ישראל בדרך להתפוצצות מחירי הדירות

 הטווח הקצר והטווח הארוך

העיסוק התקשורתי במחירי הדירות מתמקד לרוב בתנודות השוטפות: שיעור ההתייקרות של מחירי הדירות בחודש האחרון/בשנה האחרונה. לכן, תשומת הלב הופנתה בחודשים האחרונים לאפשרות של היפוך המגמה של מחירי הדירות בישראל - האפשרות שהם נמצאים כיום במגמת ירידה. יש אמנם חשיבות למעקב אחר האירועים השוטפים, אבל העניין שלנו ברשימה זו יהיה שונה: לא פיענוח אירועי הטווח הקצר (המחזור) אלא ניסיון לשרטט את מגמות המחירים של הטווח הארוך. 

שינויים של הטווח הקצר (ואפילו של הטווח הבינוני) מונעים על-ידי כוחות השוק. חשיבותם מוגבלת. ההשלכות האופרטיביות היחידות שלהם נוגעות לגיבוש החלטות עיסקיות על-ידי היחידות הכלכליות הפרטיות. מצד משקי הבית, אלו החלטות לגבי עיתוי רכישת דירות; מצד היזמים בענף הבנייה (והגורמים המממנים אותם), אלו החלטות לגבי עיתוי התחלות בנייה של פרויקטים של דירות מגורים ותיכנון העיתוי של מכירת הדירות. לממשלה אין תפקיד ממשי בהכוונת השוק בטווח הקצר ובטווח הבינוני, משתי סיבות: א) כי 'ערפל הקרב' מקשה עליה להעריך בזמן את משמעות ההתפתחויות כדי לשקול תגובה אפשרית; ב) כי כל התערבות מצידה תקרה בפיגור-זמן משמעותי, לא תהיה כנראה אפקטיבית, ואין לה בדרך-כלל היגיון פנימי מבחינת הגדרת יעדים וכלים. לכן, עדיף היה לו הממשלה הייתה מתעלמת מההתפתחויות השוטפות ומהתחזיות המחזוריות ומאפשרת לכוחות השוק "לנקות את השווקים" (כלומר: לפתור בכוחות עצמם מצבים של עודף היצע/ביקוש על-ידי מנגנון המחירים) ולהחזיר את שיווי המשקל (של הטווח הקצר!) על כנו. מכך גם עולה שידיעות על עליות/ירידות של מדד מחירי הדירות אינן צריכות להטריד את הממשלה. 

הבנה זו, מן הסתם, איננה נחלתו של רוב הציבור: התקשורת נוטה לדווח בהרחבה על ההתרחשויות השוטפות (ואף להוסיף להן נופך דרמטי), קבוצות אינטרסים שונות מגיבות ל"חדשות" וקוראות לדרג הפוליטי להתערב בהתרחשויות (לטובתן), והממשלה נגררת 'להיכנס לאירוע' ולהגיב (לשווא ובמהלכים לא אפקטיביים) על אירועים, שכאמור - עדיף היה אילו התעלמה מהם.

הטווח הארוך - הצורך במדיניות דיור ממשלתית

המצב שונה לחלוטין כשאנחנו מתייחסים לטווח הארוך. השוק הפרטי מתקשה לזהות מגמות ארוכות-טווח והן לרוב חורגות מאופק התכנון שלו. יותר מכך: אין לשוק הפרטי כלים להתמודד עם הטווח הארוך. הגורם היחיד שצריך ומסוגל לזהות מגמות ארוכות-טווח הוא גורם התכנון הממשלתי. לשם כך הוא קיים - לא לצורך התערבות בהתפתחויות מחזוריות. הוא גם זה שאמור להעריך עד כמה מגמות אלו חיוביות או שליליות מנקודת מבט של טובת הכלל, ובמידה שהוא מזהה התפתחות של איומים אפשריים - להציע פתרונות (מדיניות) שיש בהם כדי להתמודד איתם. זה נכון בנושא שבו אנחנו עוסקים כאן - תחום הדיור - כמו גם בתחומים רבים אחרים: התמודדות עם משבר האקלים, משק האנרגיה, משק המים, התשתית התחבורתית, שירותים ציבוריים, ועוד.

דמוגרפיה וצפיפות דיור - בעיית הטווח הארוך של ישראל

כבר כיום אנו חיים במדינה צפופה-יחסית. ייצוג מידת הצפיפות על-ידי היחס הפשוט שבין גודל האוכלוסייה לשטחה של המדינה איננו משקף את המצב לאשורו: חלק ניכר משטחה של ישראל איננו מאוכלס ומן-הסתם גם איננו מתאים לאיכלוס, ורוב האוכלוסייה מצטופף לאורך רצועת החוף. אבל הבעייה שצריכה להטריד אותנו איננה תמונת המצב הנוכחי אלא המגמה ארוכת-הטווח המסתמנת, ומשמעותה: כפי שזה נראה כיום, ישראל צפויה לעבור תהליך משמעותי של הצטופפות עד לאמצע המאה הנוכחית.

מקור התופעה הוא דמוגרפי: אוכלוסיית ישראל מתאפיינת בקצב גידול מהיר-יחסית. זוהי תופעה חריגה בקרב המדינות המפותחות, שכולן נמצאות כבר מזה כמה עשורים בתהליך של הצטמצמות האוכלוסייה בגלל מגמה מתמשכת של ירידה בשיעורי הפיריון שהביאה אותם אל מתחת לשיעור הפיריון התחליפי - זה המבטיח יציבות של גודל האוכלוסייה. בניגוד למדינות המפותחות, המגמה של גידול האוכלוסייה בישראל (פרי ריבוי טבעי - לא קליטה של גלי הגירה) צפויה להימשך גם בעשורים הבאים. המשמעות של מגמה זו היא שישראל צפויה לחוות תהליך מתמשך של הצטופפות. לפי הערכות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (המבוססות על מה שקרוי "תרחיש הביניים"), אוכלוסיית ישראל תגדל עד אמצע המאה הנוכחית (תוך דור אחד!) ל-16 מיליון נפש - תוספת של 6 מיליון נפש (גידול מצטבר של כ-60%). אם נניח שחלק ניכר משטחה של המדינה לא יאוכלס במידה משמעותית גם בעתיד, נגזר על ישראל ציפוף משמעותי של רצועת החוף, שטחי המגורים הקיימים, ובעיקר המרכזים האורבניים הגדולים הקיימים כיום. הבעייה של ישראל לגבי הטווח הארוך היא, אפוא, מיגבלה הולכת ומעיקה של היצע דיור. זה יביא למצוקת דיור כרונית, ההולכת ומתגברת עם השנים.

מהן ההשלכות של ההצטופפות עד כה?

מחירי הדירות אמורים להתייקר לאורך זמן - זוהי התפתחות טבעית. זה נובע מעלייה מתמדת בסטנדרט הבנייה ובאיכות החומרים, וזה נובע מגידול מתמשך בהכנסה לנפש (רמת החיים) שמתורגמת להתרווחות המגורים (גידול מתמיד של שטח המגורים הממוצע לנפש). אלו הם גורמי ביקוש. אלא שלהתפתחות טבעית זו (כמו הגידול בצריכת האנרגיה הממוצעת לנפש לאורך השנים) מצטרף גורם נוסף: צד ההיצע - הנדירות הגוברת של קרקע זמינה לבנייה. מגמת ההתייקרות של הדירות, אם כן, איננה רק תוצאה של שיפור של איכות המוצר (שביטויו הוא התייקרות עלות הבנייה של הדירה עצמה) אלא גם של התייקרות מחירי הקרקע. אני מסתכן ומעריך (ללא שביצעתי חישוב מתאים) שרוב העלייה המצטברת של מחירי הדירות בישראל בעשורים האחרונים נובעת מהתייקרות הקרקע - לא מהתייקרות הבנייה והשיפור של איכות המוצר.

