-בקבוק, והשקת רפורמה לטיוב כוח האדם המועסק בסקטור הציבורי ולשיפור איכות השירות הציבורי

*דוד בועז היה בעבר הממונה על התקציבים במשרד האוצר. דוב מישור היה בעבר מנכ"ל משרד המסחר והתעשייה. רשימה זו היא הרביעית בסידרה של 6 רשימות שעניינה גיבוש תוכנית כלכלית למשק הישראלי לשנים הבאות

רשימת אורח: כלכלת ישראל לקראת "היום שאחרי" (3) - דוד בועז, דוב מישור ודורון נחמני*

פרק 3:  לקחים מכישלון המדיניות הכלכלית בעקבות מלחמת יום הכיפורים

השבר הגדול

מלחמת יום הכיפורים, שפרצה באוקטובר 1973, גרמה לנזקים כלכליים ניכרים למשק. ראשית, עלויות הלחימה הישירות היו גבוהות מאוד. מעבר לכך, צריך היה להשקיע משאבים רבים בשיקום הצבא, בהגדלת הסד"כ ובחידוש מלאי הנשק והתחמושת. אלו גרמו לעלייה תלולה ורב-שנתית בהוצאות הביטחון: בעוד שבשנים 1967-1972 היוו הוצאות הביטחון כ-20 אחוז מהתמ"ג - בשנים 1973-1975 הן גדלו לכדי 29 אחוז. במקביל, החלטת מדינות אופ"ק להגביל את הפקת הנפט המשותפת ולהעלות את מחירו (מחירה של חבית נפט גולמי עלה בתוך זמן קצר פי 5-6) יצרה משבר אנרגיה עולמי. למשק הישראלי, שהיה תלוי כמעט לחלוטין בייבוא נפט גולמי, התייקרות הנפט היוותה מכה קשה: היא גרמה לגידול מיידי של פי שלוש של סך היבוא. התוצאה המשולבת של המלחמה ושל משבר האנרגיה הביאה להגדלה ניכרת של תקציב הביטחון ושל ההוצאה האזרחית, וכתוצאה מכך - לזינוק של הגירעון הממשלתי ושל עודף היבוא. כמעט בן-לילה, המשק הישראלי נקלע למצוקה קשה: על רקע הגירעון הממשלתי העצום, המשק נאלץ להתמודד עם דחף אינפלציוני שנוצר על-ידי עליית מחירי האנרגיה ועם הקושי לממן את היבוא. 

החשיבות בניתוח כלכלי-היסטורי של התקופה שלאחר מלחמת יום הכיפורים, ובעיקר של המדיניות הכלכלית שננקטה נוכח המשבר, נובעת מקווי הדמיון בין אירועי התקופה ההיא לבין המתרחש בימים אלה. לאור הכישלון אז להתמודד עם האתגר - יש בניתוח כזה כדי לאפשר הסקת מסקנות והפקת לקחים שישפרו את הסיכוי למנוע כישלון חוזר.

מה היה אופיו של המשק בשנות השבעים?

למרות שהמשק הישראלי נהנה מגיאות כלכלית בשנים שלאחר מלחמת ששת הימים (1967), הוא היה עדיין משק לא-מפותח. שני מאפיינים עיקריים בלטו במבנה המשק: מעורבות-יתר של הממשלה כמעט בכל תחומי המשק, לרבות מיסוי עקיף מסובך שנועד להגן על הייצור המקומי מפני תחרות מחו"ל, ושיעורי מס גבוהים לצורך מימון פעילות הממשלה. המגזר הפרטי היה עדיין צעיר, שוק ההון היה מולאם (למעשה) ברובו והממשלה שלטה בתפוקה, בתעסוקה ובמחירים. בנסיבות אלה טבעי שתגובת הממשלה לאתגרים הכלכליים שנוצרו בעקבות מלחמת יום הכיפורים ומשבר האנרגיה היתה דווקא הידוק הפיקוח הממשלתי: זה היה ה-DNA של הממשלה של אז; זה מה שהיא האמינה שהיא יודעת לעשות נכונה - לכוון את המגזר הפרטי על-ידי התערבות נקודתית.

ההתמודדות הראשונית עם המשבר 

הבעיות החלו מייד לאחר המלחמה והתבטאו בהאטה כלכלית (קצב הצמיחה הואט מכ-10% בממוצע בשנים 1970-1972 לכ-4% ב-1974), האצה אינפלציונית (קצב האינפלציה הואץ מכ-10% לכ-40%, בהתאמה), זינוק של הגירעון בחשבון השוטף (שגדל פי שלושה, למרות שההעברות החד-צדדיות לישראל הוכפלו) ומצוקת נזילות בינלאומית (יתרות המט"ח הצטמקו במהירות). מצוקת מאזן התשלומים דחפה את הממשלה לנקוט בצעדים חריפים של ריסון הביקושים המקומיים (מיתון יזום), העלאה של שיעורי המיסוי, מדיניות נמרצת של פיחותים, עידוד תקציבי של הייצור המקומי ליצוא ולהחלפת יבוא, וספיגת החיסכון הפרטי למימון הגירעון הממשלתי באמצעות הטלת מלוות חובה ומלוות מרצון. היעדים המיידיים - הקלת הלחץ על מאזן התשלומים והרחקת הסכנה של משבר מימון - אמנם הושגו, אבל במחיר יקר של ויתור על צמיחה כלכלית והאצה ניכרת של קצב האינפלציה. העובדה שבלימת הצמיחה לא התבטאה בגידול מקביל של שיעורי האבטלה נבעה כנראה מהתרחבות האבטלה הסמוייה במגזר הציבורי.

ממשבר כלכלי לכישלון של מדיניות כלכלית 

המהפך הפוליטי של 1977, יחד עם התיסכול מחוסר ההצלחה המתמשך להתמודד עם בעיית מאזן התשלומים והאינפלציה הגואה, הביא לאימוץ מדיניות כלכלית חדשה על-ידי הממשלה הנכנסת. שיטת "הפיחות הזוחל" שבאמצעותה בנק ישראל ניהל אז את שער החליפין הוחלפה בליברליזציה של שוק המט"ח, לרבות ניוד מלא של שער החליפין של המטבע הישראלי. אבל התקוות שניתלו בליברליזציה של שוק המט"ח לא התממשו, שכן הנחות היסוד של המדיניות החדשה היו נאיביות: המטבע הישראלי לא יכול היה באותה עת להיות מטבע בר-המרה, ו"כוחות השוק" לא יכלו אז להיות מנוף לצמיחה כאשר המשק היה מאופיין עדיין במעורבות ממשלתית גבוהה, בהיעדר תחרות במרבית ענפי המשק ובכושר תחרות נמוך של הכלכלה הישראלית בשוקי-חוץ. 

מהלכי הליברליזציה החמירו את הסיחרור האינפלציוני ואת משבר המט"ח, שהפך להיות קריטי. האינפלציה הפכה לדוהרת: קצב האינפלציה טיפס מכ-50% בשנת 1978, ל-110% בשנת 1979 ול-130% בשנת 1980. קצב האינפלציה המהיר חייב את הממשלה לנטוש בהדרגה את החוזים הנקובים במטבע הרשמי ולהמיר את חובותיה בהצמדה למדד המחירים לצרכן. הצמדה מקבילה התפשטה גם לגבי הסכמי השכר, מערכת המיסוי ולבסוף גם להלוואות הממשלתיות לדיור.

פרשת הדולריזציה

משמעות המעבר לחוזים צמודי-מדד היתה למעשה הודאה ממשלתית בכישלון של שימוש במטבע הלאומי (מאז 1980: השקל) לחוזים פיננסיים. השחיקה המהירה של כוח הקנייה של השקל הביאה לנטישתו כמטבע לצורך ההתקשרויות הפיננסיות של הממשלה (איגרות-חוב, תוכניות חיסכון ובהמשך גם הלוואות לדיור) ולמעבר למטבע חדש, וירטואלי: שקל צמוד-מדד. הרבה לפני-כן, הסקטור הפרטי כבר העביר את החוזים הפיננסיים שלו  מהמטבע הרשמי למונחי דולרים. לא ייפלא, אפוא, שאחד הרעיונות שהכלכלנים השתעשעו בהם כאמצעי לכיבוש האינפלציה היה "דולריזציה" של המשק הישראלי: ויתור מוחלט על שימוש במטבע לאומי ומעבר לדולר האמריקני כהילך חוקי. 

התמוטטות מניות הבנקים

חרף מאמצי הממשלה הנמשכים, קצב האינפלציה הלך וגבר, מצוקת מאזן התשלומים הלכה והחמירה, וקצב הצמיחה של המשק נותר נמוך מאד. הממשלה נאלצה לממן את הוצאותיה העצומות באמצעות מלוות מהציבור (חובה ומרצון), מה שגרם לעלייה מתמשכת של הריבית על החוב. למעשה, מימון הגירעון הממשלתי נעשה באמצעות הלאמה בפועל של החיסכון הפרטי (הנפקת אגרות-חוב ממשלתיות - "מיועדות" - לכלל החיסכון "המוסדי"). קצב האינפלציה הגיע בשנת 1983 לכ-190%, והרתיחה הביאה לפיצוץ ראשון - התמוטטות של שערי מניות הבנקים בבורסה לניירות-ערך של תל-אביב. התמוטטות מניות הבנקים דחפה את הממשלה להלאים חלק מהבנקים כדי למנוע סיכון של קריסה כללית של המערכת הפיננסית. הרצון לעצור את התרוקנות יתרות המט"ח הביא להפעלת פיקוח מט"ח מינהלי קפדני שממנו סבלו ענפי המשק ובעיקר משקי הבית.

הקריסה הגדולה

למרות כל המאמצים, בשנים 1984-1985 הגיע המשק הישראלי לשוקת שבורה. השילוב של קיפאון כלכלי שנמשך כבר עשור ("העשור האבוד"), מצוקה פרמננטית וחריפה של יתרות מט"ח, חוב ציבורי הולך ותופח ואינפלציה שיצאה משליטה (בשנת 1984 הגיע קצב האינפלציה השנתי ל445%) - הכריח את  הממשלה לקבל החלטות נחרצות. זה החל במהלכים חלקיים בדמות "עיסקאות חבילה" (הסכמים רב-צדדיים להקפאת שכר, שער-חליפין ומיסוי) שהופעלו לקראת סוף 1984, וכשגם אלה נכשלו - הממשלה הפעילה באמצע 1985 תוכנית כלכלית מקיפה ("תוכנית הייצוב הכלכלית").

"תכנית הייצוב הכלכלית" 

באמצע 1985 אישרה הממשלה את תוכנית הייצוב הכלכלית. תרומתה הייחודית היתה בהצלחתה להביא לידי הבנה את כלל הגורמים המשקיים לכך שהמשק הישראלי קרוב מאד לקריסה כלכלית, ושאין תוחלת לשום תוכנית חלקית, אלא רק לתוכנית כוללת ודרסטית שתוכל להתמודד עם האתגר. ואמנם, הסכמה כוללת של הצדדים - הממשלה, ההסתדרות והמעסיקים - איפשרה הפעלת תוכנית כוללת ששמה לה כמטרה את הטיפול בכלל הבעיות של המשק: האינפלציה, הגירעון במאזן התשלומים והגירעון הממשלתי. במבט לאחור, אנחנו נהנים כבר כמעט ארבעה עשורים מפירות ההצלחה של תוכנית הייצוב הכלכלית: המשק הישראלי הנוכחי - המודרני, היציב, המצליח - נולד ב-1985. 

תוכנית הייצוב של 1985 כללה חמישה מרכיבים עיקריים:

1. צמצום דרסטי ופרמננטי של הגירעון הממשלתי באמצעות קיצוץ הוצאות הממשלה, העלאת שיעורי המס, וביטול נרחב של פטורים, הטבות וסובסידיות

2. הנהגת רפורמות במגזר הממשלתי והציבורי והפרטת חברות ממשלתיות ופעילות ממשלתית

3. הקפאת שכר, שער חליפין ומיסים למשך שנה כדי לשבור (מלאכותית) את "מעגל הקסמים" האינפלציוני

4. התאמה חד-פעמית של שער החליפין כדי לשמור על כושר התחרות של היצוא (פיחות חד-פעמי משמעותי שאחריו השקל הוחלף ב-"שקל חדש" ששערו נקבע והועמד על 1.5 ש"ח לדולר) 

5. אימוץ ליברליזציה כלכלית: פתיחת השוק הישראלי לתחרות באמצעות הסרת חסמים סטטוטוריים וביורוקרטיים על יבוא, שבירת מונופולים היסטוריים והקלה על חופש התנועה של הון

הרפורמות החשובות שליוו את תוכנית הייצוב 

את תוכנית הייצוב ליוו כמה שינויים שהוכנסו בתהליך קביעת תקציב הממשלה: הוכנס תיקון לחוק בנק ישראל ("חוק אי-ההדפסה") שתפקידו למנוע מהבנק המרכזי לממן גירעון ממשלתי באמצעות הדפסת כסף, חוקק "חוק ההסדרים" שבאמצעותו ניתן היה לקצץ בתקציב המדינה ולשנות זכאויות תקציביות בהליך מזורז, וחוקק "חוק יסודות התקציב" הקובע את עקרונותיו החדשים של תקציב המדינה. 

עם אישור תוכנית הייצוב הכלכלית הונהגו רפורמות כלכליות חשובות שהוכנו מבעוד מועד. רפורמות אלו נשענו על עקרונות של ליברליזציה, הפרטה, הסרת חסמי כניסה ומעבר לתחרות בענפים ציבוריים חשובים ובענפי משק רבים אחרים שנפתחו לתחרות בינלאומית. כך, לדוגמא, נחשף שוק ההון המקומי בפני שוקי ההון הבינלאומיים, משק הדלק עבר רפורמה שהחליפה את מעורבות הממשלה בקביעת מחירים ועלויות בתחרות בין שחקנים ותיקים וחדשים, רפורמה חדשה הונהגה ביבוא והוסרו ההגנות המינהליות ההיסטוריות שניתנו לענפים רבים. הליברליזציה ביבוא הפחיתה עלויות-יתר שהמשק נשא על גבו והביאה לצמיחה ולשגשוג באותם ענפים שנחשפו לתחרות. 

בתחום הפיננסי נעשו במהלך השנים פעולות רבות לשכלול התחרות בענף. נציין את העיקריות שבהן: 

• בוטלה חובת ההפקדה של כספי החיסכון הפרטי אצל החשב הכללי של משרד האוצר

• בוטלו ההנפקות של איגרות-חוב ממשלתיות "מיועדות" לקופות הגמל וקרנות ההשתלמות

• הופרטו ההלוואות לדיור לזכאי משרד השיכון (1990)

• בוטל האשראי הממשלתי המוכוון לייצוא

• הוסר הפיקוח על מט"ח והותרו העברות כספיות בין תושבי ישראל לגורמים בחו"ל 

• הבנקים נידרשו למכור את אחזקותיהם הריאליות ולחדול ממתן שירותי ייעוץ בניהול קופות הגמל וקרנות הנאמנות

"סל" עצום זה של שינויים ורפורמות הוא דוגמה ליכולתה של הממשלה לחלץ את המשק ממשבר כלכלי חמור וקשה, וסיפור ההצלחה הישראלי הזה הפך לחומר לימוד אקדמי מבוקש בכל העולם. חשוב לציין כי במהלך שנות הייצוב כיהנו בישראל ממשלות משני צידי המתרס הפוליטי, אך כולן התמידו בקו שהתוותה "תוכנית הייצוב".

"הנס השני" של כלכלת ישראל

המשק הישראלי המודרני, היציב והפורח של 2022 איננו מזכיר במאומה את המשק החולה והנלחם על חייו בעקבות מלחמת יום הכיפורים ונוכח משבר האנרגיה. תוכנית הייצוב הכלכלית (1985) וסידרת הרפורמות המשלימות שבאו אחריה הפכו את המשק הישראלי ממשק ריכוזי, בעל מעורבות ממשלתית גבוהה, למשק פתוח ותחרותי שבו רוב ההחלטות הכלכליות מתקבלות ומתבצעות על-ידי מנגנוני השוק החופשי. רוב המאפיינים השליליים של התנהלות המשק הישראלי - מעורבות-יתר של הממשלה, גירעון כרוני בתקציב הממשלה, קשיי מימון של היבוא, צבירת חוב חיצוני גדול, ניהול פסיבי של המדיניות המוניטרית, ועוד - סולקו באחת על-ידי הפעלת התוכנית ומרכיביה. 

התוצאה הייתה שחרור של פוטנציאל כלכלי שהיה כלוא במשק. המשק הישראלי עבר ממיתון מתמשך למחזורי צמיחה, האינפלציה נכבשה והתכנסה בתוך כעשור לרמה "מערבית". כתוצאה, התחדש השימוש במטבע המקומי לעיסקאות פיננסיות (פיקדונות בנקאיים, הלוואות, חוזים פיננסיים). שער החליפין של המטבע הישראלי התייצב ועבר ליברליזציה, שוקי הכספים וההון קמו לתחייה ואיפשרו ניתוב חופשי מפיקוח של רוב החיסכון וההשקעה. המבנה הענפי של המשק השתנה בהדרגה לטובת ענפי יצוא תוך עלייה מתמדת בפיריון. קצב הצמיחה המהיר הביא להתקדמותה המרשימה (בהשוואה בינלאומית) של ישראל במונחי תוצר לנפש. נטל המס (במונחי תוצר) הלך וירד, והמשק הישראלי עבר כעבור מספר שנים למצב קבוע של עודף במאזן התשלומים.

המחשה של השינוי שעבר על המשק הישראלי מאז שהופעלה תוכנית הייצוב מוצגת בלוח הבא, שבו מובאים נתונים השוואתיים נבחרים לשנים 1984 ו-2022:

	1984	2022
גודל האוכלוסייה (מיליונים)	4.1	9.5
התוצר לנפש (אלפי דולרים במחירים קבועים, 2021, PPP)	15-20	48
עודף היבוא (כ-% מהתוצר)	12	2-3
החשבון השוטף של מאזן התשלומים (כ-% מהתוצר)	שלילי 8-10	חיובי 3-5
הגירעון הממשלתי (כ-% מהתוצר)	17	0.6-
נטל המס (כ-% מהתוצר)	45-50	32-33
יחס חוב/תוצר (%)	180	60
שיעור האינפלציה (%)	445	5-6
אחוז התשואה הריאלית לפידיון על אג"ח ממשלתיות ל-10 שנים	שלילית	0.1
אחוז היצוא החקלאי מהתוצר	3-4	0-1
שיעור התעסוקה מתוך האוכלוסייה בגיל העבודה (ב-%)	52	63
משקל האוכלוסייה שמעל גיל 65 (ב-%)	9-10	12-13

מסקנות ולקחים 

סיפורו של "העשור האבוד" הוא סיפור של מצוקה חיצונית אוביקטיבית שאליה נקלע המשק הישראלי, ושל הכישלון המהדהד של המדיניות הכלכלית של הממשלה להתמודד עם מצוקה זו - מה שתרם להחמרתה. זה נגמר אמנם ב-Happy End, אבל רק לאחר שכלו כל הקיצין והמשק היה על סף קריסה, ובמחיר כבד של אובדן תוצר לאורך שנים. זה מזכיר מה שאמר אבא אבן, פעם שר החוץ של ישראל, לפני שנים רבות (תרגום חופשי): "אנשים וארגונים נוטים לפעול בדרך הנכונה, אבל לא לפני שמיצו את כל האפשרויות האחרות". לא היינו זקוקים לתוכנית לייצוב המשק בשנת 1985 אילו השכלנו לנקוט במדיניות כלכלית נכונה באמצע שנות ה-70'.

גם הפעם, כמו ב-1973, המשק עומד בפני אתגר קשה. אנחנו מציעים ללמוד מהניסיון הלאומי שלנו ולפעול בצורה שתחסוך מהמשק הישראלי את "העשור האבוד". זה דורש אומץ פוליטי. זה דורש ממשלה אחרת.

