ערבות אישית בהלוואות משכנתא: סיכום וכמה הערות

רשימה זו מסכמת שלוש רשימות קודמות בנושא הערבות האישית בהלוואות משכנתא שפורסמו בבלוג זה ברציפות. מובאים כאן עיקרי הדברים, כמה מסקנות ודעה אישית. כל מי שרוצה לקרוא את השתלשלות האירועים והפירוט המלא שלהם (לרבות ההערות המצויינות של קוראים שכתבו תגובות לרשימות) - מוזמן לפנות לשלושת הרשימות הקודמות.

הבעיה של רישום זכויות במקרקעין

בישראל הצעירה, בה החליטה הממשלה לעודד רכישת דיור למגורים עצמיים על-ידי שדרות אוכלוסייה רחבות, הייתה בעיה: מערכת רישום הזכויות במקרקעין הייתה בחיתוליה ורוב הדירות לא היו רשומות באופן סביר. מצב כזה אינו בלתי אפשרי בעולם סטטי, שבו בעלי הבתים גרים בבתיהם מדורי-דורות ואין מסחר בזכויות במקרקעין. אלא שבישראל היה מדובר על הצורך לקלוט עלייה המונית ולספק לה דיור, וההעדפה הייתה שמשקי הבית יגיעו לבעלות עצמית על דירות המגורים. העדר רישום סביר של זכויות במקרקעין בלם את התפתחותה של הבעלות הפרטית על בתים בגלל הצורך להישען על מימון מהמערכת הפיננסית, כיון שמערכת אשראי לדיור דורשת מישכון של הזכויות בנכס כבטוחה להלוואה. בייחוד חשוב הדבר כשמדובר במערכת פיננסית פרטית (להבדיל מאשראי ממשלתי).

הערבות האישית כפתרון

התחליף למישכון הדירות שאומץ בישראל הוא הערבות האישית. המנגנון פעל כך: הלווה נדרש להמציא לבנק חמישה אנשים בעלי הכנסות סבירות, רובם מקירבה מדרגה ראשונה ללווה, שיערבו אישית להחזר החוב. הערבות הייתה טוטלית: במקרה שהלווה לא עמד בתשלומי המשכנתא הבנק היה רשאי לפנות לכל אחד מהערבים ולדרוש ממנו "להיכנס לנעלי הלווה" – לעמוד בעצמו בלוח התשלומים לגביו התחייב הלווה. מדובר, אם כן, במערכת אפותיקאית (הלוואות לדיור) שבה בסיס הביטחונות אינו נכסים אלא ערבויות אישיות.

השלכות השימוש בערבות אישית

המערכת פעלה באופן תקין. היא איפשרה למדינה להגיע להישגים מרשימים בתחומי הבנייה והאיכלוס גם ללא שבעיית רישום הזכויות במקרקעין נפתרה. ישראל "חיה עם הבעייה", ממש כפי שהמצאת ההצמדה למדד בשנות ה-70' איפשרה לישראל "לחיות עם האינפלציה".  שיטה זו אפילו יצרה כמה יתרונות: ניתן היה להעמיד אשראי גם לנכסים בעייתיים (רכישת זכויות "דמי מפתח", בנייה ביישובים שאין לגביהם רישום בעלות מוסדר, הרחבות בנייה בבתים שאין לגביהם חלוקת זכויות, וכו'), פשט ההרגל הייחודי של העמדת אשראי בנקאי לצורך רכישת דירה "על הנייר" (כלומר: הלוואה המשמשת למעשה למימון הבנייה, כאשר אין עדיין נכס רשום הניתן לשיעבוד), וניתן אשראי גם לקבוצות אוכלוסייה פחות-מבוססות (לרבות אוכלוסיית מצוקה) – כל זאת תוך שמירה מפתיעה על איכות האשראי (רמה נמוכה של פיגורים). הצלחת השיטה הביאה לכך שהבנקים נשענו בעיקר על הערבים – הן בהחלטות האשראי והן בגביית החוב במקרים של חדלות-פירעון.

דעיכת מודל הערבות

הפרטת מערכת המשכנתאות והגיאות הכלכלית של שנות ה- 90' הביאה לשוק המשכנתאות אוכלוסייה חדשה, מבוססת, שלא נראתה בעבר בשוק המשכנתאות. השימוש באשראי לשיפור הדיור ולהשקעה בדיור הפך לאופציה לגיטימית בקרב מעמד הביניים וההתייחסות הערכית למינוף פיננסי השתנתה. התחרות בין הבנקים על האוכלוסייה המבוססת הביאה לשיפור ביכולת הערכת הסיכונים ובגמישות לגבי הדרישה להמצאת ערבים. גם לגבי עולים חדשים הסכימה המדינה להקל על הדרישות לערבים. ואז הגיע התיקון לחוק הערבות, ששלל מהבנקים יכולת להישען על ערבים אישיים כבטוחה עיקרית והגביל את ערבותם.

התיקון לחוק הערבות והשלכותיו

התיקון שהוכנס לחוק הערבות בשנת 1992 הביא לשינויים דרמטיים באופיו של שוק המשכנתאות, גם אם חלקם לא התרחשו מייד: פחתה נכונותם של הבנקים להעמיד אשראי במקרים גבוליים, קטנו שיעורי המימון המקסימליים, הבנקים פיתחו יכולת להערכת סיכוני אשראי ולדירוג סיכוני לווים, נוצרה אפליית מחיר לרעת קבוצות אוכלוסייה חלשות ותושבי פריפריה ("פרמיית סיכון"), נוצר ביטוח משכנתאות פרטי שגובה תוספת מחיר ("פרמיית ביטוח אשראי") בעיקר מקבוצות אוכלוסייה חלשות, וקודמו תהליכים חוקיים להגברת רישום הזכויות במקרקעין.

האם תיקון חברתי?

התערבות המחוקק זכתה (למרבה החוצפה) לכותרות חיוביות ולקבלת פנים של חקיקה חברתית. בפועל, הגבלת יכולתם של הבנקים להישען על ערבות אישית פגעה בעיקר ביכולתה של האוכלוסייה החלשה לגייס אשראי כדי להגיע לבעלות על דיור: היא הקטינה את נגישותן של קבוצות אוכלוסייה אלו  לאשראי, הקטינה את שיעורי המימון (היחס בין גודל ההלוואה לערך הנכס) ולכן הגדילה את הדרישה להון עצמי ברכישת הדירות, הפלתה לרעה  קבוצות אוכלוסיה חלשות על-ידי ייקור דיפרנציאלי של האשראי והטלת עלות בגין ביטוח אשראי פרטי. מעבר לכל ההשפעות על מתן אשראי, נוצרה מציאות חדשה בתחום הגבייה: אי היכולת לפנות לערבים לפני שמוצו הצעדים נגד הלווים הכריחה את הבנקים "להסיר את הכפפות" ולפעול ביתר אגרסיביות נגד לווים שנקלעו לקשיים, לרבות פינויים מדירותיהם ומכירת דירותיהם במחיר נמוך שיחסל את ההון העצמי שצברו במהלך השנים.

זיהוי הנפגעים

הקורבנות הפוטנציאליים של התיקון לחוק היו צריכים לקום ולזעוק כנגדו. תושבי יישובים ערביים שאינם יכולים לקבל אשראי פרטי בגלל רישום בעייתי של מקרקעין היו צריכים לדרוש שימשיכו לכבד את יכולתם להמציא ערבים אישיים; זוגות צעירים שיש להם צורך בשיעורי מימון גבוהים בגלל חוסר בהון עצמי היו צריכים להילחם על זכותם לקבל הלוואות בשיעורי מימון גבוהים (אפילו של 95%), כשהם ממציאים לבנקים ערבויות אישיות של קרובי משפחה מבוססים; תושבי עיירות הפיתוח והיישובים שמעבר לקו הירוק ובעלי הכנסות נמוכות היו צריכים לזעוק על כך שהם נדרשים לשלם ריבית גבוהה יותר בהלוואות פרטיות ופרמיית ביטוח גם בהלוואות מכספי הציבור; לווים שנקלעו לקשיים היו צריכים להתמרמר על כך שהבנקים מנהלים נגדם מלחמת בזק לפינויים מדירותיהם בטענה שאין להם אמצעים אלטרנטיביים להגן על עצמם, כמו אלו שהיו כשמערכת נשענה על ערבים אישיים.

אף אחד לא קם. האירוע כולו נתפס כמערכה ציבורית נגד רשעותם של הבנקים. התיקון לחוק נרשם כהצלחה צרכנית.

מה נותר לעשות?
קיימות קבוצות אוכלוסייה שזכו בעבר לסיוע מוגבר ברכישת דירה והמצב החוקי הנוכחי פגע בסיוע זה. קיימות קבוצות אוכלוסייה שהמצב הנוכחי מקשה עליהן להגיע בכוחות עצמן לרכישת דיור. מי שמחפש דרך לסייע לקבוצות אוכלוסייה בעייתיות להגיע לדיור בבעלותו אינו יכול לקבל את הטענה שעלינו לתת לכוחות השוק לעשות את שלהם: כוחות השוק לא יאפשרו להם להגיע לדיור בבעלות. לפני שנעביר את האחריות לפיתרון הבעייה לכתפי הממשלה ולכיס הציבורי, כדאי שנשאל אם יש משהו שיכולנו לעשות שהיה מסייע לפחות לחלק מחסרי הדיור להגיע לדיור בכוחות עצמם. התשובה, לדעתי, היא שיש לאפשר ללווים ולבנקים להישען על ערבות אישית בלתי מוגבלת כבטוחה נוספת במקרים שבהם הבנקים היו מסרבים להעמיד אשראי או שהיו מגבילים את שיעור המימון או שהיו דורשים פרמיית סיכון גבוהה או ביטוח משכנתא. מניעת השימוש בערבים אישיים כאלו היא פגיעה ישירה בלווים אלו. את הפנייה יש להפנות למי שמנע: לרשות המחוקקת.

חידה

ונותרה עוד חידה אחת סביב חוק הערבות. התיקון לחוק הערבות לא חל על כל ההלוואות: הוא חל רק על הלוואות לדיור, שסכומן אינו עולה על גודל הקבוע בחוק ומתעדכן מעת-לעת. למיטב ידיעתי מדובר כיום בסכום הנמוך מ- 700 אלף ₪; הלוואות בסכום העולה על גודל זה אינן כפופות להגבלת חוק הערבות, והערבים האישיים להלוואות אלו אינם ערבים מוגבלים כהגדרת החוק.  אם כך, יכול הבנק לכאורה להישען על ערבים אישיים שאינם מוגנים על-ידי החוק בכל מקרה של הלוואה שאינה לדיור או בהלוואה מעל לסכום הקבוע בחוק. לו פעלו הבנקים כך, הם היו יכולים להעמיד אשראי תוך הישענות אפשרית על ערבים אישיים במקרים שבהם יש להם ספק לגבי חוסנו של הלווה או טיב השיעבוד של הנכס. הם יכלו לחשוש פחות ולהגדיל את שיעורי המימון שהם מעמידים מבלי להשתמש בביטוח חיצוני של משכנתאות. מדוע הם אינם עושים זאת? אינני יודע את התשובה.