ה"קטר" של תהליך התייקרות הדירות הוא, אפוא, הנדירות הגוברת של הקרקע. בהעדר עתודות קרקע משמעותיות הפנויות לבנייה (וזהו המצב בישראל) - מחירי הדירות מאמירים במהירות במגמה ארוכת-טווח. זה היה גורלנו עד כה, וזוהי גם בשורה רעה לגבי העתיד: לאור המגמה הדמוגרפית של גידול מתמיד של האוכלוסייה - מחירי הדירות בישראל צפויים להמשיך לעלות גם בטווח הארוך.

תוצאה תרבותית: שוק הדיור הופך לקזינו

מגמה היסטורית זו של התייקרות כרונית לא נעלמה מעיניהם של משקי הבית, והם מתייחסים אליה כאל חוק-טבע ("מחירי הדירות עולים תמיד"). מכאן, משקי הבית גזרו אסטרטגיה כלכלית של הסטת רוב חסכונותיהם להשקעה בנכסי דיור (מעבר למה שנגזר מצרכי המגורים שלהם). התוצאה היא שלביקוש ה"אורגני" לרכישת דיור, זה שנגזר מצרכי המגורים הגדלים של משקי בית, מצטרף ביקוש ספקולטיבי, כזה שמונע על-ידי שיקולי השקעה. 

ביקוש ספקולטיבי מונע על-ידי שיקולי תשואה והוא דינמי באופיו. הוא מגיב יותר להתפתחויות בשוק הדירות מהביקוש ה"אורגני", ולכן תורם להעצמת מחזורים קצרים של גיאות ושפל. הוא גם מביא ליצירת אי-שיוויון בהתחלקות מלאי הדיור - צבירת דירות נוספות (מעבר לדירת המגורים), למטרות השקעה, בידי שכבות אוכלוסייה מבוססות שפרט לזמינות של הון עצמי יש להן נגישות קלה יותר לשוק האשראי. התהליך המתמשך של עליית מחירי הדירות בישראל מעצים את אי-השיוויון בחלוקת הרכוש תוך שהוא מצדיק בדיעבד את החלטות ההשקעה של הרוכשים (הם תמיד צודקים). 

במצבי קיצון, הביקוש הספקולטיבי עלול לקלוע את השוק לתהליכים שמזינים את עצמם (עליות מחירים שמשפיעות על ציפיות הפרטים לעליות מחירים נוספות בעתיד ומדרבנות בכך את היקף הביקוש הספקולטיבי) עד כדי התפתחותן של "בועות" בשוק הדיור. זה הופך את שוק הדירות לתנודתי יותר, ולכן למסוכן יותר לכל הגורמים המעורבים בו. שוק הדיור הופך בהדרגה לקזינו לאומי שבו משקי הבית מהמרים על מחירי הדירות העתידיים. בשלב כלשהו התהליך עלול להפוך ל"משחק פירמידה", שבו המשתתפים מוכרים זה לזה דירות במחירים הולכים ועולים, משחק שיעצור בנקודת זמן כלשהי (בדרך כלל בשל משברים שמקורם באירועים חיצוניים) ועלול לגרום להתרסקות השוק.

משחק הוגן?

אינני מכיר נתונים מעודכנים של התחלקות הבעלות על מלאי הדיור בישראל (בעבר, משרד האוצר נהג לפרסם הערכות לגבי אחוז משקי הבית שמחזיקים ביותר מדירת מגורים אחת בבעלותם), אבל הייתי מעריך שכיום כשליש ממלאי הדיור בישראל (קרוב למיליון דירות) מוחזק בידי משקי בית שיש בבעלותם יותר מדירה אחת. בקצה השני של הסקאלה, לכשליש ממשקי הבית (עם ייצוג-יתר למשקי בית צעירים) אין כיום דירת מגורים בבעלותם. יכולתם של משקי בית צעירים להגיע לדיור בבעלותם ("נשיגות הדיור") הולכת ופוחתת עם השנים, ובהעדר מדיניות סיוע אפקטיבית של הממשלה - היא ונעשית תלויה במידה רבה בתמיכה כלכלית של בני משפחה. זוהי בשורה רעה למי שמאמין בלכידות חברתית ובכללי משחק הוגנים המבטיחים שיוויון הזדמנויות לדור הצעיר. 