להלן מספר לקחים מהניתוח לעיל שאנו מציעים לקראת הכנת תוכנית כלכלית לטיפול באתגרים הנוכחיים של המשק:

1. גם כיום, כמו לאחר 1973, צפוי גידול חד של הוצאות הביטחון כדי לענות על צרכי הביטחון שנחשפו במלחמה הנוכחית. לא מדובר בגידול חד-פעמי אלא כנראה בגידול קבוע של הצריכה הביטחונית. התמשכות המלחמה תגרום כנראה להאטה כלכלית (הן מצד ההיצע והן מצד הביקוש) ולירידה משמעותית של ההשקעות הזרות בענפי המשק. התפתחויות אלו עלולות לגרום לתהליכים כלכליים שליליים: גידול חד ורב-שנתי של הגירעון הממשלתי, עלייה נגזרת של החוב הציבורי, פיחות משמעותי השקל במקביל לירידה של יתרות-מט"ח, וכתוצאה ממנו - האצה של קצב האינפלציה

2. אין למשק יכולת של ריפוי עצמי - התהליכים השליליים אינם יכולים להביא את המשק לנקודת שיווי-משקל חדשה ולהסתיים מעצמם. אנו צפויים רק להחמרה וסיחרור: כך, פיחות מתמשך שמקורו בבעיות במאזן התשלומים עלול להביא להתפתחות אינפלציה מהירה, ועליית החוב הציבורי עלולה לאותת לשוקי ההון העולמיים שהסיכון הפיננסי של המשק הישראלי הולך וגובר ובכך להבריח משקיעים זרים. מניעת קריסה כלכלית מחייבת מדיניות כלכלית נחושה מצד הממשלה

3. המסקנה היא, ולשם כך חשוב היה הדיון על "העשור האבוד", שאסור לנו לחזור על המדיניות הכלכלית הנרפית שננקטה אז, שדירדרה את המשק הישראלי לסף קריסה. נכון אמנם שתוכנית הייצוב הכלכלית של 1985 הצליחה לשקם את המשק ולהחזירו לפסים של יציבות וצמיחה, אבל מדיניות כלכלית אחראית, אילו ננקטה בזמן, יכולה הייתה לחסוך את נזקי "העשור האבוד". יתרה מזאת: על רקע הפתיחות הרבה של המשק הישראלי כיום ותלותנו הגבוהה בסקטור ההיי-טק ובהשקעות זרות - המשק הישראלי נעשה פגיע יותר, ולכן מדיניות כלכלית שגויה עלולה להוביל להתרסקות מהירה יותר וכואבת יותר. הפעם - בניגוד למשבר ההוא - יש לנקוט במדיניות נחרצת שתפעל להחזרה מהירה של המשק לשיווי משקל: למנוע גידול מוגזם של הגירעון הממשלתי על-ידי מציאת דרך לממן את הגידול של הוצאות הביטחון, ולבלום כל אפשרות של עלייה חריגה ומתמשכת של החוב הציבורי

4. בקווים כלליים, על המדיניות הכלכלית להגביל את עליית הוצאות הביטחון, לקצץ בתקציבים ממשלתיים בנושאים שאינם דחופים או חיוניים נוכח חשיבות ייצוב המשק, ולהגדיל משמעותית את הכנסות הממשלה ממיסים. המשק הישראלי המודרני - משק פתוח עם סקטור היי-טק גדול ומקושר בינלאומית - חייב להחזיר את האמון בו מצד המשקיעים ושוקי ההון הבינלאומיים

את עקרונותיה של המדיניות הכלכלית הנדרשת נציג בפרק החמישי של סידרת מאמרים זו.

*דוד בועז היה בעבר הממונה על התקציבים במשרד האוצר. דוב מישור היה בעבר מנכ"ל משרד המסחר והתעשייה. רשימה זו היא השלישית בסידרה של 6 רשימות שעניינה גיבוש תוכנית כלכלית למשק הישראלי לשנים הבאות