השפל הכלכלי שהשתרר בארה"ב לאחר המשבר של 1929 היה הקשה ביותר עד היום. התוצר הלאומי התכווץ בשיעור כ-30%, שיעור האבטלה טיפס ל-25%, והשכר הממוצע ירד ב-44%. השילוב של ירידת ההכנסות של משקי בית עם נפילת מחירי הבתים הביא לזינוק חסר תקדים בהיקף הפיגורים של לווים ולפשיטות רגל שלהם. לפי הערכות, בתוך ארבע שנים מתחילת המשבר נקלעו כמחצית מהלווים למצב של פיגור בתשלומי המשכנתאות. שיעור פשיטות הרגל גדל מ-3.6% לפני המשבר ל-13.3% בשיאו. כמיליון משקי בית עמדו לאבד את בתיהם מחוסר יכולת לעמוד בתשלומי המשכנתא.
שוק המשכנתאות של ארה"ב היה אז שוק פרטי לחלוטין. הממשלה הפדרלית והמדינות לא התערבו בשוק זה בשום צורה - לא במימון, לא בביטוח, לא בסיבסוד ולא ברגולציה. מימון הדיור נעשה באמצעות אגודות אשראי ובנקים לחיסכון, כולם פרטיים. הדרך הבלתי נמנעת בה עמדו המלווים לפעול לאור חדלות-הפירעון של הלווים היתה למכור את הבתים כדי להחזיר לעצמם את החוב.
הבעיה המיידית שיכלה להתעורר לו פעלו כל הגורמים כראות עיניהם היא שלאור השפל הכלכלי והאווירה הפסימית לא היו נמצאים רוכשים לבתים שהוצעו למכירה. התוצאה יכלה להיות ירידה נוספת של מחירי הבתים. הסיכונים היו שירידה נוספת של מחירי הבתים תפגע אנושות במלווים, שלא יצליחו להחזיר לעצמם את החוב ע"י מכירת הבתים. קיימת כמובן גם האפשרות שמחירי הבתים ירדו בשל השפעות אינרציאליות על הציפיות, ממש כפי שציפיות לעליית המחירים גורמות לעלייתם, ואז השוק עלול להיקלע למעגל זדוני (Vicious Circle), שפירושו שההרס למערכת המשכנתאות יהיה מעבר למה שמתחייב מעצם הפגיעה בהכנסות הלווים. החשש מתרחיש כזה הוא שהביא לשינוי מהפכני בתפיסה האמריקנית: החלטה להתערבות ציבורית להצלת המערכת הפרטית.
בבסיס השינוי מצויה אמירה מסוימת על התנהגות השווקים החופשיים. האמירה היא שבעוד שבמצבים יציבים פועלת "היד הנעלמה", שמבטיחה שפעולתם של כל הגורמים להשגת מטרותיהם האנוכיות מביאה בהכרח לשיפור מצבה של החברה כולה - במצבים מסוימים נשבר הכלל הבסיסי של התחרות החופשית ופעולתם של כל אחד מהפרטים לטובת עצמו לא תביא לפתרון טוב לכולם אלא דווקא לשבר כללי. הדוגמה של שוק הדיור במשבר שנות ה-30' הייתה שאם כל מלווה יפעל לתפוס את הבית הממושכן ולמכור אותו – המשבר לא יגיע לסיומו אלא יחמיר, והתוצאה תהיה הרס גדול יותר של עושר.
ההבנה שאסור להשאיר את המצב לפעולתם החופשית של כוחות השוק חדרה לתודעת הממשל בהדרגה. בתחילה נעשו ניסיונות לשכנע את המלווים לפרוס את ההלוואות מרצונם החופשי, באמצעות גופים ציבוריים שפעלו לגישור בין מלווים ללווים. בהמשך החלו מדינות מסוימות למנוע מהמלווים לתפוס את הבתים ע"י הכרזה על מוראטוריום של משכנתאות. צעדים אלו ננקטו בעיקר במדינות עם משקל גבוה לאוכלוסיה המתפרנסת מחקלאות, שכן החשש במדינות אלו היה שפשיטות הרגל תגרומנה לפינוי חקלאים מבתיהם ותהרוסנה את הבסיס החקלאי של הכלכלה. הבעיה הייתה שפעולות אלו, שכוונתן הייתה לסייע לאוכלוסיית הלווים - הביאו לרתיעה של המלווים מהעמדת אשראי, ושוק המשכנתאות "התייבש".