מהם הפתרונות האפשריים?

לכאורה, קיימים פתרונות להתמודדות הצפויה עם הגידול הניכר של האוכלוסייה. מטבע הדברים, פתרונות אלו מתמקדים בהקלת המצוקה המתגברת שמכתיב צד ההיצע. אני מציע לחשוב על שלושה כאלו: אפשר, לכאורה, לפזר את תוספת האוכלוסייה למרחבים גיאוגרפיים שמאוכלסים כיום בדלילות (הנגב, הערבה, הגליל) ושמחיר הקרקע בהם נמוך; לחילופין, אפשר להשמיש במרכז הארץ (או במה שקרוי "אזורי הביקוש") משבצות קרקע שאינן בנויות עדיין (עתודות קרקע שעדיין אינן מנוצלות בתוך מרחבים אורבניים קיימים, שטחים חקלאיים, שטחים ציבוריים, שטחים שנשמרו עד-כה כשטחי טבע) ולהפוך אותן לשטחי מגורים; ולבסוף, אפשר להפעיל מהלך לציפוף הדיור במרכזים האורבניים הקיימים על-ידי בנייה לגובה. 

בכל אחד מהפתרונות שמנינו דרושה יד ממשלתית אמיצה: ניסיון ריאלי להתמודד עם האתגר איננו יכול להתבסס על פעולת כוחות השוק. 

המהלך של פיזור אוכלוסין למרחבים גיאוגרפיים חדשים (הגליל והנגב) מנוגד למגמות הכלכליות הקיימות המבטאות את העדפות השוק הפרטי: ההתפתחויות הצפויות בתעסוקה ובשוק העבודה תחזקנה את המגמה ההיסטורית של נהירת האוכלוסייה מהפריפריה למרכז. לא ניתן לדחוף בכוח אוכלוסייה לפריפריה: זה חייב להיות מאמץ לאומי של יצירת מרכזים אורבניים שיספקו מכלול תעסוקה ושירותים אזרחיים לאוכלוסייה, מאמץ שתוצאתו תהיה יצירת כוחות שימשכו את האוכלוסיה לפריפריה. שום קו רכבת מהיר מאזור המרכז לקרית שמונה או לאילת לא יעשה זאת, וגם לא העתקה של מחנות צבא - המשימה גדולה הרבה יותר. 

המהלך של השמשת משבצות קרקע לא-מנוצלות במרכז הארץ הוא בעייתי: ניצול משבצות קרקע פנויות באיזורים האורבניים הוא אמנם מהלך מתבקש, אבל שינוי ייעוד הקרקע מחקלאות לבנייה וויתור על שטחים ירוקים איננו פתרון סביר - הוא עלול להביא לאסון אקולוגי. 

המהלך של ציפוף הדיור במרכזים האורבניים הקיימים באמצעות החלפת מלאי הדיור הקיים, שמתנשא בדרך-כלל לגובה מוגבל, בבנייה חדשה לגובה, הוא מעל לכוחו של הסקטור הפרטי בגלל קשיחות ההגנה החוקית על זכויות הקניין של הבעלים הפרטיים הקיימים ומערכות מסורבלות של חוקי תכנון ובנייה. התוכניות הקיימות של "פינוי-בינוי" וניצול ההטבות במסגרת התוכנית "תמ"א-38" אינן מתמודדות עם גודל המשימה: זהו  ניסיון להזיז הר בעזרת שימוש בכפית. מה שנדרש הוא שינוי תכנוני מקיף של המרכזים האורבניים המרכזיים הקיימים, מהלך שיהיה כרוך כנראה בפגיעה מהותית בזכויות הקניין של בעלי הדיור הקיים. כאמור, "אין ארוחות חינם": אין פתרון שישאיר את כולם שבעים. שיפור מצבו של הכלל יהיה כרוך בוויתורים מצד חלק מהפרטים.

מי יפתור את הבעייה?

הבעייה ארוכת הטווח של הדיור בישראל לא תיפתר בצורה נאותה על-ידי כוחות השוק - דרוש מאמץ לאומי. דרושה ממשלה שתוביל אותו. הבעייה לא תיפתר על-ידי תוכניות ממשלתיות מתחלפות של סיבסוד מיגזרי. מול ההתפתחות הקשה של מצוקת דיור ששרטטנו לעיל, מחירי הדירות לא ייבלמו על-ידי תוכניות מגוחכות כמו "מע"מ אפס", הגרלות במסגרת "תוכנית למשתכן" או הנחות למשרתי מילואים. האיום הזה מחייב התמודדות רצינית - לא "קונצים" ולא "טריקים". דרושה תוכנית שתיתן מענה אמיתי לאתגר הדמוגרפי של ישראל, מענה שגם יעורר אמון בציבור הרחב.

האם הממשלה תיענה לאתגר? האם היא תבחר באחת משתי החלופות הסבירות שמנינו ותרתום את ישראל למהלך שיש בכוחו להתמודד עם האתגר? אינני יודע. הניסיון ההיסטורי לגבי ממשלות ישראל איננו יכול להוות מקור לאופטימיות: הן לרוב בחרו להימנע ממהלכים אמיצים עד שנוצר משבר שכפה עליהן להתמודד. אבל ייתכן שישראל של המחר תהיה מדינה שונה מזו שבה חיינו בעבר: זה מתחייב בגלל גודל האתגרים הנוכחיים של ישראל (ולא רק בגלל שאלת מחירי הדיור).

אינני יודע מי משני הפתרונות הסבירים שהוצגו לעיל (פיזור למרכזים אורבניים חדשים מול מיחזור הקרקע במרכזים אורבניים קיימים) עדיף. זו שאלה להערכת ההיתכנות הפוליטית והביצועית של כל אחד מהפיתרונות. תחשבו בעצמכם. 

ואם הממשלה תתחמק מאחריות?

אם הממשלה לא תיענה לאתגר (או שתנסה בכל זאת להשתמש בכפית ההיא - ע"ע "תמ"א 38") - הבעייה תישאר ל"טיפולם" של השווקים. ויש לשווקים דרך משלהם, גם אם היא מעט אכזרית, "לטפל" בבעיית מצוקת הדיור: שיווי משקל (נודד) בשוק הדיור ייווצר באמצעות התפוצצות של מחירי הדיור (בעיקר במרכז), שיהיה מלווה בצמצום משמעותי של רווחת הדיור של האוכלוסייה (צמצום מרחב המגורים הממוצע לנפש בגלל ההתייקרות). בגלל שמדובר בהצטופפות, גם מחירי השכירות ימריאו - לא רק מחירי הרכישה של דירות. התפתחות שכזו תביא לחוסר-יציבות חברתי ופוליטי בגלל ריכוז של עושר נדל"ני בידי מעטים והתייקרות קשה מנשוא של עלות הדיור (רכישה ושכירות) לחסרי-דיור. זה יגרום כנראה להתערבויות-סרק חפוזות ונקודתיות של הממשלה, ומעבר לכך - להגירת אוכלוסייה צעירה מהארץ בגלל קוצר ידה למצוא מענה לצרכי הדיור שלה.

כיצד נראה ציפוף של מרכזי האורבניים הקיימים?

בנייר מדיניות שעסק בנושא מדיניות דיור לקראת 100 שנים לעצמאות ישראל שפורסם על-ידי המרכז לחקר העיר והאזור בטכניון ומכון אלרוב לחקר הנדל"ן בפקולטה לניהול ע"ש קולר, אוניברסיטת תל-אביב ושהשתתפתי בכתיבתו (ראו: כאן) נעשה בין היתר ניסיון לאמוד את צרכי הדיור העתידיים של ישראל. כתבנו אז (הכנת המסמך החלה עוד בשנת 2019 על רקע הבחירות לכנסת ה-21 ונמשכה - בגלל הכאוס הפוליטי - עד 2021) שיש צורך בתוספת של כשני מיליון יחידות דיור חדשות, ושמאחר שמדובר גם במהלך שיכלול בהכרח גם מיחזור קרקע בנויה (גריטת מלאי דיור קיים לצורך בנייה חדשה) מדובר בבנייה של כ-2.5 מיליון יחידות דיור חדשות. המספרים הללו לא עודכנו על ידינו מאז פירסום נייר המדיניות, אבל יש בהם כדי לתת מושג על גודל המאמץ הנדרש (כדי לסבר את האוזן: מלאי הדירות הקיים בישראל מתקרב כיום ל-3 מיליון).

כיצד אפשר להגדיל את מלאי הדיור בכ-70%? מעבר לניצול משבצות קרקע אורבניות פנויות ועיבוי הפריפריה נדרש מאמץ עצום של ציפוף המרכזים האורבניים הראשיים. זה אומר שנדרש מהלך אדיר של מיחזור קרקע בנוייה. הדוגמה של תוכנית "תמ"א 38" היא דוגמה שלילית בהקשר זה: תחת הכותרת המטעה של "חיזוק מבני מגורים כנגד רעידות אדמה" ומתוך שיקול זר של ניסיון להימנע מהקצאת תקציבים ממשלתיים - נבנה מודל של "win-win": בעלי דירות "הסכימו" לבצע פעולות לחיזוק המבנים בתמורה להשבחת דירותיהם: תוספות שטח בנוי, חניות מקורות, מעליות וממ"ד. כל ה"פלא" הזה התרחש ללא תמורה (לכאורה): המימון היה באמצעות הקצאת אחוזי בנייה שניתנו ליזם לכיסוי עלויות ביצוע הפרויקט. אמצעי התשלום, אם כך, היה סמוי: אחוזי בנייה במקום הוצאה תקציבית. הממשלה, וליתר דיוק משלמי המיסים - הם ששילמו עבור המהלך הזה. וכך, מהלך שמטרתו המקורית המוצהרת היתה חיזוק מבני מגורים ישנים כנגד רעידות אדמה - הפך לפרויקט שתמציתו השבחת נדל"ן בפטור ממיסוי. בגלל ערך הקרקע הגבוה באזור המרכז, היוזמה של תמ"א 38 התממשה בעיקר בגוש דן ובערים הסמוכות, שם במחיר השוק של תוספת אחוזי הבנייה ניתן היה לממן את ההשבחה. בדיעבד, למרות שמדובר גם בציפוף (תוספת קומות בבניינים קיימים), תמ"א 38 תרם תוספת זעומה של דירות למלאי הדיור הקיים. 

כדי לסבר את האוזן, מאחר שבהגדרה המצומצמת של גוש דן (תל אביב, רמת-גן, גבעתיים, חולון ובת-ים) יש כיום מעט יותר מחצי מיליון דירות - צריך לחשוב על הכפלת המלאי פי שלוש עד לאמצע המאה הנוכחית, כלומר להוסיף כמיליון יחידות דיור (כמחצית מתוספת מלאי הדיור הנדרש בכל המדינה). ציפוף בסדר גודל כזה איננו יעד בלתי סביר: צפיפות הדיור בערים כמו פריז וניו-יורק היא פי 3-4 מזו של תל אביב. המסקנה היא שיש צורך במיחזור רחובות ואף רובעים שלמים שבהם הבנייה הקיימת היא נמוכה ולבנות במקומם מגדלי מגורים בני 25-60 קומות. המספרים הללו ממחישים את חוסר הרלוונטיות של השימוש בפרויקט תמ"א 38 מבחינת השגת המטרה הלאומית של ציפוף אורבני.