לא ברור אם הצעדים הללו ננקטו מתוך אמונה שיש בהם כדי לפתור את הבעיה, או שהמעורבים בעשייה קיוו להרוויח זמן ותלו את מבטחם בכך שהכלכלה תחדש את צמיחתה וכוחות השוק יביאו להיפוך מגמה בשוק הדיור. מכל מקום, כשכלו כל הקיצין החליט הקונגרס האמריקני להתערב ברמה הלאומית. בשנת 1933 הקים הקונגרס מוסד חדש: Home Owners' Loan Corporation – HOLC. מטרתו של גוף פדרלי זה – וזוהי התערבות פדרלית ראשונה בפעולת השווקים החופשיים – הייתה לרכוש מהמלווים את הלוואות המשכנתא שנקלעו לפיגורים. לשם כך הוגדר לוח זמנים: פעולת HOLC הוגבלה לשלוש שנים, ונקבע תקציב שנועד לרכוש מהמלווים את ההלוואות שנקלעו לפיגור (לרבות הלוואות שבהן כבר נתפס הבית המשועבד). ההון שהועמד לרשות HOLC היה 200 מיליון דולר, ואת יתר המקורות הוא גייס בשוק ההון באמצעות אג"ח.
ללווים ניתנה אפשרות לפרוס מחדש את ההלוואות: עד המשבר ההלוואות המקובלות בארה"ב היו קצרות-טווח, ועתה הלווים יכלו להמירן בהלוואות לתקופה ארוכה. עם זאת, HOLC לא היה רשאי לפרוס הלוואות ללווים שלא הוכחה יכולתם לעמוד בתנאי המשכנתא, ולא היה רשאי להעמיד הלוואה בסכום העולה על ערך הבית המשועבד. מגבלות אלו גרמו לכך ש-HOLC נענה רק למחצית מהבקשות לפריסה שהופנו אליו: מתוך כשני מיליון בקשות נענה HOLC למיליון.
בדיעבד, לא כל הלווים ניצלו ע"י פריסת הלוואותיהם: כ-20% מהלווים לא הצליחו לעמוד בתנאי המשכנתאות החדשות ואיבדו את בתיהם. עם זאת, משקלו של HOLC בשוק גדל בהתמדה ובשיאו הוא הגיע לקרוב ל- 20% מחוב המשכנתאות הכולל. בשנת 1936 נפסקה פעילות מתן האשראי של הארגון, כמתוכנן. ההלוואות הקיימות המשיכו להתנהל עד 1951, ואז נסגר הארגון.
ישנם כמה לקחים מהאירוע של HOLC. הגישה של התערבות פדרלית בשוק המשכנתאות הפכה לאבן יסוד בשוק האמריקני, בניגוד מוחלט לאמונה המקובלת בישראל לגבי השוק האמריקני. במסגרת תפיסה חדשה זו הוקמו גופים פדרליים נוספים שעניינם בביטוח משכנתאות (FHA), בביטוח פיקדונות חוסכים (FSLIC), בהבטחת נזילותו של שוק המשכנתאות (FNMA) וברגולציה של המלווים. HOLC לא מנע אמנם פשיטת רגל מ-20% מהלווים שלו, אבל בהתחשב בעובדה שהוא העמיד אשראי רק ללווים שנקלעו לפיגור – התוצאה ש-80% מהם הצליחו לעמוד בהחזר היא בהחלט הישג מרשים. פעולתו של HOLC לא עלתה למשלם המיסים סנט אחד: תקציב ההוצאות של HOLC כוסה כולו מהכנסות מעמלות וממירווח פיננסי שכיסה את סיכוני האשראי, וההון הוחזר כולו למשלם המיסים. מעבר לכל אלו הצליח HOLC למנוע פשיטת רגל מאלפי מלווים: אגודות למתן אשראי ובנקים לחיסכון.
במשבר הנוכחי לא הופעל מאמץ מקביל לזה של HOLC. במקום זאת פעל הממשל בעיקר לחיזוק הסקטור הפיננסי. הוויכוח על הצורך בהפעלת מנגנון דומה לזה של המשבר הקודם לא הגיע בינתיים להכרעה, מה גם שמציאות שונה מכתיבה שיקולים שונים. מתנגדי הפעלת מהלך לפי המודל שהומצא ע"י HOLC טענו בעיקר שמדובר באירוע שונה בתכלית: במשבר הכלכלי של 1929 גרמה קריסה של שוק המניות למפולת שהתרחבה וגרמה למיליוני בעלי בתים תמימים להגיע לסכנה של פשיטת רגל; לעומת זאת, המשבר הנוכחי התחיל מבעלי הבתים, שביחד עם המלווים נקלעו להשקעות מסוכנות במטרה לגרוף רווחים, ולכן קיימת בעיה מוסרית לחלץ אותם על חשבון משלמי מיסים שלא הצטרפו למשחק המסוכן. אבל מעבר לכל ויכוח מוסרי צריך לזכור שהמשבר בשוק הדיור עדיין לא מאחורינו – חלק מהרשימות בבלוג זה כבר עסקו בכך – וייתכן שעדיין יהיה צורך להפעיל מאמץ מסוג זה שהופעל ע"י HOLC ולחלץ את משקי הבית והבנקים מהסכנה של החרפת המשבר.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה